土地是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展最基礎(chǔ)和最為重要的生產(chǎn)要素之一，其在旅游發(fā)展中的優(yōu)化配置直接關(guān)系到產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和社會(huì)效益。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展必須加強(qiáng)旅游用地管理，要以管理為途徑強(qiáng)化旅游產(chǎn)業(yè)用地保障、提高農(nóng)村土地產(chǎn)業(yè)用地效率和效益。
一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村旅游用地問(wèn)題歸納
黨的十九大報(bào)告指出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。這為我國(guó)新時(shí)期的農(nóng)村發(fā)展指明了戰(zhàn)略方向以及基本遵循。鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)興旺是基礎(chǔ)和關(guān)鍵。鄉(xiāng)村旅游是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)業(yè)興旺的關(guān)鍵現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，是推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要抓手。可以預(yù)期，由于鄉(xiāng)村旅游具有產(chǎn)業(yè)融合度高、產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、涉及面廣、要素吸納能力強(qiáng)、附加價(jià)值大、鄉(xiāng)土文化依賴度高和綜合效益明顯等特征，其在我國(guó)鄉(xiāng)村振興中的產(chǎn)業(yè)地位和作用將越來(lái)越重要。
近年來(lái)，在市場(chǎng)需求和政策供給的雙輪驅(qū)動(dòng)下，我國(guó)鄉(xiāng)村旅游以超預(yù)期的速度和規(guī)模發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地利用的矛盾也越來(lái)越緊張，成為阻礙我國(guó)新時(shí)期鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。土地是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展最基礎(chǔ)和最為重要的生產(chǎn)要素之一，其在旅游發(fā)展中的優(yōu)化配置直接關(guān)系到產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和社會(huì)效益。一直以來(lái)，鄉(xiāng)村旅游就是我國(guó)旅游發(fā)展用地政策關(guān)注的重要領(lǐng)域，伴隨全域旅游戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出和推進(jìn)，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的土地問(wèn)題也將更加凸顯。歸納起來(lái)，主要表現(xiàn)在：（1）產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模的增大，使鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地供給緊張和不足的問(wèn)題將繼續(xù)存在；（2）工商資本逐利的動(dòng)機(jī)，使鄉(xiāng)村旅游發(fā)展大潮中地方政府和企業(yè)違法違規(guī)用地的現(xiàn)象也將不斷增加；（3）旅游用地的復(fù)雜性，使鄉(xiāng)村旅游用地概念界定仍然具有較大難度；（4）旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)特性，使鄉(xiāng)村旅游用地政策創(chuàng)新探索仍待持續(xù)推進(jìn)。這四個(gè)方面將成為我國(guó)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過(guò)程中亟待解決的旅游用地理論、實(shí)踐和政策問(wèn)題，其中旅游用地政策問(wèn)題是近些年來(lái)土地管理和制度改革探索的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。
二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下我國(guó)鄉(xiāng)村旅游用地政策背景
國(guó)家對(duì)旅游用地問(wèn)題越來(lái)越重視，出臺(tái)專門的旅游發(fā)展用地保障政策文件，地方政府積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，不斷創(chuàng)新探索。國(guó)家層面，既有促進(jìn)旅游發(fā)展的政策文件保障旅游用地供給，又有其他部門的發(fā)展政策文件支持旅游用地供給。自2009年以來(lái)，國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)的多個(gè)促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的政策意見(jiàn)中都做出了用地保障的政策引導(dǎo)，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2009〕41號(hào)）首次提出旅游用地供給保障途徑、《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕31號(hào)）將“優(yōu)化土地利用政策”作為單獨(dú)的政策條款、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕62號(hào)）提出“落實(shí)差別化旅游業(yè)用地用海用島政策”。