摘要：對家庭農(nóng)場的財政支持符合培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營進而提高糧食生產(chǎn)能力的要求。但目前存在著財政支持“精準度”不高、規(guī)范性不夠、補貼條件不合理等問題。文章提出規(guī)范家庭農(nóng)場的認定條件、完善補貼的項目類型, 通過制度建設(shè)實現(xiàn)補貼的系統(tǒng)性與連續(xù)性等應(yīng)對策略, 從而將財政補貼有效配置到家庭農(nóng)場建設(shè)的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。
一、財政支持對家庭農(nóng)場發(fā)展的引導(dǎo)作用
在各種農(nóng)業(yè)財政補貼中, 對新型經(jīng)營主體的補貼是培育與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè), 引導(dǎo)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營的重要途徑。這種補貼不同于“一時一地”的農(nóng)業(yè)保護政策, 具有前瞻性、引導(dǎo)性與戰(zhàn)略性。通過農(nóng)業(yè)補貼對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的引導(dǎo)與塑造, 能夠促進我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式走向良性的發(fā)展軌道, 符合我國農(nóng)業(yè)的長遠發(fā)展目標。
從世界各國的農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗來看, 家庭農(nóng)場普遍被認為是能夠適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理特點且最有效率的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位。土地流轉(zhuǎn)、財政補貼與社會服務(wù) (如農(nóng)技支持) 則是發(fā)展家庭農(nóng)場的三大支柱。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟較為發(fā)達的西方國家都會通過目標明確的“項目化”的財政補貼體系激勵家庭農(nóng)場的建立與發(fā)展, 促進土地向家庭農(nóng)場集中保證其適度的經(jīng)營規(guī)模, 同時也促進農(nóng)業(yè)技術(shù)的應(yīng)用。國外對家庭農(nóng)場主要財政扶持手段包括對農(nóng)場經(jīng)營者的土地租金補貼 (如土地流轉(zhuǎn)補貼) 、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資補貼、科技扶持補貼、銷售補貼等系統(tǒng)化的補貼措施。在我國家庭農(nóng)場發(fā)展較快的地區(qū), 政府的財政支持也扮演了重要的角色, 成為“財政支農(nóng)”的重要方面。從家庭農(nóng)場的經(jīng)營策略來看, 家庭農(nóng)場作為一種高效農(nóng)業(yè), 其效益主要來自規(guī)模經(jīng)營所產(chǎn)生的規(guī)模效益與農(nóng)業(yè)技術(shù)所帶來的科技效益, 以及規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)業(yè)技術(shù)的互相促進所形成的綜合效益;但科技投入以及與科技投入相配套的一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在家庭農(nóng)場建立之初是一項單純的成本, 因此對于家庭農(nóng)場的經(jīng)營者而言, 同時需要多承擔(dān)流轉(zhuǎn)成本、科技成本、與規(guī)模化經(jīng)營相匹配的基建成本等系列投入, 相關(guān)財政補貼正是為了抵消新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在建立與運行中所付出的超額成本, 使家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在市場競爭之中處于相對公平的地位, 從而更好地顯示其規(guī)模優(yōu)勢與科技優(yōu)勢。
對規(guī)模化農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的財政支持目前主要是發(fā)揮政府補貼對擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的引導(dǎo)作用, 通過制定補貼規(guī)模的標準與選擇適格的補貼對象, 促進形成因地制宜的“適度”規(guī)模經(jīng)營。當下推動家庭農(nóng)場規(guī)模化經(jīng)營最重要的補貼是土地流轉(zhuǎn)補貼, 降低流轉(zhuǎn)成本與轉(zhuǎn)入方土地承租成本的政策性補貼。土地流轉(zhuǎn)補貼應(yīng)當主要對家庭農(nóng)場經(jīng)營者土地轉(zhuǎn)入決策有激勵作用, 為農(nóng)戶投身家庭農(nóng)場的規(guī)模經(jīng)營提供收益預(yù)期。
