“協(xié)商民主”成為近年來中國學(xué)術(shù)的一個熱門話題，其中，“農(nóng)村基層協(xié)商民主”更為引人注目，成為學(xué)者云集的重要研究領(lǐng)域。一時間，此方面的成果以幾何數(shù)增長，這對于鄉(xiāng)村治理及其中國政治發(fā)展具有重要意義。不過，由于時間所限以及觀念和視野的差異，不少研究還停留在對西方理論的闡釋上，更多成果則屬于一時一地的個案研究，難以全面把握和真正透視中國鄉(xiāng)村社會的歷史、政治、文化走向及其經(jīng)緯，從而給人這樣的感覺：協(xié)商民主之于中國鄉(xiāng)村治理只是外加的標(biāo)簽，而不是水乳交融的一個整體。其實(shí)，對于廣大中國農(nóng)村而言，協(xié)商民主既具有外在性又是內(nèi)在化的，既是一次革命性舉措又有著巨大的困惑，既顯示了光明的前景又令人擔(dān)憂。要處理好協(xié)商民主與鄉(xiāng)村治理的關(guān)系，必須從鄉(xiāng)村特性出發(fā)，了解其復(fù)雜性與矛盾性，并從現(xiàn)代化維度進(jìn)行認(rèn)真思考和深入探究。否則就難以擺脫對協(xié)商民主理解的外在化、簡單化、虛化的局限。
一、農(nóng)村基層協(xié)商民主的前提條件
作為一種外援式制度，協(xié)商民主在中國越來越受到人們的高度重視，并且有自國家層面向全國各省市包括廣大農(nóng)村基層推行的趨勢。這就帶來一個問題，以自由、民主、平等、正義、公正為價值理念，以多元性、理性、包容性、程序性、公共性、共識性為基本特征的西方協(xié)商民主，[1]在多大程度上適合中國的廣大農(nóng)村，能成為中國鄉(xiāng)村治理的調(diào)適器和加速器？對此，許多人抱懷疑甚至否定態(tài)度。應(yīng)該看到，在缺乏現(xiàn)代性價值與實(shí)踐的中國廣大農(nóng)村，要真正與西方的協(xié)商民主實(shí)行無縫對接，那是相當(dāng)困難的；但是，在二者之間并非沒有聯(lián)系，尤其是存在著雙向互動的借鑒、融通和再造的可能。從此意義上說，將西方協(xié)商民主的優(yōu)長，用于中國農(nóng)村治理，不是沒有前提和可能的。
（一）政治儲備及其動力
盡管協(xié)商民主是個西方概念，且在近些年受到學(xué)界的熱情關(guān)注和介紹，尤其是在多數(shù)學(xué)者看來，它是始于20世紀(jì)八九十年代西方的一種理論思潮和學(xué)術(shù)流派。不過，在中國，協(xié)商民主的精神并不陌生，甚至它早已成為中國政治生活中的大事，那就是在國家政治中民主協(xié)商機(jī)構(gòu)和機(jī)制的確立。就如有人所言，中國的政治協(xié)商早于西方的協(xié)商民主，也內(nèi)涵西方協(xié)商民主的核心價值觀，是一種具有中國特色的民主形式。[2]因此，在中國政治中，民主協(xié)商早已顯示了協(xié)商民主的性質(zhì)與精神，它最突出體現(xiàn)在以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心的各黨派和群體共同參與的民主協(xié)商中。
在1987年召開的黨的十三大報(bào)告中，“社會協(xié)商”的概念就被提出，這是對于建國以來“政治協(xié)商”的豐富和發(fā)展。報(bào)告指出“建立社會協(xié)商對話制度的基本原則”“對全國性的、地方性的、基層單位內(nèi)部的重大問題的協(xié)商對話，應(yīng)分別在國家、地方和基層三個不同的層次上展開”。在此，“社會協(xié)商”將政治協(xié)商的內(nèi)涵、范圍擴(kuò)大了，也確立了多樣化的協(xié)商形式。2012年，黨的十八大報(bào)告則首次提出“健全社會主義協(xié)商民主制度”，這是對“社會協(xié)商”的進(jìn)一步發(fā)展和超越，具有里程碑意義。報(bào)告指出：“要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展……深入進(jìn)行專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商。積極開展基層民主協(xié)商。”與25年前的十三大報(bào)告相比，十八大報(bào)告更強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主的制度、程序建設(shè)，也指出其廣泛性、多樣性和高效性，尤其是提出包括農(nóng)村在內(nèi)的廣大基層實(shí)行“民主協(xié)商”的必要性。十八屆三中全會于2013年召開，在《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，第一次強(qiáng)調(diào)基層協(xié)商民主的“制度化”，尤其是提到“城鄉(xiāng)社區(qū)治理”，這比十八大報(bào)告又進(jìn)了一步。其中說：“發(fā)展基層民主。暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責(zé)等機(jī)制。開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化，建立健全居民、村民監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。”這一表述更接近鄉(xiāng)村治理與協(xié)調(diào)民主的內(nèi)容，是黨和國家提供的最有力的政治制度支撐。
與此相關(guān)，從中央到地方對于“協(xié)商民主”的建章立制。如2006年在《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》中，就有這樣的表述：“在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行廣泛協(xié)商，體現(xiàn)了民主與集中的統(tǒng)一。人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”這對于建立“協(xié)商民主”制度是有益的。又如2011年，廣東省出臺《中共廣東省政治協(xié)商規(guī)程》。2013年，江蘇省還出臺《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)協(xié)商民主制度建設(shè)的指導(dǎo)意見》，這是全國首個推進(jìn)企業(yè)協(xié)商民主的指導(dǎo)性文件。這些規(guī)定雖不是直接為農(nóng)村協(xié)商民主制定的，但其中顯然包括了其有關(guān)內(nèi)容和指導(dǎo)性意見。
雖不能將中央政策與農(nóng)村協(xié)商民主等量齊觀，但由于中國政治的獨(dú)特性，有關(guān)協(xié)商民主尤其是基層協(xié)商民主的政治方向和規(guī)定，對鄉(xiāng)村治理具有決定性意義，也是鄉(xiāng)村協(xié)商民主生成、發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和動力源。離開國家和各級政府的支持，農(nóng)村協(xié)商民主很難生成，更不要說發(fā)展與壯大了。
（二）物質(zhì)基礎(chǔ)
