摘要：對家庭農場的財政支持符合培育新型農業經營主體、發展農業適度規模經營進而提高糧食生產能力的要求。但目前存在著財政支持“精準度”不高、規范性不夠、補貼條件不合理等問題。文章提出規范家庭農場的認定條件、完善補貼的項目類型, 通過制度建設實現補貼的系統性與連續性等應對策略, 從而將財政補貼有效配置到家庭農場建設的關鍵性環節。
一、財政支持對家庭農場發展的引導作用
在各種農業財政補貼中, 對新型經營主體的補貼是培育與發展現代農業, 引導農業適度規模化經營的重要途徑。這種補貼不同于“一時一地”的農業保護政策, 具有前瞻性、引導性與戰略性。通過農業補貼對現代農業經營模式的引導與塑造, 能夠促進我國農業生產方式走向良性的發展軌道, 符合我國農業的長遠發展目標。
從世界各國的農業發展經驗來看, 家庭農場普遍被認為是能夠適應農業生產管理特點且最有效率的農業生產單位。土地流轉、財政補貼與社會服務 (如農技支持) 則是發展家庭農場的三大支柱。農業經濟較為發達的西方國家都會通過目標明確的“項目化”的財政補貼體系激勵家庭農場的建立與發展, 促進土地向家庭農場集中保證其適度的經營規模, 同時也促進農業技術的應用。國外對家庭農場主要財政扶持手段包括對農場經營者的土地租金補貼 (如土地流轉補貼) 、基礎設施建設投資補貼、科技扶持補貼、銷售補貼等系統化的補貼措施。在我國家庭農場發展較快的地區, 政府的財政支持也扮演了重要的角色, 成為“財政支農”的重要方面。從家庭農場的經營策略來看, 家庭農場作為一種高效農業, 其效益主要來自規模經營所產生的規模效益與農業技術所帶來的科技效益, 以及規模經營與農業技術的互相促進所形成的綜合效益;但科技投入以及與科技投入相配套的一些基礎設施建設在家庭農場建立之初是一項單純的成本, 因此對于家庭農場的經營者而言, 同時需要多承擔流轉成本、科技成本、與規模化經營相匹配的基建成本等系列投入, 相關財政補貼正是為了抵消新型農業經營主體在建立與運行中所付出的超額成本, 使家庭農場等新型農業經營主體在市場競爭之中處于相對公平的地位, 從而更好地顯示其規模優勢與科技優勢。
對規模化農業經營主體的財政支持目前主要是發揮政府補貼對擴大農地經營規模的引導作用, 通過制定補貼規模的標準與選擇適格的補貼對象, 促進形成因地制宜的“適度”規模經營。當下推動家庭農場規模化經營最重要的補貼是土地流轉補貼, 降低流轉成本與轉入方土地承租成本的政策性補貼。土地流轉補貼應當主要對家庭農場經營者土地轉入決策有激勵作用, 為農戶投身家庭農場的規模經營提供收益預期。
二、對家庭農場財政支持政策在實施中存在的主要問題
(一) “精準扶持”有待加強
土地流轉成本較高、農業設施建設和農業科技投入不足、資金缺乏已成為制約我國家庭農場發展的瓶頸。目前涉農資金在使用過程中存在“多頭管理、交叉重復”的問題, 財政補貼對家庭農場進行規模化經營的超額成本沒有針對性, 對于如何消除家庭農場的諸多發展障礙, 缺乏應有的“精準扶持”。
家庭農場從事農業規模化經營主要的盈利點在于農業科技投入與機械化作業所節省的人工成本, 如果這兩者跟不上, 單純的規模化流轉補貼只能推動土地流轉, 并不能有效實現規模化經營收益。而事實上規模化經營收益才是維持與發展規模化經營在市場條件下取得有利地位的基礎。對家庭農場的財政支持需要考慮到其主要的成本要素, 設立對其科技投入與農機設備購置的扶持專項, 使之與土地流轉補貼、農業基礎設施建設投入一起, 構成對家庭農場的扶持體系。
(二) 受益條件不夠合理、規范
