——以貴州省盤州市農(nóng)地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)調(diào)研為例
摘要：當(dāng)前的農(nóng)地“三權(quán)分置”改革均遭遇到由于制度的合成謬誤導(dǎo)致的制度瓶頸。貴州省盤州市以土地股份合作社為改革的抓手，以“農(nóng)民變股東”的方式將原農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)變?yōu)楣蓹?quán); 土地股份合作社再以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作價(jià)入股現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，通過“農(nóng)地變資本”實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地權(quán)利的雙重置換，真正實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的設(shè)想。與此相應(yīng)，應(yīng)出臺(tái)配套法律制度，真正釋放制度變革的巨大紅利。
關(guān)鍵詞：三權(quán)分置 農(nóng)地流轉(zhuǎn) 土地股份合作社 雙層權(quán)利置換
習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)分置”制度。習(xí)近平總書記并提出，要構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。2017年10月31日，十二屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議，《農(nóng)村土地承包法》修正案草案提請(qǐng)初審，“三權(quán)分置”擬入法。該草案的審議標(biāo)志著農(nóng)地“三權(quán)分置”改革已從政策話語正式轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎▽?shí)踐。換言之，以“三權(quán)分置”為核心理念的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革和相關(guān)的研究，經(jīng)歷政策呼吁、學(xué)界討論后，逐步成為法律設(shè)計(jì)與運(yùn)行中亟待解決的重大問題。但是，由于這一問題在理論上的巨大復(fù)雜性，雖已在近年來積累了大量的研討成果，但仍存在進(jìn)行深入研究的必要性。
一、農(nóng)地資本化流轉(zhuǎn)的瓶頸在于制度“合成謬誤”
對(duì)于農(nóng)地的資本化流轉(zhuǎn)而言，無論是理論上的討論，還是實(shí)踐中的現(xiàn)況均表明，農(nóng)地資本化流轉(zhuǎn)的必要性毋庸置疑。但我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)之所以存在顯著困難，實(shí)際上是遭遇到法律制度上的“合成謬誤”。換言之，盡管從理論上說，土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)是沒有爭議的，但是當(dāng)這一制度與《公司法》等其他制度進(jìn)行“合成”或“銜接”的時(shí)候，法律沖突立即凸顯出來: 當(dāng)前的土地承包經(jīng)營權(quán)的資本化流轉(zhuǎn)方式均存在“不能過戶”等法律障礙。我們?cè)陂L期的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各試點(diǎn)地區(qū)以農(nóng)業(yè)部門或農(nóng)經(jīng)站“見證”等方式對(duì)農(nóng)地入股合同進(jìn)行的效力背書，實(shí)際無法在法律制度上找到根本依據(jù)，農(nóng)民權(quán)益保護(hù)面臨極大的不穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)。綜合而言，制度“合成謬誤”表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
1.農(nóng)地流轉(zhuǎn)的首要問題是土地承包經(jīng)營權(quán)自身的物權(quán)性質(zhì)及與集體土地所有權(quán)間的關(guān)系問題
事實(shí)上，作為一項(xiàng)伴隨改革開放，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力而推出的制度設(shè)計(jì)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)本身并未完全遵循民法的理念進(jìn)行設(shè)計(jì)。學(xué)者指出: 我國農(nóng)村承包土地上存在的是由一系列權(quán)利構(gòu)成的權(quán)利束: 土地的社會(huì)功能 (保障屬性) 派生出成員權(quán)，而成員權(quán)又派生出土地承包權(quán); 土地承包權(quán)行使的結(jié)果產(chǎn)生承包土地使用權(quán)，再由承包土地使用權(quán)派生出農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。因而，農(nóng)村集體所有權(quán)的主體不明確、農(nóng)民權(quán)利虛化問題，必須在法律的完善中予以解決。2017 年頒行的《民法總則》雖將集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定為法人，但集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)如何享有與行使權(quán)利，仍未獲得最優(yōu)解。
