中國的改革開放偉大事業是通過土地制度的改革拉開帷幕的，也因為土地制度的不斷改革和完善取得了巨大的成功。但回顧這四十年來的土地制度改革，究竟什么是經驗，什么是教訓，什么是基本經驗，什么只是特殊階段的“策略性制度安排”，人們并沒有形成共識，依然存在很多分歧和爭論，因此有必要進行專門的總結和分析。
一、土地產權制度的重建
眾所周知，1950年代中后期，特別是人民公社體制和計劃經濟體制逐步建立后，土地的資產屬性被取消。雖然各種各樣的自然人和社會組織依然在使用著土地，但他們只是按照政府和公社的計劃使用土地資源而已，并不對土地享有受法律所保障的穩定的土地權利。
在農村，直到1970年代末，人民公社體制所允諾的繁榮和富裕也并沒有實現，農民反而是經歷了二十年的持久貧困和饑餓。最終，基層的農民不得不冒著坐牢的風險尋求對人民公社體制進行變革。不過，變革的起點并不是土地產權制度，而是農業生產的經營管理體制問題，之所以這樣說，是因為最初的“大包干”“包產到組”探索，農民爭取到的只是根據自己的時間、經驗和興趣在集體土地上自由耕作的權利，并不是土地財產權。但隨著理論界研究的推動和決策者的支持，土地產權制度在1984年左右成為了改革的重點，具體的標志就是家庭聯產承包責任制的逐步建立。在這項制度之下，農民先是獲得了債權性的土地承包經營權，隨后土地承包經營權的權利性質和內涵不斷的發展，最終在2007年《物權法》頒布之后，該項權利成長為一項獨立的財產權（用益物權）。今天回頭來看，1980年代中期之前的農村改革之所以能夠取得成功，特別是糧食產量的不斷增長和農民生活水平的改善，關鍵就在于財產權制度在土地領域的發展，即實現了集體土地“所有權-土地承包經營權”的“兩權分離”。
城市里的土地制度改革要比農村晚一些，但其與農村土地制度改革的邏輯是一致的，而且對中國乃至世界的影響要更大。在1987年代中期，城市經濟體制改革的重點是對外開放，引進域外先進的知識、技術、生產線以及資本，然而要實現這個目標就需要解決兩個方面的難題。其一，引進先進的知識、技術、生產線需要資本；其二，域外資本的投資最終都需要一定的土地空間來進行落地實施。在香港愛國企業家（比如霍英東、包玉剛等）的建議和啟發之下土地使用權的有償出讓成了同時解決這兩個難題的突破口。
1987年11月，國務院批準在深圳、上海、天津等6個城市進行土地使用制度改革試點。一個月之后，深圳率先將一塊8858平方米的土地有償出讓，出讓期限為20年。1988年4月12日，為了適應改革開放的客觀要求，七屆全國人大一次會議通過了兩條憲法修正案。第一修正案要求在憲法第11條中增加“國家允許私營經濟在法律規定的范圍內存在和發展。私營經濟是社會主義公有制經濟的補充。國家保護私營經濟的合法權利和利益，對私營經濟實行引導、監督和管理”的規定。第二修正案要求將第10條第4款修改為“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地，土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”
二、土地財產權制度的重建構成了經濟發展的引擎
雖然今天的人們對于上述歷史發展已經耳熟能詳，但上述改革的重要意義尚沒有被充分地肯定。在筆者看來，憲法第一修正案和第二修正案的偉大之處在于，它們作為“孿生條款”不僅為私營經營在中國的發展提供了法律空間和物理空間，更為重要的是，它們還通過私營經濟產權制度和國有土地使用權制度的建立，為改革開放后中國城市和現代工商業經濟的迅速發展奠定了最為堅實的基礎。
要充分理解這一點，就必須對經濟增長的原因有所了解。通常來說，經濟的增長有“投資、消費和外貿”三架馬車，但是在改革開放初期的中國，無論是國家還是公民都比較貧困，對外貿易也因為“文革”干擾、生產力的低下等諸多原因規模較小。因此當時發展經濟的“點火器”，只能是擴大外資和國內民間資本的投資。然而一項投資決策的做出，除了要考慮生產過程中的投資成本與收益比以及市場的其他風險，還要考慮投資地的土地產權制度安排以及產權保護力度。如果某個國家或地區只允許土地租賃合同有效期不能超過一年，或者雖然合同有效期可以設定為很長的期限但合同不能得到有效地執行，那么除了小規模的輕工業或服務業外，其他領域的投資都會繞過此地。
1990年代的中國，并沒有像俄羅斯或東歐社會主義國家迅速進行土地私有化改革，但是中國所建立的國有土地“所有權—使用權”兩權分離機制同樣解決了投資者的信心和產權保障問題。具體來說，根據《土地管理法》和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（1990）所建立的具體土地產權制度，公民、法人和其他組織雖然不能獲得永久性的土地所有權，但是他們可以有償獲得穩定且長期（50-70年）的土地財產權，而且這種土地財產權可以獲得法律強有力的保護，更為重要的是，相關法律還賦予了國有建設用地使用權以及國有土地上的房屋等附著物的抵押權，從而可以吸引和鼓勵金融機構快速跟進到土地財產領域為各種各樣的土地權利人提供金融貸款，由此形成了以土地開發為核心的建設、生產和消費機制。具體表現為，政府、企業以及城市商品房的購買者，都可以以國有土地使用權及其地上附著物進行抵押從而獲得進行城市基礎設施投資、產業擴大再生產和消費升級的金融資金。
