摘要：宅基地“三權(quán)分置”政策的提出具有重大現(xiàn)實(shí)意義, 既是對(duì)當(dāng)前宅基地閑置荒廢、一戶多宅、超標(biāo)多占、無(wú)序違建等低效利用問(wèn)題的回應(yīng), 也是助推實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心利器。目前雖然實(shí)踐上宅基地制度改革已拓展至33個(gè)試點(diǎn)地區(qū), 但理論上對(duì)宅基地“三權(quán)分置”的探索還很滯后。從宅基地“三權(quán)分置”的價(jià)值問(wèn)題和理論內(nèi)涵分析入手, 解讀宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)、使用權(quán)的物權(quán)屬性, 設(shè)計(jì)宅基地“三權(quán)分置”的法權(quán)結(jié)構(gòu), 探討宅基地“三權(quán)”的內(nèi)部權(quán)能配置, 提出宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)路徑。
一、問(wèn)題的提出
近年來(lái), 隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn), 大量農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移, 宅基地閑置荒廢、一戶多宅、超標(biāo)多占、無(wú)序違建、隱形流轉(zhuǎn)等低效利用問(wèn)題, 已經(jīng)成為農(nóng)村土地管理的焦點(diǎn)問(wèn)題與難點(diǎn)問(wèn)題。宅基地低效利用問(wèn)題的本質(zhì)是現(xiàn)行宅基地的制度規(guī)定和宅基地使用實(shí)踐的沖突以及農(nóng)民階層分化、收入多元格局下農(nóng)民對(duì)宅基地財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的訴求。如何優(yōu)化宅基地利用管理, 一直備受社會(huì)各界關(guān)注。2015年1月, 中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》 (中辦發(fā)﹝2014﹞71號(hào)) , 我國(guó)宅基地制度改革進(jìn)入試點(diǎn)階段, 改革完善農(nóng)村宅基地制度的序幕由此展開(kāi)。在經(jīng)歷了宅基地制度的理論革新和實(shí)踐試點(diǎn)后, 2017年黨的十九大明確要求“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益, 壯大集體經(jīng)濟(jì)”。2018年1月2日, 中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》進(jìn)一步提出:“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策, 探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’, 落實(shí)宅基地集體所有權(quán), 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán), 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。”這一政策的提出為宅基地制度改革提供了一個(gè)全新的思路。
回顧近年來(lái)學(xué)術(shù)界對(duì)宅基地問(wèn)題的研究, 于水、丁文針對(duì)宅基地使用權(quán)權(quán)屬不清的問(wèn)題, 從多源流理論角度闡釋宅基地使用權(quán)的確權(quán)政策議程設(shè)置, 以明確權(quán)利邊界[1]。宋才發(fā)、馬國(guó)輝針對(duì)宅基地使用權(quán)確權(quán)過(guò)程中易出現(xiàn)的法律問(wèn)題提出必須構(gòu)建宅基地使用權(quán)登記的法規(guī)體系[2]。楊璐璐從產(chǎn)權(quán)角度出發(fā), 梳理了宅基地制度改革的進(jìn)程, 提出公平取得、高效利用、權(quán)益保障、用途管制是當(dāng)下制度改革要解決的問(wèn)題[3], 針對(duì)產(chǎn)權(quán)和收益問(wèn)題, 提出構(gòu)建產(chǎn)權(quán)完善的收益共享機(jī)制[4], 并提出疏解一戶多宅的辦法即重構(gòu)產(chǎn)權(quán)處置的制度和機(jī)制[5]。陳璐針對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度問(wèn)題和法律困境提出了立法建議和構(gòu)建宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制[6]。賀日開(kāi)、黃忠認(rèn)為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ), 應(yīng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng), 并通過(guò)實(shí)物交易和地票交易推動(dòng)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn), 以實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展[7]。
由上可以看出, 當(dāng)前學(xué)界對(duì)宅基地利用管理問(wèn)題的研究, 多是從明晰和保障宅基地使用權(quán)益、優(yōu)化宅基地制度設(shè)計(jì)、完善宅基地資源配置市場(chǎng)參與機(jī)制等幾條路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán), 以及提升宅基地資源的利用效率, 而對(duì)宅基地“三權(quán)分置”的法權(quán)構(gòu)造及“三權(quán)”的內(nèi)部權(quán)能匹配等的研究觀照不足。為此, 本文將從法權(quán)的視角, 解讀宅基地“三權(quán)”的物權(quán)屬性, 設(shè)定“三權(quán)”的權(quán)能構(gòu)造, 結(jié)合現(xiàn)行宅基地制度運(yùn)行的實(shí)際困境, 探尋宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)路徑, 力圖為宅基地改革這一重大前沿實(shí)踐提供理論依據(jù)。
二、宅基地“三權(quán)分置”的價(jià)值問(wèn)題
宅基地“三權(quán)分置”政策構(gòu)想是對(duì)當(dāng)今我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地供不應(yīng)求與農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重等土地利用問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)回答。從政策核心內(nèi)容來(lái)看, 落實(shí)宅基地集體所有權(quán), 保持了我國(guó)土地公有制的社會(huì)主義性質(zhì);保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán), 使宅基地繼續(xù)承載“居者有其屋”的社會(huì)保障功能, 有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義;適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán), 有助于宅基地使用權(quán)利用在兼顧公平的同時(shí)提高效率和回還農(nóng)民的房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)。由此可見(jiàn), 宅基地“三權(quán)”分別承載著重要的政治功能、社會(huì)功能和經(jīng)濟(jì)功能。宅基地“三權(quán)分置”是宅基地制度改革的深化, 蘊(yùn)涵著深刻的改革價(jià)值。