2015年11月，原國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、原國(guó)家旅游局聯(lián)合出臺(tái)專門的旅游發(fā)展用地保障的政策文件——《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2015〕10號(hào)），該文件對(duì)旅游業(yè)發(fā)展用地供給、旅游新業(yè)態(tài)用地政策、旅游業(yè)用地服務(wù)監(jiān)管做出了系統(tǒng)的規(guī)定，是我國(guó)當(dāng)前指導(dǎo)旅游業(yè)用地政策創(chuàng)新的基礎(chǔ)性文件，該文件還對(duì)鄉(xiāng)村旅游用地做出了規(guī)范指導(dǎo)。除此之外，在我國(guó)新發(fā)展理念的引導(dǎo)下，國(guó)家的農(nóng)村發(fā)展政策也對(duì)鄉(xiāng)村旅游用地進(jìn)行引導(dǎo)，如2015年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)社會(huì)資本投資觀光和休閑度假旅游的用地置換進(jìn)行鼓勵(lì)。2017年12月，原國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障工作的通知》鼓勵(lì)盤活存量建設(shè)用地，支持發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)。另外，一些非旅游部門的發(fā)展政策文件也在用地方面引導(dǎo)和支持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，如2017年5月原農(nóng)業(yè)部辦公廳發(fā)布的《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于推動(dòng)落實(shí)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的通知》(農(nóng)辦加〔2017〕15號(hào))就在用地政策上作出明確規(guī)定，要支持有條件的地方通過(guò)盤活農(nóng)村閑置資產(chǎn)資源發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。由此形成了國(guó)家層面多部門協(xié)同的旅游用地政策支持態(tài)勢(shì)。
地方層面，各地方政府也積極響應(yīng)國(guó)家政策號(hào)召，不斷地探索改革創(chuàng)新路徑，部分地方取得了較大突破。如成都、秦皇島、舟山、張家界、桂林等旅游業(yè)用地綜合改革試點(diǎn)。如浙江湖州探索實(shí)施“點(diǎn)狀供地模式”，松陽(yáng)探索多種組合模式流轉(zhuǎn)土地的創(chuàng)新供應(yīng)方式，取得了建設(shè)用地供給上的重大突破；安徽省政府辦公廳出臺(tái)《支持利用空閑農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的意見(jiàn)》，鼓勵(lì)各地利用空閑農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。
盡管如此，我國(guó)旅游業(yè)用地在法律和政策中的基礎(chǔ)界定還不明確、地方政策創(chuàng)新力度還不夠、部分政策用語(yǔ)還比較籠統(tǒng)和模糊、政策供給跟不上實(shí)踐發(fā)展節(jié)奏、地方政策可操作性不強(qiáng)，這意味著在新時(shí)期仍需深入探索鄉(xiāng)村旅游用地政策問(wèn)題。
三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下我國(guó)鄉(xiāng)村旅游用地管理對(duì)策
在基礎(chǔ)理論研究不夠，政策法規(guī)尚不明確的背景下，我國(guó)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展實(shí)踐中正面臨著用地性質(zhì)不清、用地范圍不明、用地供應(yīng)不足、用地效率不高等普遍問(wèn)題。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村旅游發(fā)展必須加強(qiáng)旅游用地管理，要以管理為手段來(lái)嚴(yán)格農(nóng)村土地利用法規(guī)、整治鄉(xiāng)村旅游用地亂象、緩和鄉(xiāng)村旅游用地供求矛盾、破解鄉(xiāng)村旅游用地政策難題，以管理為途徑強(qiáng)化旅游產(chǎn)業(yè)用地保障、提高農(nóng)村土地產(chǎn)業(yè)用地效率和效益。
第一，從用地性質(zhì)上認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村旅游用地管理的基本特征。旅游用地是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入休閑時(shí)代后出現(xiàn)的新型用地類型，目前尚沒(méi)有統(tǒng)一明確界定，隨著旅游產(chǎn)業(yè)邊界的不斷擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)形態(tài)的不斷創(chuàng)新，旅游用地功能復(fù)合性、方式多樣性也越發(fā)明顯。