——在清華大學(xué)新型城鎮(zhèn)化研究院2018年度論壇上的演講
大家下午好，很高興來參加國家發(fā)改委和清華大學(xué)聯(lián)合指導(dǎo)舉辦的這個論壇。
新型城鎮(zhèn)化從2012年也就是十八大前后開始進(jìn)入黨和政府的文件和領(lǐng)導(dǎo)人講話，并很快在幾年中成為高度熱門的話題。清華大學(xué)也和國家發(fā)改委聯(lián)合在2016年成立了這個研究院。不過應(yīng)當(dāng)說，2017年以來，新型城鎮(zhèn)化在領(lǐng)導(dǎo)人的講話和重要文件中有所淡出。（見圖1）
圖1
這當(dāng)然不是說城鎮(zhèn)化問題不重要了，而是反映了新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入了更加務(wù)實從而也更加困難的持續(xù)探索和落地階段。
剛才楊偉民主任說到，包括土地和城鎮(zhèn)化問題，十八屆三中全會決議中說到的不少東西到今天都還沒有做到，沒有實現(xiàn)。我是同意的。十八屆三中全會的文件是個影響很大的文件，當(dāng)時不同的人從不同角度看到了自己喜歡的東西都很興奮。這里面確實有相當(dāng)一部分沒有做到?jīng)]有落實。不過，我想加一句，也有相當(dāng)部分不是不想做，而是做不了。這倒不是今天說，我當(dāng)時對文件的經(jīng)濟(jì)政策部分有個詳細(xì)的解讀和評析，后來收進(jìn)了我的《新土改：土地制度改革焦點難點辨析》一書。現(xiàn)在回過來看，我五年前分析不好做和做不了的事好像一件也沒做成，其中就包括資本市場的注冊制、土地制度等等。楊主任過去長期擔(dān)任中財辦的副主任，是參與起草文件的。但有些東西真不是說你寫進(jìn)去，就能實現(xiàn)的。關(guān)鍵還是要有能生根的生命力。鄧小平同志一直強(qiáng)調(diào)馬克思主義的精髓就是實事求是。這既包括了不從本本出發(fā)教條出發(fā)，解放思想，同時也包括了不隨心所欲，承認(rèn)自己認(rèn)識的不足，摸石頭過河，抱著謙恭的科學(xué)態(tài)度。記得陳云同志將這個精神概括為九個字，即不唯上，不唯書，只唯實。我的體會，不唯書還好做一點，只唯實，既不唯上，又不從眾，是最難的。
在這個背景下，我覺得在這時候在清華召開這樣一個高規(guī)格的會，是很難得可貴的。理論研究也好，政策研究也好，不能只追逐熱點，而要有耐性、韌性和前瞻性。光追逐熱點咱清華研究院成立后改名字都來不及，理論怎么能成為政策的先導(dǎo)？什么是前瞻性？我的理解是，你不怕坐冷板凳，而且能把冷板凳坐熱，這就叫有前瞻性。其實，做研究沒有經(jīng)過冷板凳，也不會真正有熱板凳。我今天講四個問題。
一、城市化、城鎮(zhèn)化與新型城鎮(zhèn)化
城鎮(zhèn)化，國際上通常叫城市化。英語中都沒有城鎮(zhèn)化這個詞，所以翻譯不出去。我們把市換成鎮(zhèn)，大概是重視和強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)的考慮。發(fā)達(dá)國家?guī)浊丝诘木奂瘏^(qū)就叫市，就有市長，所以人家不說鎮(zhèn)，城市化就都概括在內(nèi)了。我們的市則不同，過去一般是廳局級，一些縣改市后，才有縣級、副廳級市。但是一個鎮(zhèn)無論人口已達(dá)到多少萬，乃至幾十萬，通常還是個科級水平。由于級別低，很多市乃至縣可以設(shè)的機(jī)構(gòu)和資金配置鎮(zhèn)一級都沒有。所以我一直懷疑我們城鎮(zhèn)化的提法，客觀上不是重視強(qiáng)化而是限制束縛了我們小城鎮(zhèn)的發(fā)展。剛才楊偉民主任也提到，我們的人口是日本的10倍，但城市數(shù)量和日本一樣，只有700個左右。所以，希望在以后解放思想，打破行政級別的清規(guī)戒律后，我們還是回歸城市化這個全球化接軌的名稱。這樣，我們的小城鎮(zhèn)也不至于因為鎮(zhèn)的編制和財政束縛而難以發(fā)展壯大。鎮(zhèn)長大點了就都是市，這樣叫城市化反而能更好促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展。
那么，既然我們從來都說城鎮(zhèn)化，為什么十八大前后中央又開始提出了新型城鎮(zhèn)化呢？這個新型與舊型城鎮(zhèn)化的區(qū)別何在？因為要理解新型城鎮(zhèn)化，首先要理解什么是舊型城鎮(zhèn)化，不知道舊，怎么知道什么是新？
