摘要：改革開放以來, 我國農(nóng)村金融制度先后經(jīng)歷了重新確立、改革轉型、現(xiàn)代制度構建和創(chuàng)新深化4個階段, 形成了在頂層設計缺位情況下政府主導自上而下的二元結構系統(tǒng)強制性演進邏輯。這種以“階段式宏觀經(jīng)濟目標”和“階梯式的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略”為主要特征的改革邏輯, 雖然在過去也取得了一定成績, 但尚未打破農(nóng)村金融難以適應農(nóng)村經(jīng)濟整體發(fā)展態(tài)勢的格局。因此, 破解農(nóng)村金融發(fā)展的困境、實現(xiàn)農(nóng)村金融自身可持續(xù)發(fā)展和服務“三農(nóng)”發(fā)展同步, 必須突破傳統(tǒng)思維定勢, 以頂層設計與全面配套的方式, 通過克服重點難點帶動全局, 用新的思路探索農(nóng)村金融制度的系統(tǒng)整合、科學創(chuàng)新與協(xié)同推進路徑。
“金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心”, 社會主義市場經(jīng)濟條件下破解“三農(nóng)”問題離不開現(xiàn)代金融的有效支持。改革開放以來, 中央高度重視農(nóng)村金融體制改革, 農(nóng)村金融發(fā)展取得了長足進步, 為“三農(nóng)”發(fā)展提供了有力支持。特別是近年來中央層面明確提出加快農(nóng)村金融制度創(chuàng)新, 強調(diào)綜合運用財政稅收、貨幣信貸、金融監(jiān)管等政策措施, 推動金融資源繼續(xù)向“三農(nóng)”傾斜, 確保農(nóng)業(yè)信貸總量持續(xù)增加、涉農(nóng)貸款比例不降低, 金融“支農(nóng)”力度顯著加大。然而, 受制于農(nóng)村金融制度改革與創(chuàng)新相對滯后, 農(nóng)村金融的產(chǎn)品供給、服務創(chuàng)新、市場競爭、風險管控及財務可持續(xù)等領域依然存在尚未解決的癥結, 進而“三農(nóng)”領域的金融需求與農(nóng)村金融體系的擴張并未得到有效契合, “三農(nóng)”發(fā)展依然受到嚴格的金融約束 (溫濤, 2017) 。農(nóng)村金融已經(jīng)成為影響全體社會成員利益、制約國民經(jīng)濟發(fā)展全局的關鍵問題, 也是社會關注的熱點、政治決策的重點和理論研究的難點。因此, 在當前中央高度重視“三農(nóng)”發(fā)展, 致力于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、決勝全面建成小康社會的現(xiàn)實背景下, 基于農(nóng)村金融制度改革的階段總結與分析, 科學揭示市場經(jīng)濟條件下我國農(nóng)村金融制度演進的邏輯規(guī)律和現(xiàn)實障礙, 旨在為進一步深化我國農(nóng)村金融體制改革, 加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化格局提供農(nóng)村金融制度創(chuàng)新的未來方向及戰(zhàn)略思路。
一、改革開放40周年中國農(nóng)村金融制度的變革歷程
總體而言, 改革開放以來我國農(nóng)村金融制度先后經(jīng)歷了重新確立、改革轉型、現(xiàn)代制度構建和改革創(chuàng)新深化4個階段, 在各階段農(nóng)村金融不僅為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供了資金流通、交換的媒介平臺, 而且還發(fā)揮動員和配置農(nóng)村地區(qū)閑置的社會資金和資本, 分散和轉移系統(tǒng)風險和市場風險的作用, 同時也活躍了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境, 并多角度助推農(nóng)村經(jīng)濟及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設。
(一) 農(nóng)村金融制度重新確立階段 (1978—1992年)
十一屆三中全會以后, 我國開始建立和普遍實行農(nóng)業(yè)家庭承包責任制, 最終廢除了人民公社體制, 同時這一時期農(nóng)村經(jīng)濟體制也逐步完善。為了配合整個農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的推進, 農(nóng)村金融制度也得到重新確立。1978年中共十一屆三中全會通過的《中共中央關于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定 (草案) 》中明確提出“恢復中國農(nóng)業(yè)銀行, 大力發(fā)展農(nóng)村信貸事業(yè)”。