中國鄉(xiāng)村的特點(diǎn)之一是經(jīng)濟(jì)落后，自古以來的許多巨變都與此相關(guān)，而其難以變革也多根源于此。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)既是上層建筑的基礎(chǔ)，又為社會發(fā)展的命脈。所以，農(nóng)村協(xié)商民主的物質(zhì)條件無論如何也是不可忽略的。
改革開放以來，中國廣大農(nóng)村雖不能說都已富裕了，但30多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就有目共睹。據(jù)載，“從1957年到1978年，全國人口增長3億，非農(nóng)業(yè)人口增加4000萬，耕地面積卻由于基本建設(shè)用地等原因不但沒有增加，反而減少了。因此，盡管單位面積產(chǎn)量和糧食總產(chǎn)量都有了增長，1978年全國平均每人占有的糧食大體上還只相當(dāng)于1957年，全國農(nóng)業(yè)人口平均每人全年的收入只有70多元，有近1/4的生產(chǎn)隊(duì)社員收入在50元以下，平均每個生產(chǎn)大隊(duì)的集體積累不到1萬元，有的地方甚至不能維持簡單再生產(chǎn)”。[3]而2013年，全國農(nóng)村人均純收入則達(dá)到了8896元，[4]比35年前的1978年增長了100多倍。另以農(nóng)村絕對貧困人口比例下降為例，從1978年的2.5億下降到2006年的2148萬，絕對貧困發(fā)生率由原來的30％下降到2.3％，[5]28年減少了2.2億多人。可見，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的巨變。科恩曾表示：“社會成員如不享有最低限度水平的物質(zhì)福利，任何社會也不能指望長久維持自治。”[6]中國鄉(xiāng)村的協(xié)商民主也是如此，正因?yàn)榇蠖鄶?shù)村民已經(jīng)脫貧，經(jīng)濟(jì)水平逐年提高，才有可能參與包括協(xié)商民主在內(nèi)的自治活動中。
商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有助于農(nóng)村協(xié)商民主的成長，因?yàn)榕c市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，參與主體必須建立相應(yīng)的現(xiàn)代價值體系，諸如自由、民主、公正、協(xié)商、談判等，就如馬克思所言：“平等與自由不僅在以交換價值為基礎(chǔ)的交換中受到尊重，而且交換價值的交換是一切平等和自由的生產(chǎn)的、現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)。”[7]他又說：“交換價值制度，或者更確切地說，貨幣制度，事實(shí)上是自由和平等的制度。”[8]與以往不同的是，改革開放尤其是市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，直接改變了傳統(tǒng)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，也為鄉(xiāng)村社會注入關(guān)于現(xiàn)代的價值理念，這直接成為協(xié)商民主產(chǎn)生和發(fā)展的沃土。在此，除了村民在經(jīng)濟(jì)活動中的價格協(xié)商外，還包括其決策、經(jīng)營、管理和溝通能力，以及作為生產(chǎn)與經(jīng)營者的主體性、人格尊嚴(yán)等。可以說，是商品經(jīng)濟(jì)催生了廣大農(nóng)村干群的協(xié)商民主意識。
還有一個物質(zhì)條件與廣大鄉(xiāng)村干群有關(guān)。那就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所形成的利益關(guān)系，這既包括農(nóng)民與農(nóng)民之間，也包括農(nóng)民與村干部之間，還包括村莊與村莊、村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，當(dāng)然也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級及其城市之間，這是一個復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系鏈。在改革開放尤其是市場經(jīng)濟(jì)之前，這種經(jīng)濟(jì)利益劃分相對較為簡單，因?yàn)槟菚r的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定，收入差別也不大，而之后則變得差異巨大、復(fù)雜多樣。更重要的是，由于各種原因，這種利益劃分處于不斷的變動中，有時甚至是牽一發(fā)而動全身。這就形成各式各樣的矛盾，有的甚至是你死我活的爭斗，最典型的是農(nóng)村征地拆遷所形成的利益多方的矛盾。那么，如何解決這些日益激烈的矛盾和沖突呢？這不僅牽扯到農(nóng)村各方利益，更關(guān)涉農(nóng)村甚至整個社會的安定，處理不好甚至?xí)霈F(xiàn)命案，以至于影響國家穩(wěn)定。也是在此基礎(chǔ)上，除了別的解決農(nóng)村利益分割方式外，協(xié)商民主變得愈加重要，也成為切實(shí)可行的方案。因此，在處理和解決因經(jīng)濟(jì)問題而導(dǎo)致的農(nóng)村利益之爭時，確實(shí)需要協(xié)商民主，這是既能協(xié)調(diào)各方利益，又能使鄉(xiāng)村治理步入民主自治軌道的關(guān)鍵。
當(dāng)然，物質(zhì)條件還包括其他方面，如包括電視和電腦傳播工具等基礎(chǔ)設(shè)施有時也會直接影響協(xié)商民主的效果。不過，由物質(zhì)到物質(zhì)，由物質(zhì)到觀念，改革開放以來的經(jīng)濟(jì)尤其是商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展，確實(shí)對于協(xié)商民主起了重要的推動作用，這是不可忽略的一個變量。
（三）社會發(fā)展動力
就社會結(jié)構(gòu)而言，改革開放30年恐怕是中國歷史上最具變動性、復(fù)雜性與微妙性的時期。此時，不論是城鄉(xiāng)、區(qū)域、階層、職業(yè)，還是組織、家庭等都發(fā)生了巨變。有學(xué)者概括說，以往中國在總體上仍是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會結(jié)構(gòu)，而“中國社會結(jié)構(gòu)真正發(fā)生歷史性的變化是在1978的改革開放以后，經(jīng)濟(jì)體制和社會體制改革大大加快了由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、農(nóng)村社會向城市社會、傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型，由此中國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變動”。[9]而在整體的社會結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的變化更大。這在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，表現(xiàn)得更加明顯。而所有這些又對鄉(xiāng)村協(xié)商民主發(fā)展起到不可低估的作用。