2.農(nóng)地流轉(zhuǎn)如何嵌構(gòu)于現(xiàn)有的法律設(shè)計(jì)，并足夠以“經(jīng)營權(quán)”實(shí)現(xiàn)與“承包權(quán)”的分置作為“流轉(zhuǎn)”的前置性制度設(shè)計(jì)
“三權(quán)分置”作為理論構(gòu)想為官方所認(rèn)許，從而進(jìn)行一系列試點(diǎn)改革，說明這一制度設(shè)計(jì)對(duì)于提高農(nóng)地經(jīng)營效益，增加農(nóng)民收入具有的重大意義。但是，“三權(quán)分置”怎么分? 卻始終是一大難題。有學(xué)者認(rèn)為，“土地經(jīng)營權(quán)”是設(shè)定于土地承包經(jīng)營權(quán)之上的權(quán)利用益物權(quán)，“土地承包權(quán)”則為其行使受到經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)的代稱。另有學(xué)者認(rèn)為，土地承包權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分置之，“土地承包權(quán)”為農(nóng)民承包土地的一種資格; “土地經(jīng)營權(quán)”為分置之后的土地承包經(jīng)營權(quán)的 “代稱”，其回歸于真正的用益物權(quán)之列且權(quán)利行使不受任何身份限制。以上種種解釋，雖然不乏其合理之處，但都遭遇到了制度瓶頸，并且難以與《物權(quán)法》、《公司法》等現(xiàn)行法律兼容。
3.農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)操作層面問題，或者說農(nóng)地權(quán)利與其他法律制度的銜接性問題，即是土地承包經(jīng)營權(quán)能否以物權(quán)化、資本化的方式流轉(zhuǎn)，尤其是能否入股、入社、信托、抵押甚至轉(zhuǎn)讓? 這是制度“合成謬誤”的最直接體現(xiàn)
事實(shí)上，農(nóng)地的資本化流轉(zhuǎn)是“三權(quán)分置”改革的制度目標(biāo)，改革實(shí)踐呼喚物權(quán)化的土地經(jīng)營權(quán)。應(yīng)當(dāng)說，學(xué)術(shù)界對(duì)于我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度所面臨的問題，即“合成謬誤”的研究結(jié)論是一致的，但是在如何克服“合成謬誤”方面卻有相當(dāng)爭議。
總結(jié)而言，當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度“合成謬誤”集中于兩個(gè)層面。一是農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán) “三權(quán)分置”的頂層設(shè)計(jì)理念與傳統(tǒng)物權(quán)法中的所有權(quán)及其占有、使用、收益和處分四大權(quán)能如何對(duì)接? “三權(quán)分置”理念下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)勢(shì)必回答這一理念與傳統(tǒng)民法中的所有權(quán)制度和相關(guān)的權(quán)能制度應(yīng)當(dāng)如何對(duì)接，以消除理念與基本制度的沖突，也是消除法律制度的“合成謬誤”的關(guān)鍵所在。二是 “三權(quán)分置”理念下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度與其他相關(guān)法律部門與制度之間的銜接。除民法外，農(nóng)地流轉(zhuǎn)還涉及到《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《擔(dān)保法》、《信托法》、《公司法》、《農(nóng)民專業(yè)合作社法》甚至《憲法》相關(guān)制度的銜接。以解決“過戶”問題為突破口，打通不同法律制度間的障礙，是解決“合成謬誤”的重中之重。
二、農(nóng)地資本化流轉(zhuǎn)的核心在于多元主體的利益平衡
任何一項(xiàng)改革，都是一個(gè)極其復(fù)雜的系統(tǒng)化工程。就“三權(quán)分置”全新理念指導(dǎo)之下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革而言，不但涉及到土地承包經(jīng)營權(quán)自身的權(quán)能分解和權(quán)能重塑，涉及到我國《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等重要法律是否有必要修改和相關(guān)的條文如何修改的問題，而且必然還會(huì)涉及到與此相關(guān)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，如農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)民專業(yè)合作社等制度是否需要配套改革以及如何進(jìn)行制度設(shè)計(jì)等重要的研究議題。多元主體的交織，使得利益的層次立體化，改革的難度增強(qiáng)。我們通過長期對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)地區(qū)的走訪調(diào)研，對(duì)于利益平衡問題，有如下的觀察。
