摘要：宅基地“三權分置”政策的提出具有重大現實意義, 既是對當前宅基地閑置荒廢、一戶多宅、超標多占、無序違建等低效利用問題的回應, 也是助推實施鄉村振興戰略的核心利器。目前雖然實踐上宅基地制度改革已拓展至33個試點地區, 但理論上對宅基地“三權分置”的探索還很滯后。從宅基地“三權分置”的價值問題和理論內涵分析入手, 解讀宅基地集體所有權、農戶資格權、使用權的物權屬性, 設計宅基地“三權分置”的法權結構, 探討宅基地“三權”的內部權能配置, 提出宅基地“三權分置”的實現路徑。
一、問題的提出
近年來, 隨著城鎮化的快速推進, 大量農村人口不斷向城鎮轉移, 宅基地閑置荒廢、一戶多宅、超標多占、無序違建、隱形流轉等低效利用問題, 已經成為農村土地管理的焦點問題與難點問題。宅基地低效利用問題的本質是現行宅基地的制度規定和宅基地使用實踐的沖突以及農民階層分化、收入多元格局下農民對宅基地財產性權利的訴求。如何優化宅基地利用管理, 一直備受社會各界關注。2015年1月, 中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》 (中辦發﹝2014﹞71號) , 我國宅基地制度改革進入試點階段, 改革完善農村宅基地制度的序幕由此展開。在經歷了宅基地制度的理論革新和實踐試點后, 2017年黨的十九大明確要求“深化農村集體產權制度改革, 保障農民財產權益, 壯大集體經濟”。2018年1月2日, 中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》進一步提出:“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策, 探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’, 落實宅基地集體所有權, 保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權, 適度放活宅基地和農民房屋使用權。”這一政策的提出為宅基地制度改革提供了一個全新的思路。
回顧近年來學術界對宅基地問題的研究, 于水、丁文針對宅基地使用權權屬不清的問題, 從多源流理論角度闡釋宅基地使用權的確權政策議程設置, 以明確權利邊界[1]。宋才發、馬國輝針對宅基地使用權確權過程中易出現的法律問題提出必須構建宅基地使用權登記的法規體系[2]。楊璐璐從產權角度出發, 梳理了宅基地制度改革的進程, 提出公平取得、高效利用、權益保障、用途管制是當下制度改革要解決的問題[3], 針對產權和收益問題, 提出構建產權完善的收益共享機制[4], 并提出疏解一戶多宅的辦法即重構產權處置的制度和機制[5]。陳璐針對宅基地使用權流轉的制度問題和法律困境提出了立法建議和構建宅基地使用權流轉機制[6]。賀日開、黃忠認為宅基地使用權流轉具有現實基礎和理論基礎, 應建立城鄉統一的建設用地市場, 并通過實物交易和地票交易推動集體建設用地的流轉, 以實現資源配置的最優和城鄉融合發展[7]。
由上可以看出, 當前學界對宅基地利用管理問題的研究, 多是從明晰和保障宅基地使用權益、優化宅基地制度設計、完善宅基地資源配置市場參與機制等幾條路徑來實現農民的土地財產權, 以及提升宅基地資源的利用效率, 而對宅基地“三權分置”的法權構造及“三權”的內部權能匹配等的研究觀照不足。為此, 本文將從法權的視角, 解讀宅基地“三權”的物權屬性, 設定“三權”的權能構造, 結合現行宅基地制度運行的實際困境, 探尋宅基地“三權分置”的實現路徑, 力圖為宅基地改革這一重大前沿實踐提供理論依據。
二、宅基地“三權分置”的價值問題