過去我個人的理解是，由于我國計劃經(jīng)濟(jì)以來實行特殊的城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，使得相對于世界上同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的國家，我國城市化的水平太低。所以我在2001年1月發(fā)表的“破除壟斷堅冰”一文中指出，戶籍壟斷造成的農(nóng)民不能在城市落戶和市民化問題，是我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)最大的不合理，是國家內(nèi)需不足的最根本原因和貧富差距擴(kuò)大的最主要因素。基于這個認(rèn)識，在2005年中央提出新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略部署時，我很冒昧地給時任總sj和zl分別去信，不贊成這時在農(nóng)村大搞新村建設(shè)，提出“中國社會當(dāng)前迫切需要提出和實施的是新型城市化戰(zhàn)略”。這個戰(zhàn)略的出發(fā)點就是穩(wěn)步解決占總?cè)丝谌种粡?qiáng)的農(nóng)民工及其家屬的市民化落戶問題（此信也收錄進(jìn)了《新土改》一書）。從這個意義上說，新型城市化不是要創(chuàng)新，而是要糾偏，要正本清源。但是，在本世紀(jì)初中國加入世貿(mào)從而進(jìn)入廣闊的國際市場的大背景下，內(nèi)需問題、創(chuàng)新問題、貧富差距問題從而人的城市化問題難免被屏蔽。2008年全球金融危機(jī)后的刺激政策退潮之后，更根本的人的城市化問題開始逐步引起中央決策層的重視，并上升為國家戰(zhàn)略進(jìn)行了部署。可以預(yù)計隨著中美貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)摩擦的深化和長期化，以及全球化進(jìn)程的階段性反復(fù)，以人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化問題會更加成為我們不可回避的挑戰(zhàn)。所以，我覺得今天的論壇討論研究新型城鎮(zhèn)化問題不僅不過時，而且是恰當(dāng)其時。
二、新型城鎮(zhèn)化的核心與要解決的問題
應(yīng)當(dāng)說，什么是新型城鎮(zhèn)化的核心，黨和政府的文件、領(lǐng)導(dǎo)人的講話已經(jīng)把這個問題闡述的很清楚了。如zsj多次強(qiáng)調(diào)“要推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”。“城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)是促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。農(nóng)民工市民化，大中小城市有不同要求，要明確重點”，強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化的重要環(huán)節(jié)在戶籍制度”。zl在講話和政府工作報告中，也曾多次對此有過詳細(xì)論述。
從這個角度看，我們可以說，以土地為核心還是以人為核心恐怕是我們過去的舊型城鎮(zhèn)化與新型城鎮(zhèn)化的根本區(qū)別。舊型城鎮(zhèn)化以農(nóng)用地轉(zhuǎn)為城市用地為核心，依靠土地升值的土地財政來為城市化積累資金，這確實曾極大地推進(jìn)了我國城市化建設(shè)的進(jìn)程。在過去的幾十年中，中國城市的面貌和基礎(chǔ)設(shè)施從典型的發(fā)展中窮國直追世界上最發(fā)達(dá)國家。但也帶來了工業(yè)化和城市化建設(shè)與人口市民化的嚴(yán)重脫節(jié)，造成了一系列嚴(yán)重的問題和隱患。在一定意義上，我們能不能堅定推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，取決于我們對繼續(xù)留在舊型城鎮(zhèn)化危害的認(rèn)識。這個認(rèn)識越深刻，新型城鎮(zhèn)化就推進(jìn)的越快越堅決。認(rèn)識的膚淺呢，我們的工作就會徘徊搖擺。
我個人的看法，我國的舊型城鎮(zhèn)化主要有以下五大問題：
首先是城市化特別是戶籍人口城市化率增長不快、后續(xù)乏力。改革開放之前，我國城市化率長期在20%以下。1978年為18%，2017年為58.5%，但按本地城鎮(zhèn)戶籍人口計算的真正市民城市化率在2017年則不足40%，顯著低于世界乃至亞洲的平均水平。所以剛才楊主任說中國城鎮(zhèn)化水平低，我是完全贊同的。與此相對照，日本在1970年代后期城市化率已達(dá)80%，韓國則在1990年代接近80%，而我們的經(jīng)濟(jì)起飛的奇跡已經(jīng)持續(xù)了40年，超過了日本、韓國，但真實城市化率即市民化率只有別人的一半即40%左右。如果僅從城鎮(zhèn)戶籍看，經(jīng)過近些年來的努力已到43%，但若從市民化率即不算從中小城鎮(zhèn)到大城市來的流動人口，則低于40%。從日、韓、臺的經(jīng)驗看，現(xiàn)代化是與城市化同步的。快速的城市化一般要到按總?cè)丝诘?0%才會放緩（見表1）。