首先, 從推動(dòng)社會(huì)發(fā)展來(lái)看, 創(chuàng)新宅基地制度改革, 有助于鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合發(fā)展。宅基地“三權(quán)分置”相較于過(guò)去對(duì)宅基地的嚴(yán)格限制, 能夠彌補(bǔ)宅基地使用權(quán)取得的缺陷, 實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)取得的去身份化, 空閑宅基地可以在農(nóng)民自愿的情況下, 實(shí)現(xiàn)抵押融資、與集體或者公司企業(yè)合作, 將城市資本、技術(shù)、人才引入農(nóng)村, 發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、特色民宅, 實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)業(yè)多樣化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)等。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)可以激活農(nóng)村沉睡資產(chǎn), 這不僅可以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺, 收益多元共享, 同時(shí)可以重塑城鄉(xiāng)關(guān)系, 在以城帶鄉(xiāng)的過(guò)程中, 走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路;利用產(chǎn)業(yè)興旺的撬桿, 提高農(nóng)民收入水平, 打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn), 縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。與此同時(shí), 利用土地增值收益反哺三農(nóng), 增加對(duì)鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入, 進(jìn)一步提高鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)社會(huì)治理水平, 從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。
其次, 從保障農(nóng)戶權(quán)益來(lái)看, 細(xì)分宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu), 有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。在過(guò)去的幾十年里, 國(guó)家注重保障農(nóng)民的居住權(quán), 忽視了宅基地所承載的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。在城鎮(zhèn)住房給城鎮(zhèn)居民帶來(lái)巨額財(cái)富的同時(shí), 宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格的身份限制, 農(nóng)戶的房屋財(cái)產(chǎn)價(jià)值得不到實(shí)現(xiàn), 被稱之“死產(chǎn)”;而由土地征收、土地增值帶來(lái)的巨額收益往往由地方政府、集體經(jīng)濟(jì)組織所有, 農(nóng)民享受不到土地發(fā)展權(quán)帶來(lái)的土地增值收益, 經(jīng)濟(jì)上得不到合理的補(bǔ)償;同時(shí), 宅基地退出機(jī)制缺失, 監(jiān)督管理乏力等原因造成了大量宅基地閑置以及隱形交易市場(chǎng)的形成。這些不僅提升了公共管理成本, 也給社會(huì)的和諧安定埋下了不穩(wěn)定的因素。“三權(quán)分置”政策的宅基地使用權(quán)是為集體外的客體創(chuàng)設(shè)的, 突破了以往宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)身份性的限制, 能夠極大地解放農(nóng)村剩余勞動(dòng)力, 有利于農(nóng)民向非農(nóng)化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。在緩解社會(huì)當(dāng)前“有人無(wú)房住、有房無(wú)人住”難題的同時(shí), 實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的宅基地收益權(quán)利。且在農(nóng)民階層分化背景下, 無(wú)論農(nóng)民是離土又離鄉(xiāng)還是離土不離鄉(xiāng), 都可以使其在不失去對(duì)宅基地控制的前提下, 提高宅基地利用效率, 實(shí)現(xiàn)房屋財(cái)產(chǎn)的價(jià)值。
最后, 從激發(fā)市場(chǎng)活力來(lái)看, 適度放活宅基地使用權(quán), 有助于釋放集體土地的市場(chǎng)價(jià)值。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確指出要“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán), 改革完善農(nóng)村宅基地制度”。這表明要在堅(jiān)持集體所有權(quán)的前提下, 遵循“賦予權(quán)利和回歸權(quán)利”的農(nóng)村土地改革邏輯主線。黨的十八大和十九大都一致強(qiáng)調(diào)要讓市場(chǎng)起決定性作用。從2007年到2016年, 我國(guó)鄉(xiāng)村就業(yè)人員減少了8 193萬(wàn)人, 城鎮(zhèn)就業(yè)人員增加了10 475萬(wàn)人。城鎮(zhèn)不斷增加的人口中, 除去城鎮(zhèn)人口自然增長(zhǎng)的部分, 絕大部分都是來(lái)自農(nóng)村轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)的就業(yè)人口。2016年我國(guó)城鎮(zhèn)化率為57.3%, 根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 (2014—2020) 》, 我國(guó)將在2020年實(shí)現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率60%左右。顯然, 城市緊張的建設(shè)用地將越來(lái)越無(wú)法滿足日益增加的人口需求, 宅基地入市的趨勢(shì)已不可避免, 適度放活宅基地使用權(quán)能夠滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自身利益的需求。按國(guó)土資源部、住建部的部署, 京滬杭等13個(gè)城市正在開(kāi)展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的試點(diǎn), 在試點(diǎn)城市, 村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織可以自行開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng), 也可以通過(guò)聯(lián)營(yíng)、入股等方式建設(shè)運(yùn)營(yíng)集體租賃住房。