宅基地“三權分置”政策構想是對當今我國城鎮建設用地供不應求與農村宅基地閑置浪費嚴重等土地利用問題的現實回答。從政策核心內容來看, 落實宅基地集體所有權, 保持了我國土地公有制的社會主義性質;保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權, 使宅基地繼續承載“居者有其屋”的社會保障功能, 有助于實現社會公平正義;適度放活宅基地和農民房屋使用權, 有助于宅基地使用權利用在兼顧公平的同時提高效率和回還農民的房屋財產權。由此可見, 宅基地“三權”分別承載著重要的政治功能、社會功能和經濟功能。宅基地“三權分置”是宅基地制度改革的深化, 蘊涵著深刻的改革價值。
首先, 從推動社會發展來看, 創新宅基地制度改革, 有助于鄉村振興與城鄉融合發展。宅基地“三權分置”相較于過去對宅基地的嚴格限制, 能夠彌補宅基地使用權取得的缺陷, 實現宅基地使用權取得的去身份化, 空閑宅基地可以在農民自愿的情況下, 實現抵押融資、與集體或者公司企業合作, 將城市資本、技術、人才引入農村, 發展鄉村旅游、特色民宅, 實現集體產業多樣化、規模化經營等。宅基地使用權的流轉可以激活農村沉睡資產, 這不僅可以實現產業興旺, 收益多元共享, 同時可以重塑城鄉關系, 在以城帶鄉的過程中, 走城鄉融合發展之路;利用產業興旺的撬桿, 提高農民收入水平, 打贏脫貧攻堅戰, 縮小城鄉居民收入差距。與此同時, 利用土地增值收益反哺三農, 增加對鄉村公共基礎設施建設的投入, 進一步提高鄉村生態建設社會治理水平, 從而實現鄉村振興。
其次, 從保障農戶權益來看, 細分宅基地產權結構, 有助于實現農民土地財產權利。在過去的幾十年里, 國家注重保障農民的居住權, 忽視了宅基地所承載的土地財產權。在城鎮住房給城鎮居民帶來巨額財富的同時, 宅基地使用權的流轉受到嚴格的身份限制, 農戶的房屋財產價值得不到實現, 被稱之“死產”;而由土地征收、土地增值帶來的巨額收益往往由地方政府、集體經濟組織所有, 農民享受不到土地發展權帶來的土地增值收益, 經濟上得不到合理的補償;同時, 宅基地退出機制缺失, 監督管理乏力等原因造成了大量宅基地閑置以及隱形交易市場的形成。這些不僅提升了公共管理成本, 也給社會的和諧安定埋下了不穩定的因素。“三權分置”政策的宅基地使用權是為集體外的客體創設的, 突破了以往宅基地使用權流轉身份性的限制, 能夠極大地解放農村剩余勞動力, 有利于農民向非農化產業轉型。在緩解社會當前“有人無房住、有房無人住”難題的同時, 實現農民的宅基地收益權利。且在農民階層分化背景下, 無論農民是離土又離鄉還是離土不離鄉, 都可以使其在不失去對宅基地控制的前提下, 提高宅基地利用效率, 實現房屋財產的價值。
最后, 從激發市場活力來看, 適度放活宅基地使用權, 有助于釋放集體土地的市場價值。黨的十八屆三中全會《決定》明確指出要“賦予農民更多財產權利”“保障農戶宅基地用益物權, 改革完善農村宅基地制度”。這表明要在堅持集體所有權的前提下, 遵循“賦予權利和回歸權利”的農村土地改革邏輯主線。黨的十八大和十九大都一致強調要讓市場起決定性作用。從2007年到2016年, 我國鄉村就業人員減少了8 193萬人, 城鎮就業人員增加了10 475萬人。城鎮不斷增加的人口中, 除去城鎮人口自然增長的部分, 絕大部分都是來自農村轉移城鎮的就業人口。2016年我國城鎮化率為57.3%, 根據《國家新型城鎮化規劃 (2014—2020) 》, 我國將在2020年實現常住人口城鎮化率60%左右。顯然, 城市緊張的建設用地將越來越無法滿足日益增加的人口需求, 宅基地入市的趨勢已不可避免, 適度放活宅基地使用權能夠滿足社會經濟的發展需要和實現農民自身利益的需求。按國土資源部、住建部的部署, 京滬杭等13個城市正在開展利用集體建設用地建設租賃住房的試點, 在試點城市, 村鎮集體經濟組織可以自行開發運營, 也可以通過聯營、入股等方式建設運營集體租賃住房。宅基地使用權的入市, 打破了居住用地的政府壟斷供給者模式, 符合當前多主體供應、多渠道保障、租購并舉的房改要求。除了租賃住房, 依托農村特有的生態環境, 宅基地也可以用于養老地產、旅游地產等潛在的市場。一方面, 國家通過“還權賦能”, 有利于培育農村宅基地市場的自發力量和內生動力;另一方面, 宅基地使用權的流轉有利于加速城鄉土地要素市場的交互流動, 破除城鄉二元土地制度的障礙, 推動城鄉統一建設用地市場的形成, 實現城鄉土地同權同價, 實現城鄉土地平等發展。