十一屆三中全會以后, 根據(jù)修改后的《農(nóng)村人民公社工作條例 (試行草案) 》第5條關于“農(nóng)村信用合作社是集體金融組織, 又是農(nóng)業(yè)銀行的基層機構, 辦理農(nóng)村金融各項業(yè)務, 執(zhí)行國家金融部門的職能任務”的規(guī)定, 農(nóng)村信用合作社的政策規(guī)定、規(guī)章制度、經(jīng)費開支、人員管理、職工福利待遇等同于銀行執(zhí)行, 農(nóng)村信用社走上“官辦”道路。農(nóng)村地區(qū)形成以中國農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用合作社為主的局面。農(nóng)村合作基金會也得到了快速發(fā)展, 對農(nóng)村經(jīng)濟的融資需求提供了極大支持, 一項全國性的調(diào)查表明農(nóng)村合作基金會45%的貸款提供給了農(nóng)戶, 24%的貸款提供給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè) (熊德平, 2009) 。
(二) 農(nóng)村金融制度改革轉型階段 (1993—2003年)
中共十四大的召開, 明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標后, 農(nóng)業(yè)和農(nóng)村沿市場經(jīng)濟方向深化的速度加快。與此同時, 農(nóng)村政策性、商業(yè)性和合作性金融“三足鼎立”的格局也逐步形成。1993年11月, 中共十四屆三中全會的《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》, 確定了我國金融體制改革的總體目標。根據(jù)這一要求, 這一階段農(nóng)村的政策性金融機構中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成立;農(nóng)村信用合作社脫離中國農(nóng)業(yè)銀行的管理, 成為獨立的金融機構, 并逐步推進了改革試點;中國農(nóng)業(yè)銀行結束“一身三任”的歷史使命, 開始向國有商業(yè)銀行轉變。但是, 在經(jīng)歷了亞洲金融危機, 1997年開始的通貨緊縮以及加入WTO金融不斷開放后, 我國政府對金融的監(jiān)管和控制變得更加嚴厲。1998年, 國務院頒布《非法金融機構和非法金融業(yè)務活動取締辦法》, 并于隨后一年在全國范圍內(nèi)撤消農(nóng)村合作基金會, 并對其進行清算。這一時期, 以農(nóng)村信用合作社為主體的正規(guī)金融開始試行并推廣小額信貸, 農(nóng)村金融制度改革客觀上強化了農(nóng)村信用合作社對農(nóng)村金融市場的壟斷。
(三) 現(xiàn)代農(nóng)村金融制度構建探索階段 (2004—2012年)
2004年中央“一號文件”以農(nóng)民增收為核心主題, 由此開啟了“三農(nóng)”發(fā)展的新格局。2004年文件規(guī)定:“建立健全金融機構服務于農(nóng)村的體制機制, 明確縣域金融組織為‘三農(nóng)’發(fā)展提供服務的義務”、“鼓勵、支持社會資本和外資開辦直接為‘三農(nóng)’提供服務的金融機構”。2006年, 銀監(jiān)會公布《關于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》和《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》, 新型農(nóng)村金融機構開始建立和發(fā)展。十七屆三中全會《關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》更是明確提出建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度。相應地, 農(nóng)村金融發(fā)展也進入了新的歷史時期。渣打、花旗、匯豐等外資銀行先后在農(nóng)村金融市場建立了據(jù)點, 四大國有商業(yè)銀行則開始實施返鄉(xiāng)戰(zhàn)略, 加上股份制銀行開始在農(nóng)村增設分支機構以及民間私人貸款的放開, 我國農(nóng)村金融業(yè)已形成商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結合的, 各種金融機構同時并存的新格局, “三農(nóng)”發(fā)展面臨的金融約束得到一定程度緩解。
(四) 農(nóng)村金融制度改革創(chuàng)新深化階段 (2013年至今)