宅基地使用權(quán)的入市, 打破了居住用地的政府壟斷供給者模式, 符合當(dāng)前多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購(gòu)并舉的房改要求。除了租賃住房, 依托農(nóng)村特有的生態(tài)環(huán)境, 宅基地也可以用于養(yǎng)老地產(chǎn)、旅游地產(chǎn)等潛在的市場(chǎng)。一方面, 國(guó)家通過(guò)“還權(quán)賦能”, 有利于培育農(nóng)村宅基地市場(chǎng)的自發(fā)力量和內(nèi)生動(dòng)力;另一方面, 宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有利于加速城鄉(xiāng)土地要素市場(chǎng)的交互流動(dòng), 破除城鄉(xiāng)二元土地制度的障礙, 推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的形成, 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地同權(quán)同價(jià), 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地平等發(fā)展。
三、宅基地“三權(quán)”的物權(quán)屬性問(wèn)題
物權(quán)包括所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)三種權(quán)利。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定, 宅基地的所有權(quán)歸集體所有, 宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)歸農(nóng)戶使用。而宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的法理爭(zhēng)議卻五彩紛呈, 抵押權(quán)作為擔(dān)保物權(quán)正在部分地區(qū)農(nóng)村進(jìn)行試點(diǎn)。探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”, 落實(shí)宅基地集體所有權(quán), 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán), 適度放活宅基地使用權(quán), 需要從根本上厘清“三權(quán)”的物權(quán)屬性。
(一) 宅基地所有權(quán)的物權(quán)屬性分析
集體所有權(quán)是基于農(nóng)村社會(huì)一定空間地域范圍內(nèi), 由勞動(dòng)群眾集體共有, 并由法律規(guī)定的集體組織為實(shí)現(xiàn)集體的利益, 代表集體行使所有權(quán)權(quán)能的社會(huì)主義公有制權(quán)利。集體所有權(quán)是一種自物權(quán)[8], 集體所有權(quán)的權(quán)利主體是成員集體。根據(jù)《土地管理法》第十條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的, 由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的, 由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 農(nóng)民集體所有的, 由鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。”可見(jiàn), 宅基地所有權(quán)的行使主體通常為集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組或鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織, 以上主體代表集體行使權(quán)利的方式為經(jīng)營(yíng)和管理, 但土地所有權(quán)的行使主體對(duì)集體土地的經(jīng)營(yíng)管理并非基于所有權(quán)產(chǎn)生的權(quán)能[9]。
《物權(quán)法》第四十條規(guī)定:“所有權(quán)人有權(quán)在自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)上設(shè)立用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。”用益物權(quán)主要包括農(nóng)戶擁有的宅基地使用權(quán), 擔(dān)保物權(quán)包括正在試點(diǎn)的宅基地抵押權(quán)。因此, 理論上而言, 所有權(quán)主體可以通過(guò)宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)交易或者對(duì)宅基地使用權(quán)的處置即利用抵押權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的收益權(quán)能。但在城鄉(xiāng)土地二元制度的藩籬下, 集體所有實(shí)質(zhì)上對(duì)土地的使用和收益是由分配產(chǎn)生的, 不以交易為原則發(fā)生, 所以沒(méi)有通過(guò)交易進(jìn)行處分的權(quán)能或者處分權(quán)能受到限制[10]。
(二) 宅基地資格權(quán)的物權(quán)屬性分析
農(nóng)戶資格權(quán)是基于農(nóng)戶成員權(quán)的存續(xù), 以保護(hù)農(nóng)戶合法權(quán)益為核心、實(shí)現(xiàn)所有權(quán)為目的、提升土地資源利用效率和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入為價(jià)值導(dǎo)向的一系列權(quán)利。宅基地農(nóng)戶資格權(quán)是從宅基地使用權(quán)中派生出來(lái)的一種權(quán)能, 與使用權(quán)相分離成為獨(dú)立的、位于集體所有權(quán)之下宅基地使用權(quán)之上的第二層次的權(quán)利。分離出的農(nóng)戶資格權(quán)與宅基地使用權(quán)的物權(quán)屬性相同, 是一種他物權(quán)而非自物權(quán), 且權(quán)利的行使受到集體所有權(quán)的監(jiān)督, 是一種限制物權(quán)。農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)利主體依舊是宅基地使用權(quán)人。權(quán)利的取得方式可參照宅基地使用權(quán)的取得方式, 即農(nóng)戶資格權(quán)的取得前提是擁有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份, 具體以戶籍作為鑒定標(biāo)準(zhǔn)。基于農(nóng)戶資格權(quán)所承載的社會(huì)保障功能, 分離出的農(nóng)戶資格權(quán)將保留以往宅基地使用權(quán)具有的身份性特征, 其權(quán)利構(gòu)成也以成員權(quán)為核心。因農(nóng)戶資格權(quán)具有成員權(quán)這一身份權(quán)的屬性, 所以, 農(nóng)戶對(duì)資格權(quán)的享有在非自愿退出的情況下具有無(wú)限期性。農(nóng)戶資格權(quán)享有權(quán)利的無(wú)限期性與宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)權(quán)利的有限期性形成對(duì)比, 實(shí)現(xiàn)了權(quán)利的區(qū)分和分離。同時(shí), 去身份化后的宅基地使用權(quán)因沒(méi)有身份限制可實(shí)現(xiàn)宅基地的流轉(zhuǎn), 獲取收益, 成為一項(xiàng)完整的用益物權(quán)。農(nóng)戶資格權(quán)人可依據(jù)自身意愿按照法律規(guī)定, 獨(dú)立支配、控制宅基地使用權(quán)自身, 即通過(guò)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶的收益權(quán)。由此可見(jiàn), 農(nóng)戶資格權(quán)的設(shè)置使實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)不再是城市居民的禁臠, 契合農(nóng)戶資格權(quán)設(shè)置的目的, 即在實(shí)現(xiàn)保障農(nóng)戶基本生存安全的同時(shí)增加農(nóng)戶的土地財(cái)產(chǎn)收入, 歸還農(nóng)戶對(duì)宅基地的收益權(quán)能。