三、宅基地“三權”的物權屬性問題
物權包括所有權、用益物權、擔保物權三種權利。根據現行法律規定, 宅基地的所有權歸集體所有, 宅基地使用權作為用益物權歸農戶使用。而宅基地農戶資格權的法理爭議卻五彩紛呈, 抵押權作為擔保物權正在部分地區農村進行試點。探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”, 落實宅基地集體所有權, 保障宅基地農戶資格權, 適度放活宅基地使用權, 需要從根本上厘清“三權”的物權屬性。
(一) 宅基地所有權的物權屬性分析
集體所有權是基于農村社會一定空間地域范圍內, 由勞動群眾集體共有, 并由法律規定的集體組織為實現集體的利益, 代表集體行使所有權權能的社會主義公有制權利。集體所有權是一種自物權[8], 集體所有權的權利主體是成員集體。根據《土地管理法》第十條規定:“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的, 由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理;已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的, 由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理;已經屬于鄉 (鎮) 農民集體所有的, 由鄉 (鎮) 農村集體經濟組織經營、管理。”可見, 宅基地所有權的行使主體通常為集體經濟組織、村民委員會、村民小組或鄉 (鎮) 農村集體經濟組織, 以上主體代表集體行使權利的方式為經營和管理, 但土地所有權的行使主體對集體土地的經營管理并非基于所有權產生的權能[9]。
《物權法》第四十條規定:“所有權人有權在自己的不動產或者動產上設立用益物權和擔保物權。”用益物權主要包括農戶擁有的宅基地使用權, 擔保物權包括正在試點的宅基地抵押權。因此, 理論上而言, 所有權主體可以通過宅基地使用權的市場交易或者對宅基地使用權的處置即利用抵押權來實現自身的收益權能。但在城鄉土地二元制度的藩籬下, 集體所有實質上對土地的使用和收益是由分配產生的, 不以交易為原則發生, 所以沒有通過交易進行處分的權能或者處分權能受到限制[10]。
(二) 宅基地資格權的物權屬性分析
農戶資格權是基于農戶成員權的存續, 以保護農戶合法權益為核心、實現所有權為目的、提升土地資源利用效率和農民財產性收入為價值導向的一系列權利。宅基地農戶資格權是從宅基地使用權中派生出來的一種權能, 與使用權相分離成為獨立的、位于集體所有權之下宅基地使用權之上的第二層次的權利。分離出的農戶資格權與宅基地使用權的物權屬性相同, 是一種他物權而非自物權, 且權利的行使受到集體所有權的監督, 是一種限制物權。農戶資格權的權利主體依舊是宅基地使用權人。權利的取得方式可參照宅基地使用權的取得方式, 即農戶資格權的取得前提是擁有集體經濟組織成員身份, 具體以戶籍作為鑒定標準。基于農戶資格權所承載的社會保障功能, 分離出的農戶資格權將保留以往宅基地使用權具有的身份性特征, 其權利構成也以成員權為核心。因農戶資格權具有成員權這一身份權的屬性, 所以, 農戶對資格權的享有在非自愿退出的情況下具有無限期性。農戶資格權享有權利的無限期性與宅基地使用權作為用益物權權利的有限期性形成對比, 實現了權利的區分和分離。同時, 去身份化后的宅基地使用權因沒有身份限制可實現宅基地的流轉, 獲取收益, 成為一項完整的用益物權。農戶資格權人可依據自身意愿按照法律規定, 獨立支配、控制宅基地使用權自身, 即通過宅基地使用權的流轉來實現農戶的收益權。由此可見, 農戶資格權的設置使實現土地財產權不再是城市居民的禁臠, 契合農戶資格權設置的目的, 即在實現保障農戶基本生存安全的同時增加農戶的土地財產收入, 歸還農戶對宅基地的收益權能。