中共十八大確立了“為全面建成小康社會而奮斗”的目標, 提出解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重, 城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。為了增強金融對“三農(nóng)”發(fā)展的支持作用, 農(nóng)村金融制度改革創(chuàng)新在這一時期進一步深化。2013年中央“一號文件”首次明確優(yōu)先滿足農(nóng)戶信貸需求, 支持社會資本充分流向農(nóng)村金融領域, 明確農(nóng)村金融的首要職能是服務、支持“三農(nóng)”發(fā)展, 優(yōu)先滿足“三農(nóng)”資金需求。2014年中央“一號文件”首次專章對加快農(nóng)村金融制度創(chuàng)新做出詳盡規(guī)定, 分別對各類金融機構提出服務“三農(nóng)”的要求, 要求發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織、加大農(nóng)業(yè)保險支持力度, 切實發(fā)揮金融“支農(nóng)”功能。2015年中央“一號文件”最大亮點在于提出推動農(nóng)村金融立法, 而2017年則再次強調(diào)積極推動農(nóng)村金融立法。這一時期, 加快農(nóng)村金融創(chuàng)新、強化農(nóng)村普惠金融發(fā)展以及金融扶貧創(chuàng)新方面也取得了巨大成績。2015年七部門聯(lián)合印發(fā)了《關于金融助推脫貧攻堅的實施意見》, 意見中指出要緊緊圍繞“精準扶貧、精準脫貧”的國家戰(zhàn)略, 全面改進和提升金融扶貧的有效性。到2015年12月底, 貧困地區(qū)的人民幣貸款總額達到了4.15萬億元, 同比增長了18.17%, 這為貧困地區(qū)注入了大量金融資源, 發(fā)揮了積極的減貧作用, 使中國成為了首個實現(xiàn)“聯(lián)合國千年發(fā)展目標”的國家, 對全球貧困減緩的貢獻率達到了70%。
二、改革開放40周年中國農(nóng)村金融制度的演進邏輯
改革開放以來, 上述4個階段農(nóng)村金融制度改革存在其特定的規(guī)律, 這種規(guī)律與制度演進所處的時代背景、經(jīng)濟基礎、改革主體性質(zhì)等因素密切相關, 這種邏輯規(guī)律也充分表現(xiàn)為制度演進的基本特征。考察我國農(nóng)村金融40年來制度演進的主要路徑和基本內(nèi)容, 可以發(fā)現(xiàn), 我國農(nóng)村金融制度的變革遵循以下4個方面的邏輯特征展開:
(一) 中國農(nóng)村金融制度變革在3個不同層次上表現(xiàn)為二元結構系統(tǒng)的演化
從整體金融、農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)村金融3個不同層次上, 考察我國改革開放40周年農(nóng)村金融制度的演進邏輯可以發(fā)現(xiàn), 我國農(nóng)村金融制度在3個不同層次的系統(tǒng)中, 均表現(xiàn)出顯著的二元性特征。首先, 從整體金融系統(tǒng)來看, 雖然在理論上農(nóng)村金融是我國整體金融系統(tǒng)中不可或缺的有機組成部分, 但我國經(jīng)濟社會的“二元”結構特征, 直接決定了我國金融的“二元性”。相應地, 我國農(nóng)村金融制度演進, 與整體金融制度演進相比, 一是地位上處于從屬地位;二是時間上滯后于整體金融;三是手段上落后于整體金融;四是內(nèi)部結構與整體金融不對稱。其次, 從農(nóng)村經(jīng)濟系統(tǒng)來看, 雖然在理論上農(nóng)村金融是我國農(nóng)村經(jīng)濟系統(tǒng)中不可或缺的有機組成部分, 但農(nóng)村金融系統(tǒng)具有交叉性特征。政府對農(nóng)村金融以垂直治理為主, 對農(nóng)村經(jīng)濟以水平治理為主的特點, 共同決定了我國農(nóng)村金融制度演進相對獨立、難以與農(nóng)村經(jīng)濟制度演進保持一致性, 因而表現(xiàn)出二元性。第三, 從農(nóng)村金融系統(tǒng)來看, 我國農(nóng)村金融制度演進存在兩個不同的系統(tǒng)和兩種不同的方式。一個是政府主導的依靠強制性制度演進形成的農(nóng)村正規(guī)金融, 一個是民間自發(fā)的依靠誘致性制度演進形成的非正規(guī)金融。在理論上, 正規(guī)金融與非正規(guī)金融具有一定的互補性, 但在我國農(nóng)村金融制度演進中, 對農(nóng)村經(jīng)濟而言, 前者長期是外生的, 后者是內(nèi)生的, 二者始終存在沖突和對立, 從而表現(xiàn)出二元性。
(二) 中國農(nóng)村金融制度變革以政府強勢主導的自上而下制度調(diào)整為主
改革開放后政府實施的一系列農(nóng)村金融發(fā)展政策措施, 諸如恢復農(nóng)業(yè)銀行及其商業(yè)化運作和經(jīng)營, 農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的新建及其業(yè)務范圍調(diào)整, 農(nóng)村信用社的隸屬關系調(diào)整及其規(guī)范化運作和商業(yè)化、股份合作制改革, 關閉農(nóng)村合作基金會等, 均采取了政府供給主導、自上而下的強制性演進方式。這種方式雖然降低了制度演進的時滯及磨擦成本, 在一定程度上克服了農(nóng)村金融體系的脆弱性, 穩(wěn)定了農(nóng)村金融市場, 卻未必能在較大程度上體現(xiàn)農(nóng)民群眾的意愿和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的金融需求, 從而導致金融效率總是難以提高。