摘要：從歷史角度, 運用文獻分析法和歸納演繹法追溯中國土地制度變遷軌跡, 同時總結歷史改革經驗, 為當下土地制度改革提供參考, 推動中國農村土地制度改革。研究表明, 中國古代土地制度變遷是公有制 (國有制) 與私有制的循環過程;土地制度的變遷是多方利益主體博弈的均衡過程;土地所有制結構和土地產權交易形式在歷史演變中不斷豐富。對于當下, (1) 土地制度改革不應為土地流轉而流轉, 要以產業為支撐調動社會生產積極性。 (2) 土地制度變遷是國家、集體和農民三個主體之間利益博弈的結果, 權衡好國家與各利益主體的博弈是土地制度改革成敗的關鍵。 (3) “三權分置”改革背景下, 土地市場化改革將成為主流趨勢, 而土地混合結構化的改革思路不失為有益探索。
一、引言
土地制度變遷與歷朝的興亡緊密相關。中國作為世界文明古國之一, 土地制度歷經公有制—私有制—公有制的循環變遷, 期間公私混合所有制始終存在, 土地制度變遷給后人留下豐富的歷史經驗。實踐表明, 近現代中國土地制度改革進行過多次嘗試, 走過“彎路”的同時也取得了輝煌成就 (文貫中, 2014) 。然而, 應對新時期、新背景下中國經濟升級轉型的發展需求, 現行土地制度已經不能適應, 土地制度改革被認為是解決“三農”問題的重要舉措 (周其仁, 2010) 。如今恰遇土地制度改革浪潮, 倘若能夠在總結中國四千年來各歷史階段土地制度變遷經驗的基礎上, 結合當前中國國情, 構建土地制度改革的新思路, 勢必比發達國家發展經驗的“拿來主義”更契合中國經濟社會的實際。鑒于此, 本研究試圖運用文獻分析法, 從歷史角度追溯土地制度變遷過程, 為土地制度改革提供歷史經驗借鑒。
二、土地制度變遷軌跡
從夏朝到清朝近四千年*的歷史中, 土地制度大致經歷氏族公社土地所有制、奴隸主土地所有制、封建土地所有制等三種基本形式 (中國大百科全書, 1990;蘇德永等, 1995) 。
(一) 氏族公社時代的土地公有制
夏朝之前原始社會的土地制度被稱為公社時代的土地公有制。《韓非子》中記載, “上古之世, 人民少而禽獸多, 人民不勝禽獸蛇;有圣人作構木為巢以避群害, 而民悅之, 使王天下, 號之曰有巢氏。”《莊子》記載, “古者禽獸多而人少, 于是民皆巢居以避之, 晝拾橡栗, 木棲土木, 故命之曰巢氏之民”。再如《孟子·滕文公》中記載, “公事畢, 然后敢治私事”。商朝的村落公有制是有史料可以佐證的 (萬國鼎, 2011) , 在氏族內部土地合村共有, 耕地分配于族人 (但非永久占有) , 收獲歸公后在氏族成員間混合分配 (鐘懷宇, 2014) 。
夏、商村落共有制的土地制度與自然環境和社會生產力有關。這一時期農業技術落后, 人類個體不能戰勝禽獸, 需要族人互助捕獵。農業耕作采用燒田法開墾田地, 不懂得施用肥料, 地力消失便丟棄重新開辟。幾乎沒有交通工具, 耕地和涉獵距離受到限制。農業生產工具大多是木石所制, 農業生產效率低, 抵抗自然的力量十分薄弱。因此以村落聚居的氏族社會具有一定的優勢, 聚則利于防衛、涉獵, 散則便于開墾、耕作。而夏、商滅亡多是后期統治階級奢靡盛行, 激起外而屬領、內而農民的反抗, 走向滅亡。
(二) 井田制的破壞與土地私有制興起
商朝的土地制度是村落共有, 西周的土地制度是井田制*, 到東周時期井田制遭受破壞, 并建立土地私有土地制度。西周井田制時期, 農民以共耕公田為前提條件而獲得私田, 農民經濟與地主經濟既對立又統一。地處偏遠的部落和屬國的自然條件差異較大, 采取因地制宜, 允許維持原有田地勞動生產、不予改變。這一舉措對發展農業生產、穩定社會秩序具有重要作用。西周末年, 鐵的發現和鐵制生產工具的開發與推廣使得農業生產力得到快速發展, 大規模開墾田地成為可能 (鐘懷宇, 2014;曹貫一, 1989) 。