(三) 宅基地使用權的物權屬性分析
宅基地使用權是指農村集體經濟組織成員依法對集體所有的宅基地享有的占有和使用的權利。《物權法》規定宅基地使用權是一項用益物權, 第一百一十七條規定:“用益物權人對他人所有的不動產或者動產, 依法享有占有、使用和收益的權利。”《物權法》第一百五十二條規定:“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利, 有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”顯然, 《物權法》對宅基地使用權規定的表述中并未體現出宅基地使用權人收益的權能。所以, 宅基地使用權人擁有的是不完整的用益物權, 即缺乏對收益權的享有。在現行法律規定中, 作為對農民群體的保障性權利, 宅基地使用權可以基于集體經濟組織成員身份無償申請取得。宅基地使用權的使用具有無限期性, 流轉具有限制性。這種權利使用的無限期性可以看作是成員集體享有的所有權落實在集體成員個體身上的一種表現, 即作為所有權人之一的集體成員可通過宅基地使用權的無限期使用間接享受到所有權的永續性。除了對成員保障的規定, 出于對宅基地資源節約的考慮, 我國法律還規定使用權人使用宅基地要遵守“一戶一宅”的原則, 且宅基地的面積不能違反國家規定的標準;宅基地使用權人出租、轉賣宅基地后無權申請宅基地;宅基地使用權應以登記為生效要件[11]。
2018年中央一號文件提出“適度放活宅基地使用權和農戶房屋所有權”后, 宅基地使用權的主體將不再限定于集體內的成員, 宅基地使用權可以由有能力有意愿的個體或者是優秀企業根據土地流轉合同從農戶手里取得, 并在法律規定和合同約定的可支配范圍內, 對租賃的宅基地依法取得一系列的權利。宅基地使用權是依附于宅基地農戶資格權的一種權能, 宅基地使用權與資格權的分離是在農戶將宅基地使用權讓渡給他人時發生的。從權利的分離過程可以看出, 農戶資格權的主體具有限定性, 即必須為集體內成員, 宅基地使用權主體則具有可變性。對宅基地使用權實際擁有者身份的鑒定, 可看作宅基地使用權與農戶資格權相區別的另一表征。使宅基地得以充分利用, 實現生活居住功能或發揮其他財產價值是宅基地使用權的具體表現。
四、宅基地“三權分置”的權能構造設計
宅基地“三權分置”是對宅基地原有權利體系的進一步豐富和擴展, 創造性分離出新的權利配置格局。從現階段宅基地制度改革的試點實踐來看, 宅基地“三權分置”的復雜性在于“三權”的內部權能結構不清。因此, 有必要對集體所有權、資格權、使用權的具體權能進行重新界定與組合, 設定出新的權利變動規則。
(一) 集體所有權的權能設定
集體所有權是集體所有權主體對自己的不動產或者動產, 具有依法享有占有、使用、收益和處分的權利。集體所有權的權利主體為集體內所有成員, 集體經濟組織、村民委員會、村民小組代表集體所有權主體行使所有權。集體土地所有權具有共有特性, 不同于私有財產可以分割, 集體成員只能以集體的名義享有所有權, 所有權中大部分權利需通過集體成員個別權利的實現得以落實。當集體土地被國家征收變為國有土地后, 集體所有權隨之滅失。
1. 占有權的權能配置
占有權是集體所有權主體依法對集體所有的土地進行實際支配、控制的權利。集體所有權主體有權決定占有權的實現形式, 即可以由集體內成員通過使用進行占有, 也可以依據相關法律規定, 將集體所有的土地以契約的形式流轉由集體外其他成員占有、使用。集體所有權主體對集體所有的土地具有排他性的控制權, 即集體所有權主體有權排除非所有人對集體土地占有和使用, 并有權對非所有人非法占有集體土地的行為予以處分, 將違法占有的土地收回集體。
2. 使用權的權能配置及權利細分
使用權是集體所有權主體在集體所有的土地上進行實際利用及合理支配土地利用的權利。集體所有權主體享有將宅基地無償分配給集體內成員使用的權利, 對閑置宅基地資源的整理權, 對宅基地地址選擇的規劃利用權。集體所有權主體還享有在集體所有的土地上基于村務管理需要、農民生產生活需要、鄉村經濟發展需要建造村部、房屋以及其他附屬設施并無償無限期使用的權利。