因此，中國要成功跨越中等收入階段、進(jìn)入高收入國家行列，大體在今后20年多一點的時間，要完成已進(jìn)城未落戶人口的消化，以及繼續(xù)進(jìn)城農(nóng)民的吸納，他們各占總?cè)丝诘?0%，即總計約5-6億人的規(guī)模。他們?nèi)绾伟仓茫侥膬郝鋺舢?dāng)然是巨大挑戰(zhàn)。但是，繼續(xù)保持城市化與工業(yè)化、現(xiàn)代化的嚴(yán)重滯后發(fā)展，會制約現(xiàn)代化的步伐和后勁，并容易落入所謂的中等收入陷阱。二戰(zhàn)后少有的后進(jìn)國家成功實現(xiàn)現(xiàn)代化、進(jìn)入高收入行列的東亞模式，除了本身是城市國家和地區(qū)，如新加坡、香港，就是如日本、韓國、臺灣，都是同步實現(xiàn)了工業(yè)化、現(xiàn)代化與城市化。其他長期徘徊在中等收入的發(fā)展中國家，要么城市化進(jìn)程緩慢，要么雖然城市化率很高，但城市化發(fā)育畸形，城市中貧民窟充斥，進(jìn)城人群長期難以融入正常的市民化生活。這對我們有相當(dāng)?shù)木岩饬x。
其次，舊型注重土地忽視人口的城鎮(zhèn)化，造成了土地價值再分配的失衡，加劇了貧富分化。土地是地球上難以再生的壟斷生產(chǎn)生活資源。因此，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會在向近代資本主義社會轉(zhuǎn)型時，都面臨著克服封建領(lǐng)主、大地主階級的反抗和阻力。原多為殖民地、半殖民地國家在20世紀(jì)中先后取得獨立后，由于可以直接復(fù)制原老牌資本主義發(fā)達(dá)國家走過的工業(yè)化、城市化道路，同時由于沒有老牌資本主義國家在幾百年中緩慢發(fā)育工業(yè)化和城市化的從容，也沒有廣大殖民地國家可疏散過剩人口，發(fā)展中國家的后發(fā)優(yōu)勢和后發(fā)劣勢同時在濃縮的時間維度中碰撞，產(chǎn)生了多種時空錯位的悲歡沖突。其結(jié)果之一，就是產(chǎn)生了農(nóng)村土地制度變革，即俗稱土改的必要性。盡管學(xué)界很多人更支持和平贖買性土改而對暴力沒收型土改持保留態(tài)度，不過大多數(shù)人都同意，一個比較徹底的耕者有其田的土地改革，對落后國家的經(jīng)濟(jì)起飛有很重要的基礎(chǔ)或助推作用。
但現(xiàn)在回過頭來看，耕者有其田隨著工業(yè)化現(xiàn)代化的發(fā)展后來變得不很重要。誰家的田大一些，肥沃一點，影響不大。真正重要的是你擁有地到底在哪兒？如果在偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村，那就三文不值二文，如果是城市，特別是大城市的城中村、城郊村，而且你又像剛才楊主任似乎贊賞的深圳原住民那樣，給自己蓋出幾十層的高樓（據(jù)稱通過一次次偷建搶建，深圳原住民蓋出了深圳一半的房子，這讓北京上海等其他大城市的原住農(nóng)民情何以堪！），那你就是千萬甚至億萬富翁。這就是因為伴隨著城市化發(fā)展，土地價值從農(nóng)耕地迅速向城市用地轉(zhuǎn)移集中。土地之間的價值差距已可達(dá)農(nóng)耕社會按肥力分類的百倍、千倍乃至更多。
從這個角度看，剛才楊主任講的我是不同意的。我國的舊型城鎮(zhèn)化有問題，用放開和市場化的辦法搞城市化，同樣有巨大的問題。這就是因為土地在城市化過程中具有特殊的壟斷性和交叉外部性。從日本，韓國和臺灣地區(qū)成功現(xiàn)代化的東亞范例中可以看到，這二次土改即土地價值在城市化過程中的公平分配對于現(xiàn)代化成功的意義極為重大。中國農(nóng)村的土地集體所有，抑制了農(nóng)耕土地的兼并集中與分化。但我國土地與人口分離的舊型城鎮(zhèn)化，則阻滯了有后勁的增長和加劇了有無市地（即城市用地）人們的貧富分化，使我們也多少陷入了這個城市化過程中的土地陷阱。