據考證牛耕最遲出現在春秋時期 (東周早期) , 到戰國時期開始大范圍推廣 (劉興林, 2016;曹貫一, 1989) 。農村家庭對協同勞動的需求降低, 轉而獨自開墾私地。《漢書·食貨志》記載, “上下相詐, 公田不治”, 《呂氏春秋·分篇》記載, “今以眾地者, 公作則遲, 有所匿其力也”, 可知公田的生產受阻、瀕臨荒廢, 為春秋時期井田制的改變提供契機。諸侯霸主的土地制度改革, 率先由齊桓公 (?—公元前643年) 任用管仲為相, 于公元前686年實行“相地而衰征”的政策, 根據土地肥力等級收取地租, 分給農民永久使用。隨后, 晉國于公元前645年實行“作爰田”、魯國于公元前594年實行“初稅畝”、楚國于公元前548年實行“書土田”、鄭國于公元前538年實行“作丘賦”, 秦國于公元前408年實行“初租禾”, 到公元前350年秦孝公用商鞅變法推行“制爰田, 開阡陌”。至此, 諸侯列國基本完成土地國有制向土地私有制的過渡。秦始皇“黔首自實田”**法令的頒發, 預示土地私有制得到鞏固。土地私有制的合法化, 激勵了社會開墾新地的熱情, 土地生產效率得到提升, 前提卻是以犧牲多數自耕農轉變成佃農為代價, 也為日后激烈的社會矛盾埋下隱患。
(三) 土地私有制的衰落與國有制的復燃
秦王朝雖僅僅統治15年, 但土地制度變革卻造成深遠影響, 以至漢朝基本沿襲秦朝土地制度。兩漢土地所有制的形式有兩類:一類是官田或公田, 即國家所有的土地。如朝廷賞賜或贈與宗室、功臣、百官等的土地, 以及宗廟、宮殿、官府、陵墓和牧場等, 凡不屬于農民私有的土地均屬于官田和公田范疇。另一類是私田或民田, 與官田或公田相對而言為土地私有。兩漢從法律上認可土地私有制, 推動了土地市場交易的發展。與秦朝相比, 兩漢時期的農業生產工具、生產方式有了巨大改進。同時, 農業生產效率也因代田法和區田法的推行得到顯著提升 (曹貫一, 1989) 。土地自由交易的合法化, 使得皇親國戚、權臣官僚和富商巨賈在土地交易中強買強賣、聚斂財富, 土地兼并瘋狂。西漢末年, 漢哀帝劉欣 (公元前25—1年) 于公元前7年推行限田令控制土地兼并, 但因貴族官僚地主集團的阻撓而夭折。王莽 (公元前46—公元23年) 篡漢后發布王田令***, 意圖根治土地兼并的詬病, 但也因貴族官僚地主的反對而告終。同期董仲舒提出“限民名田”、荀悅提出“占田論”以及仲長統提出“限夫田”等土地公有制的改革思想, 雖在實踐中被曲折, 卻成為曹魏屯田制和西晉占田制的萌芽。這一時期兩漢土地制度變革, 因地主利益集團的派系斗爭和矛盾而難以實踐, 東漢末年形成魏、蜀、吳三足鼎立的局勢。魏、蜀、吳等國的土地制度與兩漢基本相同。土地國有制給魏、蜀、吳等國推行屯田制提供了基礎, 屯田制分軍屯和民屯。魏國因屯田規模最大、制度完備取得顯著成效, 在日后平定吳、蜀兩國中發揮了關鍵作用。同樣的土地制度, 魏國屯田制的成功, 得利于東漢末年動蕩的局勢, 因屯田制能給顛沛流離的農民提供生計保障而備受青睞。
(四) 土地國有制的興盛與地主私有制的重新確立
晉朝 (公元265—420年) 到南北朝 (386—589年) 三百多年間多處于戰亂狀態, 晉朝前后出現16個國家, 南北朝時期分裂形成大小10個國家, 直到公元589年隋朝才統一大部分領土。這一階段的土地制度經歷過多次國有制改革, 但私有制長期占據主導地位。北魏孝文帝485年頒布法律實行均田制的國有制最具代表性, 因戶籍管理制度 (三長制) 和賦稅制度 (新租調制) 的出臺, 形成一套完備的制度體系。北魏均田制讓農民獲得分地, 農民生產積極性提高, 農業生產率隨之提升。但因均田制未從根本上觸動地主集團利益, 到北魏后期法令便逐漸廢棄, 貴族官僚大肆兼并土地的風氣再次上演, 農民被迫交易土地、顛沛流亡、毫無生機。直到隋、唐時期, 均田制再次得到認可在全國推廣, 達到歷史高峰。
