十九大報告將“深化農村集體產權制度改革, 保障農民財產權益, 壯大集體經濟”作為實施鄉村振興戰略的重要內容。截至2015年底, 全國農村集體經濟組織賬面資產 (不包括資源性資產) 總額2.86萬億元。事實上, 近年來農村地區圍繞土地補償發生的“外嫁女”“外來戶”糾紛案例, 已然暴露出農村集體經濟組織產權制度改革的必要性和迫切性, 而農村集體經濟組織成員身份認定是搞清楚這些資產到底誰有份的關鍵。這也是2013年中央一號文件提出要“探索集體經濟組織成員資格認定的具體辦法”的原因所在。之后, 為探索農村集體經濟產權改革, 2015年5月, 經國務院同意, 農業部、中央農辦、國家林業局安排在29個省 (區、市) 的各選1個縣 (市、區) 開展農村集體資產股份權能改革工作。截至目前, 首批29個試點地區全部已出臺農村集體經濟組織成員資格認定相關指導意見。
2017年, XXXXXX主持召開中央全面深化改革領導小組第三十次會議, 聽取了《關于農村集體資產股份權能改革試點情況的報告》, 指出改革符合農村實際, 試點方向和路徑是正確的, 要堅定不移往前推, 再選擇部分基礎較好的縣 (市、區) 擴大試點, 全面開展農村集體資產清產核資, 要總結梳理試點經驗。
本文擬結合我們對部分試點地區的調研以及首批29個試點地區出臺的農村集體經濟組織成員資格認定指導意見, 從地方實踐層面總結和梳理農村集體經濟組織成員資格認定相關問題, 以便為第二批試點開展成員資格認定工作提供一些參考。
農村集體經濟組織成員資格取得途徑
從試點地區農村集體經濟組織成員資格認定指導意見來看, 農村集體經濟組織成員資格取得主要有三種途徑: (1) 原始取得。基于出生的原始取得, 也就是說其父母為集體經濟組織成員者, 其子女自出生起就相應取得集體成員資格, 且取得成員資格后可以一直延續; (2) 政策性取得。基于婚姻關系、合法收養, 或因國家需要經由政府安置而遷入本集體的在冊農業人口移民, 屬本集體經濟組織成員, 表現為一種強制性制度安排; (3) 申請取得。非婚姻、收養、血緣、戶籍政策等原因要求加入本集體經濟組織的農村居民, 須向本集體經濟組織提出書面申請, 經本集體經濟組織成員或戶代表大會表決通過, 方可成為本集體經濟組織成員。
試點地區成員資格認定的主要標準
事實上, 絕大多數農民作為集體經濟組織成員的資格是通過出生獲得的。從首批試點地區的實踐來看, 農村集體經濟組織成員資格認定一般有以下四種標準:
一是嚴格綁定戶籍的成員資格認定標準。最常用的是采用戶籍所在地作為成員資格認定的標準, 且在基層具有較高的認同度。一方面是因為戶口的遷入和遷出是一種可追溯的行政行為, 很容易證明, 可操作性強, 被認為能夠最大可能地體現公正性和合理性;另一方面, 在家庭聯產承包責任制實施之前, 農村集體經濟組織成員身份就是以戶籍來識別的, 因此有著廣泛的群眾基礎, 比較容易獲得群眾認可。
事實上, 從目前首批試點地區來看, 絕大部分的試點地區對原始取得、政策性取得的成員資格認定都嚴格綁定戶籍。部分試點地區, 例如, 廣東試點地區甚至規定了戶口登記的基準年。青海試點、河北試點、陜西試點、山東試點地區對爭議最大的“外嫁女”群體規定, 只要其農業戶籍未遷出, 仍可保留該類群體的成員資格。陜西試點、湖南試點、山東試點地區對離婚的“外嫁女”規定, 如果其將戶籍遷回集體, 也認定其為本集體經濟組織成員資格。
戶籍遷出也是諸多試點地區農村集體經濟組織成員資格取消的必要條件。例如黑龍江試點、山西試點 (戶口遷出且沒有承包土地的喪失成員資格) 、廣東試點 (“自轉農”群體在基準日前戶口必須遷回原村的人員才有成員資格) 、四川試點、貴州試點、河北試點、山東試點、福建試點、內蒙古試點、青海試點、新疆試點等試點地區均明確規定, 本集體經濟組織成員一旦戶籍遷出, 就意味著成員資格的喪失。但也有試點地區在成員資格喪失問題上, 持更為謹慎的態度, 一般在戶籍遷出基礎上附加其他約束條件, 這些條件包括:是否存在生產生活關系實質, 是否以集體經濟土地為基本生活保障, 以及對村集體履行的義務等條件作為成員資格取消的判定依據。例如, 安徽試點附加規定, 戶籍遷出人員且同時獲得了城鎮企業職工或居民社會保障, 方可取消其成員資格。山西試點規定, 戶籍遷出且沒有承包土地的成員認定成員資格喪失。湖南試點、陜西試點僅針對出國人員、外地落戶的大中專院校畢業生實施戶籍遷出成員資格隨即喪失的規定 (這里不包括正處于大中院校讀書、服兵役、勞教、服刑期間導致戶口不在農村集體經濟組織所在地的特殊群體) 。事實上, 成員資格取消時采用附加條件或限定對象的做法體現了試點地區對取消成員資格的謹慎性。