有人將這種經濟起步模式和發展模式總結為“以地生財”。這種總結很形象，但并不準確。因為這里的“地”并不是泛指“土地資源”，也不是指“政府低征高賣獲得財政收入”，而是指我國在改革開放的初期，將財產權制度重新擴展到土地資源的開發和利用領域，恢復了土地的資產和資本屬性，從而點燃了經濟發展的“引擎”，促進了經濟的發展和社會財富的增加。
雖然上述結論并非是偉大的洞見，但卻常常被人誤解或者忽視。比如，有一種意見認為，中國經濟在過去四十年間快速發展的主要原因在于“（當時）有廉價的勞動力和土地”而不在于其他方面。這種習慣性的認識有一定的道理，但卻流于表面，因為其難以回答“改革開放之前中國同樣存在這兩個要素但經濟卻沒有快速發展”以及“其他國家也有廉價的勞動力和土地但經濟卻沒有快速發展”等問題。還有一種意見認為，土地財政為中國的城市化建立了“最初的信用”，中國城市偉大成就背后的真正秘密，就是創造性地發展出一套將土地作為信用基礎的制度——“土地財政”。這種認識看上去頗具解釋力，但實際上充滿了謬誤，因為中國過去四十年快速的城市化、工業化和信息化提供最初信用機制的并不是土地資源本身，更不是“以國家壟斷土地一級市場和低征高賣為基礎的土地財政”，而是土地財產權制度。之所以這樣說，是因為在中國的經濟發展過程中，真正給人們（特別是給金融機構）以投資信心的信用機制，并不是政府自身的信用，而是土地財產權及其所蘊含的內在資本價值。只有理解這一點，我們才能理解為何中國的金融機構愿意（并樂于）接受來自地方政府、土地開發商、普通工商業企業以及購房者以國有建設用地使用權及其地上附著物為抵押的貸款申請。
如果上述結論可以成立的話，那么人們就可以發現，中國過去四十年快速的城市化、工業化和信息化，并不是現代經濟學和法學理論無法解釋的、獨一無二的、史無前例的“特例”，其也沒有推翻現代經濟學關于“產權和強有力的產權保護為投資提供信心，為經濟發展提供信用基礎”的基本框架。中國改革開放四十年經濟快速發展的基本經驗是“在土地等領域重建了財產權制度，并以此為基礎整合了勞動力和土地價格低廉的優勢，并通過在國際經濟分工中合理定位實現了自身的發展”，而不是其他方面。
當然，現行土地法所建立的“政府對土地的低征高賣和以地生財”模式，確實對經濟的發展起到了極為重要的作用，但這種“重要作用”并非一些論者所說的“中國城市偉大成就背后的真正秘密”，因為其只是為市場高效（但不一定合憲、公正）提供了具有長期且穩定產權的建設用地，而不是為市場的擴展和經濟的發展提供了“土地財產權”這一基礎性制度。
請注意，筆者并不是說中國改革開放四十年的土地制度改革毫無特色可言。事實上，如果人們不帶著有色眼鏡來觀察中國的發展，那么就可以更加公允地將中國土地制度改革的基本經驗進一步總結為“只要認真對待產權制度的層次性，在所有權不變的基礎上建立長期且穩定的土地財產權制度，市場經濟制度同樣可以建立，經濟同樣可以得到快速發展”，而那種認為“除非建立土地私有制才能發展市場經濟”的認識則完全是一種教條主義或意識形態的偏見，中國的實踐證明，社會主義生產資料公有制與市場經濟是可以兼容的。
三、土地制度改革所存在的問題
當然，在談到中國土地制度改革的基本經驗時，我們也不得不客觀評價和充分估計現行土地制度中所存在的問題。從總體上來看，相關問題主要集中在以下兩個方面：
其一，雖然我國通過“所有權-使用權”的兩權分離，在土地領域重建了財產權制度并推動了經濟的快速發展，但在現行的土地制度之下，真正能夠被稱為是“獨立的財產權”或者具有財產價值的土地使用權主要是“國有建設用地使用權”。通過這種以“國有建設用地使用權出讓和抵押”為核心的經濟發展模式，政府確實積累了大量的資金來快速提供城市基礎設施和更多的公共服務，國內商品房的建設和供應緊缺問題確實得到了緩解，但是在這個過程中，同樣出現了城市攤大餅發展、政府征收權力不受控制、地方經濟發展過度依賴房地產業等諸多問題。特別是房地產經濟超出常規的迅猛發展，不但對其他實體經濟產業產生嚴重的擠壓，而且當其與金融系統深度結合之后還極大地加劇了國家金融的風險。
其二，由于集體建設用地領域財產權制度沒有得到真正建立，加之“土地征收過程中的公共利益”這一要件被虛置，廣大的農民和農村無法通過“土地自主城市化分享經濟發展成果”，由此在一定程度上導致了地域性和結構性的城鄉貧富分化以及鄉村的普遍衰敗和貧困。土地和空間資源的低效利用和浪費，也影響了國內消費（特別是農民和城市中低收入階層）需求和消費能力的提升。
正是因為如此，黨的十八大以來，中央所確定的全面深化改革目標要求在經濟發展領域扭轉經濟增長對于房地產業的依賴，并希望通過“大眾創新，萬眾創業”來實現經濟和產業的轉型升級；在土地制度領域，要求打破“國家對土地一級市場的壟斷”，建立城鄉統一的建設用地市場，從而促進土地和空間資源更加合理的利用，并確保農民和城市中低收入階層也可以公平分享中國經濟發展的成果。對此，我們應當不折不扣地落實。
作者單位：蘇州大學王健法學院
中國鄉村發現網轉自：《土地科學動態》2018年第五期 微信公眾號（原創）
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