隋文帝 (541—604年) 建立隋朝頒布“均天下之田”, 推行均田制的土地制度。終因隋煬帝 (569—618年) 統治殘暴、爆發農民起義而滅國。唐朝繼續推行均田制, 相比隋朝的制度更加完備。據《唐六典》記載, 修訂后的均田制, 一是更加清晰授田對象, 除規定一般婦女及奴婢不再授田, 還增加僧尼、道士及商人授田;二是根據官級高低授田, 保存官僚地主的利益;三是優待官兵, 鞏固府兵制*的經濟基礎;四是放寬授田交易限制, 雖給官僚地主兼并土地埋下禍患, 但不可否認均田制確實讓廣大無地農民獲得土地, 也令國家耕地數量迅速增加 (曹貫一, 1989) 。均田制在恢復農業生產、促進經濟發展、穩定社會方面發揮了重要作用, 創造了繁榮之世“貞觀之治”、“開元盛世”。但唐玄宗 (685—762年) 后期, 因怠于政事、窮奢極欲、誤用奸臣造成朝廷內部腐敗, “安史之亂”的爆發致使均田制完全被破壞, 施行近300年的均田制因此終結。唐德宗建中元年 (780年) 推行兩稅制, 整頓當時繁雜混亂的稅目, 簡化稅收手續, 打擊權貴的同時減輕農民賦稅負擔。兩稅法制度本身無害, 但由于后期政治腐敗、戰亂頻發、天災四起, 農民爆發起義致使唐朝隨即滅亡。但兩稅法對后世的影響深遠, 催生的商品經濟為宋朝的繁榮奠定了基礎。
(五) 土地制度的全面私有制
中國進入五代、十國時期, 公元907—979年近八十年間, 前后分裂形成15個國家。這一時期政治混亂、朝代頻繁更迭動蕩。宋朝承襲唐朝后期的制度, 推行“田制不立”、“不抑兼并”政策, 自由放任經濟發展的土地制度。“田制不立”并不是說沒有土地管理制度, 而是專指不推行“井田制”。據考證, “不抑兼并”僅短暫存在宋朝初期, 其余時期仍抑制土地兼并 (楊際平, 2006) , 但控制效果不佳。宋朝多數國有土地通過合法或不合法的形式把公田變為私田, 未私有化的國有土地采取租佃制的經營方式。宋朝出現三次土地兼并浪潮:宋真宗和宋仁宗統治時期 (997—1063年) 、宋徽宗時期 (1100—1126年) 、宋高宗時期 (1128—1162) 。三次浪潮使得宋朝全面施行土地私有化制度。宋朝末年, 財政收入中苛捐雜稅的比例超過兩稅正稅的收入。宋哲宗和王安石曾試圖推行方田均稅法改革, 但因損害地主集團利益而招致打壓并廢止, 宋朝在內憂外患中被元朝滅國。
元朝 (1206—1368年) 、明朝 (1368—1661年) 和清朝 (1616—1911年) 的土地制度在延承宋朝土地制度的基礎上有所發展。土地分官田和民田, 土地私有制占據主導地位, 一直存在土地兼并問題。明朝的屯田制度得到發展, 屯田組織更加多樣, 除軍屯和民屯外, 新興的商屯**在土地私有制中占有一定比重。明朝改“一條鞭法”為貨幣稅, 結束了兩千多年的實物稅, 進一步簡化稅收手續、減輕農民賦役負擔并緩和社會矛盾 (李永剛, 2011) 。明、清時期土地制度的發展體現在土地所有權和佃種權的分離。佃戶按約定繳納租金就可以獲得永久耕種權, 也可以交易這一權利, 這種土地制度被稱為永佃制。押租制與永佃制類似, 押租制需要佃農繳納押金佃種土地, 并約定租佃年限。到期田主退押后收回佃權, 租約期內佃權也可以交易。押租制和永佃制是土地經營權商品化和貨幣化流通的重要前提。鐘懷宇 (2014) 評價永佃制和押佃制在中國土地制度變遷史上具有劃時代的意義。
清朝后期, 太平天國運動 (1851—1864年) 提出“天朝田畝制度”, 要求廢除私有制, 土地和財物都不能私有, 以家為單位按照人口多少重新分配土地, 建立“有田同耕、有飯同吃、有衣同穿、有錢同使, 無處不均勻、無處不溫飽, 天下一家、共享太平”的理想社會 (曹貫一, 1989) 。與后來辛亥革命提出的“平均地權”、“耕者有其田”的改革綱領亦有相似之處。均由于當時中國內憂外患時局, 外國入侵、國內軍閥混戰、百姓流離失所, 土地制度改革的核心思想未得到落實。