二、對家庭農(nóng)場財政支持政策在實施中存在的主要問題
(一) “精準扶持”有待加強
土地流轉(zhuǎn)成本較高、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技投入不足、資金缺乏已成為制約我國家庭農(nóng)場發(fā)展的瓶頸。目前涉農(nóng)資金在使用過程中存在“多頭管理、交叉重復(fù)”的問題, 財政補貼對家庭農(nóng)場進行規(guī)模化經(jīng)營的超額成本沒有針對性, 對于如何消除家庭農(nóng)場的諸多發(fā)展障礙, 缺乏應(yīng)有的“精準扶持”。
家庭農(nóng)場從事農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營主要的盈利點在于農(nóng)業(yè)科技投入與機械化作業(yè)所節(jié)省的人工成本, 如果這兩者跟不上, 單純的規(guī)模化流轉(zhuǎn)補貼只能推動土地流轉(zhuǎn), 并不能有效實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營收益。而事實上規(guī)模化經(jīng)營收益才是維持與發(fā)展規(guī)模化經(jīng)營在市場條件下取得有利地位的基礎(chǔ)。對家庭農(nóng)場的財政支持需要考慮到其主要的成本要素, 設(shè)立對其科技投入與農(nóng)機設(shè)備購置的扶持專項, 使之與土地流轉(zhuǎn)補貼、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入一起, 構(gòu)成對家庭農(nóng)場的扶持體系。
(二) 受益條件不夠合理、規(guī)范
根據(jù)有關(guān)規(guī)定, 一般單宗土地流轉(zhuǎn)面積需在1000畝以上, 或者土地股份合作社入股面積在300畝以上的農(nóng)戶才能得到補貼。一些地方將土地流轉(zhuǎn)規(guī)模作為補貼的主要依據(jù), 導(dǎo)致單純地追求土地經(jīng)營規(guī)模的現(xiàn)象, 并沒有帶來農(nóng)業(yè)經(jīng)營水平的整體提升。部分地區(qū)雖然通過土地流轉(zhuǎn)形成了部分種植大戶或家庭農(nóng)場, 但在執(zhí)行種糧直補、農(nóng)作物良種補貼和農(nóng)資綜合補貼等政策時, 相關(guān)農(nóng)業(yè)補貼仍然發(fā)給了通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)出土地的原承包戶, 沒有真正發(fā)揮政策的引導(dǎo)與調(diào)節(jié)功能。這主要是因為相關(guān)補貼的發(fā)放對象在土地流轉(zhuǎn)之后如何確定各地做法不一, 一些地方政策規(guī)定農(nóng)業(yè)補貼的發(fā)放對象可以由土地流轉(zhuǎn)的雙方在流轉(zhuǎn)合同中約定, 從而導(dǎo)致已經(jīng)不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的土地轉(zhuǎn)出方仍然能享受到各種農(nóng)業(yè)補貼, 真正從事糧食生產(chǎn)的種糧大戶, 特別是家庭農(nóng)場反而得不到除自己承包地之外的補貼支持, 這使得財政補貼實際變成承包地作為資產(chǎn)的固化收益, 在一定條件下反而會推升土地的流轉(zhuǎn)價格, 嚴重限制了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展。土地成本逐年上升的趨勢也使得目前的補貼在一些地價高昂的地區(qū)形同“撒胡椒面”, 并不能發(fā)揮推動土地流轉(zhuǎn)的作用。由于上述原因, 很多實現(xiàn)所謂“規(guī)模化經(jīng)營”的家庭農(nóng)場都傾向于向經(jīng)濟作物或特種種植、養(yǎng)殖要效益, 有的家庭農(nóng)場示范區(qū)也“因地制宜”地搞起了果蔬采摘等休閑旅游類項目, 很少涉足糧食生產(chǎn)。
(三) 補貼政策缺乏制度保障