其三，舊型城鎮(zhèn)化造成了內(nèi)需不足和供給約束的雙重缺口。本來，城市化將源源不斷的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻袢丝冢斐扇找纨嫶蟮氖忻耠A層即中產(chǎn)階級群體。他們既是內(nèi)需增長不斷擴(kuò)張升級的基礎(chǔ)，又為新的經(jīng)濟(jì)成長提供了豐裕和高質(zhì)的人力資本供給。但舊型城鎮(zhèn)化排擠了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，而只是把他們乃至其子女當(dāng)作簡單的廉價低端勞動力使用利用。這樣一方面損耗透支了人力資源積累，一方面造成內(nèi)需增長的乏力。在中國加入世貿(mào)，成為世界市場的加工廠，同時人口紅利尚存時，內(nèi)需和供給問題會被一時掩蓋。但隨著中國在全球出口份額中的不斷增長和貿(mào)易不平衡摩擦難以避免的激化，即便沒有其他因素，中國的內(nèi)需不足和人力資本供給質(zhì)量不能同步升級的瓶頸，必然會使我們的后續(xù)發(fā)展承壓。
其四，舊型城鎮(zhèn)化阻滯了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型。如同我前面說的，我們搞出個與眾不同的城鎮(zhèn)化概念，本意是為突出和重視中小城鎮(zhèn)，但結(jié)果事與愿違，恰恰阻礙了行政序列上級別低的鎮(zhèn)的發(fā)展。我們發(fā)展城市化瞻前顧后，其初衷許多也是為了保護(hù)農(nóng)村、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，但結(jié)果也是南轅北轍。因為忽視了人的城市化，并盡可能讓人口留在農(nóng)村，從離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城，到離鄉(xiāng)不離土，不離農(nóng)村戶籍，違反了只有減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民、才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的規(guī)律。這對于人多地少的中國來說尤為如此。由于農(nóng)村和小城鎮(zhèn)占用人均特別大的非農(nóng)用地，結(jié)果我國人均耕地面積的下降反而大大高于成功城市化現(xiàn)代化的東亞國家和地區(qū)（見表2）。
我在2006年初給中央領(lǐng)導(dǎo)的信中坦誠直率提出，新農(nóng)村建設(shè)不是不要搞，而要看到這是一項長期循序漸進(jìn)的歷史任務(wù)。在相當(dāng)一段時間內(nèi)，農(nóng)村建設(shè)的重點是轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口、提高土地經(jīng)營規(guī)模，解決農(nóng)民的教育、醫(yī)療和鄉(xiāng)村生態(tài)維護(hù)等問題。而農(nóng)村的新村建設(shè)則是個奢侈品，不能搶步，要在農(nóng)村人口大量減少轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)人口下降到很低比例時才能真正展開，否則必然容易造成追求形式的并村搬遷和重復(fù)推倒重來的巨大浪費。須知，在一個2萬人口的鄉(xiāng)村和有一個只有2000人口的鄉(xiāng)村，要搞的建設(shè)和布局是完全不同的。現(xiàn)在規(guī)劃的再科學(xué)，將來還是難免要推倒復(fù)來，因為人口對象不同了。
其五，也是最后，舊型城鎮(zhèn)化造成了大量留守兒童、移居流動人口子女教育和成長環(huán)境、家庭分裂等一系列社會問題。隨著一代代留守兒童、流動人口子女的不斷長大進(jìn)入社會，他們的教育缺失、身份認(rèn)同等一系列問題日益突出，加大了現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型社會的人情隔膜、階層撕裂與對立沖突。
三、新型城鎮(zhèn)化的三大難點
實際上，對舊型城鎮(zhèn)化的上述種種問題，長期以來人們早已有所認(rèn)識。土地財政的后續(xù)難續(xù)與房地產(chǎn)稅的醞釀推進(jìn)，也反映了舊型城鎮(zhèn)化客觀上難以為繼，這樣才有新型城鎮(zhèn)化口號的提出。但是，新型城鎮(zhèn)化口號推出后熱鬧了一陣又再度遇冷的情況表明，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展還不像初看上去那樣簡單，真正推進(jìn)還要解決若干難點問題。