(三) 宅基地使用權(quán)的物權(quán)屬性分析
宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法對(duì)集體所有的宅基地享有的占有和使用的權(quán)利。《物權(quán)法》規(guī)定宅基地使用權(quán)是一項(xiàng)用益物權(quán), 第一百一十七條規(guī)定:“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn), 依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。”《物權(quán)法》第一百五十二條規(guī)定:“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利, 有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。”顯然, 《物權(quán)法》對(duì)宅基地使用權(quán)規(guī)定的表述中并未體現(xiàn)出宅基地使用權(quán)人收益的權(quán)能。所以, 宅基地使用權(quán)人擁有的是不完整的用益物權(quán), 即缺乏對(duì)收益權(quán)的享有。在現(xiàn)行法律規(guī)定中, 作為對(duì)農(nóng)民群體的保障性權(quán)利, 宅基地使用權(quán)可以基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份無(wú)償申請(qǐng)取得。宅基地使用權(quán)的使用具有無(wú)限期性, 流轉(zhuǎn)具有限制性。這種權(quán)利使用的無(wú)限期性可以看作是成員集體享有的所有權(quán)落實(shí)在集體成員個(gè)體身上的一種表現(xiàn), 即作為所有權(quán)人之一的集體成員可通過(guò)宅基地使用權(quán)的無(wú)限期使用間接享受到所有權(quán)的永續(xù)性。除了對(duì)成員保障的規(guī)定, 出于對(duì)宅基地資源節(jié)約的考慮, 我國(guó)法律還規(guī)定使用權(quán)人使用宅基地要遵守“一戶一宅”的原則, 且宅基地的面積不能違反國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn);宅基地使用權(quán)人出租、轉(zhuǎn)賣(mài)宅基地后無(wú)權(quán)申請(qǐng)宅基地;宅基地使用權(quán)應(yīng)以登記為生效要件[11]。
2018年中央一號(hào)文件提出“適度放活宅基地使用權(quán)和農(nóng)戶房屋所有權(quán)”后, 宅基地使用權(quán)的主體將不再限定于集體內(nèi)的成員, 宅基地使用權(quán)可以由有能力有意愿的個(gè)體或者是優(yōu)秀企業(yè)根據(jù)土地流轉(zhuǎn)合同從農(nóng)戶手里取得, 并在法律規(guī)定和合同約定的可支配范圍內(nèi), 對(duì)租賃的宅基地依法取得一系列的權(quán)利。宅基地使用權(quán)是依附于宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的一種權(quán)能, 宅基地使用權(quán)與資格權(quán)的分離是在農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)讓渡給他人時(shí)發(fā)生的。從權(quán)利的分離過(guò)程可以看出, 農(nóng)戶資格權(quán)的主體具有限定性, 即必須為集體內(nèi)成員, 宅基地使用權(quán)主體則具有可變性。對(duì)宅基地使用權(quán)實(shí)際擁有者身份的鑒定, 可看作宅基地使用權(quán)與農(nóng)戶資格權(quán)相區(qū)別的另一表征。使宅基地得以充分利用, 實(shí)現(xiàn)生活居住功能或發(fā)揮其他財(cái)產(chǎn)價(jià)值是宅基地使用權(quán)的具體表現(xiàn)。
四、宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)能構(gòu)造設(shè)計(jì)
宅基地“三權(quán)分置”是對(duì)宅基地原有權(quán)利體系的進(jìn)一步豐富和擴(kuò)展, 創(chuàng)造性分離出新的權(quán)利配置格局。從現(xiàn)階段宅基地制度改革的試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看, 宅基地“三權(quán)分置”的復(fù)雜性在于“三權(quán)”的內(nèi)部權(quán)能結(jié)構(gòu)不清。因此, 有必要對(duì)集體所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的具體權(quán)能進(jìn)行重新界定與組合, 設(shè)定出新的權(quán)利變動(dòng)規(guī)則。
(一) 集體所有權(quán)的權(quán)能設(shè)定
集體所有權(quán)是集體所有權(quán)主體對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn), 具有依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。集體所有權(quán)的權(quán)利主體為集體內(nèi)所有成員, 集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組代表集體所有權(quán)主體行使所有權(quán)。集體土地所有權(quán)具有共有特性, 不同于私有財(cái)產(chǎn)可以分割, 集體成員只能以集體的名義享有所有權(quán), 所有權(quán)中大部分權(quán)利需通過(guò)集體成員個(gè)別權(quán)利的實(shí)現(xiàn)得以落實(shí)。當(dāng)集體土地被國(guó)家征收變?yōu)閲?guó)有土地后, 集體所有權(quán)隨之滅失。
1. 占有權(quán)的權(quán)能配置
占有權(quán)是集體所有權(quán)主體依法對(duì)集體所有的土地進(jìn)行實(shí)際支配、控制的權(quán)利。集體所有權(quán)主體有權(quán)決定占有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式, 即可以由集體內(nèi)成員通過(guò)使用進(jìn)行占有, 也可以依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定, 將集體所有的土地以契約的形式流轉(zhuǎn)由集體外其他成員占有、使用。集體所有權(quán)主體對(duì)集體所有的土地具有排他性的控制權(quán), 即集體所有權(quán)主體有權(quán)排除非所有人對(duì)集體土地占有和使用, 并有權(quán)對(duì)非所有人非法占有集體土地的行為予以處分, 將違法占有的土地收回集體。
2. 使用權(quán)的權(quán)能配置及權(quán)利細(xì)分