二是“戶籍+”的認定標準。部分試點地區將戶籍因素設置為農村集體經濟組織成員資格認定的必要條件, 與其他條件綁定共同確認成員資格。例如山西試點、重慶試點、天津試點地區均規定, 政策性取得本集體經濟組織成員資格的人員, 要在本集體經濟組織所在地生產、生活, 并將戶口遷入本集體經濟組織所在地。部分試點地區對農村集體經濟組織成員資格認定時還統籌考慮了諸如對集體所盡的義務、生存保障、土地承包關系等因素。山東試點規定, 對于政策取得、原始取得的村民必須滿足“戶籍+村民義務履行”方可取得成員資格, 該規定對“外嫁女”群體也適用。河北試點對因離婚將戶籍遷回, 在本村長期居住并盡村民義務的“外嫁女”也保留成員資格。青海試點地區規定, 外來人員如果滿足“戶籍遷入+履行義務”即可確認集體經濟組織成員資格。
三是生產生活關系認定標準。一些基層調查顯示, 現階段城鎮化的快速發展, 農村人口在城鄉間頻繁流動, 采用戶籍標準認定成員資格已不符合現有的政策導向。例如, 江西試點對因婚姻或收養關系遷入的人員就規定, 即使未遷入戶籍, 但只要其已喪失原集體經濟組織成員資格, 也可認定其為本集體經濟組織成員。福建試點、安徽試點、山西試點、江西試點、上海試點地區均明確規定, 本集體經濟組織成員即使戶籍未遷出, 但未在戶籍所在地生產、生活, 或不以本村集體經濟組織所有的土地為基本生活保障的, 或未與農村集體經濟組織形成權利義務關系, 也取消其本集體經濟組織成員資格。云南試點、江西試點地區更是對原始取得成員資格的成員也附加了生產生活關系必須存在的條件。
在地方實踐中, 我們發現該認定標準更廣泛地針對“外嫁女”群體和“農轉非”群體成員資格認定。福建試點、天津試點對“外嫁女”群體規定, 無論其戶籍是否遷出, 只要其不在本集體經濟組織生產生活, 就不確認其為本集體經濟組織成員。福建試點地區對“農轉非”群體沒有嚴格綁定戶籍, 但限制該類群體必須在鄉鎮范圍內居住生活且沒有享受公務員及企業職工生活保障。在這些試點地區, 農村集體經濟組織成員資格認定考量因素不再以戶籍因素為考量的核心, 戶籍的重要程度被弱化。
四是以土地經營權作為成員資格認定標準。例如, 河南試點就規定, 對二輪土地承包時, 取得土地經營權的人員即可認定成員資格, 而不需要附加其他條件。青海試點規定, 原農轉非人員 (仍有承包地的) , 可視為集體經濟組織成員身份。江西試點規定, 父母或一方具有集體經濟成員資格的子女, 符合承包經營條件, 但未承包到集體土地的也可認定具有成員資格。山西試點規定, 戶口遷出且沒有承包土地的成員資格喪失。
但所有試點地區均規定, 農村集體經濟組織成員不能同時在兩個及以上集體經濟組織擁有成員身份, 自取得其他農村集體經濟組織成員身份時, 原農村集體經濟組織成員身份隨即喪失。
地方實踐的啟示
從首批農村集體經濟股份權能改革試點來看, 試點地區在成員資格認定時基本遵循依據法律、實事求是、尊重歷史沿革、權利和義務對等、維護穩定的原則開展。
對原始取得、政策性取得的成員資格和對特殊群體 (因正處于大中專院校讀書、服兵役、勞教、服刑期間導致戶口不在農村集體經濟組織所在地人員) 的保留成員資格, 對死亡或被依法宣告死亡, 獲得國家公職人員身份時成員資格隨即喪失的指導意見高度一致。但值得注意的是, 戶籍在試點地區農村集體經濟組織成員資格認定標準中的重要程度并不相同, 相信未來戶籍制度的改革, 勢必會弱化戶籍的重要程度。
事實上, 各試點地區成員資格認定差異主要體現在成員資格取消條件設置上, 但從中析出的考量因素具有趨同性, 試點地區會在戶籍遷出基礎上, 附加是否存在生產生活關系實質, 是否以集體經濟土地為基本生活保障, 以及對村集體履行的義務等條件作為成員資格取消的判定依據, 體現了對成員資格喪失的謹慎態度, 根本上堅持了以人為本的核心原則。
首批試點地區的實踐對第二批甚至全國的成員資格認定有較為重要的啟示。
1.西部地區成員資格喪失要采取謹慎態度。實踐中, 不能輕易否認集體經濟組織成員資格, 特別是農村勞動力流動較大的西部地區, 成員資格認定不適宜嚴格綁定成員的生產生活關系, 更適合以戶籍標準認定。同時成員資格的取消在戶籍遷出前提下, 要附加以本村土地為基本生活保障或者是已經納入城鎮居民社會保障體系, 即不輕易剝奪西部地區農民的成員資格。
2.發達地區成員資格認定建議采取生產生活關系或者村集體履行義務, 結合戶籍綜合考量的標準。東部地區農村集體經濟水平較高, 資產相對雄厚, 為防止東部地區農村戶籍人口畸形膨脹, 建議采用“戶籍+生產生活關系”認定標準, 使得農村集體經濟真正掌握在農村成員手中。
3.值得注意的是, 因為土地是農村集體經濟組織成員最基本的生產和生活資料, 具有基本生存保障的功能。伴隨十九大報告提出, 第二輪土地承包到期后再延長三十年政策的出臺, 土地確權登記發證工作的推進, 以土地承包經營權認定農村集體經濟組織成員資格的可行性值得關注和研究。
中國鄉村發現網轉自:中國發展觀察 2018,(14)
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