1.利益平衡語境下的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制
必須旗幟鮮明的指出，農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須解決改革的體制兼容性問題。一項(xiàng)新的法律制度會(huì)帶來全方位的變革，形成新的利益分配格局，從而會(huì)引發(fā)各種伴生性風(fēng)險(xiǎn)。例如，“農(nóng)地流轉(zhuǎn)”的“三權(quán)分置” 改革是否會(huì)誘發(fā)農(nóng)村社會(huì)的某種潛在的不穩(wěn)定因素? 如何防控這種風(fēng)險(xiǎn)? 又如，新的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策是否導(dǎo)致農(nóng)地的過度集中? 是否會(huì)因此誕生“新型地主”? 如何防止農(nóng)地的過度集中化? 再如，新的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策是否會(huì)走樣? 是否會(huì)導(dǎo)致耕地減少? 是否會(huì)被機(jī)會(huì)主義者鉆空子? 如何確保在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中堅(jiān)守土地保護(hù)的生態(tài)紅線? 這些問題不解決，改革就無法推行。而事實(shí)上，這些問題在改革中發(fā)生，并非僅僅是法律的問題，而是伴生于政治、經(jīng)濟(jì)體制兼容性的問題。
2.如何理清農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“政府、市場與法治” 之間的相互制約關(guān)系
當(dāng)前的一些農(nóng)地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，如土地承包經(jīng)營權(quán)入股、信托、抵押甚至轉(zhuǎn)讓等，大多是在政府的強(qiáng)力推動(dòng)之下進(jìn)行的，有的甚至突破了現(xiàn)有法律如《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》的規(guī)定，因此不得不依賴于全國人大常委會(huì)的特別授權(quán)。但是，現(xiàn)有的研究很少從市場的角度去考察，這種試點(diǎn)性質(zhì)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，除是否需要上位法的修改之外，是否能夠得到市場的青睞? 是否會(huì)得到民間投資者的歡迎? 事實(shí)上，現(xiàn)有研究忽視了農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的各種主體相互間的制約與制衡因素，忽視了各方利益訴求的博弈語境。
3.如何合理平衡農(nóng)戶與外來投資者各自的利益訴求，找準(zhǔn)各方的利益平衡點(diǎn)
目前進(jìn)行的各種農(nóng)地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)中，大多因?yàn)檠匾u過去的農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的舊思路，而讓外來投資者望而卻步。換言之，過往的制度實(shí)踐，往往側(cè)重于從制度設(shè)計(jì)的原始目標(biāo)出發(fā)，在強(qiáng)調(diào)農(nóng)民利益保護(hù)的同時(shí)，在一定程度上忽視了對(duì)其他主體特別是外來投資者投資利益的關(guān)照，忽視了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的培育，對(duì)外來資本要素何以青睞農(nóng)地等關(guān)鍵性的約束條件欠缺周全考量。抑制了投資意愿，也就阻礙了農(nóng)地資本化流轉(zhuǎn)的內(nèi)生動(dòng)力。但與此同時(shí)，通過調(diào)研我們也發(fā)現(xiàn)，有的試點(diǎn)則不適當(dāng)?shù)睾鲆暳宿r(nóng)民應(yīng)有的成員權(quán)和農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)，引起農(nóng)民的抵制，出現(xiàn)了“農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的釘子戶”。這一問題倘若得不到解決，農(nóng)地?zé)o法適度規(guī)模化集約化，流轉(zhuǎn)就更無法“真正動(dòng)起來”。
事實(shí)上，如果仍然側(cè)重農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)、并強(qiáng)調(diào)應(yīng)賦予農(nóng)民更多的土地話語權(quán)的固定思維模式，將成為農(nóng)地規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)的絆腳石。我們注意到，在頂層設(shè)計(jì)的有關(guān)“三權(quán)分置”的表述中，沒有明確地提“農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)”，取而代之的是“農(nóng)民權(quán)益保護(hù)”。這意味著，頂層設(shè)計(jì)的思路或許已經(jīng)拋棄了過去那種“抱住農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)不放”的舊思路，取而代之的是相關(guān)的替代性制度安排，以跳出農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的傳統(tǒng)思維的“死胡同”，開辟新思路，打通新通道。