3. 收益權的權能配置及權利細分
收益權是集體所有權主體基于自身權能獲得收益的權利。集體所有權主體有權利用集體所有的土地舉辦鄉鎮企業, 開展農業股份合作社、農業專業合作社等農村集體經濟組織來獲取收益;有權將集體土地使用權、占有權進行市場流轉以獲取租金、入股收益;享有土地發展權所帶來的土地增值收益;有權獲得國家征收集體土地以后所發放的部分征地補償, 以納入村集體的財政收支體系, 留作發展村集體之用。
4. 處分權的權能配置及權利細分
(1) 監督權。監督權是集體所有權主體對集體土地上所有相關權利人在行使權利的過程中有無違反土地法律法規的行為進行監督的權利。集體所有權主體有權對集體經濟組織內部管理者權力的行使進行監督, 防止權力尋租的發生;有權對宅基地使用權人使用宅基地的用途進行監督, 并采取措施預防糾正宅基地使用權人對宅基地的超標多占、違法亂建, 責令非法占用土地的單位或個體停止違法行為并給予相應處分;有權對宅基地使用權的流轉范圍、流轉方式、流轉期限、收益分配、流轉后的產權關系調整進行監督, 流轉宅基地使用權的, 需向集體經濟組織進行書面備案。因此, 監督權對集體所有權自身和宅基地使用權同時發揮著權屬制約的作用。
(2) 收回權。收回權是集體所有權主體享有根據法律的規定和基于一定的現實條件將宅基地使用權收回集體的權利。法律規定將土地收回集體的情況有:“鄉 (鎮) 村公共設施和公益事業建設, 需要使用土地的;不按照批準的用途使用土地的;因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。”除上述法律規定的情況外, 集體所有權主體有權將非農民集體成員的宅基地使用權收回集體;有權將超占面積的宅基地、閑置宅基地和違規違建宅基地收回集體。
(二) 農戶資格權的權能設定
農戶資格權是固守農民生存居住安全的保障性權利, 是集體所有權在每一戶農民身上的具體量化, 是“所有權有所指但無處確指”困境解決的突破口, 是打開宅基地使用權入市流轉、實現農戶財產收益的閥門。農戶資格權的權利主體是具有成員資格的集體內成員。農戶資格權人具體享有以下權利:權利主體基于成員身份享有的成員權, 實現宅基地生存保障功能的居住權和實現農戶自身非農化需求的退出權。設置在集體所有權與宅基地使用權之間的農戶資格權, 具有承上啟下的作用。就農戶資格權與集體所有權的權能關系而言, 農戶享有的宅基地分配取得權和居住權是對集體所有權中占有權、使用權的實現;農戶享有的征地補償權是在實現集體所有權中的剩余部分收益權;農戶所享有的村務管理參與權也是在行使自身作為所有權主體的監督和收回權;農戶所享有的退出權也正是與集體所有的收回權實現了權利銜接, 實現了集體建設用地的內部流轉, 預防了集體財產外流。而農戶資格權與宅基地使用權的關系, 如前文所述, 主要是農戶以資格權為前提, 流轉宅基地使用權以盤活閑置宅基地資源, 增加農戶自身財產性收入。由此可見, 農戶作為集體土地所有者, 對其資格予以確權, 并保障其基于成員資格的基礎上所專享的一系列權利是其作為土地所有者的體現。對宅基地使用權的適度放活, 是歸還農戶資格權人同時作為用益物權人的主體地位。農戶資格權所包含的權利只有在保留了成員權的基礎上賦予新權能, 并厘清與原有宅基地使用權的關系, 才能避免再次陷入以往權屬不清、權能重疊的枷鎖中。
1. 成員權的權能配置及權利細分
成員權是農戶基于自身集體經濟組織成員的身份而取得的一系列權利, 即權利的獲得以身份為依歸, 成員身份的得失決定成員權的得失。成員權的取得可以戶籍作為成員資格認定的單一標準, 也可以依據地方自治原則, 由各地方自制成員資格認定的復合型標準。成員權的消失以成員的戶籍遷出, 將宅基地退回村集體, 不再以集體土地作為生活保障為表征。成員權具有身份的專屬性, 成員利益分配狀態和管理方式具有封閉性, 即成員的專屬利益只能由成員享有[12]。成員權主要包括宅基地分配 (取得) 權、集體福利獲得權和村務管理權。