三、討論與啟示
中國古代土地制變遷軌跡沿著土地國家所有制為主的公有制向土地私有為主的私有制變遷。地主對土地的不斷兼并, 使得國家所有土地和自耕農土地日益萎縮, 直至產生嚴重的社會危機, 社會腐敗不堪、稅負繁重、農民受到壓迫和剝削以至于難以維持生計, 因而激起社會動蕩、農民起義, 推翻封建統治, 原地主土地所有制被推翻, 土地制度再次回到原點。然后, 新一輪的地主所有制又開始對土地不斷兼并, 直到農民不堪重負、再次舉義推翻當朝統治。這是秦漢以來不斷循環上演的土地制度變遷軌跡。土地制度變遷與朝代跌宕起伏緊密相連。歷史不可改寫, 但歷史留下的經驗深值反思。新時期土地制度改革進入深水區, 現行土地制度的優勢被弱化, 回顧、總結中國土地制度變遷史, 以期啟發未來土地改革。
(一) 中國古代土地制度變遷是公有制與私有制循環過程
中國古代土地制度變遷是公有制與私有制循環過程。無論是土地國有制還是地主私有制, 均與社會環境存在緊密的聯系, 且在各個歷史階段為促進農業生產、經濟社會發展發揮巨大作用。西周之前的社會, 由于猛獸的數量較多, 人類單獨涉獵很難生存, 外加原始捕獵工具的限制, 土地公有制成為人類獲得生存、發展的前提。經過近千年的農業發展, 社會制度從原始社會、奴隸社會過渡到封建社會, 到秦朝時期基本形成土地國有制度向土地私有制的過渡。歷史表明, 土地國有制和地主私有制的循環交替, 要么發生在社會動蕩、戰爭頻發的時期, 要么發生在社會財富與土地占有高度被集中在少數官僚地主權勢手中, 農民肩負繁重賦稅、備受剝削壓迫、生活極度貧困, 被迫舉兵而起推翻封建統治, 重新建立土地分配制度。從古代土地兼并動機看, 土地兼并視為財富積累的手段, 兼并能擴大糧食種植面積, 便能提高糧食產量換取社會財富。
這里土地制度的變遷軌跡描述的是占主導地位的土地所有制, 但在實際中土地公有制與私有制一直處于混合存在狀態。從古到今, 理論和實踐上的絕對土地公有制和私有制都不切合社會環境。無論英國還是美國的土地制度改革都適當保留一定比重的公有制和私有制。當前中國提出的土地“三權分置”一定意義上弱化土地所有權的概念, 突顯土地實際經營權的靈活流轉。土地的所有權和經營權逐步分離, 能夠降低家庭聯產承包責任制造成土地細碎化問題對發展規模化農業的制約作用 (周應堂, 2008) 。
(二) 土地制度的變遷是多方利益主體博弈的均衡過程
土地制度變遷的實質是國家、地主和自耕農民等主體代表的利益集團的博弈。國家、地主與農民在土地占有上的權力以及博弈過程, 一方面土地賦稅制度, 使地主通過合法或非法手段使得自耕農民承擔更大比重的苛捐雜稅;另一方面土地兼并交易, 地主土地高度集中并獲得規模收益, 而農民成為被剝削對象、生活日益貧窮。兩方面的壓迫觸碰農民的承受底線就會舉兵而起、推翻統治, 建立新的博弈格局。從歷史角度看, 新政權統治的前期, 統治者多維護農民利益, 將沒收的土地分配給無地或少地的農民耕種并給予稅賦優待, 同時對大官僚地主的土地兼采取抑制政策 (秦暉, 2007) 。這些政策在發展農業生產、促進經濟發展的同時人口數量也開始增長, 而耕地面積不增加或增加速度小于人口增長, 造成人口與稀缺土地之間的社會矛盾。到中后期如果遇到昏庸的統治者, 政治腐敗、征戰頻繁, 便會大肆搜刮百姓, 社會矛盾將會迅速激化, 直至推翻原博弈建立新博弈均衡。即非法的土地兼并是導致農民舉兵推翻統治的重要原因, 也是農民重新獲得生計、與新朝統治建立相對博弈均衡的途徑之一。