嚴厲的金融管制和半封閉的金融環(huán)境, 又使這種強制性制度演進成為一種非需求導向性的機制演進。政府是金融制度的主要供給者, 這些措施均是政府從實現(xiàn)自身目標的角度對農(nóng)村金融市場所做出的制度性安排, 僅僅從滿足制度供給者和制度生產(chǎn)者本身的需求出發(fā), 顯然不能充分滿足農(nóng)村金融需求者的實際需求, 從而在很多方面表現(xiàn)出制度供給上的錯位和不足, 并存在較明顯的市場化的收縮效應, 使農(nóng)村金融服務供給滯后于農(nóng)村金融需求。加之受經(jīng)濟發(fā)展程度以及農(nóng)戶經(jīng)營能力和道德認識水平的影響和制約, 特別是追求資金效益的企業(yè)化行為, 使商業(yè)性保險、證券、擔保、信托投資、租賃等金融機構在農(nóng)村地區(qū), 特別是在中西部地區(qū)農(nóng)村的業(yè)務開展依然困難重重。因此, 完全意義上的農(nóng)村金融制度體系在中國尚未發(fā)育成熟。
(三) 中國農(nóng)村金融制度變革是強制性制度變遷壓制誘致性制度變遷的過程
改革開放40年來, 盡管農(nóng)村經(jīng)濟主體基于利潤動機, 存在自發(fā)的、誘致性的農(nóng)村金融制度創(chuàng)新需求, 但內(nèi)生于農(nóng)村經(jīng)濟的“草根金融”總是“野火燒不盡, 春風吹又生”, 甚至在局部地區(qū)或某些特殊時期還出現(xiàn)了地方政府發(fā)起或推動, 中央政府默認或支持的準正規(guī)金融 (如農(nóng)村合作基金會、金融服務社、村級金融服務室等) , 尤其是在外生的農(nóng)村正規(guī)金融制度供給嚴重不足或缺乏效率的背景下, 這種內(nèi)生金融便會自發(fā)生成。但與農(nóng)村經(jīng)濟制度演進不同的是, 這些自發(fā)的、誘致性的農(nóng)村金融制度演進與創(chuàng)新, 非但沒有能像農(nóng)村經(jīng)濟制度那樣幸運地得到政府的承認和支持, 而轉化為政府推動的強制性制度演進, 反而最終總是被政府強制性地升級、取締、打壓, 而處于“地下”和“非法”狀態(tài)。在農(nóng)村正規(guī)金融強制性制度演進的壓力下, 盡管“草根金融”在農(nóng)村金融市場中有時也能占據(jù)較大比重, 但是, 其依然只能局限于特殊的信用范圍內(nèi)。從表層來看, 由于缺少健全的市場和法律制度等普遍的信用要素, “草根金融”的信用系統(tǒng)之間無法聯(lián)結成一個大的信任系統(tǒng), 只能在一個個狹小的區(qū)域內(nèi)獨自存在, 無法形成跨越局部的、建立聯(lián)系各個小系統(tǒng)的上層組織。因此, “草根金融”就始終處于非正式、不規(guī)范狀態(tài)中。從深層次來看, 由于國家對農(nóng)村金融市場準入的過度管制, 非政府力量建立起來的金融只能是非正規(guī)的, 隨時都是“打壓”和“取締”的對象。過度壓制的結果, 一方面扭曲了市場供求關系, 加劇了供給短缺;另一方面, 偏離了均衡價格, 導致了高價供給。因此, 在強制性金融制度演進壓制誘致性金融制度演進的條件下, 盡管非正規(guī)金融仍有一定市場, 但因其難以監(jiān)督, 運行極不規(guī)范, 存在較大的風險隱患, 而政府面對風險常常采取的又是“一刀切”的取締和打壓, 從而使農(nóng)村正規(guī)金融與非正規(guī)金融始終未能形成“支農(nóng)”合力和有效的互補配合關系。
(四) 中國農(nóng)村金融制度變革是在頂層設計缺位下針對機構的反復調(diào)整過程
考察農(nóng)村金融制度演進歷程可以發(fā)現(xiàn)一個基本事實, 我國農(nóng)村金融制度變革總是表現(xiàn)為針對機構的不斷調(diào)整、“就事論事”的應急舉措, 整體上缺乏長遠的科學規(guī)劃。中國農(nóng)業(yè)銀行經(jīng)歷了1979年2月的重新成立———1994年農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的分離———1997年的農(nóng)業(yè)銀行基層業(yè)務機構上收———隨后的商業(yè)化改造;農(nóng)村信用合作社經(jīng)歷了1977—1978年的徹底“官辦”化———1979年劃歸農(nóng)業(yè)銀行領導———1983—1984年恢復合作性質(zhì)———1986年由人民銀行統(tǒng)一管理———1993年與農(nóng)業(yè)銀行脫鉤———1999年的組建聯(lián)合社———2004年以來的不斷試點改革;農(nóng)村合作基金會等準正規(guī)金融組織成立———發(fā)展———取締的時間則比較短暫;新型農(nóng)村金融機構自2006年以來相關制度規(guī)定也幾經(jīng)調(diào)整, 而非正規(guī)金融組織更是難以正式成立, 一旦出現(xiàn)很快便被打壓和取締。在金融機構功能定位、金融業(yè)務范圍調(diào)整、金融管理體制和監(jiān)管制度變革上, 這種不斷反復的震蕩則更加頻繁。