(1) 宅基地分配 (取得) 權。宅基地分配 (取得) 權是集體經濟組織成員以“戶”為單位, 經過法律規定的申請形式, 依法請求集體無償分得宅基地的權利。農戶宅基地分配 (取得) 權的獲取主要是基于自身的生存權而實現。集體經濟組織成員只有在符合分戶條件下, 以及在宅基地自然滅失的情況下才有權申請宅基地, 當集體經濟組織成員將宅基地轉讓, 退出后將無權申請宅基地。
(2) 集體福利獲得權。集體福利獲得權是集體經濟組織成員對集體土地上產生的公共收益進行無償共同享有的權利。成員所享有的集體福利主要包括無償取得宅基地使用權, 農村集體經濟組織經營的土地或集體產業所獲得收益, 國家惠農政策對農民的各項補貼, 以及地方自治的對成員發放的各種福利。具體實現集體福利獲得權的主體是村集體, 所以村集體有義務保護好成員的集體福利獲得權并進一步提升成員所享有的福利水平。
(3) 村務管理參與權。村務管理參與權是集體經濟組織成員參與集體經濟組織或村委會、村民小組、鄉 (鎮) 農村集體經濟組織中管理集體事務的權利。村務管理權是農民集體實現自治、實現自身所有權人身份的保障性權利。集體經濟組織成員有權參與組建村民委員會, 組建村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織, 并進行投票選舉、民主決策、民主管理、民主監督等活動。實際上, 集體經濟組織成員在實現上述權利的同時也是在履行自身的義務。
2. 居住權的權能配置
居住權是農戶享有在自己支配范圍內的宅基地上建造房屋及附屬設施并進行占有和使用的權利。居住權是直接關系人類生存與發展的基本人權, “住有所居”是我國民生事業的首要目標之一[13]。所以農戶有權行使居住權來實現自己的生存權, 農戶在不退出宅基地的情況下終身享有居住權。居住權的使用范圍只限于農戶進行居住, 不準許利用住房進行商業用途, 比如利用宅基地違法建造“小產權房”來出售。農戶在行使居住權利時, 對房屋及其附屬設施的建造面積要符合法律規定。居住權是宅基地的基本權益, 對于農民居住權的維護不僅體現在同一時期的公平分配, 還應體現代際公平, 只要是集體成員, 符合申請條件, 都應該具備平等的獲得宅基地的機會[4]。
3. 退出權的權能配置
退出權是集體成員所具有的自主選擇有償或無償退出宅基地的權利。隨著城鎮化、工業化進程的不斷加速, 勞動力轉移的牽引力不斷增強, 由此造成大量的住房和宅基地閑置[14]。基于農民階層不斷分化的現實, 我們應充分尊重農民階層分化后的不同利益訴求, 在滿足個人要求與保護集體公共財產中間予以調和, 賦予農戶退出權。退出宅基地的農戶有權獲得宅基地的合理補償, 補償標準里應包含現有宅基地及地上房屋的市場價值、日后宅基地的增值收益, 以及農戶退出宅基地后增加的生活成本。農戶退出權實現后, 其成員權即消失。
(三) 宅基地使用權的權能設定
賦予宅基地使用權收益功能是“三權分置”改革的重要任務。“三權分置”后的宅基地使用權將把禁錮宅基地使用權流轉的身份性讓渡到農戶資格權中。沒有身份限制的宅基地使用權可以實現適度流轉, 宅基地使用權人也將不再局限于集體內部成員。分離后的宅基地使用權作為一項完整的用益物權, 農戶可通過抵押、入股、租賃和享有部分征地補償的方式實現宅基地使用權的收益權能。同時, 農戶可以通過行使贈與權、繼承權、轉讓權、互換權將房屋連同宅基地使用權讓渡給他人, 實現對自身房屋合法財產的處分權。不可忽視的是, 宅基地使用權在去身份化后, 因其使用主體不再局限于集體內部, 針對實際權利人的不同, 權利的享有是要有存續期間的。當宅基地使用權人為集體內部成員時, 因內部成員同時兼備農戶資格權, 所以其權利的享有具有無限期性。當宅基地使用權人為集體外成員時, 權利的享有具有有限期性。這就意味著當集體外成員的權利存續期結束, 宅基地使用權即滅失。此外, 宅基地使用權的滅失主要包括國家征收、農戶自愿退出宅基地、村集體收回宅基地與租賃期滿承租人喪失宅基地使用權的四種情況。