中國近代土地制度變革也是不斷適應時局態勢, 權衡國家、地主、農民等不同主體間的利益博弈, 在不同階段推行不同的土地制度 (高海燕, 2007) 。如中共建黨之初的土地革命時期、抗日戰爭時期的土地政策以及解放戰爭時期的土改、新中國建國后的家庭聯產承包制等土地制度變革, 對促進中國經濟社會發展起到顯著推動作用, 但也伴隨新問題的出現。尤其改革開放40年后, 土地改革中農民權益保護和農民工社會保障等問題亟待解決 (匡遠配, 2017) 。
(三) 土地所有制結構和土地產權交易形式在歷史演變中不斷豐富
從原始社會土地公有制, 到土地國有制、地主和自耕農土地私有制, 土地所有制結構不斷豐富, 但始終未擺脫地主土地私有化的變遷方向。土地私有制的確立并以法律的形式進行保護的過程, 推動了土地產權交易市場的發展。土地交易的起源, 可追溯到秦朝時期的土地兼并, 是后來土地交易的萌芽 (鐘懷宇, 2014) 。漢朝時期出土的地券及文獻也證實土地買賣事實, 《韓非子·外儲說左上》側面記載, 土地、房屋可以買賣的證據“……故中章、胥己仕, 而中牟之民棄田圃而隨文學者邑之半”*, 到明、清時期土地交易市場已發展相當成熟 (北京圖書館, 1989) 。例如永佃制和押租制的發展, 永佃制已經把田地的產權分為“田底”權 (所有權) 和“田面”權 (經營權) , 前者為地主擁有, 后者為佃農擁有, 兩者相互獨立、互不干預。在不涉及土地所有權變動時, “田面”權可以自由交易。押租制實際是以繳納押金的形式獲得土地佃權 (經營權) , 佃權可以在土地交易市場有償買賣, 永佃制和押租制預示著土地經營權的商品化和貨幣化的興起。
農地所有權、承包權和經營權的“三權分置”, 與明清時期的永佃制和押租制可謂異曲同工。“三權分置”其中蘊含復雜的法律關系和利益訴求, 也是國家鼓勵土地制度創新、有效配置土地資源的政策保障 (張守夫等, 2017) 。未來的土地制度改革應堅持集體所有土地制度, 以土地市場化改革為目標推動土地流轉, 實現土地資源有效配置。不斷提高的城鎮化率是吸納農村富余勞動力、促進土地經營權流轉的基礎條件, 讓實現農業規模經營、提高土地資源配置效率成為可能。土地制度改革的原則是在確保農民生存、發展的前提下, 基于“三權分置”創新土地制度改革, 實現土地市場化流轉。
四、結語
無論是古代土地制度變遷, 還是新形勢下“三權分置”的土地制度改革, 本質依然是適應生產力發展水平、最大限度提高土地資源的宏觀配置效率。農村土地家庭承包責任制是土地制度改革的核心。如今中國經濟社會發展進入新常態, 尤其是農業生產工具、生產技術得到實質性發展, “三權分置”的土地制度改革進一步將土地的所有權、承包權和經營權分離和細化, 為適應新常態、發展農業現代化提供政策支撐。從土地制度變遷考察對當下土地制度改革提出幾點思考:
1.土地制度改革不應為流轉而流轉。土地流轉或土地制度改革是通過對土地權利的配置實現土地資源集約開發與高效利用, 同時調動社會生產積極性。土地制度改革過程要以產業帶動為基礎, 保障農民財產收益權, 縮小農地征用、流轉的“剪刀差”。
2.土地制度變遷是國家、集體和農民三個主體之間的利益博弈, 權衡好各利益主體的博弈關系是土地制度改革成敗的關鍵。土地制度改革適應新型城鎮化和農業現代化發展, 也要處理好城市發展與解決“三農”問題的均衡博弈, 確保2.7億農民工的切身權益不被侵害。
理論源于實踐, 古代土地制度變遷為土地制度改革提供大量借鑒, 在全國范圍內已開展多種探索。如四川雙流賦予農民土地經營長久承包權、江蘇蘇南試行的“土地適度規模經營”改革、山東平度“兩田制”改革以及陜西藍田“51:49”的土地產權比例化市場流轉改革 (李錄堂, 2014) , 均表明土地經營權的制度安排在一定程度上得到豐富, 改革試點的效果仍需進一步檢驗。
中國鄉村發現網轉自：農業經濟問題2018年04期
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