需要說明的是農(nóng)村金融制度變遷在不同階段表現(xiàn)出的制度不斷反復調(diào)整的特性, 并不是由農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展所決定的, 也不是農(nóng)村金融機構作為經(jīng)營貨幣的特殊企業(yè)自身發(fā)展需要而進行的適應性調(diào)整, 而是取決于整體經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、政府行為偏好、整體金融發(fā)展需要以及服從于這些因素的行政區(qū)劃和政府行政管理體制的調(diào)整, 調(diào)整方式也大多數(shù)是按行政機構調(diào)整的方式進行, 最終形成了農(nóng)村金融制度變革按政府目標函數(shù)變化呈現(xiàn)“唯機構論”的特征。盡管各階段根據(jù)對農(nóng)村金融機構發(fā)展現(xiàn)狀和問題形成了比較有意義的調(diào)整反應機制, 但由于缺乏頂層設計的清晰定位, 導致尚未確立適應新時期發(fā)展態(tài)勢、具有操作性的農(nóng)村金融制度改革整體實施方案。
三、改革開放40周年中國農(nóng)村金融制度變革的研判與反思
改革開放40年來, 農(nóng)村金融制度變革因為中國獨特的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構, 在政府主導下形成了強制性變遷的演進路徑, 總體表現(xiàn)為體制內(nèi)的適應性調(diào)整和頻繁修改。這種以“階段式宏觀經(jīng)濟目標”和“階梯式的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略”為主要特征的非均衡增長戰(zhàn)略和政府主導的自上而下強制性制度變遷, 雖然在過去也取得了較大的總體經(jīng)濟績效, 但同時也帶來某些影響深遠和諸多不良經(jīng)濟后果。主要表現(xiàn)為農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展相對滯后, 城鄉(xiāng)居民收入差距長期居高不下, 城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構和二元金融結構形成固化。這其中, 農(nóng)村金融發(fā)展滯后和農(nóng)村金融制度創(chuàng)新不足負有不可推卸的責任。
(一) 農(nóng)村金融問題是新時期中國經(jīng)濟社會發(fā)展不可逾越的關鍵問題, 既有針對農(nóng)村金融機構的制度調(diào)控收效不佳,
自中國農(nóng)業(yè)銀行恢復以來, 我國已經(jīng)進行了40年的農(nóng)村金融體制改革。2004—2017年, 連續(xù)14個中央“一號文件”持續(xù)強調(diào)了農(nóng)村金融問題的現(xiàn)實性、重要性和緊迫性。但是, 長期以來對農(nóng)村金融機構的密集調(diào)控收效甚微。例如, 根據(jù)銀監(jiān)會《關于加快發(fā)展新型農(nóng)村金融機構有關事宜的通知》, 2014年末全國組建村鎮(zhèn)銀行1153家、小額貸款公司8791家、農(nóng)村資金互助社49家;2016年末村鎮(zhèn)銀行上升到1519家, 而小額貸款公司下降到8673家。被監(jiān)管層寄予厚望的新型農(nóng)村金融機構不僅資金匱乏、服務方向偏移, 而且經(jīng)營狀況欠佳、風險較大 (王煜宇, 2017) 。小額貸款公司2015年6月一度達到8951家, 到2016年末減少了278家、人民幣貸款減少了131億元。根據(jù)中國銀行業(yè)協(xié)會統(tǒng)計數(shù)據(jù), 2014年村鎮(zhèn)銀行行業(yè)整體存貸比高達83.7%, 2015年有所下降仍達到78.6%, 高出監(jiān)管部門規(guī)定的上限;相當數(shù)量的村鎮(zhèn)銀行由于網(wǎng)點少、吸存難、存貸比突破了80%, 短期內(nèi)時點數(shù)據(jù)最高的甚至超過200倍, 流動性風險較大。與此同時, 新型農(nóng)村金融機構農(nóng)戶貸款占比基本上不超過一半, 已經(jīng)表現(xiàn)出明顯的“棄農(nóng)”傾向, 甚至開始淪為地方政府的融資工具 (冉光和等, 2015;王煜宇等, 2017) 。農(nóng)村金融的種種問題使我國的農(nóng)村金融成為整個金融體系的瓶頸和“短板”, 難以滿足農(nóng)村金融服務多樣化的需要, 也難以適應社會主義新農(nóng)村建設和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要。農(nóng)村金融自身可持續(xù)發(fā)展能力不足, 嚴重制約了農(nóng)村金融服務體系的功能發(fā)揮, 由此抑制了農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展。農(nóng)村金融改革亟待破題。
(二) 中國農(nóng)村金融問題的根本原因在于制度抑制的長期積累, 而解決問題的關鍵恰恰在于對既有制度供給形式與內(nèi)容的改革與創(chuàng)新