使用權(quán)是集體所有權(quán)主體在集體所有的土地上進(jìn)行實(shí)際利用及合理支配土地利用的權(quán)利。集體所有權(quán)主體享有將宅基地?zé)o償分配給集體內(nèi)成員使用的權(quán)利, 對(duì)閑置宅基地資源的整理權(quán), 對(duì)宅基地地址選擇的規(guī)劃利用權(quán)。集體所有權(quán)主體還享有在集體所有的土地上基于村務(wù)管理需要、農(nóng)民生產(chǎn)生活需要、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要建造村部、房屋以及其他附屬設(shè)施并無(wú)償無(wú)限期使用的權(quán)利。
3. 收益權(quán)的權(quán)能配置及權(quán)利細(xì)分
收益權(quán)是集體所有權(quán)主體基于自身權(quán)能獲得收益的權(quán)利。集體所有權(quán)主體有權(quán)利用集體所有的土地舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè), 開(kāi)展農(nóng)業(yè)股份合作社、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)獲取收益;有權(quán)將集體土地使用權(quán)、占有權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)流轉(zhuǎn)以獲取租金、入股收益;享有土地發(fā)展權(quán)所帶來(lái)的土地增值收益;有權(quán)獲得國(guó)家征收集體土地以后所發(fā)放的部分征地補(bǔ)償, 以納入村集體的財(cái)政收支體系, 留作發(fā)展村集體之用。
4. 處分權(quán)的權(quán)能配置及權(quán)利細(xì)分
(1) 監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督權(quán)是集體所有權(quán)主體對(duì)集體土地上所有相關(guān)權(quán)利人在行使權(quán)利的過(guò)程中有無(wú)違反土地法律法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。集體所有權(quán)主體有權(quán)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部管理者權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督, 防止權(quán)力尋租的發(fā)生;有權(quán)對(duì)宅基地使用權(quán)人使用宅基地的用途進(jìn)行監(jiān)督, 并采取措施預(yù)防糾正宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地的超標(biāo)多占、違法亂建, 責(zé)令非法占用土地的單位或個(gè)體停止違法行為并給予相應(yīng)處分;有權(quán)對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)期限、收益分配、流轉(zhuǎn)后的產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整進(jìn)行監(jiān)督, 流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的, 需向集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行書(shū)面?zhèn)浒浮Ｒ虼? 監(jiān)督權(quán)對(duì)集體所有權(quán)自身和宅基地使用權(quán)同時(shí)發(fā)揮著權(quán)屬制約的作用。
(2) 收回權(quán)。收回權(quán)是集體所有權(quán)主體享有根據(jù)法律的規(guī)定和基于一定的現(xiàn)實(shí)條件將宅基地使用權(quán)收回集體的權(quán)利。法律規(guī)定將土地收回集體的情況有:“鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè), 需要使用土地的;不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的;因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。”除上述法律規(guī)定的情況外, 集體所有權(quán)主體有權(quán)將非農(nóng)民集體成員的宅基地使用權(quán)收回集體;有權(quán)將超占面積的宅基地、閑置宅基地和違規(guī)違建宅基地收回集體。
(二) 農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)能設(shè)定
農(nóng)戶資格權(quán)是固守農(nóng)民生存居住安全的保障性權(quán)利, 是集體所有權(quán)在每一戶農(nóng)民身上的具體量化, 是“所有權(quán)有所指但無(wú)處確指”困境解決的突破口, 是打開(kāi)宅基地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)收益的閥門(mén)。農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)利主體是具有成員資格的集體內(nèi)成員。農(nóng)戶資格權(quán)人具體享有以下權(quán)利:權(quán)利主體基于成員身份享有的成員權(quán), 實(shí)現(xiàn)宅基地生存保障功能的居住權(quán)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶自身非農(nóng)化需求的退出權(quán)。設(shè)置在集體所有權(quán)與宅基地使用權(quán)之間的農(nóng)戶資格權(quán), 具有承上啟下的作用。就農(nóng)戶資格權(quán)與集體所有權(quán)的權(quán)能關(guān)系而言, 農(nóng)戶享有的宅基地分配取得權(quán)和居住權(quán)是對(duì)集體所有權(quán)中占有權(quán)、使用權(quán)的實(shí)現(xiàn);農(nóng)戶享有的征地補(bǔ)償權(quán)是在實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán)中的剩余部分收益權(quán);農(nóng)戶所享有的村務(wù)管理參與權(quán)也是在行使自身作為所有權(quán)主體的監(jiān)督和收回權(quán);農(nóng)戶所享有的退出權(quán)也正是與集體所有的收回權(quán)實(shí)現(xiàn)了權(quán)利銜接, 實(shí)現(xiàn)了集體建設(shè)用地的內(nèi)部流轉(zhuǎn), 預(yù)防了集體財(cái)產(chǎn)外流。而農(nóng)戶資格權(quán)與宅基地使用權(quán)的關(guān)系, 如前文所述, 主要是農(nóng)戶以資格權(quán)為前提, 流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)以盤(pán)活閑置宅基地資源, 增加農(nóng)戶自身財(cái)產(chǎn)性收入。由此可見(jiàn), 農(nóng)戶作為集體土地所有者, 對(duì)其資格予以確權(quán), 并保障其基于成員資格的基礎(chǔ)上所專享的一系列權(quán)利是其作為土地所有者的體現(xiàn)。對(duì)宅基地使用權(quán)的適度放活, 是歸還農(nóng)戶資格權(quán)人同時(shí)作為用益物權(quán)人的主體地位。農(nóng)戶資格權(quán)所包含的權(quán)利只有在保留了成員權(quán)的基礎(chǔ)上賦予新權(quán)能, 并厘清與原有宅基地使用權(quán)的關(guān)系, 才能避免再次陷入以往權(quán)屬不清、權(quán)能重疊的枷鎖中。