以農(nóng)村社會的分層為例。在傳統(tǒng)的廣大農(nóng)村，農(nóng)民為其主體，其次是有限的村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、教師、工人、醫(yī)生等；然而，改革開放后，如商人、村委會干部等新階層崛起，而富人村官、農(nóng)民企業(yè)家等也成為鄉(xiāng)村社會的復(fù)合式人物。這在給農(nóng)村帶來活力時，也使他們成為不同利益集團(tuán)的代言人。于是，鄉(xiāng)村社會的各種矛盾沖突就不可避免。如在村委會選舉、利益分配、職業(yè)選擇上，都會出現(xiàn)社會階層的深刻投影。要解決這些問題，就必須引進(jìn)協(xié)商機(jī)制，在公平、合理、安全、有序的規(guī)則下進(jìn)行探討，從而避免新的社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)后產(chǎn)生難以克服的動蕩和沖突。如富人參政是社會出現(xiàn)新階層后的產(chǎn)物，許多農(nóng)村因此形成富人成為村官的普遍現(xiàn)象，在一段時間內(nèi)這似乎是大勢所趨、民意所向，但富人當(dāng)政的問題逐漸暴露無遺。為解決這一問題，開始將協(xié)商民主引入選舉機(jī)制，即在選舉前對村官候選人進(jìn)行協(xié)商，以避免讓無德貪婪的富人進(jìn)入村領(lǐng)導(dǎo)班子。可以說，是社會分層所產(chǎn)生的負(fù)面影響，推動了鄉(xiāng)村協(xié)商民主的形成。
再以農(nóng)村區(qū)域?yàn)槔Ｒ驗(yàn)槌擎?zhèn)化發(fā)展道路的快速推進(jìn)，許多村莊面臨著拆除、搬遷、集中的情況，于是“城中村”“搬遷村”“集中居住村”等開始出現(xiàn)。而“城中村”在城鄉(xiāng)的復(fù)雜關(guān)系中，面臨城市和鄉(xiāng)村利益的博弈，也要面臨生人社會的挑戰(zhàn)，因此，在這種兩難選擇中，村莊不可避免要通過協(xié)商民主解決公共事務(wù)及其利益訴求。而“集中居住村”更是如此，由多村組成一個村的新移民，除了利益需求，還有價值觀的不同，以及陌生社會的擠壓與隔膜，這都需要充分發(fā)揮“協(xié)商民主”，否則他們很難溝通與交流，更不要說和諧共處、共贏發(fā)展了。較典型的例子是吳仁寶領(lǐng)導(dǎo)的華西村，就存在新老村民之別，這在體制、收入、待遇上有明顯差異，如在新舊村民之間沒有協(xié)商，就很難形成融洽的局面。
總之，包括鄉(xiāng)村在內(nèi)的整個中國社會結(jié)構(gòu)變化，都要求從多層面推動鄉(xiāng)村治理走向協(xié)商民主機(jī)制，達(dá)到利益、權(quán)益、價值、尊嚴(yán)等的協(xié)調(diào)與平衡。否則鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)就會出現(xiàn)分裂甚至崩潰，危及鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定與發(fā)展。可以說，中國社會尤其是鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的變化，是農(nóng)村協(xié)商民主的巨大推手。
（四）思想文化的制導(dǎo)性
與其他方面相比，思想文化具有更內(nèi)在、長久、深刻的特點(diǎn)，尤其是深層思想文化更是如此。孫隆基曾這樣概括中國文化的深層結(jié)構(gòu)：“這個概念的運(yùn)用并非指中國歷史從無出現(xiàn)變化，而是辨認(rèn)中國歷史上由古至今比較穩(wěn)定的某些規(guī)律，它們是使‘中國’在歷經(jīng)變化后仍保持它自身特殊認(rèn)同的因素。”[10]當(dāng)然，西方現(xiàn)代文化盡管不像中國傳統(tǒng)文化這樣具有超穩(wěn)定的深層結(jié)構(gòu)，但它顯然比政治、經(jīng)濟(jì)、社會等更具內(nèi)在的統(tǒng)一性和持久的影響力。
改革開放尤其在20世紀(jì)80年代中后期，西方各種新的理論與方法紛至沓來，直接影響中國人的思想觀念及其文化價值，于是，民主、自由、平等、科學(xué)等理念深入人心。還有，發(fā)生于中國廣大農(nóng)村的村民自治活動也是如此，它的發(fā)展壯大離不開改革開放，也離不開向西方學(xué)習(xí)和借鑒，也是在此過程中，廣大農(nóng)村干群獲得了關(guān)于民主和自治的理論、實(shí)踐與方法，這成為協(xié)商民主發(fā)展的制導(dǎo)性因素。最直接與中國農(nóng)村協(xié)商民主聯(lián)在一起的是，近些年學(xué)術(shù)界直接將西方的協(xié)商民主思想與理論介紹到中國，并以之指導(dǎo)中國廣大農(nóng)村的協(xié)商民主實(shí)踐。
另一方面，我們也不可否認(rèn)中國傳統(tǒng)思想文化資源的作用。比如，中國文化是“和”“合”的文化，所以有“同舟共濟(jì)”“和而不同”“和平共處”“天人合一”等表述。改革開放以來的“和諧社會與發(fā)展”主題直接與中國傳統(tǒng)文化相關(guān)，也成為協(xié)商民主的深遠(yuǎn)背景。還有，在中國，“誠信”“講不講理”很重要，而“合情入理”往往最為重要。有學(xué)者稱，“證人證言又是中國古老的證據(jù)”。[11]這與西方的協(xié)商民主重在“審議”與“審慎”有所不同，甚至有較大差異。從這一角度觀之，中國古代的契約、聽證、調(diào)解、商討、問政、議政、協(xié)議等，都可成為當(dāng)下鄉(xiāng)村治理中協(xié)商民主的歷史文化資源。
總之，農(nóng)村協(xié)商民主并不是無本之木和無源之水，而是有其生成和生長的前提條件和必然性。認(rèn)識了這一點(diǎn)，我們就確立了基本的立足點(diǎn)、信心和方向，也就容易理解發(fā)生在廣大鄉(xiāng)村各種各樣的協(xié)商民主創(chuàng)新，更有助于清醒認(rèn)識鄉(xiāng)村協(xié)商民主的性質(zhì)、內(nèi)涵以及未來發(fā)展走向。
二、農(nóng)村協(xié)商民主制度變遷
表面看來，協(xié)商民主對于中國廣大農(nóng)村具有外在性特點(diǎn)，其實(shí)，二者卻有著相當(dāng)密切、內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。農(nóng)村協(xié)商民主自有其內(nèi)在的發(fā)展規(guī)律和創(chuàng)新動力，也形成了豐富多彩的模式與方法，這是研究者多有忽略的。提到中國農(nóng)村協(xié)商民主，一般人自然會想到浙江溫嶺的“懇談會”，從而形成這樣的共識：這是中國農(nóng)村協(xié)商民主的開端與源頭。應(yīng)該說，充分肯定浙江溫嶺民主懇談會的地位和作用，無疑是正確的，但如不能從歷史發(fā)展角度對中國協(xié)商民主追根溯源，就會影響其定位，也為探討其后來發(fā)展演進(jìn)帶來困惑。只有歷史、動態(tài)和發(fā)展地看待中國農(nóng)村協(xié)商民主，才會既顯示其本來面貌，又有助于考察其發(fā)展規(guī)律，還能提供有益的啟示。改革開放以來，中國農(nóng)村協(xié)商民主至少經(jīng)過以下四個發(fā)展階段。
（一）孕生期（20世紀(jì)八九十年代）