從用地類型來(lái)看，鄉(xiāng)村旅游用地涉及建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地三大類土地，具有用地類型的廣泛性；從用地屬性來(lái)看，既有經(jīng)營(yíng)性用地，也有公益性用地，還有半公益性用地，具有用地屬性的全面性；從經(jīng)營(yíng)主體來(lái)看，既有各級(jí)政府，又有集體、個(gè)人、市場(chǎng)企業(yè)，具有用地主體多樣性；從供地方式來(lái)看，旅游用地可以通過(guò)國(guó)家土地的劃撥、出讓、出租、入股，又可以通過(guò)集體土地的承包、租賃、自營(yíng)等多種方式來(lái)供應(yīng)，具有供地方式的多樣性；從用地功能來(lái)看，旅游用地主要是以滿足游客的旅游休閑服務(wù)需求為主，具有用地功能的服務(wù)性；從用地需求來(lái)看，旅游用地要滿足“吃住行游購(gòu)?qiáng)省钡然鞠M(fèi)需求和不斷發(fā)展的新消費(fèi)需求，具有用地需求的多樣性；從旅游發(fā)展的階段來(lái)看，從觀光旅游到休閑度假旅游，鄉(xiāng)村旅游用地也由以生態(tài)景觀用地為主逐漸向以旅游建設(shè)用地為主轉(zhuǎn)變，具有用地需求的動(dòng)態(tài)性；從開(kāi)發(fā)形式來(lái)看，有鄉(xiāng)村景區(qū)、民族村寨、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、度假村、民宿、休閑農(nóng)莊等多種形式，具有開(kāi)發(fā)方式的多元化。因此，應(yīng)該從用地性質(zhì)復(fù)雜性上認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村旅游用地管理的基本特征，探索建立鄉(xiāng)村旅游用地的管理系統(tǒng)。
第二，從用地分類上明確鄉(xiāng)村旅游用地管理的邊界范圍。用地分類是清楚把握用地特征、實(shí)施有效管理的前提條件。受制于管理體制、產(chǎn)業(yè)特性，我國(guó)旅游用地分類體系一直沒(méi)有建立，這給鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的旅游用地管理帶來(lái)了困難。從我國(guó)現(xiàn)有的兩大土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)《土地利用現(xiàn)狀分類（GB/T21010-2017）》和《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（GB50137－2011）》中可以找到涉及旅游發(fā)展的用地類型，如一級(jí)分類的商服用地中的餐飲用地、旅館用地和娛樂(lè)用地，特殊用地中的風(fēng)景名勝設(shè)施用地。雖然2017年原國(guó)土資源部對(duì)原有的《土地利用現(xiàn)狀分類（GB/T21010-2007）》進(jìn)行了修訂，以更好地適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和土地管理實(shí)踐，但沒(méi)有明確的旅游用地、旅游業(yè)用地等專業(yè)表述。因此，一方面，需要對(duì)我國(guó)旅游用地分類體系進(jìn)行研究，建立適合城鄉(xiāng)旅游發(fā)展的旅游業(yè)用地基本分類框架。應(yīng)以新修訂的《土地利用現(xiàn)狀分類（GB/T21010-2017）》為基礎(chǔ)，結(jié)合旅游業(yè)的服務(wù)屬性、產(chǎn)業(yè)屬性、生態(tài)屬性構(gòu)建一個(gè)涵蓋“旅游生態(tài)景觀用地（或旅游資源用地）”“旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)用地”“旅游服務(wù)設(shè)施用地”三大主類的旅游發(fā)展用地初級(jí)分類體系，并逐步完善二級(jí)分類和三級(jí)分類。分類中既要突出旅游發(fā)展中生態(tài)環(huán)境、自然景觀資源的保護(hù)，又要適應(yīng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中市場(chǎng)投資對(duì)商業(yè)用地的需求，還要滿足旅游業(yè)發(fā)展中的基礎(chǔ)設(shè)施用地、公共服務(wù)設(shè)施用地和管理設(shè)施用地的需要。另一方面，可以在已有的土地利用現(xiàn)狀分類體系中植入旅游發(fā)展用地的彈性備注，根據(jù)旅游發(fā)展用地需要，將原有土地利用現(xiàn)狀分類體系中的一二級(jí)分類進(jìn)行歸并，以明確旅游用地邊界范圍，服務(wù)鄉(xiāng)村旅游用地管理。
第三，從精準(zhǔn)識(shí)別和改革創(chuàng)新上保障鄉(xiāng)村旅游用地的有效供給。我國(guó)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中用地供給緊張或不足已經(jīng)成為普遍問(wèn)題，但也存在個(gè)別地方和個(gè)別項(xiàng)目虛張聲勢(shì)、拿而不用、無(wú)疾而終的不實(shí)需求，無(wú)形中加大了供給問(wèn)題的嚴(yán)重性。因此，要從精準(zhǔn)識(shí)別和改革創(chuàng)新兩個(gè)方面來(lái)保障鄉(xiāng)村旅游用地的有效供給。
在精準(zhǔn)識(shí)別方面，要開(kāi)展鄉(xiāng)村旅游用地需求的基礎(chǔ)調(diào)查，建立嚴(yán)格的旅游項(xiàng)目用地審查制度和開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的跟蹤監(jiān)管制度，以保證鄉(xiāng)村旅游用地，尤其是建設(shè)用地真正落實(shí)在鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，保障鄉(xiāng)村旅游用地供給的有效性。