1. 住宅建造使用權的權能配置
住宅建造使用權是宅基地使用權人依法在自己的宅基地上建造建筑物、構筑物及其附屬設施并享有占有、使用和收益的權利。住宅建造使用權的取得可以是集體成員基于成員身份無償獲得, 也可以是集體外成員基于租賃合同從集體內部成員手中獲得。住宅建造使用權人在建造住宅的過程中應嚴格遵守鄉 (鎮) 土地利用總體規劃的要求, 且嚴禁城市居民利用宅基地建造別墅、私人會所。對于超標超占、無序亂建的住宅, 集體有權收回。住宅建造使用權是實現宅基地使用權設定目標的核心權能, 即實現保障權利人基本生活居住需要的目的。
2. 繼承權的權能配置
繼承權是繼承人依法取得被繼承人合法房屋及宅基地使用權的權利。繼承人對宅基地使用權的繼承是依附于對房屋的繼承而實現的。繼承人和被繼承人原則上都要符合集體成員的身份。但由于人口具有流動性, 即集體內成員身份具有可變性。且被繼承人對房屋擁有所有權, 有權對自己所有的房屋進行處置, 即有權決定自己財產的繼承者, 無論其是否為集體內部成員。所以, 繼承權的實現方式要視繼承人的身份而有所不同:當繼承人的身份是集體內成員時, 且擁有的住宅數量、房屋面積符合法律規定就可以繼承, 否則要基于自身宅基地現存問題繳納一定的罰款才可以實現繼承;當繼承人的身份是集體外成員時, 繼承人成為新的宅基地使用權人, 可以享有原宅基地使用權人的權利, 當權利的存續期滿, 宅基地使用權人將喪失宅基地使用權, 或通過繳納一定的租金來繼續享有宅基地使用權。
3. 贈與權的權能配置
贈與權是集體內成員將自身合法擁有的房屋無償贈與他人時連帶宅基地使用權一同贈與他人的權利。贈與人通過與受贈人簽訂贈與合同實現贈與權, 在實現贈與權的同時, 要向村集體及相關管理部門進行登記備案。贈與人有權處置自己擁有所有權的房屋, 但無權對宅基地所有權進行處置, 所以贈與權的客體只是宅基地的使用權。受贈人接受宅基地使用權的同時也接受相應的義務, 并接受集體所有權主體的監督。當受贈人為集體外成員時, 對宅基地使用權權利的享有在存續期間, 與繼承權相類似, 當權利的存續期滿, 宅基地使用權即滅失。
4. 租賃權的權能配置
租賃權是集體經濟組織成員享有的出租房屋和宅基地使用權以獲取租金收益的權利。承租人依據租賃合同成為宅基地使用權人, 在租賃期內對宅基地享有以使用或收益為目的的占有權, 承租人有權利用宅基地進行自住、開展庭院經濟或其他家私產業, 且有權排除他人干擾。與此同時, 承租人在租賃期內具有合理使用和保護宅基地與房屋安全的責任與義務。租賃關系結束后, 承租人的宅基地使用權喪失, 出租人即集體經濟組織成員重新獲得完整的宅基地使用權。
5. 轉讓權的權能配置
轉讓權是農戶在合約議定下將宅基地使用權永久授權讓渡給集體內其他成員的權利。轉讓權發生后, 受讓人得到完整的宅基地使用權。轉讓權的發生必須滿足以下條件:轉讓人和受讓人必須均是集體內成員;轉讓人必須擁有兩處以上宅基地, 受讓人必須沒有住房和宅基地, 且符合宅基地使用權分配條件;宅基地使用權人在實現轉讓權時必須征得集體經濟組織的同意并進行登記注冊。
6. 互換權的權能配置
互換權是集體經濟組織內兩戶成員基于自身生產生活便利之需, 自愿協商后達成合意, 交換現有宅基地及地上住房與附屬設施的權利。集體經濟組織成員實現互換權需經村集體經濟組織批準、登記后, 才可與他人進行建筑物、構筑物及其附屬設施的互換。
7. 入股權的權能配置
入股權是集體經濟組織成員將一定期限的宅基地使用權作價入股第三方, 由第三方進行經營管理, 集體經濟組織成員可享有相應的經濟補償和持續分股收益的權利。入股權的客體可以是房地一體的形式, 也可以只是宅基地的形式;宅基地使用權和房屋的價值由專門的地價評估中心進行估價, 確定成員的入股份額。在宅基地入股后, 成員有權享有股份收益, 成員有權在集體內流轉股份, 但無權將股份流轉至集體外成員。目前實踐已探索出的宅基地入股模式有城中村改造模式、普通農村改造模式、災區重建模式和旅游景區改造模式[15]。