1. 成員權(quán)的權(quán)能配置及權(quán)利細(xì)分
成員權(quán)是農(nóng)戶基于自身集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份而取得的一系列權(quán)利, 即權(quán)利的獲得以身份為依歸, 成員身份的得失決定成員權(quán)的得失。成員權(quán)的取得可以戶籍作為成員資格認(rèn)定的單一標(biāo)準(zhǔn), 也可以依據(jù)地方自治原則, 由各地方自制成員資格認(rèn)定的復(fù)合型標(biāo)準(zhǔn)。成員權(quán)的消失以成員的戶籍遷出, 將宅基地退回村集體, 不再以集體土地作為生活保障為表征。成員權(quán)具有身份的專屬性, 成員利益分配狀態(tài)和管理方式具有封閉性, 即成員的專屬利益只能由成員享有[12]。成員權(quán)主要包括宅基地分配 (取得) 權(quán)、集體福利獲得權(quán)和村務(wù)管理權(quán)。
(1) 宅基地分配 (取得) 權(quán)。宅基地分配 (取得) 權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員以“戶”為單位, 經(jīng)過(guò)法律規(guī)定的申請(qǐng)形式, 依法請(qǐng)求集體無(wú)償分得宅基地的權(quán)利。農(nóng)戶宅基地分配 (取得) 權(quán)的獲取主要是基于自身的生存權(quán)而實(shí)現(xiàn)。集體經(jīng)濟(jì)組織成員只有在符合分戶條件下, 以及在宅基地自然滅失的情況下才有權(quán)申請(qǐng)宅基地, 當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員將宅基地轉(zhuǎn)讓, 退出后將無(wú)權(quán)申請(qǐng)宅基地。
(2) 集體福利獲得權(quán)。集體福利獲得權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體土地上產(chǎn)生的公共收益進(jìn)行無(wú)償共同享有的權(quán)利。成員所享有的集體福利主要包括無(wú)償取得宅基地使用權(quán), 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)的土地或集體產(chǎn)業(yè)所獲得收益, 國(guó)家惠農(nóng)政策對(duì)農(nóng)民的各項(xiàng)補(bǔ)貼, 以及地方自治的對(duì)成員發(fā)放的各種福利。具體實(shí)現(xiàn)集體福利獲得權(quán)的主體是村集體, 所以村集體有義務(wù)保護(hù)好成員的集體福利獲得權(quán)并進(jìn)一步提升成員所享有的福利水平。
(3) 村務(wù)管理參與權(quán)。村務(wù)管理參與權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)、村民小組、鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中管理集體事務(wù)的權(quán)利。村務(wù)管理權(quán)是農(nóng)民集體實(shí)現(xiàn)自治、實(shí)現(xiàn)自身所有權(quán)人身份的保障性權(quán)利。集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)參與組建村民委員會(huì), 組建村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織, 并進(jìn)行投票選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等活動(dòng)。實(shí)際上, 集體經(jīng)濟(jì)組織成員在實(shí)現(xiàn)上述權(quán)利的同時(shí)也是在履行自身的義務(wù)。
2. 居住權(quán)的權(quán)能配置
居住權(quán)是農(nóng)戶享有在自己支配范圍內(nèi)的宅基地上建造房屋及附屬設(shè)施并進(jìn)行占有和使用的權(quán)利。居住權(quán)是直接關(guān)系人類生存與發(fā)展的基本人權(quán), “住有所居”是我國(guó)民生事業(yè)的首要目標(biāo)之一[13]。所以農(nóng)戶有權(quán)行使居住權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的生存權(quán), 農(nóng)戶在不退出宅基地的情況下終身享有居住權(quán)。居住權(quán)的使用范圍只限于農(nóng)戶進(jìn)行居住, 不準(zhǔn)許利用住房進(jìn)行商業(yè)用途, 比如利用宅基地違法建造“小產(chǎn)權(quán)房”來(lái)出售。農(nóng)戶在行使居住權(quán)利時(shí), 對(duì)房屋及其附屬設(shè)施的建造面積要符合法律規(guī)定。居住權(quán)是宅基地的基本權(quán)益, 對(duì)于農(nóng)民居住權(quán)的維護(hù)不僅體現(xiàn)在同一時(shí)期的公平分配, 還應(yīng)體現(xiàn)代際公平, 只要是集體成員, 符合申請(qǐng)條件, 都應(yīng)該具備平等的獲得宅基地的機(jī)會(huì)[4]。
3. 退出權(quán)的權(quán)能配置
退出權(quán)是集體成員所具有的自主選擇有償或無(wú)償退出宅基地的權(quán)利。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷加速, 勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的牽引力不斷增強(qiáng), 由此造成大量的住房和宅基地閑置[14]。基于農(nóng)民階層不斷分化的現(xiàn)實(shí), 我們應(yīng)充分尊重農(nóng)民階層分化后的不同利益訴求, 在滿足個(gè)人要求與保護(hù)集體公共財(cái)產(chǎn)中間予以調(diào)和, 賦予農(nóng)戶退出權(quán)。退出宅基地的農(nóng)戶有權(quán)獲得宅基地的合理補(bǔ)償, 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)里應(yīng)包含現(xiàn)有宅基地及地上房屋的市場(chǎng)價(jià)值、日后宅基地的增值收益, 以及農(nóng)戶退出宅基地后增加的生活成本。農(nóng)戶退出權(quán)實(shí)現(xiàn)后, 其成員權(quán)即消失。
(三) 宅基地使用權(quán)的權(quán)能設(shè)定
賦予宅基地使用權(quán)收益功能是“三權(quán)分置”改革的重要任務(wù)。“三權(quán)分置”后的宅基地使用權(quán)將把禁錮宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的身份性讓渡到農(nóng)戶資格權(quán)中。沒(méi)有身份限制的宅基地使用權(quán)可以實(shí)現(xiàn)適度流轉(zhuǎn), 宅基地使用權(quán)人也將不再局限于集體內(nèi)部成員。分離后的宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)完整的用益物權(quán), 農(nóng)戶可通過(guò)抵押、入股、租賃和享有部分征地補(bǔ)償?shù)姆绞綄?shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能。同時(shí), 農(nóng)戶可以通過(guò)行使贈(zèng)與權(quán)、繼承權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、互換權(quán)將房屋連同宅基地使用權(quán)讓渡給他人, 實(shí)現(xiàn)對(duì)自身房屋合法財(cái)產(chǎn)的處分權(quán)。不可忽視的是, 宅基地使用權(quán)在去身份化后, 因其使用主體不再局限于集體內(nèi)部, 針對(duì)實(shí)際權(quán)利人的不同, 權(quán)利的享有是要有存續(xù)期間的。當(dāng)宅基地使用權(quán)人為集體內(nèi)部成員時(shí), 因內(nèi)部成員同時(shí)兼?zhèn)滢r(nóng)戶資格權(quán), 所以其權(quán)利的享有具有無(wú)限期性。當(dāng)宅基地使用權(quán)人為集體外成員時(shí), 權(quán)利的享有具有有限期性。這就意味著當(dāng)集體外成員的權(quán)利存續(xù)期結(jié)束, 宅基地使用權(quán)即滅失。此外, 宅基地使用權(quán)的滅失主要包括國(guó)家征收、農(nóng)戶自愿退出宅基地、村集體收回宅基地與租賃期滿承租人喪失宅基地使用權(quán)的四種情況。