目前我國對家庭農(nóng)場的補貼主要通過相關(guān)政策確定, 依靠主管部門層層落實。在落實的過程中, 各地做法不一, 變通的空間很大。例如有關(guān)政策僅強調(diào)“土地流轉(zhuǎn)補貼”對規(guī)模化經(jīng)營進行“統(tǒng)籌支持”“優(yōu)先扶持”, 但缺乏可操作性的補貼策略。貼息貸款的申請, 一般籠統(tǒng)地規(guī)定為要符合國家金融政策, 屬于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)及產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等項目范圍, 并沒有具體的制度規(guī)范。財政補貼“支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營的范圍、支持方式”也要求各省根據(jù)因地制宜的原則分別研究, 各地方補貼數(shù)額具有很大的隨意性, 補貼標準和辦法也較為混亂。補貼的制度化是促進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設(shè)的重要外部保障。以“土地流轉(zhuǎn)補貼”為例, 通過政府財政投入來彌補土地作為資產(chǎn)的地租成本與作為市場要素的交易成本必須具有長期性與制度化的特點, 因為有些土地流轉(zhuǎn)是在“財政補貼+市場需要”兩翼推動下形成的, 依靠土地流轉(zhuǎn)補貼所形成的流轉(zhuǎn)意愿與流轉(zhuǎn)補貼在整個租金成本中的比例息息相關(guān)。一旦流轉(zhuǎn)補貼由于政策的原因被調(diào)整甚至取消后, 一些正在形成的規(guī)模化經(jīng)營實體就要承擔(dān)原來未曾計算在內(nèi)的地租壓力。
三、構(gòu)建制度化的家庭農(nóng)場財政支持策略
(一) 家庭農(nóng)場認定的法制化
通過規(guī)范對家庭農(nóng)場的認定制度, 進而對適格的經(jīng)營者發(fā)放補貼應(yīng)當是并行推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的主要策略。美國農(nóng)業(yè)部門對家庭農(nóng)場的界定, 一般應(yīng)具有四個要素:從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、有足夠的運營資金、由經(jīng)營者管理、擁有一定數(shù)量的勞工。根據(jù)我國農(nóng)業(yè)行政主管部門出臺的相關(guān)政策, 并結(jié)合目前家庭農(nóng)場作為經(jīng)營實體的實際運行, 本文認為, 對家庭農(nóng)場的實質(zhì)特征應(yīng)概括為“家庭式經(jīng)營”與“農(nóng)場化運作”, 前者是主體要素, 后者是行為要素。“家庭式經(jīng)營”即以家庭成員為主體進行生產(chǎn)、經(jīng)營與管理, 農(nóng)業(yè)勞動及在此基礎(chǔ)上形成的分工與合作由家庭成員間固有的“自洽性”來協(xié)調(diào)完成;“農(nóng)場化運作”就是家庭農(nóng)場首先應(yīng)當擁有形成農(nóng)場化經(jīng)營的農(nóng)地規(guī)模, 其耕作土地面積以及租用土地 (土地流轉(zhuǎn)) 合同期限要達到一定的標準, 具有向規(guī)模要效益、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的設(shè)備條件, 有別于普通的家庭聯(lián)產(chǎn)承包戶;同時家庭農(nóng)場應(yīng)當是一個進行農(nóng)產(chǎn)品商品化生產(chǎn)、面向市場需求、參與市場競爭的經(jīng)濟實體, 獲得獨立的法律資格, 承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。各地應(yīng)結(jié)合地方特點制定并完善家庭農(nóng)場登記注冊管理條例, 對于符合“家庭式經(jīng)營”“農(nóng)場化運作”等法定條件的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營實體, 核準以“家庭農(nóng)場”的主體資格辦理公司注冊, 以此作為家庭農(nóng)場申請各項專項財政支持的基礎(chǔ)條件。經(jīng)過注冊登記的家庭農(nóng)場既是經(jīng)營主體, 也是農(nóng)業(yè)補貼的收益主體, 應(yīng)當本著“誰種糧, 誰受益”的原則, 使實際從事糧食生產(chǎn)的家庭農(nóng)場依據(jù)其種植規(guī)模獲得“種糧、良種、農(nóng)資綜合”三種補貼, 體現(xiàn)惠農(nóng)補貼的公平性。
(二) 土地流轉(zhuǎn)補貼系統(tǒng)化
首先, 土地流轉(zhuǎn)補貼要考慮不同的流轉(zhuǎn)模式, 形成差異化的補貼策略。目前的土地流轉(zhuǎn)主要包括互換、轉(zhuǎn)包、出租、入股、轉(zhuǎn)讓等五種類型, 轉(zhuǎn)包、出租、入股三種形式在目前“三權(quán)分置”改革的背景下主要是土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn), 轉(zhuǎn)出方土地流轉(zhuǎn)后也不喪失土地承包權(quán), 可只根據(jù)土地租金的數(shù)額決定給轉(zhuǎn)出方或轉(zhuǎn)入方發(fā)放補貼。具體發(fā)放原則為:土地租金數(shù)額較低, 且不足以維持轉(zhuǎn)出方基本生活的地區(qū), 給轉(zhuǎn)出方發(fā)放補貼;土地租金數(shù)額較高, 即轉(zhuǎn)入方地租成本過高的地區(qū), 給轉(zhuǎn)入方發(fā)放補貼;如果農(nóng)戶參與形成土地連片而進行土地互換, 應(yīng)當給予流轉(zhuǎn)補貼以鼓勵其互換行為;如果農(nóng)戶因政府統(tǒng)籌安排的農(nóng)業(yè)項目 (如標準化的家庭農(nóng)場示范項目) 或進行土地連片規(guī)劃, 而以轉(zhuǎn)讓的方式進行土地流轉(zhuǎn)的, 因其一次性失去土地承包經(jīng)營權(quán), 則應(yīng)按照土地征地補償標準進行補償。