改革開放以來, 由于初始條件不足和經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略使然, 以及這種戰(zhàn)略在市場經(jīng)濟條件下的延續(xù), 使農(nóng)村金融制度設計始終被置于國家的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化目標函數(shù)之內(nèi)和服務于“三農(nóng)”的目標函數(shù)之外, 處于“是農(nóng)非農(nóng)”的尷尬境地。其“政策+暫行規(guī)定”的運作模式, 缺乏對調(diào)整對象的深入分析和全面把握, 實質(zhì)上并沒有脫離計劃金融“簡單行政命令”的窠臼, 嚴重滯后于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的客觀需求。無論從形式上還是內(nèi)容上, 既有的農(nóng)村金融制度供給既缺乏應有的獨立性和穩(wěn)定性, 又完全疏離“政策性”、“合作性”、“保障性”等本質(zhì)特征, 造成農(nóng)村金融制度供給與需求失衡、農(nóng)村金融制度改革與整體金融制度改革失調(diào)、農(nóng)村金融制度改革滯后于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。受農(nóng)村金融制約, 中國“三農(nóng)”發(fā)展陷入困境, 其核心表現(xiàn)為農(nóng)民收入增長相對緩慢、可持續(xù)增長動力不足、城鄉(xiāng)收入差距拉大 (林毅夫, 2012) 。城鄉(xiāng)收入差距從1978年的209.8元擴大到2016年21253元, 比例由20世紀80年代初期的1.8∶1逐步擴大到20世紀90年代中期的2.5∶1, 再到2009年的歷史最大值3.3∶1, 2016年仍然高達2.72∶1, 如果考慮到農(nóng)民收入中的實物部分, 實際收入差距可能更大。這不僅給社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展帶來了巨大危害, 也進一步削弱了農(nóng)村金融可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟基礎。
(三) 深化中國農(nóng)村金融制度改革必須基于長遠性和全局性的戰(zhàn)略考量, 立足服務“三農(nóng)”與自身可持續(xù)發(fā)展能力提升, 找準重點、突破難點、嚴控風險、協(xié)同推進
盡管我國農(nóng)村金融改革已經(jīng)形成一系列宏觀方向性結論, 一些基本政策相應穩(wěn)定下來, 試點工作也不斷鋪開 (吳曉靈, 2006;尚福林, 2013) 。但是, 由于缺乏對農(nóng)村金融戰(zhàn)略目標的清晰定位, 農(nóng)村金融制度供給一直陷入“雙重抑制”的境地。一方面, 缺乏對農(nóng)村金融市場基礎條件、宏觀環(huán)境和運行監(jiān)管等頂層設計的有效供給;另一方面, 現(xiàn)存制度集中于農(nóng)村金融機構的調(diào)整, 體現(xiàn)出“唯機構”的“單一性”特征, 倉促易變、自相矛盾、急功近利、積重難返。制度運行存在嚴重的績效偏差, 具有較嚴重的“越位”、“錯位”和“缺位”問題, 致使目前農(nóng)村資金依然短缺、農(nóng)戶融資依然困難、農(nóng)村金融風險問題日益嚴峻。一般金融機構的不良貸款率農(nóng)村金融大概是城市金融的5倍 (李勇堅等, 2016) , 農(nóng)村中小金融機構的風險管理和監(jiān)管水平亟待提高 (尚福林, 2013) 。近年來, 農(nóng)村金融在市場準入、內(nèi)控制度和政府管制等方面的制度問題開始受到關注, 但系統(tǒng)的理論整合遠未形成, 深化農(nóng)村金融體制改革的頂層基礎和制度規(guī)范仍未夯實 (王煜宇, 2017) 。
(四) 中國農(nóng)村金融問題的最終解決, 必須充分意識到法律制度在權利配置和市場培育中的基礎地位和核心作用, 通過科學的頂層設計逐步將農(nóng)村金融真正納入法制軌道
長期以來, 我國農(nóng)村金融制度改革, 受“工具金融觀”、“機構金融觀”、“政府金融觀”等計劃經(jīng)濟金融觀的影響, 總停留在“就事論事”、“分分合合”的層面上, 農(nóng)村金融體系的建設總是忽略法律制度的保障, 而農(nóng)村金融制度的改革又往往脫離農(nóng)村金融、經(jīng)濟的現(xiàn)實需求 (王煜宇, 2012) 。歷史經(jīng)驗和理論邏輯都無一例外的證明, 農(nóng)村金融法制化是降低農(nóng)村金融市場交易成本、維護農(nóng)村金融市場交易秩序, 促進農(nóng)村金融市場健康發(fā)展, 并最終使農(nóng)村資金高效轉化為農(nóng)村生產(chǎn)資本, 加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的必由之路。進一步深化中國農(nóng)村金融制度改革與創(chuàng)新應當向法制化建設層面推進, 必須在把握農(nóng)村金融制度本質(zhì)特征的基礎上, 科學論證農(nóng)村金融頂層設計的現(xiàn)實基礎與內(nèi)在要求, 準確定位現(xiàn)代農(nóng)村金融制度的功能與地位, 系統(tǒng)構造新形勢下現(xiàn)代農(nóng)村金融法律制度的完整框架, 并結合國內(nèi)外成功經(jīng)驗與本國具體國情提出具體實施方案。