1. 住宅建造使用權(quán)的權(quán)能配置
住宅建造使用權(quán)是宅基地使用權(quán)人依法在自己的宅基地上建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施并享有占有、使用和收益的權(quán)利。住宅建造使用權(quán)的取得可以是集體成員基于成員身份無(wú)償獲得, 也可以是集體外成員基于租賃合同從集體內(nèi)部成員手中獲得。住宅建造使用權(quán)人在建造住宅的過(guò)程中應(yīng)嚴(yán)格遵守鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 土地利用總體規(guī)劃的要求, 且嚴(yán)禁城市居民利用宅基地建造別墅、私人會(huì)所。對(duì)于超標(biāo)超占、無(wú)序亂建的住宅, 集體有權(quán)收回。住宅建造使用權(quán)是實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)設(shè)定目標(biāo)的核心權(quán)能, 即實(shí)現(xiàn)保障權(quán)利人基本生活居住需要的目的。
2. 繼承權(quán)的權(quán)能配置
繼承權(quán)是繼承人依法取得被繼承人合法房屋及宅基地使用權(quán)的權(quán)利。繼承人對(duì)宅基地使用權(quán)的繼承是依附于對(duì)房屋的繼承而實(shí)現(xiàn)的。繼承人和被繼承人原則上都要符合集體成員的身份。但由于人口具有流動(dòng)性, 即集體內(nèi)成員身份具有可變性。且被繼承人對(duì)房屋擁有所有權(quán), 有權(quán)對(duì)自己所有的房屋進(jìn)行處置, 即有權(quán)決定自己財(cái)產(chǎn)的繼承者, 無(wú)論其是否為集體內(nèi)部成員。所以, 繼承權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式要視繼承人的身份而有所不同:當(dāng)繼承人的身份是集體內(nèi)成員時(shí), 且擁有的住宅數(shù)量、房屋面積符合法律規(guī)定就可以繼承, 否則要基于自身宅基地現(xiàn)存問(wèn)題繳納一定的罰款才可以實(shí)現(xiàn)繼承;當(dāng)繼承人的身份是集體外成員時(shí), 繼承人成為新的宅基地使用權(quán)人, 可以享有原宅基地使用權(quán)人的權(quán)利, 當(dāng)權(quán)利的存續(xù)期滿, 宅基地使用權(quán)人將喪失宅基地使用權(quán), 或通過(guò)繳納一定的租金來(lái)繼續(xù)享有宅基地使用權(quán)。
3. 贈(zèng)與權(quán)的權(quán)能配置
贈(zèng)與權(quán)是集體內(nèi)成員將自身合法擁有的房屋無(wú)償贈(zèng)與他人時(shí)連帶宅基地使用權(quán)一同贈(zèng)與他人的權(quán)利。贈(zèng)與人通過(guò)與受贈(zèng)人簽訂贈(zèng)與合同實(shí)現(xiàn)贈(zèng)與權(quán), 在實(shí)現(xiàn)贈(zèng)與權(quán)的同時(shí), 要向村集體及相關(guān)管理部門(mén)進(jìn)行登記備案。贈(zèng)與人有權(quán)處置自己擁有所有權(quán)的房屋, 但無(wú)權(quán)對(duì)宅基地所有權(quán)進(jìn)行處置, 所以贈(zèng)與權(quán)的客體只是宅基地的使用權(quán)。受贈(zèng)人接受宅基地使用權(quán)的同時(shí)也接受相應(yīng)的義務(wù), 并接受集體所有權(quán)主體的監(jiān)督。當(dāng)受贈(zèng)人為集體外成員時(shí), 對(duì)宅基地使用權(quán)權(quán)利的享有在存續(xù)期間, 與繼承權(quán)相類似, 當(dāng)權(quán)利的存續(xù)期滿, 宅基地使用權(quán)即滅失。
4. 租賃權(quán)的權(quán)能配置
租賃權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的出租房屋和宅基地使用權(quán)以獲取租金收益的權(quán)利。承租人依據(jù)租賃合同成為宅基地使用權(quán)人, 在租賃期內(nèi)對(duì)宅基地享有以使用或收益為目的的占有權(quán), 承租人有權(quán)利用宅基地進(jìn)行自住、開(kāi)展庭院經(jīng)濟(jì)或其他家私產(chǎn)業(yè), 且有權(quán)排除他人干擾。與此同時(shí), 承租人在租賃期內(nèi)具有合理使用和保護(hù)宅基地與房屋安全的責(zé)任與義務(wù)。租賃關(guān)系結(jié)束后, 承租人的宅基地使用權(quán)喪失, 出租人即集體經(jīng)濟(jì)組織成員重新獲得完整的宅基地使用權(quán)。
5. 轉(zhuǎn)讓權(quán)的權(quán)能配置
轉(zhuǎn)讓權(quán)是農(nóng)戶在合約議定下將宅基地使用權(quán)永久授權(quán)讓渡給集體內(nèi)其他成員的權(quán)利。轉(zhuǎn)讓權(quán)發(fā)生后, 受讓人得到完整的宅基地使用權(quán)。轉(zhuǎn)讓權(quán)的發(fā)生必須滿足以下條件:轉(zhuǎn)讓人和受讓人必須均是集體內(nèi)成員;轉(zhuǎn)讓人必須擁有兩處以上宅基地, 受讓人必須沒(méi)有住房和宅基地, 且符合宅基地使用權(quán)分配條件;宅基地使用權(quán)人在實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓權(quán)時(shí)必須征得集體經(jīng)濟(jì)組織的同意并進(jìn)行登記注冊(cè)。
6. 互換權(quán)的權(quán)能配置
互換權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)兩戶成員基于自身生產(chǎn)生活便利之需, 自愿協(xié)商后達(dá)成合意, 交換現(xiàn)有宅基地及地上住房與附屬設(shè)施的權(quán)利。集體經(jīng)濟(jì)組織成員實(shí)現(xiàn)互換權(quán)需經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織批準(zhǔn)、登記后, 才可與他人進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的互換。
7. 入股權(quán)的權(quán)能配置
入股權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員將一定期限的宅基地使用權(quán)作價(jià)入股第三方, 由第三方進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理, 集體經(jīng)濟(jì)組織成員可享有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和持續(xù)分股收益的權(quán)利。入股權(quán)的客體可以是房地一體的形式, 也可以只是宅基地的形式;宅基地使用權(quán)和房屋的價(jià)值由專門(mén)的地價(jià)評(píng)估中心進(jìn)行估價(jià), 確定成員的入股份額。在宅基地入股后, 成員有權(quán)享有股份收益, 成員有權(quán)在集體內(nèi)流轉(zhuǎn)股份, 但無(wú)權(quán)將股份流轉(zhuǎn)至集體外成員。目前實(shí)踐已探索出的宅基地入股模式有城中村改造模式、普通農(nóng)村改造模式、災(zāi)區(qū)重建模式和旅游景區(qū)改造模式[15]。