在改革創(chuàng)新方面，創(chuàng)新是緩解大眾旅游時(shí)代鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地矛盾的關(guān)鍵途徑。快速城市化和工業(yè)化背景下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地資源相當(dāng)有限，因此，為滿足鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展的用地需求，增加旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模，必須改革用地制度、創(chuàng)新供地方式，盤活存量、拓展增量。具體來(lái)說(shuō)：第一，積極支持利用農(nóng)村的“四荒地”、垃圾場(chǎng)、廢棄地和可開(kāi)發(fā)利用的石漠化土地等開(kāi)發(fā)旅游項(xiàng)目，挖掘未利用地的旅游發(fā)展?jié)摿Α５诙剿骼棉r(nóng)村土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等土地新政策，優(yōu)化調(diào)整鄉(xiāng)村土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局，從結(jié)構(gòu)調(diào)整中挖掘旅游用地潛力。逐漸強(qiáng)化農(nóng)用地的復(fù)合利用，開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)的多種功能，挖掘農(nóng)用地潛力。第三，探索用地指標(biāo)的跨村調(diào)劑制度、點(diǎn)狀供地模式，從空間轉(zhuǎn)移和精準(zhǔn)對(duì)接上挖掘旅游用地潛力。第四，探索引進(jìn)先進(jìn)房屋建設(shè)技術(shù)和土地工程技術(shù)，從坡地利用和立體利用中挖掘旅游用地潛力。第五，依托農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革、農(nóng)村宅基地改革，在合法合規(guī)、保障權(quán)益前提下，積極引導(dǎo)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、農(nóng)民自家宅基地、承包地等通過(guò)租賃、入股、合作、抵押等多種方式參與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，從土地流轉(zhuǎn)和權(quán)屬讓渡上挖掘旅游用地潛力。
第四，從用地監(jiān)管上嚴(yán)守鄉(xiāng)村旅游用地管理的原則底線。監(jiān)管是實(shí)現(xiàn)用地目標(biāo)和保證用地效益的必要手段。從全域旅游深入發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施來(lái)看，農(nóng)村土地應(yīng)該不斷滿足社會(huì)資本下鄉(xiāng)支持鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需求。然而，一方面，應(yīng)該看到農(nóng)村土地在保障國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全方面的戰(zhàn)略作用、在維護(hù)農(nóng)民生存權(quán)益和促進(jìn)社會(huì)公平穩(wěn)定發(fā)展方面的長(zhǎng)遠(yuǎn)意義，另一方面，更應(yīng)該警惕工商資本下鄉(xiāng)投資旅游也可能“別有用心”，地方政府急于發(fā)展也可能“違規(guī)越線”。近年來(lái)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過(guò)程中就出現(xiàn)了不少地方不按審批程序辦事，違規(guī)出讓土地；借發(fā)展旅游之名，大搞房地產(chǎn)；隨意變更土地用途，破壞生態(tài)用地，占用農(nóng)村耕地，嚴(yán)重破壞土地資源，嚴(yán)重違背國(guó)家旅游用地政策制定初衷，損害國(guó)家和集體利益的現(xiàn)象。因此，鄉(xiāng)村旅游用地管理中要始終保持警惕，從供應(yīng)和利用上嚴(yán)格監(jiān)管，嚴(yán)守土地所有權(quán)性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線。首先，嚴(yán)格遵守《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見(jiàn)》等法律法規(guī)，嚴(yán)格保護(hù)耕地資源、生態(tài)用地資源，嚴(yán)格土地利用用途管制，杜絕一切違法違規(guī)行為，增強(qiáng)旅游用地的合法性。其次，實(shí)施土地差別化管理，根據(jù)用地性質(zhì)的不同對(duì)不同類型的鄉(xiāng)村旅游用地，依法依規(guī)實(shí)行差別化管理政策，以保障土地用途不變。再次，做好供應(yīng)監(jiān)管，規(guī)范鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的土地供應(yīng)行為，包括供應(yīng)方式的合法性、供應(yīng)價(jià)格的合理性、供應(yīng)程序的合規(guī)性。最后，做好利用監(jiān)管，嚴(yán)格按照原屬地類性質(zhì)監(jiān)督各類旅游用地的合規(guī)利用；嚴(yán)禁私自出讓或變相出讓風(fēng)景名勝區(qū)資源及其景區(qū)土地；實(shí)施價(jià)格監(jiān)管，防止協(xié)議供地方式中以低于國(guó)家規(guī)定所確定的最低價(jià)出讓土地；實(shí)施產(chǎn)業(yè)用地試點(diǎn)年度評(píng)估，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，引導(dǎo)旅游產(chǎn)業(yè)用地的節(jié)約集約利用，提高旅游產(chǎn)業(yè)用地利用效率。
（作者單位：湖南師范大學(xué)旅游學(xué)院）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)旅游報(bào) 2018-09-11
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