根據有關規定, 一般單宗土地流轉面積需在1000畝以上, 或者土地股份合作社入股面積在300畝以上的農戶才能得到補貼。一些地方將土地流轉規模作為補貼的主要依據, 導致單純地追求土地經營規模的現象, 并沒有帶來農業經營水平的整體提升。部分地區雖然通過土地流轉形成了部分種植大戶或家庭農場, 但在執行種糧直補、農作物良種補貼和農資綜合補貼等政策時, 相關農業補貼仍然發給了通過農地流轉轉出土地的原承包戶, 沒有真正發揮政策的引導與調節功能。這主要是因為相關補貼的發放對象在土地流轉之后如何確定各地做法不一, 一些地方政策規定農業補貼的發放對象可以由土地流轉的雙方在流轉合同中約定, 從而導致已經不從事農業生產經營的土地轉出方仍然能享受到各種農業補貼, 真正從事糧食生產的種糧大戶, 特別是家庭農場反而得不到除自己承包地之外的補貼支持, 這使得財政補貼實際變成承包地作為資產的固化收益, 在一定條件下反而會推升土地的流轉價格, 嚴重限制了新型農業經營主體的發展。土地成本逐年上升的趨勢也使得目前的補貼在一些地價高昂的地區形同“撒胡椒面”, 并不能發揮推動土地流轉的作用。由于上述原因, 很多實現所謂“規模化經營”的家庭農場都傾向于向經濟作物或特種種植、養殖要效益, 有的家庭農場示范區也“因地制宜”地搞起了果蔬采摘等休閑旅游類項目, 很少涉足糧食生產。
(三) 補貼政策缺乏制度保障
目前我國對家庭農場的補貼主要通過相關政策確定, 依靠主管部門層層落實。在落實的過程中, 各地做法不一, 變通的空間很大。例如有關政策僅強調“土地流轉補貼”對規模化經營進行“統籌支持”“優先扶持”, 但缺乏可操作性的補貼策略。貼息貸款的申請, 一般籠統地規定為要符合國家金融政策, 屬于農業綜合開發及產業化發展等項目范圍, 并沒有具體的制度規范。財政補貼“支持糧食適度規模經營的范圍、支持方式”也要求各省根據因地制宜的原則分別研究, 各地方補貼數額具有很大的隨意性, 補貼標準和辦法也較為混亂。補貼的制度化是促進新型農業經營主體建設的重要外部保障。以“土地流轉補貼”為例, 通過政府財政投入來彌補土地作為資產的地租成本與作為市場要素的交易成本必須具有長期性與制度化的特點, 因為有些土地流轉是在“財政補貼+市場需要”兩翼推動下形成的, 依靠土地流轉補貼所形成的流轉意愿與流轉補貼在整個租金成本中的比例息息相關。一旦流轉補貼由于政策的原因被調整甚至取消后, 一些正在形成的規模化經營實體就要承擔原來未曾計算在內的地租壓力。
三、構建制度化的家庭農場財政支持策略
(一) 家庭農場認定的法制化
通過規范對家庭農場的認定制度, 進而對適格的經營者發放補貼應當是并行推動農業規模化經營與現代農業經營主體發展的主要策略。美國農業部門對家庭農場的界定, 一般應具有四個要素:從事農業生產經營、有足夠的運營資金、由經營者管理、擁有一定數量的勞工。根據我國農業行政主管部門出臺的相關政策, 并結合目前家庭農場作為經營實體的實際運行, 本文認為, 對家庭農場的實質特征應概括為“家庭式經營”與“農場化運作”, 前者是主體要素, 后者是行為要素。“家庭式經營”即以家庭成員為主體進行生產、經營與管理, 農業勞動及在此基礎上形成的分工與合作由家庭成員間固有的“自洽性”來協調完成;“農場化運作”就是家庭農場首先應當擁有形成農場化經營的農地規模, 其耕作土地面積以及租用土地 (土地流轉) 合同期限要達到一定的標準, 具有向規模要效益、降低農業生產成本的設備條件, 有別于普通的家庭聯產承包戶;同時家庭農場應當是一個進行農產品商品化生產、面向市場需求、參與市場競爭的經濟實體, 獲得獨立的法律資格, 承擔相應的法律責任。各地應結合地方特點制定并完善家庭農場登記注冊管理條例, 對于符合“家庭式經營”“農場化運作”等法定條件的新型農業經營實體, 核準以“家庭農場”的主體資格辦理公司注冊, 以此作為家庭農場申請各項專項財政支持的基礎條件。經過注冊登記的家庭農場既是經營主體, 也是農業補貼的收益主體, 應當本著“誰種糧, 誰受益”的原則, 使實際從事糧食生產的家庭農場依據其種植規模獲得“種糧、良種、農資綜合”三種補貼, 體現惠農補貼的公平性。