一是方向和認(rèn)識問題。由于幾千年的中國文明就是農(nóng)業(yè)文明，工業(yè)文明和城市文明的根基很淺，因而鄉(xiāng)土中國的概念根深蒂固。我們擺脫農(nóng)業(yè)社會的饑餓和寒凍也只有短短幾十年時間。就在我小的時候，我記憶中還是經(jīng)常吃不飽穿不暖的。我們的文化和社會心理在很大程度上受鄉(xiāng)土中國塑造和定型。中國幾千年的農(nóng)業(yè)文明既是皇權(quán)專制的深厚基礎(chǔ)，也是士大夫和文人騷客精神寄托的家園。因此，重農(nóng)抑工抑商是歷朝歷代不變的立國之本。甚至直到改革開放之后的80年代中期，對無農(nóng)不穩(wěn)、無工不富、無商不活之間的關(guān)系，在最高層還有很大分歧。有老成謀國的重臣仍憂心忡忡于工商業(yè)的富和活沖擊農(nóng)業(yè)農(nóng)村的穩(wěn)定。
實際上，城市和農(nóng)村發(fā)展當(dāng)然不可偏廢，而應(yīng)當(dāng)相輔相成。但孰先孰后，孰主孰從，在方向和認(rèn)識上則必須明確。我們唯恐鄉(xiāng)村衰敗，鄉(xiāng)村凋零的鄉(xiāng)思鄉(xiāng)愁可以理解，但我們必須認(rèn)識到，隨著現(xiàn)代化步伐的邁進(jìn)，我們記憶中的鄉(xiāng)土中國不可能保留，而且事實上它在歷史上從來也不是玫瑰式的。只有待大多數(shù)人離開鄉(xiāng)村之后，真正的美麗鄉(xiāng)村、生態(tài)鄉(xiāng)村，而又裝備著現(xiàn)代交通運輸和通訊網(wǎng)絡(luò)條件的理想田園才會降臨人間，從而才能最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化。
所以，這個認(rèn)識觀念的轉(zhuǎn)變很關(guān)鍵。我們重視小城鎮(zhèn)，結(jié)果限制了小城鎮(zhèn)發(fā)展；我們重視農(nóng)村農(nóng)民，結(jié)果今天成了世界第二大經(jīng)濟(jì)體，大多數(shù)人還是農(nóng)村戶籍，一家人只有幾畝地，機(jī)械化現(xiàn)代化怎么搞？甚至相當(dāng)多的人還要背井離鄉(xiāng)、妻離子散，這是幫了還是害了他們呢？其實很多事情真正的障礙，不在別人，就在我們自己。我們固有的觀念有問題。
因此，人口城市化發(fā)展的越快越好越平穩(wěn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化、田園化才會越早到來。那時，無論是農(nóng)民進(jìn)城還是市民下鄉(xiāng)落戶，都會是人們的自由選擇。但在大多數(shù)農(nóng)村人口尚未轉(zhuǎn)移之前，農(nóng)村的新村建設(shè)、小鎮(zhèn)建設(shè)并不能帶來普遍的農(nóng)村復(fù)興，相反更多會淪為形式主義和各種商業(yè)投機(jī)的噱頭。
二是后發(fā)國家城市化面臨的普遍難題即土地價值再分配問題。前面說過，城市化過程伴隨著全國土地價值結(jié)構(gòu)的巨大調(diào)整和轉(zhuǎn)移，相對于農(nóng)耕用地，由于人口集聚和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高度集中，城市土地價格急劇飆升。這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的土地價值再分配過程。對于這樣一個從天而降的土地升值應(yīng)如何公平分配，則不是市場本身能自動解決的問題。20世紀(jì)初，孫中山根據(jù)他在廣州等地的觀察，提出平均地權(quán)、漲價歸公的口號。也有現(xiàn)代激進(jìn)市場主義者認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)總會有幸運降臨，這自然應(yīng)歸給其產(chǎn)權(quán)的所有者。其實，價值相差很小的農(nóng)業(yè)用地當(dāng)年還要有耕者有其田的改革，面對今天土地價值相差百倍千倍的農(nóng)地市地，當(dāng)然更應(yīng)當(dāng)有住者有其屋、或住有所居的土地改革和制度安排。
所以我覺得孫中山的直覺很了不起，雖然他不是職業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家，但比現(xiàn)在許多頂著知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家的人認(rèn)識要深刻得多。農(nóng)民工與外地人進(jìn)城表面上最大的是住房問題，實質(zhì)是土地問題。因住房的建筑成本在哪兒都差不多，值不了多少錢，一般人都能承擔(dān)，價值差異驚人的核心是房子下面的土地。我們今天的貧富差距在很大程度上取決于一個人在城市的土地權(quán)。應(yīng)當(dāng)說，沒有能正確回應(yīng)這個問題，從而遭遇土地陷阱，是發(fā)展中國家在現(xiàn)代化城市化轉(zhuǎn)型中遇到的主要和普遍障礙之一。