中國農(nóng)村協(xié)商民主并非始于浙江溫嶺的“懇談會”，而是可追溯到改革開放之前甚至更長的時期。遠(yuǎn)的不說，在人民公社時期的社員議事就有協(xié)商的性質(zhì)，而改革開放以來的村民自治也是如此，許多制度和創(chuàng)新都是一種協(xié)商，至少充滿協(xié)商精神。如村民代表會議，它除了是一個決策機(jī)構(gòu)外，還有議事功能，所以它又被稱為村民代表議事會，很多地方稱它為“小議會”。[12]最有代表性的是山東煙臺市牟平的“民主議事日”，這是中國第一個以“民主日”命名的議事機(jī)構(gòu)，具有協(xié)商的內(nèi)涵與精神。其具體做法是，1996年，牟平區(qū)委下發(fā)《關(guān)于建立農(nóng)村民主議事日制度的意見》，就農(nóng)村實(shí)行民主議事公開提出明確要求，確定每年一月和七月兩個月，分別拿出一天時間，集中進(jìn)行民主議事。這一天以村為單位，組織村兩委成員、全體黨員、村民代表，對全村各項(xiàng)工作開展情況，以及一些重大事情集中進(jìn)行議事，并實(shí)行村務(wù)分開。在具體實(shí)施上，各村根據(jù)實(shí)際情況，各有側(cè)重。強(qiáng)村突出議發(fā)展，亂村突出議穩(wěn)定，弱村突出找路子。在議事和公開形式上，村村成立村民議事會，議事會成員以村民小組為單位推舉產(chǎn)生。[13]這是典型的村民議事協(xié)商創(chuàng)新，只是比較而言，它更具有中國特色與內(nèi)涵。總之，在20世紀(jì)相當(dāng)長的時間內(nèi)，中國農(nóng)村一直處于協(xié)商民主的孕生期，許多具有議事和協(xié)商的制度都發(fā)揮了重要作用，這是后來協(xié)商民主得以成長的根本。
（二）確立期（20世紀(jì)末至21世紀(jì)）
早在1999年，浙江溫嶺市黨群和干群關(guān)系緊張，農(nóng)民對政府的政策和做法相當(dāng)冷漠，有著強(qiáng)烈的抵觸情緒。為改變這一狀況，松門鎮(zhèn)舉辦了“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)論壇”，將以往“干部對群眾的說教”變成廣大人民群眾參與的“干群對話”，這是“懇談會”形成的雛形。在此基礎(chǔ)上，溫嶺市推廣了松門鎮(zhèn)的做法，并在村級推廣干群直接對話的“民主日”活動。到2000年，溫嶺市委將各地開展的各種形式的協(xié)商活動，統(tǒng)一命名為“民主懇談”，這些形式包括“民主論壇”“民情懇談”“村民民主日”“村民主議事會”“農(nóng)民講臺”“民情直通車”等。與此同時，溫嶺民主懇談活動還由村、鎮(zhèn)兩級向非公有制企業(yè)和市級政府部門延伸。可見，與以往山東牟平等地的協(xié)商民主不同，浙江溫嶺的懇談有如下特點(diǎn)：第一，參與者更為廣泛，松門鎮(zhèn)在首次懇談中自發(fā)參加的群眾就有200多名，遠(yuǎn)超出山東牟平的村民代表范圍；第二，內(nèi)容和范圍得以拓展和深化，從以往的村向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)及更高的政府部門推進(jìn)，內(nèi)容也由原來的對話型懇談發(fā)展為決策型懇談，并逐漸成為當(dāng)?shù)鼐用竦娜粘Ｉ罘绞剑坏谌瑢＜覍W(xué)者尤其是他們所帶來的西方協(xié)商民主理論與方法得以引進(jìn)和應(yīng)用，這是讓人面目一新的，有人這樣概括：“從溫嶺民主懇談試驗(yàn)一開始，就有大批的學(xué)者關(guān)注并提供智力支持，有些關(guān)注全局，有些干脆對部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與試驗(yàn)。”[14]可以說，在新世紀(jì)前后的浙江溫嶺民主懇談過程中，“泥土里生長”出來的“民主載體”[15]與西方協(xié)商民主開始對接，這不論在廣度還是深度上都是對以往的大膽超越，這是中國農(nóng)村協(xié)商民主得以確立的標(biāo)志。
（三）拓展期（2004年至2012年）
2004年3月，溫嶺民主懇談會獲第二屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”，這標(biāo)志著它進(jìn)入一個新的歷史時期。其間，將民主懇談制度化、規(guī)范化，將民主懇談與人大制度相結(jié)合，將民主懇談與黨內(nèi)民主建設(shè)相結(jié)合，成為溫嶺的努力方向。最為突出的是，西方協(xié)商民主的理念與方法在包括溫嶺在內(nèi)的中國農(nóng)村，發(fā)揮了越來越大的作用。如著名學(xué)者李凡、何包鋼等就直接參與浙江溫嶺的協(xié)商民主建設(shè)，李凡曾為其提出這一思路：“將民主體制外的懇談搬到體制內(nèi)”，這樣才能保證試驗(yàn)的可持續(xù)性。他選擇了一個大家最感興趣的話題，這就是后來的“參與式預(yù)算改革。”[16]何包鋼則直接深入澤國鎮(zhèn)進(jìn)行“協(xié)商民意測驗(yàn)”，以他的國際和政治學(xué)研究理論與方法指導(dǎo)扁嶼村協(xié)商民主，這與以往明顯不同。何包鋼表示：“我們在設(shè)計(jì)上試圖通過一定的制度性機(jī)制去充分地體現(xiàn)公正、公開、公平、廣泛的代表性和平等協(xié)商民主的基本要求，使民主懇談會朝著現(xiàn)代協(xié)商民主的方向發(fā)展。”[17]基于此，溫嶺及其全國廣大農(nóng)村才有可能在這段時間內(nèi)，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的許多制度創(chuàng)新。
（四）跨越期（2012年至今）
2012年，黨的十八大報(bào)告將“健全社會主義協(xié)商民主制度”提到了議事日程，尤其是指出“基層協(xié)商民主”建設(shè)的重要性。從此，在全國范圍內(nèi)，農(nóng)村協(xié)商民主創(chuàng)新更是日新月異、勢不可擋。與前期相比，此時的農(nóng)村協(xié)商民主創(chuàng)新表現(xiàn)出如下特點(diǎn)：第一，更注重將西方協(xié)商民主中國化，即不是簡單套用西方的理論與方法，而是根據(jù)中國各地的實(shí)際情況進(jìn)行創(chuàng)造性運(yùn)用，從而在中西融合上有所突破；第二，各省市縣加大了對農(nóng)村協(xié)商民主推進(jìn)的支持力度，不論在制度建設(shè)還是實(shí)踐創(chuàng)新上，都出現(xiàn)前所未有的重視程度和發(fā)展速度；第三，農(nóng)村協(xié)商民主創(chuàng)新成為高密度的發(fā)展態(tài)勢。
中國農(nóng)村協(xié)商民主走過了一條曲折發(fā)展之路：在剛開始的二十多年里，它步履蹣跚，通過艱難的醞釀、孕育，開始破土而出；在新世紀(jì)前后，它終于長出枝芽，得以確立；在新世紀(jì)的第一個十年，它大膽吸收、借鑒異域的理論資源，開始向深度掘進(jìn)，也獲得了根本性突破；而今，在新世紀(jì)第二個十年開局不久，它插上翅膀，具有了超越性。這預(yù)示著未來中國農(nóng)村協(xié)商民主的廣闊發(fā)展之路。
三、農(nóng)村協(xié)商民主的邊界與范疇
中國農(nóng)村協(xié)商民主呈“分層化”聯(lián)動趨勢。與縣以上層級的協(xié)商民主不同，農(nóng)村協(xié)商民主包含了多個層級，這些層次之間又具有關(guān)聯(lián)性和互動性，從而形成了一個上下和左右密切相關(guān)的制度體系。