四、中國農(nóng)村金融制度創(chuàng)新的未來展望
要解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和農(nóng)村發(fā)展不充分, 必須高度重視金融在現(xiàn)代經(jīng)濟體系中的核心作用, 改變農(nóng)村金融難以適應農(nóng)村經(jīng)濟整體發(fā)展態(tài)勢的格局。而破解農(nóng)村金融發(fā)展的困境、實現(xiàn)農(nóng)村金融自身可持續(xù)發(fā)展和服務“三農(nóng)”發(fā)展同步, 必須突破傳統(tǒng)思維定勢, 以克服重點難點帶動全局, 用新的思路探索農(nóng)村金融制度的系統(tǒng)整合、科學創(chuàng)新與協(xié)同推進路徑。
(一) 為了鄉(xiāng)村振興、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、決勝全面建成小康社會、實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)化, 必須以頂層設計與全面配套的方式深化農(nóng)村金融制度改革
農(nóng)村金融發(fā)展的實踐經(jīng)驗表明, 農(nóng)村金融市場有序運行且高效發(fā)揮其服務功能, 需要科學立法予以保障。例如, 美國通過《農(nóng)業(yè)信貸法》這一農(nóng)村金融立法的“頂層設計”, 不斷完善農(nóng)村金融配套體系, 化解農(nóng)村金融風險, 加強農(nóng)村金融監(jiān)管, 提升農(nóng)村金融效率, 為其最終建成世界上最大、最強和最現(xiàn)代化的市場化農(nóng)業(yè)提供了資本保障。進一步深化中國農(nóng)村金融制度改革與創(chuàng)新應當遵循“需求分析———目標定位———頂層設計———重點界定———難點突破———風險監(jiān)控———協(xié)同優(yōu)化———立法規(guī)范”的思路, 向法制化建設層面推進, 必須通過頂層制度的有效供給為農(nóng)村金融部門發(fā)展和農(nóng)村金融市場有序運行保駕護航。
(二) 農(nóng)村金融改革要在制度層面矯正對農(nóng)村金融機構的金融壓抑和過度干預, 在破除壟斷和引導動態(tài)競爭的同時, 要淡化顯性的差別對待和隱性的政策排斥
1997年農(nóng)村金融改革以來, 中國農(nóng)業(yè)銀行撤出農(nóng)村, 導致農(nóng)村信用合作社一社支“三農(nóng)”局面的形成, 農(nóng)村信用合作社一家獨大的壟斷局面直接導致大量農(nóng)戶的信貸需求無法得到滿足。近年來, 新型農(nóng)村金融機構的異軍突起和改革中成型的農(nóng)村商業(yè)銀行備受監(jiān)管部門和地方政府的青睞, 而內(nèi)生于民間帶有農(nóng)民自身特點的互助合作金融卻備受冷落, 進而被弱勢化和邊緣化。一些農(nóng)村金融機構受政府“善意”的干預過重, 另一些又苦于優(yōu)惠政策無法覆蓋。農(nóng)貸市場結構的形成帶有濃厚的行政意志, 既往的農(nóng)貸體系修補和市場調(diào)整更多體現(xiàn)的是供給導向和監(jiān)管傾向, 很大程度上忽視了需求方的行為特征及其產(chǎn)生效果的過程, 因而不斷調(diào)整的農(nóng)村金融市場也無法有效滿足具有龐大基數(shù)的普通農(nóng)民的信貸需求。可見, 只有在政策層面淡化對不同農(nóng)村金融機構顯性的差別對待和隱性的政策排斥, 才有望通過多種形式滿足“三農(nóng)”信貸需求, 進而迎合農(nóng)民的利益訴求、農(nóng)村經(jīng)濟實體的發(fā)展動機和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性的修復要求。
(三) 農(nóng)村金融的未來發(fā)展絕非強求“三農(nóng)”領域來適應中國的現(xiàn)代金融體系, 相反, 需要農(nóng)村金融體系在變革與調(diào)整中審視農(nóng)村金融生態(tài)、環(huán)境和倫理, 提供適應鄉(xiāng)土社會經(jīng)濟、文化和歷史的現(xiàn)代金融服務