如果城市化過程中的城市土地升值由市場自行決定，僅歸其產(chǎn)權(quán)所有者所有，則城市城郊的原住民特別是有資金和信息優(yōu)勢的地產(chǎn)資本集團(tuán)將會是最大的受益者，而城市化的主體即源源不斷移居城市的農(nóng)民和其他流動人口將成為主要的受損者。這樣城市化過程就會受阻。無助的移民人口只能侵占城市公共用地乃至部分私人用地，自己搭建遮身之處，為生存制造公地悲劇。這也是許多發(fā)展中國家規(guī)模巨大的城市貧民窟的來源。
中國由于存在嚴(yán)格和強(qiáng)勢管理的戶籍制度，從而從政府到民間都自覺不自覺地有對所謂外來流動人口的習(xí)慣性歧視。這種情況也影響了相當(dāng)一些人包括不乏一些有影響的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，過分強(qiáng)調(diào)城郊村城中村原住民的土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)，而忽略城市化的主體即大幾億進(jìn)城農(nóng)民的居住權(quán)利。這些人不明白，所謂要用市場價格去補(bǔ)償原住民被城市化的土地，這個市場價不可能是農(nóng)地改為市地后的該塊土地的價值。因為我們既不能因為將很多土地變?yōu)楣珗@、廣場和道路等公共用地就不與補(bǔ)償，不能因為將一些土地變?yōu)楣I(yè)用地就低價補(bǔ)償，也不可能因為一些土地改為商用就高價天價補(bǔ)償，更不能讓原住民（無論是農(nóng)民還是市民）自行按土地最高價值使用開發(fā)而坐收城市化基礎(chǔ)建設(shè)的全部收益。而必須綜合這些用途，用兼顧各方首先是城市化主體的權(quán)利，按財務(wù)平衡的原則有步驟地將農(nóng)地變?yōu)槌鞘虚_發(fā)用地。
因此，無論是東亞成功現(xiàn)代化的國家和地區(qū)，還是歐美發(fā)達(dá)國家，政府都必然程度不同的介入城市土地價值升值的再分配，以解決城市土地的地理壟斷性和交叉外部性的市場失敗問題。中國政府也是強(qiáng)勢介入了城市土地價值再分配的過程，并通過土地財政為工業(yè)化和城市化建設(shè)積累了資金，但由于急功近利地排斥了人口的市民化，畸形發(fā)展的房地產(chǎn)市場和開發(fā)商在一定程度上綁架了需要經(jīng)濟(jì)增長和維穩(wěn)的政府，從而縮小了其政策騰挪的空間。基本住房的房價高到了不僅外來農(nóng)民工望洋興嘆，就是本地普通市民也難以問津的地步，這不能不說是孕育了很大的金融風(fēng)險。對于新型城鎮(zhèn)化來說，如何在尊重市場規(guī)律的基礎(chǔ)上，通過民主法治化的決策來保證城市規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性和穩(wěn)定性，合理分配土地升值價值，成功解決人口城鎮(zhèn)化問題，是其最主要的挑戰(zhàn)。
所以，這里需要再次重申的是，許多人批評中國的舊型城鎮(zhèn)化，當(dāng)然是正確的。但認(rèn)為只要改革放開，讓市場起作用就行了，這是沒有認(rèn)識到問題的深刻性和復(fù)雜性。應(yīng)當(dāng)說，在城市化過程中，這第二次土地改革的必要性，中外學(xué)術(shù)界也都沒有認(rèn)真討論過。過去往往重視的是耕者有其田的一次土改，不知道城市化過程中這二次土地價值的分配更為重要。因此，在土地制度安排上出現(xiàn)了很多簡單和浪漫的意見。實際上，中國既不能繼續(xù)舊型城鎮(zhèn)化道路，也不能重蹈大多數(shù)發(fā)展中國家城市化土地陷阱和增長陷阱的覆轍。這里更多可以借鑒的，倒是東亞模式中成功城市化現(xiàn)代化的日本、韓國等土地價值再分配調(diào)節(jié)的經(jīng)驗。
其三是中國面臨的特殊難題，即在人口巨國如何實現(xiàn)城市化的空間布局選擇，解決在市場經(jīng)濟(jì)中的人口自由遷徙與大城市人口容量的矛盾。在十幾億的人口大國實現(xiàn)城市化是個前無古人的歷史性嘗試。歐洲和東亞走過的道路顯示，城市化過程中的人口自由遷徙一般會導(dǎo)致人口迅速向大城市集聚，以至一個首都的人口就會占全國總?cè)丝诘膸追种弧＿@對于中國這樣的人口巨國來說，意味著一線特大城市將集中近億乃至幾億的人口，這顯然是不可想象和承受的。美國是迄今完成城市化的人口最多的國家，但也不及中國人口的四分之一，而且有著東西兩岸廣闊均衡的發(fā)展空間。怎樣平衡自由遷徙和大城市合理規(guī)模的關(guān)系，解決人往哪里去的挑戰(zhàn)，是中國城市化現(xiàn)代化空間布局規(guī)劃繞不過去的問題。