8. 抵押權的權能配置
抵押權, 是設立于所有權之上的擔保物權, 屬于他物權。抵押權是為債務履行而提前給的一種承諾, 在債務人不履行債務的時候, 債權人可以變賣拍賣擔保物來實現債權。成員集體作為集體土地的所有人, 享有設立于集體土地所有權之上的抵押權。宅基地使用權可以被設置為抵押權的客體, 集體經濟組織成員可以利用宅基地抵押貸款, 實現農村土地的融資功能, 增加自身財產性收入。農戶在行使抵押權時, 村集體要做好風險防范機制, 以避免集體外的抵押權人實現抵押權時, 造成公權與私權的沖突。
9. 征地補償權 (部分) 的權能配置
征地補償權是當集體所有的土地被國家征收時, 集體經濟組織成員為了公共利益的實現, 退出宅基地后所享有的收益補償的權利。集體經濟組織成員獲得的征地補償中應該包含土地發展權帶來的部分增值收益、安置補償費和對原有宅基地、地上建筑物、構筑物、附屬設施以及青苗的補償費。
五、實現宅基地“三權分置”的具體路徑
(一) 下移規劃審批權和監督收回權, 落實宅基地集體所有權
首先, 為有效落實宅基地集體所有權, 實現成員集體的所有權主體身份, 有必要將宅基地申請的審批權下移歸還給集體所有人。一方面, 村集體可以對宅基地申請人的申請進行考察, 核實其申請條件是否屬實且符合法律規定, 即能否被批準;另一方面, 村集體也便于根據集體內土地的實際使用情況為申請人分配新的宅基地, 并做好規劃利用工作。其次, 為實現宅基地的合理利用和提升宅基地的利用效率, 需加強集體所有權主體的監督權和收回權。對集體內不合法的一戶多宅、閑置荒廢、超標超占、無序違建的農戶, 可以將其宅基地收回, 用作集體建設用地的儲備。儲備起來的宅基地可以用作三方面的用途:一是分配給有申請新宅基地需求的農戶, 實現集體建設用地的內部流轉, 實現集體內部宅基地的供需平衡;二是在宅基地集體內部供需平衡的基礎上, 將儲備起來的宅基地發展集體產業, 壯大集體經濟;三是將儲備起來的集體建設用地進行入市流轉和合作開發, 為集體成員謀福利。
(二) 賦予農戶宅基地完整用益物權, 保障宅基地農戶資格權
產權的清晰界定是資源有效配置的基礎[16], 所以為了避免租值耗散、宅基地資源利用的低效, 就要明晰產權, 對農戶進行還權賦能, 即賦予宅基地使用權人收益權、退出權。歸還農戶應有的收益權, 使其擁有完整的用益物權。賦予宅基地使用權人收益權, 主要包括宅基地的抵押、租賃、入股權能;一戶多宅的農戶可將宅基地進行抵押融資、進行出租以獲取租金收益, 也可以將宅基地入股至村集體開展集體產業以獲取股份分紅收益。賦予農戶宅基地有償退出權, 尊重不同農戶的不同利益訴求, 建立有效的宅基地退出激勵機制和完善的宅基地退出途徑, 給予農戶合理的退出補償, 鼓勵一戶多宅的農戶退出宅基地。
(三) 創新宅基地市場配置管理模式, 放活宅基地使用權流轉
宅基地隱形流轉帶來的產權糾紛、交易成本上升、社會矛盾激化, 已不容忽視。現階段, 根據2018年中央一號文件“適度放活宅基地使用權”政策精神, 應逐步放開宅基地市場, 進行宅基地的市場化配置, 并規范好宅基地使用權流轉路徑, 具體可借鑒試點地區宅基地“三權分置”的實踐模式 (如圖2所示) 。首先, 完成農村住房歷史遺留問題的處理工作, 清查宅基地的使用情況, 確保一戶一宅, 完成不動產登記, 落實宅基地所有權和保障農戶資格權。其次, 允許宅基地使用權通過合法方式有條件轉讓, 在宅基地使用權流轉的過程中, 對宅基地使用權的交易雙方主體進行身份確認、登記, 按照身份確定是否符合流轉條件, 同時, 在宅基地流轉后, 對宅基地的使用目的和具體利用要進行監督。最后, 不斷探索宅基地的租賃、抵押、入股等多種方式, 增加農民的財產性收入。
中國鄉村發現網轉自：農村土地和鄉村振興 微信公眾號
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