(二) 土地流轉補貼系統化
首先, 土地流轉補貼要考慮不同的流轉模式, 形成差異化的補貼策略。目前的土地流轉主要包括互換、轉包、出租、入股、轉讓等五種類型, 轉包、出租、入股三種形式在目前“三權分置”改革的背景下主要是土地經營權的流轉, 轉出方土地流轉后也不喪失土地承包權, 可只根據土地租金的數額決定給轉出方或轉入方發放補貼。具體發放原則為:土地租金數額較低, 且不足以維持轉出方基本生活的地區, 給轉出方發放補貼;土地租金數額較高, 即轉入方地租成本過高的地區, 給轉入方發放補貼;如果農戶參與形成土地連片而進行土地互換, 應當給予流轉補貼以鼓勵其互換行為;如果農戶因政府統籌安排的農業項目 (如標準化的家庭農場示范項目) 或進行土地連片規劃, 而以轉讓的方式進行土地流轉的, 因其一次性失去土地承包經營權, 則應按照土地征地補償標準進行補償。
其次, 土地流轉補貼應當考慮家庭農場在建立與發展中會遇到突出問題, 特別對家庭農場與一般農戶經營相比較所付出的超額成本以分類補貼的策略實施精準扶持, 形成較完整的補貼體系。新型農業經營主體應集土地規模、科技投入、科學管理、新型職業農民、農產品商品化生產等多要素于一體, 而不是單獨將擴大經營規模作為唯一目標。條件成熟的地區可以開展將流轉補貼與農業綠色補貼相結合, 以利于通過規模經營發展生態農業;對家庭農場規模化從事糧食生產的應當給予家庭農場糧食種植專項補貼, 以引導家庭農場從事高效的糧食生產;對人口密集地區的務工農民發放遷移補貼, 通過推動勞動力移轉來促進土地的成方連片, 降低土地的租金價格;補貼門檻上注意區別規模較大、資金雄厚的農業企業與正在擴大經營規模急需資金的小型農場, 把資金補貼重點放在后者, 以達到“雪中送炭”的效果。這套“組合拳”的目標就是用補貼后的規模化經營效益倒逼流轉意愿的形成, 使得流轉行為在農業規模效益的誘因下推動, 而整個土地交易通過市場調節來完成。
(三) 基建補貼與技術補貼項目化
在家庭農場的建設過程中, 灌溉設備、道路建設、土壤改良、倉儲條件等基礎設施建設是經營者投入的重點;在家庭農場的運營過程中, 科技投入 (包括機械設備、優良作物品種) 是經營者的重要成本支出。除土地流轉補貼之外, 還應當重點對達到規模經營的家庭農場安排基建補貼與科技補貼。基建補貼主要用于農業基礎設施建設, 使之能夠適應規模化經營所采納的農業技術條件。技術補貼主要是對家庭農場專項培訓、技術推廣、新技術與良種采購等方面所進行的資金支持, 其目的是解決經營者技術前期投入所增加的采購成本、學習成本與運營成本, 從而解決家庭農場技術投入不足的問題。目前我國用于農業技術研究與推廣的財政投入很大一部分是以科研項目經費的形式下發到農業科研單位, 以指令計劃的形式展開農業科技攻關與服務, 但此種方式會造成農業科研方向與成果需求的脫節。國家層面應當就家庭農場的基建補貼與技術補貼按照規模化經營的實際需要明確包括道路管網、土壤改良、水利灌溉、農民技術培訓等補貼的項目類型, 申請條件、補貼方式、經營者自籌資金與補貼資金的分擔比例, 補貼資金使用的績效考察等內容;地方財政部門設立“專項補貼基金”, 對符合上述規定的基建補貼與技術補貼申請予以發放, 由家庭農場結合自身的實際需求, 能動地開展生產條件改良、自覺地購買技術服務, 倒逼農技服務模式改革, 促進農技服務市場的形成。
中國鄉村發現網轉自：改革與戰略2018年08期
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