從先行國家的歷史來看，城市化是一個人口從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)、從中小城鎮(zhèn)向大城市遷移聚集的過程。我們也難以違抗這個規(guī)律。我估計我們今天在座的大多數(shù)人也都是這樣來到北京的。但是由于中國人口數(shù)量的巨大，完全市場化自由遷徙現(xiàn)在顯然做不到。中國真要在今后20年內(nèi)實現(xiàn)現(xiàn)代化、成為高收入國家，將需要讓6億左右在城市市民化安居下來。這幾億人到哪里安居，如何安居落戶，是真正的難題。所以我一直說，我們要聚焦一些真正的難題，而不是說一些漂亮的空話。
人口大量集中到一線超大城市在我們這樣的人口巨國不現(xiàn)實，那可能的替代路徑就是走多元都市圈的道路。這樣既可以利用大都市的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和人才信息集中的優(yōu)勢，又可避免生態(tài)人文災(zāi)難。要實現(xiàn)這個目標(biāo)，當(dāng)務(wù)之急就不是實現(xiàn)城鄉(xiāng)而是大中小城市之間的社會公共服務(wù)均等化，使得居住在大都市圈范圍內(nèi)的大中小城市互為補(bǔ)充，使中小城市的人們也既可分享大都市圈的種種優(yōu)勢，又可享受中小城市的優(yōu)雅和安寧。就如我當(dāng)年在英國時曾在倫敦和牛津、劍橋三地分別居住過，三地相距均是短短幾小時的路程，選擇居住在哪里純粹是個人偏好。很多家住牛津、劍橋的人常常到倫敦辦事，但絕不能接受住在倫敦的擁擠和喧囂。但做到這樣的前提是大中小城市公共服務(wù)的均等化，特別是教育、醫(yī)療等資源的各具特色和優(yōu)勢。我過去多次強(qiáng)調(diào)，如果我們一方面把最好的基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施、最廉價的公共服務(wù)、最好的大學(xué)醫(yī)院、最大公司的總部、最重要的國際會議和賽事等等統(tǒng)統(tǒng)集中在如北京這樣的一線城市，一面又希望人口不往超大城市流動集中，這是完全自相矛盾的。如果我們真想實現(xiàn)大中小城市均衡發(fā)展，必須把優(yōu)質(zhì)的資源也配置和引導(dǎo)出去，以社會公共服務(wù)的均等化來實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。
四、新型城鎮(zhèn)化的路徑和實現(xiàn)機(jī)制
因此，在中國實現(xiàn)城市化現(xiàn)代化同步轉(zhuǎn)型，不是簡單地批評土地財政、戶籍制度，以為搞土地私有化、市場化、人口自由遷徙就可以實現(xiàn)。面對著后發(fā)國家城市化轉(zhuǎn)型如何實現(xiàn)土地價值公平分配的一般陷阱，又面對著人口巨國從無城市化先例的特殊陷阱，我們面臨的挑戰(zhàn)是空前的。批評只是為了更好的認(rèn)識問題，更關(guān)鍵是如何可行地解決問題。
2013年我在《城市化轉(zhuǎn)型與土地陷阱》一書中說到，“新型城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化，但人的城鎮(zhèn)化必須有相應(yīng)的機(jī)制去保證和實現(xiàn)，否則人的城鎮(zhèn)化就難免會淪為一句空話”。我們40年改革開放最主要的經(jīng)驗是什么？就是不能光喊政治口號，而是要有利益?zhèn)鲗?dǎo)機(jī)制。不是說觸動利益比觸及靈魂還難嗎，不改變利益?zhèn)鲗?dǎo)機(jī)制，誰會真正去干呢？40年前改革從農(nóng)村起步，靠的就是一個土地家庭承包機(jī)制。土地一承包，怎么干都是自己說了算，干多干少都是自己的。這樣不用動員布置，只要不禁止不壓制，家庭土地承包就烽火燎原。放調(diào)結(jié)合的雙軌制也是這樣，只要允許超過計劃的部分允許企業(yè)自己隨便賣，自由定價，企業(yè)必然心想往之，計劃體系很快就萎縮、瓦解。個體私營經(jīng)濟(jì)的起步一樣，最初只是允許返城無業(yè)乃至刑滿釋放人員自由擇業(yè)干個體戶養(yǎng)活自己。但只要有了個人可以自由創(chuàng)業(yè)自由擇業(yè)的空間，多種所有制經(jīng)濟(jì)就會在縫隙中野蠻生長。總之，人是趨利避害的高等生物。離開了這一點，任何理論都會出丑。