（一）建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商平臺
作為鄉(xiāng)村治理的中樞，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府無疑具有相當(dāng)重要的作用，因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立協(xié)商民主組織載體成為不少地方努力的方向。這樣，既可加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于農(nóng)村協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)，又可上下貫通，全面開展鄉(xiāng)村協(xié)商民主工作。以貴州遵義市龍坑鎮(zhèn)為例，早在2003年就建有龍坑鎮(zhèn)政協(xié)聯(lián)絡(luò)組，2012年開始將之更名為政協(xié)聯(lián)絡(luò)委。聯(lián)絡(luò)委下設(shè)協(xié)商議政、民主評議、社情民意三個工作組，共有49名成員，其目的是更好發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)的作用，并使協(xié)商民主廣泛化、制度化、科學(xué)化。為更好開展工作，龍坑鎮(zhèn)政協(xié)聯(lián)絡(luò)委采取“三有”“四落實(shí)”“五開展”和“六服務(wù)”四大舉措。所謂“三有”，是指有健全組織機(jī)構(gòu)（在鎮(zhèn)政協(xié)聯(lián)絡(luò)委下設(shè)協(xié)商議政、民主評議、社情民意三個工作組）、有規(guī)范的制度職責(zé)（按協(xié)商民主工作的相關(guān)要求，探索建立政協(xié)聯(lián)絡(luò)委的六項(xiàng)工作制度、七項(xiàng)工作職責(zé)、三個工作組的具體職責(zé)）、有詳實(shí)的工作計(jì)劃（圍繞鎮(zhèn)黨委和政府中心工作，每年初制定工作計(jì)劃，并抓好落實(shí)情況）。所謂“四落實(shí)”，是指落實(shí)經(jīng)費(fèi)、場地、人員和責(zé)任。所謂“五開展”，是指抓好調(diào)研視察、協(xié)商議政、民主評議、民情搜集和宣傳教育五項(xiàng)活動。所謂“六服務(wù)”，是指服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、民主事業(yè)、科學(xué)決策、政協(xié)委員、提案辦理、調(diào)研視察。[18]這是一種“三四五六工作法”，它使鎮(zhèn)政協(xié)聯(lián)絡(luò)委的工作有了空間、作為和成效，對于包括協(xié)商民主在內(nèi)的農(nóng)村基層工作意義重大。浙江海寧市2009年11月，在全市12個鎮(zhèn)、街道建立了政協(xié)聯(lián)絡(luò)委員會。2010年，市委還制定出臺了《關(guān)于加強(qiáng)市政協(xié)鎮(zhèn)街道聯(lián)絡(luò)委員會工作的指導(dǎo)意見》，從指導(dǎo)思想、組織建設(shè)、工作任務(wù)、考核其他事項(xiàng)等共4大項(xiàng)、15小項(xiàng)，對聯(lián)絡(luò)委工作做出明確規(guī)范。如制定實(shí)施聯(lián)絡(luò)委考核辦法，從學(xué)習(xí)、活動、調(diào)研視察、提案、社情民意和臺賬資料等方面進(jìn)行量化考核。[19]目前，浙江省通過開展政協(xié)委員“進(jìn)企業(yè)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)社區(qū)”活動，在基層廣泛建起政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)室、社情民意聯(lián)系點(diǎn)等新載體，有力推動了基層協(xié)商民主的發(fā)展。
（二）村級協(xié)商民主
農(nóng)村協(xié)商民主的主體應(yīng)該在村莊，應(yīng)建立村級民主協(xié)商的制度機(jī)制，從而使重大事項(xiàng)的決策權(quán)不是由村兩委干部說了算，而是由村民說了算，由村民與村民、村民與村干部的協(xié)商說了算。這在中國農(nóng)村漸成一種風(fēng)氣和習(xí)慣。如天津市寶坻區(qū)在700多個村推行協(xié)商民主，在關(guān)系到村務(wù)公開和民主管理的重大事務(wù)上，通過廣大農(nóng)村群眾自由、平等的對話、討論和磋商，以達(dá)到科學(xué)決策。這是一種由“為民做主”、“替民做主”向“由民做主”的轉(zhuǎn)變。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年1月至5月，寶坻區(qū)各村共舉辦民主協(xié)商議事會1118次，完成議題1833個，[20]徹底解決了長期以來困擾村民的基礎(chǔ)設(shè)施、文化建設(shè)和生態(tài)問題。應(yīng)該注意的是，村級協(xié)商有的并非重大事務(wù)，而是像家庭糾紛、鄰里不和等日常事務(wù)，這就需要通過老年協(xié)會等組織得以協(xié)商與解決，這在當(dāng)前中國村級治理中非常普遍，也很有代表性。
（三）鎮(zhèn)村聯(lián)動的協(xié)商格局
將鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級分開談協(xié)商民主，這既是為了更清晰地分析問題，也考慮二者確有自己的固定邊界與范圍。但在鄉(xiāng)村治理中，并不能將二者絕對分開。相反，村與村、村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)又是密切相關(guān)的，許多協(xié)商是在多元交融和聯(lián)動中進(jìn)行的，這可能是中國鄉(xiāng)村協(xié)商民主最獨(dú)特也是最有魅力之處。
1.村與村的聯(lián)動
這又主要分為兩種情況：第一，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，由原來的兩個或多個自然村，變?yōu)橐粋€大的農(nóng)村社區(qū)，因?yàn)闋砍兜讲煌娘L(fēng)俗習(xí)慣、興趣愛好、價值觀，因此要和諧相處和達(dá)成共識就變得相當(dāng)困難，于是發(fā)生矛盾、沖突甚至糾紛在所難免。這就需要通過協(xié)商民主來處理和解決問題，包括村莊的選舉、決策與管理等。如成都溫江市瑞泉馨城是由上萬名村民組成的一個農(nóng)村社區(qū)，由于他們原屬不同的行政村，很難溝通與合作，于是成立瑞泉馨城聯(lián)合黨委，這有助于進(jìn)行民主協(xié)商。第二，在不同村之間形成協(xié)商民主，從而有助于解決存在的矛盾和雙方共同關(guān)心的利益問題。如成都溫江市永盛鎮(zhèn)于2009年率先建立跨村聯(lián)合議事工作機(jī)制。其組織構(gòu)成是，由鎮(zhèn)政府分管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)科室負(fù)責(zé)人，以及各社區(qū)議事會召集人2名至3名議事會成員代表，共同組成聯(lián)合議事小組，及時收集有關(guān)事項(xiàng)，組織召開跨村聯(lián)合議事會議，并邀請區(qū)級相關(guān)職能部門科室負(fù)責(zé)人、村（社區(qū)）法律助理、部分社區(qū)監(jiān)督委員會成員等列席參會。