8. 抵押權(quán)的權(quán)能配置
抵押權(quán), 是設(shè)立于所有權(quán)之上的擔(dān)保物權(quán), 屬于他物權(quán)。抵押權(quán)是為債務(wù)履行而提前給的一種承諾, 在債務(wù)人不履行債務(wù)的時(shí)候, 債權(quán)人可以變賣(mài)拍賣(mài)擔(dān)保物來(lái)實(shí)現(xiàn)債權(quán)。成員集體作為集體土地的所有人, 享有設(shè)立于集體土地所有權(quán)之上的抵押權(quán)。宅基地使用權(quán)可以被設(shè)置為抵押權(quán)的客體, 集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以利用宅基地抵押貸款, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的融資功能, 增加自身財(cái)產(chǎn)性收入。農(nóng)戶在行使抵押權(quán)時(shí), 村集體要做好風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制, 以避免集體外的抵押權(quán)人實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí), 造成公權(quán)與私權(quán)的沖突。
9. 征地補(bǔ)償權(quán) (部分) 的權(quán)能配置
征地補(bǔ)償權(quán)是當(dāng)集體所有的土地被國(guó)家征收時(shí), 集體經(jīng)濟(jì)組織成員為了公共利益的實(shí)現(xiàn), 退出宅基地后所享有的收益補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。集體經(jīng)濟(jì)組織成員獲得的征地補(bǔ)償中應(yīng)該包含土地發(fā)展權(quán)帶來(lái)的部分增值收益、安置補(bǔ)償費(fèi)和對(duì)原有宅基地、地上建筑物、構(gòu)筑物、附屬設(shè)施以及青苗的補(bǔ)償費(fèi)。
五、實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”的具體路徑
(一) 下移規(guī)劃審批權(quán)和監(jiān)督收回權(quán), 落實(shí)宅基地集體所有權(quán)
首先, 為有效落實(shí)宅基地集體所有權(quán), 實(shí)現(xiàn)成員集體的所有權(quán)主體身份, 有必要將宅基地申請(qǐng)的審批權(quán)下移歸還給集體所有人。一方面, 村集體可以對(duì)宅基地申請(qǐng)人的申請(qǐng)進(jìn)行考察, 核實(shí)其申請(qǐng)條件是否屬實(shí)且符合法律規(guī)定, 即能否被批準(zhǔn);另一方面, 村集體也便于根據(jù)集體內(nèi)土地的實(shí)際使用情況為申請(qǐng)人分配新的宅基地, 并做好規(guī)劃利用工作。其次, 為實(shí)現(xiàn)宅基地的合理利用和提升宅基地的利用效率, 需加強(qiáng)集體所有權(quán)主體的監(jiān)督權(quán)和收回權(quán)。對(duì)集體內(nèi)不合法的一戶多宅、閑置荒廢、超標(biāo)超占、無(wú)序違建的農(nóng)戶, 可以將其宅基地收回, 用作集體建設(shè)用地的儲(chǔ)備。儲(chǔ)備起來(lái)的宅基地可以用作三方面的用途:一是分配給有申請(qǐng)新宅基地需求的農(nóng)戶, 實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地的內(nèi)部流轉(zhuǎn), 實(shí)現(xiàn)集體內(nèi)部宅基地的供需平衡;二是在宅基地集體內(nèi)部供需平衡的基礎(chǔ)上, 將儲(chǔ)備起來(lái)的宅基地發(fā)展集體產(chǎn)業(yè), 壯大集體經(jīng)濟(jì);三是將儲(chǔ)備起來(lái)的集體建設(shè)用地進(jìn)行入市流轉(zhuǎn)和合作開(kāi)發(fā), 為集體成員謀福利。
(二) 賦予農(nóng)戶宅基地完整用益物權(quán), 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)
產(chǎn)權(quán)的清晰界定是資源有效配置的基礎(chǔ)[16], 所以為了避免租值耗散、宅基地資源利用的低效, 就要明晰產(chǎn)權(quán), 對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行還權(quán)賦能, 即賦予宅基地使用權(quán)人收益權(quán)、退出權(quán)。歸還農(nóng)戶應(yīng)有的收益權(quán), 使其擁有完整的用益物權(quán)。賦予宅基地使用權(quán)人收益權(quán), 主要包括宅基地的抵押、租賃、入股權(quán)能;一戶多宅的農(nóng)戶可將宅基地進(jìn)行抵押融資、進(jìn)行出租以獲取租金收益, 也可以將宅基地入股至村集體開(kāi)展集體產(chǎn)業(yè)以獲取股份分紅收益。賦予農(nóng)戶宅基地有償退出權(quán), 尊重不同農(nóng)戶的不同利益訴求, 建立有效的宅基地退出激勵(lì)機(jī)制和完善的宅基地退出途徑, 給予農(nóng)戶合理的退出補(bǔ)償, 鼓勵(lì)一戶多宅的農(nóng)戶退出宅基地。
(三) 創(chuàng)新宅基地市場(chǎng)配置管理模式, 放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)
宅基地隱形流轉(zhuǎn)帶來(lái)的產(chǎn)權(quán)糾紛、交易成本上升、社會(huì)矛盾激化, 已不容忽視。現(xiàn)階段, 根據(jù)2018年中央一號(hào)文件“適度放活宅基地使用權(quán)”政策精神, 應(yīng)逐步放開(kāi)宅基地市場(chǎng), 進(jìn)行宅基地的市場(chǎng)化配置, 并規(guī)范好宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)路徑, 具體可借鑒試點(diǎn)地區(qū)宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)踐模式 (如圖2所示) 。首先, 完成農(nóng)村住房歷史遺留問(wèn)題的處理工作, 清查宅基地的使用情況, 確保一戶一宅, 完成不動(dòng)產(chǎn)登記, 落實(shí)宅基地所有權(quán)和保障農(nóng)戶資格權(quán)。其次, 允許宅基地使用權(quán)通過(guò)合法方式有條件轉(zhuǎn)讓, 在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過(guò)程中, 對(duì)宅基地使用權(quán)的交易雙方主體進(jìn)行身份確認(rèn)、登記, 按照身份確定是否符合流轉(zhuǎn)條件, 同時(shí), 在宅基地流轉(zhuǎn)后, 對(duì)宅基地的使用目的和具體利用要進(jìn)行監(jiān)督。最后, 不斷探索宅基地的租賃、抵押、入股等多種方式, 增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。
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