三、農(nóng)地資本流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新模式: 雙層權(quán)利置換
迄今為止農(nóng)地各種流轉(zhuǎn)試點(diǎn)所面臨的各種難題、各種制度瓶頸以及各種尷尬均表明，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的改革中，忽視任何一個(gè)主體 ( 農(nóng)戶、農(nóng)民集體、投資者、政府等) ，忽視任何一個(gè)視角 ( 歷史的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、文化的、行政的視角) 都可能導(dǎo)致改革無法前行。嵌構(gòu)于“三權(quán)分置”的改革背景，須有創(chuàng)造性的思路與創(chuàng)新性的制度設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)對(duì)改革障礙的克服。因此，我們立足現(xiàn)行的法律制度設(shè)計(jì)，提出在保留和鞏固集體土地所有權(quán)的前提下，通過創(chuàng)新型的“雙層權(quán)利置換”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資本化流轉(zhuǎn)的模式。
1.農(nóng)地分散化流轉(zhuǎn)的弊端與農(nóng)地權(quán)利適度集中的必要性
始于1978年農(nóng)村土地改革的農(nóng)戶農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)制度，歷經(jīng)數(shù)十年發(fā)展，已逐漸顯現(xiàn)出相應(yīng)弊端，這也成為當(dāng)前農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的重要現(xiàn)實(shí)理據(jù): “包而不作”、“有地者不耕”、“愿耕者無地可耕”，造成了農(nóng)地資源的浪費(fèi)，并在很大程度上對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的建立構(gòu)成了制度障礙，已經(jīng)不能適應(yīng)或者不能完全適應(yīng)新形勢(shì)的要求。與撂荒蔓延相伴生的，農(nóng)地規(guī)模化流轉(zhuǎn)中的突出難題則是農(nóng)地分散與經(jīng)營效益不高: 即現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體必須逐個(gè)與分散的農(nóng)戶談判，一旦哪一戶不同意流轉(zhuǎn)，則外來投資者與農(nóng)戶的整個(gè)談判會(huì)立即陷入僵局。因此，持續(xù)鞏固股份合作社法人地位的重要意義，在于實(shí)現(xiàn)“權(quán)利集中化”，減少外來投資者的談判成本，消除農(nóng)地規(guī)模化流轉(zhuǎn)中的障礙，推動(dòng)農(nóng)地權(quán)利由松散承包和分散經(jīng)營走向緊密集約與規(guī)模集成，從而完成農(nóng)地適度規(guī)模化流轉(zhuǎn)的前提準(zhǔn)備。土地股份合作社是近年來農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)中涌現(xiàn)出來的新型農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，它有效地解決了農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利分散化問題。實(shí)踐中，土地股份合作社可以是村級(jí)的，也可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的。我們認(rèn)為，土地股份合作社也可以成為農(nóng)業(yè)用地 “三權(quán)分置”視野下解決土地承包經(jīng)營權(quán)分散化問題的關(guān)鍵通道和載體。如今，土地股份合作社《民法總則》中所規(guī)定的特別法人中的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”，因此于法有據(jù)，具有合法的市場主體地位，也即，土地股份合作社從農(nóng)戶手中通過自愿加入方式收回的土地承包經(jīng)營權(quán)，即變成了土地股份合作社自身的土地經(jīng)營權(quán)，由于這種經(jīng)營權(quán)本來就屬于集體，因此，此時(shí)的土地股份合作社已經(jīng)擁有了農(nóng)用地的使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)由不動(dòng)產(chǎn)登記部門確權(quán)頒證。
2.以土地股份合作社為依托，以“農(nóng)民變股東”為路徑在“權(quán)利集中”前提下實(shí)現(xiàn)農(nóng)地權(quán)利的第一次置換，為消除“合成謬誤”創(chuàng)造條件