我們城市化過去長期搞成了要地不要人的舊型城鎮(zhèn)化，就是因為土地中有利益，農(nóng)地變市地更有天大的利益。所以不要你號召，各路神仙都來，各種打土地主意的辦法五花八門，包括政府的土地財政。一段時間被推薦為改革創(chuàng)新的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤曾搞的熱熱鬧鬧，也是因為利益所然。但一推廣就變形，就是因為增來減去還是行政指標(biāo)的土地與土地掛鉤，就是沒有人這個新型城鎮(zhèn)化的核心。我們的目標(biāo)是以人為核心的城鎮(zhèn)化，是要實現(xiàn)農(nóng)民工及其他移居人口的市民化，但后者這里通常不僅沒有利，而且是要花錢的。利在土地，在因人口集聚的城市化價值劇增的土地那里。因此，新型城鎮(zhèn)化要真正落地，必須解放思想，厘清思路，將市民化與土地掛鉤，否則，僅僅是將原本簡單的土地制度越解釋越復(fù)雜。搞出越來越多的幾權(quán)分離，或者是將原本就定義不清、先下手為強(qiáng)、各地數(shù)量差別巨大的農(nóng)村集體經(jīng)營性用地開一點建租賃房的口子，并不能真正解決多少問題，還要影響和干擾我們解決問題的全局思路。
新型城鎮(zhèn)化以人為核心，其實我們城里不是沒有人，已經(jīng)進(jìn)來的農(nóng)民工及其他外地移居務(wù)工人員就達(dá)3億人，再加上他們或流動或留守的家屬子女，那人數(shù)還要翻一番。問題是他們沒有就業(yè)地的戶籍，沒有城市提供的住房和社會福利保障，屬于隨時可能被清退的外來流動人口。從這個意義上可以說，新型城鎮(zhèn)化的核心就是戶籍制度的改革，并以戶籍制度改革引領(lǐng)土地制度改革，讓后者為前者服務(wù)。如果可以用一句流行的俗話形容，今天再離開人口和戶籍去打土地的主意，那就是耍流氓。
因此，如我很多年前就強(qiáng)調(diào)的，新型城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)機(jī)制就是土地制度改革與戶籍制度改革掛鉤，城市建設(shè)用地指標(biāo)與市民化入戶指標(biāo)掛鉤。因為人們的利益和追求的都是建設(shè)用地指標(biāo)，與外地移居人口的市民化入戶掛鉤，意味著要增加城市建設(shè)用地，就必須相應(yīng)增加外地移居人口的市民化入戶。這樣各地自然會量力而行，平衡自己的用地需求和吸納外來人口入戶的能力；自然會知道，所謂diduan人口與gaoduan人口一樣同樣有價值。隨著時間的推移，那些戶籍人口不斷增加的城市，城市規(guī)模相應(yīng)擴(kuò)大，反之則不斷縮小，從而政府規(guī)劃和市場都能發(fā)揮引導(dǎo)合理的城市規(guī)模和布局的功能。
當(dāng)然，不容諱言，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)戶籍與土地制度掛鉤的聯(lián)動改革，實現(xiàn)大中小城市平衡發(fā)展，牽一發(fā)而動全身，需要全面規(guī)劃、周密布署，防止政策與對策的博弈扭曲。這樣相應(yīng)需要改革土地財政，以征地財務(wù)平衡替代賣地牟利財政；需要規(guī)范失地農(nóng)民的利益補(bǔ)償和改革安置制度，以平衡原住民與移居民的利益；需要根本改革房地產(chǎn)開發(fā)制度，使房地產(chǎn)業(yè)不掣肘綁架宏觀經(jīng)濟(jì)政策，消除潛在泡沫風(fēng)險；需要改革稅收調(diào)節(jié)機(jī)制，使城市化土地升值回歸城市化的主體；最后，還需要改革單一公有制的土地所有制，使土地制度簡單、透明，將其納入社會主義多種所有制的基本經(jīng)濟(jì)制度。像我們今天這樣，把簡單的土地關(guān)系搞成越來越多的幾權(quán)分離，連我這個經(jīng)濟(jì)學(xué)家都覺得快搞不懂了。現(xiàn)在銀行、礦山、軍工都有私有制，土地為什么不可以呢？其實可怕的不是私有制，而是不公平不公正不透明。
顯然，上述這些問題的回答是不可能在這個短短30分鐘的演講中完成的，所以我?guī)Я?00本我過去研究這個問題的兩本書即《城市化轉(zhuǎn)型中的土地陷阱》和《新土改：土地制度改革中的焦點和難點問題》放在臺下，供有興趣進(jìn)一步研究的人閱取。最后，祝今天論壇的討論，能進(jìn)一步推進(jìn)我們對新型城鎮(zhèn)化的認(rèn)識，有助于國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實現(xiàn)，以讓千千萬萬的留守兒童能夠早日回到父母的身邊。謝謝。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：華生教授 微信公眾號（原創(chuàng)）
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