會議召集人將問題提交聯(lián)合議事會議討論議決，做到統(tǒng)籌資源、共同推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)“共商共建共管共享”。其運(yùn)行方式是“八步法”，即收集共性議題、公開征求意見、實(shí)施主體建設(shè)、聯(lián)合監(jiān)委會監(jiān)督、最后進(jìn)行滿意度測評等。通過跨村聯(lián)合議事，將單個村（社區(qū)）無法獨(dú)立解決的問題進(jìn)行決策聯(lián)議、資金聯(lián)用、項(xiàng)目聯(lián)建、效果聯(lián)監(jiān)，初步實(shí)現(xiàn)社區(qū)從“小治理”到區(qū)域“大治理”的轉(zhuǎn)變。[21]因?yàn)樵趶V大農(nóng)村，村與村之間的邊界最難劃分，也常出現(xiàn)分離、矛盾甚至沖突的情況，許多械斗在歷史上非常突出，在今天也時有發(fā)生，而且在現(xiàn)代化進(jìn)程中，村與村的利益沖突與合作也變得越來越突出和重要。在此，協(xié)商民主對于村級關(guān)系及其發(fā)展所起的作用不可低估。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的聯(lián)動
如今的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊遠(yuǎn)非以前那樣緊密，因?yàn)閷?shí)行“包產(chǎn)到戶”和村民自治尤其是免除農(nóng)民稅后，廣大村莊所受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的制約越來越少，也變得愈加自由和自主了。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊關(guān)系卻并未因此割斷。協(xié)商民主也是如此：表面看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級各有其職責(zé)和邊界，并表現(xiàn)出自己的特點(diǎn)，然而，由于中國特有的國情，鄉(xiāng)村關(guān)系往往密不可分。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有許多工作要靠村級來貫徹落實(shí)，村級承擔(dān)許多行政性事務(wù)，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還擔(dān)負(fù)著農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重任。因而，在涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)民切身利益等重大問題時，建立協(xié)商民主的鄉(xiāng)村聯(lián)動機(jī)制尤為重要。最有代表性的是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主導(dǎo)的村級協(xié)商民主建設(shè)。如浙江嘉興海寧市在建立鎮(zhèn)級重大事項(xiàng)民主協(xié)商制度的同時，積極推進(jìn)村級民主協(xié)商工作。其具體做法是，成立政協(xié)斜橋鎮(zhèn)聯(lián)絡(luò)委員會，通過鎮(zhèn)村聯(lián)動推進(jìn)村級民主協(xié)商工作。其具體內(nèi)容分為表決、懇談和通報(bào)三類，實(shí)施過程分為選題定事、調(diào)研明事、協(xié)商議事、研究決事和結(jié)果公示五步。至于具體工作，斜橋鎮(zhèn)村級民主協(xié)商則抓住“五結(jié)合”：與規(guī)范村級組織的決策行為、提高科學(xué)決策和民主決策水平相結(jié)合；與基層民主政治建設(shè)相結(jié)合；與黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)公開相結(jié)合；與政協(xié)委員“兩走進(jìn)”工作相結(jié)合；與宣傳政協(xié)，提高政協(xié)委員的履職能力和水平相結(jié)合。在組織方式上，鎮(zhèn)黨委建立民主協(xié)商工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由鎮(zhèn)黨委書記任組長，政協(xié)聯(lián)絡(luò)委主任為副組長，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由一名政協(xié)委員任辦公室主任。與此同時，將政協(xié)斜橋鎮(zhèn)聯(lián)絡(luò)委所屬的政協(xié)委員編入村（社區(qū)）網(wǎng)格，讓委員在走訪群眾中，聯(lián)系和參與村級民主協(xié)商工作。各村（社區(qū)）明確由黨組織書記負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。[22]顯然，這種聯(lián)動方式有助于快速推進(jìn)和深化發(fā)展鄉(xiāng)村協(xié)商民主。
（四）多級聯(lián)動的協(xié)商機(jī)制
在基層協(xié)商民主中，還有一種情況更為寬泛，它突破了鄉(xiāng)村格局，向上或向下延伸，從而成為更大范疇、更加細(xì)致的協(xié)商。最典型的是四川彭州的社會協(xié)商對話制度，它是以市、鎮(zhèn)、村為基礎(chǔ)，搭建的“三級”聯(lián)動平臺：最基礎(chǔ)的是以原村民議事會為平臺，在原有決策權(quán)的基礎(chǔ)上增加協(xié)商職能，強(qiáng)調(diào)會前協(xié)商、會中協(xié)商、會后協(xié)商和會后監(jiān)督。中間是以鎮(zhèn)協(xié)商會為主的社會協(xié)商對話平臺，它主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村民議事與協(xié)商會成員、民主黨派、無黨派、民族宗教、新社會階層、新型職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)村鄉(xiāng)土人才代表組成；上層是建立市社會協(xié)商對話聯(lián)席會議，以指導(dǎo)鎮(zhèn)、村及市級部門做好社會協(xié)商對話工作，從中協(xié)調(diào)和解決難點(diǎn)問題。這種著力構(gòu)建上下銜接、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的基層協(xié)商民主制度體系，加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)研究，強(qiáng)調(diào)上下結(jié)合、層層設(shè)計(jì)的理念和協(xié)商平臺，在全國尚屬首例。[23]與此相關(guān)，2014年彭州市還建立鎮(zhèn)、村（社區(qū)）、企（事）業(yè)單位三級協(xié)商對話平臺，即由鎮(zhèn)協(xié)商會、村（社區(qū)）議事（協(xié)商）會和企（事）業(yè)職代會組成。在鎮(zhèn)協(xié)商會成員中，基層群眾不低于75%。[24]這樣，既展現(xiàn)協(xié)商會成員的廣泛代表性，又實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，更克服傳統(tǒng)政治協(xié)商制度設(shè)計(jì)到縣為止的不足，使基層協(xié)商民主制度得以進(jìn)一步延展與獲得巨大增值。