農(nóng)民將其擁有的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)集中于股份合作社的邏輯推演是，農(nóng)民權(quán)益的保障和實(shí)現(xiàn)不再單純依賴分散的土地承包經(jīng)營權(quán)，而是基于土地承包經(jīng)營權(quán)入股股份合作社而產(chǎn)生的股權(quán)收益請(qǐng)求權(quán)，如此一來，土地股份合作社再以其名下的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作價(jià)入股現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，這就掃除了農(nóng)地規(guī)模化流轉(zhuǎn)的第一道障礙。雖然土地承包經(jīng)營權(quán)是《物權(quán)法》明確設(shè)置的用益物權(quán)之一，理論上不乏認(rèn)為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)作為制度設(shè)計(jì)起點(diǎn)的呼吁，然而土地承包經(jīng)營權(quán)無法直接產(chǎn)生除契約化流轉(zhuǎn)外的資本化流轉(zhuǎn)效能，亦是無法回避的制度障礙。最高人民法院在相關(guān)的司法解釋中，對(duì)股權(quán)善意取得的規(guī)則設(shè)計(jì)表明， “股權(quán)”雖然與“物權(quán)”不甚相同，但其以登記過戶作為公示手段的“類物權(quán)化”秉性能夠最大限度的提供制度的穩(wěn)定性，不失為一種將農(nóng)戶利益與農(nóng)地相捆綁的迂回模式，且為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)通過資本化流轉(zhuǎn)之門并消除“合成謬誤”創(chuàng)造了初始條件。這一模式在貴州省盤州市的試點(diǎn)中得到一定程度的應(yīng)用，我們?cè)皩?shí)地調(diào)研，其實(shí)踐效益已經(jīng)初步顯現(xiàn)，值得進(jìn)一步總結(jié)與提煉。
3.以“農(nóng)地變資本”為制度設(shè)計(jì)直接目標(biāo)，推動(dòng)土地股份合作社利用集體土地使用權(quán)入股現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，實(shí)現(xiàn)集體土地用益物權(quán)變換為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的“二次置換”或者說“雙層權(quán)利置換”，從而徹底實(shí)現(xiàn)農(nóng)地三權(quán)分置改革的目標(biāo)
現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，例如現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)民股份制專業(yè)合作社是國際上通行的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的主要載體，但在我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中推行公司制和大型的股份制農(nóng)業(yè)合作社一大難題，便是外來投資者只能通過租約的方式向農(nóng)戶租借土地。這種以契約方式配置的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，使得外來投資者很難對(duì)農(nóng)地進(jìn)行長期投資，加之外來投資者幾乎無法將租借的農(nóng)地進(jìn)行再融資，在缺乏再融資手段的條件約束之下，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體大多面臨著維持和擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的財(cái)務(wù)危機(jī)，導(dǎo)致很多的農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)民專業(yè)合作社后繼乏力，外來投資者對(duì)農(nóng)地望而卻步。一言以蔽之，農(nóng)地的物權(quán)化、資本化功能難以實(shí)現(xiàn)，農(nóng)地難與外來的農(nóng)業(yè)資本、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理人才聯(lián)姻。土地股份合作社利用土地使用權(quán)直接入股現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，已是一種用益物權(quán)式流轉(zhuǎn)的方式，完成過戶登記已不存在顯著的“合成謬誤”問題，從而得以將農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)透過權(quán)利雙層置換的方式予以證成，并將這一實(shí)體性權(quán)利配置給真正愿意耕地的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。土地股份合作社從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司中分紅，原來的農(nóng)村承包經(jīng)營戶再從土地股份合作社中分紅，農(nóng)民變股東的設(shè)想最終得以實(shí)現(xiàn)。以下是我們根據(jù)對(duì)貴州省盤州市農(nóng)地三權(quán)分置改革的調(diào)研中總結(jié)出來的路線圖。
圖 1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙層置換模式的實(shí)現(xiàn)路線示意