其次, 土地流轉(zhuǎn)補貼應(yīng)當考慮家庭農(nóng)場在建立與發(fā)展中會遇到突出問題, 特別對家庭農(nóng)場與一般農(nóng)戶經(jīng)營相比較所付出的超額成本以分類補貼的策略實施精準扶持, 形成較完整的補貼體系。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體應(yīng)集土地規(guī)模、科技投入、科學(xué)管理、新型職業(yè)農(nóng)民、農(nóng)產(chǎn)品商品化生產(chǎn)等多要素于一體, 而不是單獨將擴大經(jīng)營規(guī)模作為唯一目標。條件成熟的地區(qū)可以開展將流轉(zhuǎn)補貼與農(nóng)業(yè)綠色補貼相結(jié)合, 以利于通過規(guī)模經(jīng)營發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè);對家庭農(nóng)場規(guī)模化從事糧食生產(chǎn)的應(yīng)當給予家庭農(nóng)場糧食種植專項補貼, 以引導(dǎo)家庭農(nóng)場從事高效的糧食生產(chǎn);對人口密集地區(qū)的務(wù)工農(nóng)民發(fā)放遷移補貼, 通過推動勞動力移轉(zhuǎn)來促進土地的成方連片, 降低土地的租金價格;補貼門檻上注意區(qū)別規(guī)模較大、資金雄厚的農(nóng)業(yè)企業(yè)與正在擴大經(jīng)營規(guī)模急需資金的小型農(nóng)場, 把資金補貼重點放在后者, 以達到“雪中送炭”的效果。這套“組合拳”的目標就是用補貼后的規(guī)模化經(jīng)營效益倒逼流轉(zhuǎn)意愿的形成, 使得流轉(zhuǎn)行為在農(nóng)業(yè)規(guī)模效益的誘因下推動, 而整個土地交易通過市場調(diào)節(jié)來完成。
(三) 基建補貼與技術(shù)補貼項目化
在家庭農(nóng)場的建設(shè)過程中, 灌溉設(shè)備、道路建設(shè)、土壤改良、倉儲條件等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是經(jīng)營者投入的重點;在家庭農(nóng)場的運營過程中, 科技投入 (包括機械設(shè)備、優(yōu)良作物品種) 是經(jīng)營者的重要成本支出。除土地流轉(zhuǎn)補貼之外, 還應(yīng)當重點對達到規(guī)模經(jīng)營的家庭農(nóng)場安排基建補貼與科技補貼。基建補貼主要用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 使之能夠適應(yīng)規(guī)模化經(jīng)營所采納的農(nóng)業(yè)技術(shù)條件。技術(shù)補貼主要是對家庭農(nóng)場專項培訓(xùn)、技術(shù)推廣、新技術(shù)與良種采購等方面所進行的資金支持, 其目的是解決經(jīng)營者技術(shù)前期投入所增加的采購成本、學(xué)習(xí)成本與運營成本, 從而解決家庭農(nóng)場技術(shù)投入不足的問題。目前我國用于農(nóng)業(yè)技術(shù)研究與推廣的財政投入很大一部分是以科研項目經(jīng)費的形式下發(fā)到農(nóng)業(yè)科研單位, 以指令計劃的形式展開農(nóng)業(yè)科技攻關(guān)與服務(wù), 但此種方式會造成農(nóng)業(yè)科研方向與成果需求的脫節(jié)。國家層面應(yīng)當就家庭農(nóng)場的基建補貼與技術(shù)補貼按照規(guī)模化經(jīng)營的實際需要明確包括道路管網(wǎng)、土壤改良、水利灌溉、農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)等補貼的項目類型, 申請條件、補貼方式、經(jīng)營者自籌資金與補貼資金的分擔(dān)比例, 補貼資金使用的績效考察等內(nèi)容;地方財政部門設(shè)立“專項補貼基金”, 對符合上述規(guī)定的基建補貼與技術(shù)補貼申請予以發(fā)放, 由家庭農(nóng)場結(jié)合自身的實際需求, 能動地開展生產(chǎn)條件改良、自覺地購買技術(shù)服務(wù), 倒逼農(nóng)技服務(wù)模式改革, 促進農(nóng)技服務(wù)市場的形成。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：改革與戰(zhàn)略2018年08期
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