為了更好地支持和指導(dǎo)農(nóng)村協(xié)商民主發(fā)展，縣市及以上層級紛紛開展政協(xié)委員下基層活動，這無疑從制度優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、思想優(yōu)勢、文化優(yōu)勢及其技術(shù)優(yōu)勢等方面推動了農(nóng)村協(xié)商民主的巨大發(fā)展。這種下基層不僅包括直接參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主，有時還直接插入農(nóng)村協(xié)商民主中。這是一個由多元主體構(gòu)成、邊界與范疇既有聯(lián)系又有區(qū)別的聯(lián)動機(jī)制，有利于農(nóng)村協(xié)商民主的有效開展。
四、農(nóng)村協(xié)商民主的價值意義
應(yīng)該承認(rèn)，與中國城市協(xié)商民主相比，農(nóng)村是缺乏堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的，尤其是缺乏成熟的政治文化生態(tài)，這主要表現(xiàn)在：第一，從歷史上看，專制主義是中國傳統(tǒng)文化的主導(dǎo)線索，它成為奴役國人尤其是廣大農(nóng)民的政治枷鎖。第二，從農(nóng)村生活和生產(chǎn)方式上看，個體式經(jīng)營、聚村而居和家族式統(tǒng)治造成村民的利己主義，也形成集體主義和公民意識的淡薄，于是，政治文化生活的缺席在中國農(nóng)民身上表現(xiàn)得最為明顯。第三，改革開放以來，村民自治使中國農(nóng)民的政治意識和覺悟大大提高，但由于“包產(chǎn)到戶”責(zé)任制和村民自治中的“經(jīng)濟(jì)至上”追求，使得農(nóng)民功利主義有所增強(qiáng)，而政治訴求與現(xiàn)代公民意識卻處于滯后狀態(tài)，這是迄今仍困擾鄉(xiāng)村治理的癥結(jié)所在。因此，有必要在農(nóng)村實(shí)行協(xié)商民主，即通過這一制度設(shè)計(jì)和建構(gòu)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、解決當(dāng)前橫亙于農(nóng)村的社會矛盾和問題時，逐漸確立農(nóng)村政治發(fā)展的維度、向度和力度，尤其是改變中國農(nóng)村政治文化生態(tài)。
（一）大大提升農(nóng)民參與鄉(xiāng)村民主治理的廣度與深度
在以往的村民自治中，民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督和民主管理對村民參與村莊事務(wù)都有明確規(guī)定，也改變了傳統(tǒng)的農(nóng)村政治文化格局，但包括村民代表大會和村民大會在內(nèi)的鄉(xiāng)村治理，往往很難落到實(shí)處，村民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)多被抑制和取代，即本該“由民做主”的事變成鄉(xiāng)村干部的“代民做主”和“為民做主”。而協(xié)商民主則不同，它直接要求村民參與協(xié)商活動，就鄉(xiāng)村重大和重要事務(wù)發(fā)言和協(xié)商，而且協(xié)商民主要求村民必須參與其中，并進(jìn)行上下、左右、前后聯(lián)動和反復(fù)協(xié)商，這對于參與率、積極性的提高和創(chuàng)造性的發(fā)揮，都具有重要意義。如浙江海寧斜橋鎮(zhèn)確立這樣的協(xié)商理念：“民主協(xié)商的過程，也是宣傳溝通、理順情緒，讓群眾理解和支持的過程。通過各種會議、宣傳櫥窗、村務(wù)公開欄、鎮(zhèn)報(bào)村報(bào)、農(nóng)村廣播等，廣泛宣傳民主協(xié)商工作的目的意義，及時總結(jié)推廣好的經(jīng)驗(yàn)和做法。”通過邀請社區(qū)干部、群眾代表、業(yè)主代表參加協(xié)商，海寧斜橋鎮(zhèn)進(jìn)一步激發(fā)群眾關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、參與民主協(xié)商工作的熱情。[25]又如杭州富陽的協(xié)商民主，其“協(xié)商的過程同時也是創(chuàng)新的過程”，規(guī)范民主協(xié)商程序是該市政協(xié)推進(jìn)基層協(xié)商民主的又一項(xiàng)重要內(nèi)容。在永昌鎮(zhèn)職工集體協(xié)商中，規(guī)范了協(xié)商要約、工價工資確定、協(xié)商過程、協(xié)議執(zhí)行等環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了協(xié)商破難題的目的。在龍門鎮(zhèn)村莊綜合整治中，通過對全程信息公開、組別進(jìn)村入戶、科學(xué)制定政策、糾紛協(xié)商解決、全民民主表決等程序的規(guī)范，使民生得到合理體現(xiàn)，項(xiàng)目得以順利推進(jìn)，群眾得到有效服務(wù)。[26]因?yàn)橹挥袑⒋迕褡鳛閰f(xié)商主體，充分發(fā)揮人民群眾的創(chuàng)造性，鄉(xiāng)村善治才能充滿希望。
（二）推動鄉(xiāng)村治理由行政管治向協(xié)商共治轉(zhuǎn)變
中國地理、歷史和政治的特點(diǎn)決定了其治理方式的獨(dú)特性，即廣大村莊作為政治的基礎(chǔ)和細(xì)胞，長期以來處于某種松散、自為、自在狀態(tài)。新中國成立后，國家雖然逐漸實(shí)現(xiàn)了對村莊社會的整合與控制，村莊成為國家行政體制的重要部分，鄉(xiāng)村關(guān)系得到了一定程度的改善。但隨著實(shí)行“包產(chǎn)到戶”、村民自治和取消農(nóng)業(yè)稅等政策，鄉(xiāng)村關(guān)系又出現(xiàn)新的矛盾和問題，導(dǎo)致許多地區(qū)干群關(guān)系緊張甚至對立。其主要原因是：一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)違背國家法律和村民意愿，隨意撤換和指定村干部，引起村民不滿；政府仍采用行政命令式領(lǐng)導(dǎo)方式，工作方式簡單粗暴；長期以來政府管理的封閉性，政務(wù)信息不公開，農(nóng)民參與渠道缺失，政府決策難以滿足農(nóng)民需求。而協(xié)商民主的實(shí)行有利于破解這一難題。這是因?yàn)椋旱谝唬沙浞职l(fā)揮政協(xié)平臺尤其是政協(xié)委員的協(xié)商功能。政協(xié)是一個特殊的協(xié)商平臺，在此，每個利益主體都可得到尊重，都有自己的表達(dá)權(quán)，這是其他平臺難以做到的。政協(xié)委員沒有明顯的功利目的，他們往往并不代表哪方利益，而是以平等、公正、協(xié)商方式從事工作，甚至在選舉前的協(xié)商中往往也被要求不表態(tài)、不偏向。