另外需要說明的是，貴州省盤州市政府為促進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革下的農(nóng)地規(guī)模化流轉(zhuǎn)，除了在村級(jí)設(shè)立土地股份合作社之外，還鼓勵(lì)各村級(jí)土地股份合作社以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)入股的方式成立更大的土地股份合作社，從而為更大規(guī)模的農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供了更多的空間。
四、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)入股現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中所面臨的制度瓶頸與改革設(shè)想
我們?cè)谫F州盤州市的農(nóng)地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)的調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，盡管盤州市政府所設(shè)計(jì)的“農(nóng)民變股東”、“農(nóng)地變資本”的改革試點(diǎn)取得了成功，但是依然面臨著最后一道制度障礙，這即是土地股份合作社以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作價(jià)入股農(nóng)業(yè)公司時(shí)仍然面臨著無法辦理農(nóng)地經(jīng)營權(quán)過戶的難題。為消除外來投資者的擔(dān)憂，當(dāng)?shù)夭扇×擞赊r(nóng)業(yè)部門或者農(nóng)經(jīng)站在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)入股合同上加蓋見證章的做法，同時(shí)輔之必要的政府財(cái)政傾斜性的支持，即由政府平臺(tái)公司以政策性資金入股農(nóng)業(yè)公司，幫助農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)保底分紅。我們認(rèn)為，這種做法盡管有其可取之處，但是這種見證做法并不產(chǎn)生物權(quán)效力，因此也無法徹底消除外來投資者的顧慮，且農(nóng)地再次變資本的可能性也被排除，因?yàn)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司無法將其名下的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)再次進(jìn)行抵押融資。我們認(rèn)為，國有土地使用權(quán)尚可進(jìn)行物權(quán)性登記過戶，并可在國有土地使用權(quán)上設(shè)定抵押權(quán)，同理，從土地股份合作社對(duì)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)中照樣可以分離出農(nóng)地使用權(quán)，也即是“三權(quán)分置”語境下的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，這種經(jīng)營權(quán)，同樣應(yīng)當(dāng)具有物權(quán)屬性，因此可以由不動(dòng)產(chǎn)登記部門確權(quán)發(fā)證，在這種前提下，當(dāng)土地股份合作社以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)業(yè)公司時(shí)，不動(dòng)產(chǎn)登記部門也應(yīng)當(dāng)辦理股權(quán)變更登記所必須的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)變更登記。倘若如此，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革將根據(jù)市場規(guī)律進(jìn)行，而不是單純依靠政府的推動(dòng)和優(yōu)惠資金對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司的注入，“三權(quán)分置”改革所帶來的巨大紅利才能真正釋放出來。倘若如此，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的最后一道障礙也得以消除，其與《物權(quán)法》、《公司法》等法律的“合成謬誤”也將得以消除，從而令“三權(quán)分置”改革真正與其他法律制度實(shí)現(xiàn)兼容。
作者簡介：吳越，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；韓仁哲，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院博士研究生。
本文系四川省法學(xué)會(huì)2018年度法學(xué)研究一般項(xiàng)目“‘三權(quán)分置’背景下農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)制度創(chuàng)新研究”(編號(hào):SCFXZC1804)的階段性研究成果。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第6期
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