一方面, 從農(nóng)戶獲取非正規(guī)貸款的角度來看, 農(nóng)戶之間友情借貸主要是基于中國農(nóng)村“熟人社會”的環(huán)境, 具有“村莊共同體”的特點, 農(nóng)戶的“圈層結構”表明農(nóng)戶對圈子內(nèi)的人的信任是道德化的, 具有良性導向的金融倫理約束;而農(nóng)戶對不熟悉或陌生的人或事物是不信任的, 這是農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境天然弱化以及缺乏必要的道德誘導和制度規(guī)范的結果。另一方面, 對于正規(guī)貸款而言, 因為多數(shù)農(nóng)戶受教育程度有限并且獲取信息的渠道有限, 所以要求農(nóng)戶主動適應和迎合金融體系是有難度甚至是不現(xiàn)實的, 復雜而繁瑣的貸款流程、手續(xù)和方式本身就是對作為“低端客戶”的農(nóng)戶的一種排斥, 大多數(shù)農(nóng)戶需要“來回跑”并且四處疏通關系才能獲得貸款, 農(nóng)戶“貸款難”是現(xiàn)實的難題。為了有效緩解農(nóng)戶的貸款問題, 要通過制度安排、體系設計、產(chǎn)品創(chuàng)新、功能延伸等方面體現(xiàn)多樣性和特色性, 以適應農(nóng)村社會金融環(huán)境, 農(nóng)村金融需要以內(nèi)嵌于農(nóng)村社會的角色提供金融服務。
(四) 農(nóng)村金融制度改革要通過一系列倡導“良治”與“善治”的行政法規(guī)體系和市場監(jiān)管體系營造良好的市場環(huán)境, 化解市場的劣化機制, 保障農(nóng)貸市場的公平性與正義性
農(nóng)村金融市場是在外部政策資源注入下持續(xù)運行的, 中央政府及宏觀政策提供的面向“小微”、“三農(nóng)”的定向降準、降息是國家層面“善意”的體現(xiàn)。然而受宏觀經(jīng)濟波動、鄉(xiāng)村基層治理變遷的多重作用下, 農(nóng)貸市場中存在大量農(nóng)貸資金被農(nóng)村中的精英把控, 其中不乏不法分子通過非法手段俘獲農(nóng)貸資金, 相應也并非把有限的資金用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 甚至投放到高利貸之中, 農(nóng)貸市場的公平性與正義性遭受考驗與挑戰(zhàn)。這樣的現(xiàn)象便對一系列倡導“良治”與“善治”的行政法規(guī)體系頒布實施和市場監(jiān)管體系提出了現(xiàn)實要求, 處理違規(guī)違法事件、淡化不公平現(xiàn)象是糾正劣化市場環(huán)境的基礎, 在此之上開展的農(nóng)村金融才能長期、可持續(xù)地服務“三農(nóng)”。
(五) 農(nóng)村金融制度改革要激勵與引導大型金融機構的支農(nóng)戰(zhàn)略及服務創(chuàng)新, 促進其在業(yè)務拓展、運作模式、企業(yè)文化、風險控制等方面實現(xiàn)支農(nóng)與自身運行并重, 進而向廣大貧困群體、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化主體提供長期、可持續(xù)、有特色的優(yōu)質(zhì)金融服務
大型商業(yè)銀行在服務“三農(nóng)”客戶方面存在較嚴重的信息不對稱問題, 需要在搜尋與處理客戶信息上花費較高成本, 并且存在防范風險難度大、甄別客戶交易費用高等現(xiàn)實難題。因此, 大型商業(yè)銀行天生就不具備服務“三農(nóng)”客戶的內(nèi)在動力和客觀條件, 相關涉及“小微”、“三農(nóng)”領域的信貸投放、產(chǎn)品營銷在一定程度上是基于其社會責任的附屬業(yè)務。如何在市場機制主導的規(guī)則下把服務“三農(nóng)”變?yōu)檗r(nóng)村金融機構的主營業(yè)務, 迫切需要相關的制度供給和機制設計。農(nóng)業(yè)銀行成立“三農(nóng)金融事業(yè)部”進而實行獨立的運營和管理模式, 有望通過對傳統(tǒng)業(yè)務以及體制機制的創(chuàng)新實現(xiàn)全心全意服務“三農(nóng)”的目標。
(六) 農(nóng)村金融制度改革要重視正規(guī)金融與非正規(guī)金融的協(xié)調(diào)性與互補性, 把握農(nóng)村金融與城市金融的整體性與相關性, 厘清政策性、商業(yè)性與合作性金融的功能特色和作用邊界
長期以來, 農(nóng)村非正規(guī)金融和正規(guī)金融并行運行表明, 缺乏儲蓄能力的農(nóng)村正規(guī)金融市場需要非正規(guī)金融的功能性補充, 農(nóng)村正規(guī)金融和非正規(guī)金融并不具備替代性。因此, 強調(diào)其產(chǎn)生效應的協(xié)調(diào)性和功能互補性是關鍵問題, 同時合理引導非正規(guī)金融的規(guī)范化也同樣重要。農(nóng)村金融體系是中國金融體系中的一部分, 農(nóng)村金融體系的資金外流和資金流入實際上是農(nóng)村金融與城市金融的一個動態(tài)平衡, 要在時代發(fā)展需求的現(xiàn)實背景下, 充分發(fā)揮城市金融和農(nóng)村金融的互利、互惠和互補關系。同時要認識農(nóng)村金融市場政策性、商業(yè)性和合作性金融的作用邊界, 因地制宜、因時制宜, 發(fā)揮其不同的特色功能。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：農(nóng)業(yè)技術經(jīng)濟 2018,(1)
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