還有，他們往往了解國家政策，有問題意識、憂患意識和處理問題的能力，又了解民情、國情，并與各級政府比較熟悉，所以縣以上政協(xié)委員下基層和構(gòu)建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)平臺，對于鄉(xiāng)村治理作用甚大，也容易更好發(fā)揮作用。第二，可在鄉(xiāng)村搭建起“民主協(xié)商”平臺，有利于改善各層級關(guān)系。應(yīng)該說，改革開放以來，廣大農(nóng)村雖實(shí)現(xiàn)了對外開放，但在村民與村干部、村與村、村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村與縣市等之間的關(guān)系，不是變得簡單了，而是更為復(fù)雜，分層化、競選、利益分配、鄉(xiāng)村干部腐敗等則加劇了這一程度。于是，廣大農(nóng)村的矛盾、隔膜有所加重，而群體性事件更有所增加。協(xié)商民主則將不同層級，尤其是村民和村干部置于一個平臺，有助于打通鄉(xiāng)村內(nèi)外關(guān)系，從而發(fā)揮橋梁、傳導(dǎo)等功能，這是以往尤其是行政命令式管控的鄉(xiāng)村難以達(dá)到的。這樣，鄉(xiāng)村各層級由原來的分散、等級、隔膜甚至對立變?yōu)榧小⑵降取贤ê蛥f(xié)調(diào)起來。第三，建立重大事件決策前必須協(xié)商的民主機(jī)制，有助于更好、更科學(xué)解決問題，形成鄉(xiāng)村善治的新局面。協(xié)商民主重在不能一人說了算，更不能由政府和干部“代民做主”，而是通過協(xié)商機(jī)制進(jìn)行，這樣既可限制和抑制腐敗，又可調(diào)動各方面的積極性和創(chuàng)造性，還可避免決策錯誤和失敗。
（三）培育廣大農(nóng)村民主、平等、合作的政治文化
中國傳統(tǒng)社會的特點(diǎn)是“行政權(quán)力支配社會”，這主要體現(xiàn)在“權(quán)力至上”和官本位思想嚴(yán)重。“衙門深似海”形象地道出了在傳統(tǒng)社會中，官民地位的懸殊與官民關(guān)系的鴻溝。新中國成立后尤其是近些年，各級領(lǐng)導(dǎo)干部雖以“全心全意為人民服務(wù)”為行為準(zhǔn)則，并將“執(zhí)政為民”和群眾滿意度作為政治目標(biāo)，但由于各種原因，這一理念的實(shí)現(xiàn)并不理想，因?yàn)檎挝幕^念的影響根深蒂固。而協(xié)商民主的實(shí)行則有利于改變這一狀況。其一，通過賦權(quán)于民，讓廣大農(nóng)民作為協(xié)商主體直接參與鄉(xiāng)村治理，更廣泛參與鄉(xiāng)村重大和日常事務(wù)的討論與協(xié)商。在這一過程中，廣大農(nóng)民可受到民主實(shí)踐的訓(xùn)練和教育，其民主觀念和平等意識也會相應(yīng)得到提升。其二，基層治理的協(xié)商實(shí)踐，有利于培育廣大農(nóng)民的組織觀念、公共意識、責(zé)任感和合作精神。梁漱溟曾指出，在中國傳統(tǒng)社會，“中國人原來個個都是順民，同時亦個個都是皇帝……參加團(tuán)體眾人之中，不卑不亢的商量，不即不離的合作，則在他生活中素少此訓(xùn)練（尤以士人生活及農(nóng)人生活為然）”。[27]這表明農(nóng)民組織化程度低，合作精神缺乏，以及在團(tuán)體中“善于商量”之于他們的重要性。可以說，在農(nóng)村實(shí)行村民自治，特別是協(xié)商民主在鄉(xiāng)村的興起，使這種狀況得到很大改變，農(nóng)民可就共同關(guān)心的利益和問題進(jìn)行討論、協(xié)商，既體現(xiàn)出參與者的平等、尊嚴(yán)，又強(qiáng)調(diào)參與者對議決事項(xiàng)的共同責(zé)任，這極有利于培養(yǎng)村民的公共意識和合作精神，而這正是現(xiàn)代政治文化的核心和根本所在。總之，協(xié)商民主打破甚至顛覆了原來單向度的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)，真正地“賦權(quán)于民”，讓村民成為鄉(xiāng)村治理主體，這會從根本上改變鄉(xiāng)村政治文化生態(tài)。
五、農(nóng)村協(xié)商民主的局限及其未來走向
雖然協(xié)商民主為中國農(nóng)村帶來翻天覆地的變化，但也要看到其局限，這包括：第一，真正具有理性自覺意識的鄉(xiāng)村協(xié)商民主還剛開始，從溫嶺的民主懇談開始也只有十多年，從十八大提出“基層協(xié)商民主”也只有數(shù)年時間，這在廣大的中國鄉(xiāng)村僅是燎原的星火。第二，等級觀念和官本位思想在中國延續(xù)了數(shù)千年，絕非短期能改變，在中國廣大農(nóng)村要真正用現(xiàn)代觀念取代官本位思想，是長期、艱苦的工作。第三，在目前中國農(nóng)村的協(xié)商民主中，官本位思想在很多地方依然以顯性、隱性甚至制度化的方式存在著。如有的地方甚至以協(xié)商民主之名，行長官意識和官僚主義之實(shí)，將“協(xié)商民主”變成官本位思想的通行證和護(hù)身符。更可怕的是，還有的地方將功利主義與官本位思想結(jié)合起來，再以協(xié)商民主的外衣加以掩飾。這樣，協(xié)商民主就被嚴(yán)重異化了。要改變這一狀況，必須注意以下問題。
一是優(yōu)化并培養(yǎng)具有現(xiàn)代意識的鄉(xiāng)村干部。近年來，黨和政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)干部隊(duì)伍建設(shè)，尤其是強(qiáng)調(diào)政府職能轉(zhuǎn)型，將原來的行政命令作風(fēng)變?yōu)橹卫砗头?wù)，以提高政府的執(zhí)政能力與水平。其實(shí)，現(xiàn)在的領(lǐng)導(dǎo)干部確實(shí)存在這樣或那樣的不足，有的很難適應(yīng)中國快速發(fā)展的現(xiàn)代性訴求，更有的成為腐敗分子。就鄉(xiāng)村干部來說，這樣的尷尬與無奈顯然更是嚴(yán)重和突出。最典型的表現(xiàn)為：1.鄉(xiāng)村干部腐敗成風(fēng)，且有愈演愈烈之勢，有的甚至荒唐可笑。如2014年8月，湖南湘西吉首的一位村干部，因貪污公款被查。沒想到，他竟理直氣壯和振振有詞地說：“我當(dāng)村干部不就是為了撈兩個嗎，這怎么還違法了？”[28]表面看來，這是一個法盲，但實(shí)際反映的則是村干部素質(zhì)之低，以及利欲熏心和在選舉、用人方面存在的問題，這是整個村民自治和鄉(xiāng)村治理環(huán)節(jié)的腐敗問題。2.村干部年齡結(jié)構(gòu)老化，尤其是鄉(xiāng)村精英和年輕力壯者多出門經(jīng)營或打工，這就形成不少村莊的“三無”狀況，即無知識、無年輕人、無精英。村干部老齡化必然帶來如下問題：缺乏現(xiàn)代文化知識、思想觀念容易保守、精力不濟(jì)、難有長遠(yuǎn)發(fā)展眼光，讓他們在老年協(xié)會發(fā)揮一定作用尚可，但要參與現(xiàn)代協(xié)商民主，共議鄉(xiāng)村發(fā)展大計(jì)，那就勉為其難了。因此，如何培養(yǎng)年輕村干部，引進(jìn)專業(yè)性強(qiáng)、有能力的村干部，就變得相當(dāng)重要了。3.鄉(xiāng)村干部普遍存在這一偏向，即重經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，而輕治理能力尤其是現(xiàn)代治理水平的提高。如在公共產(chǎn)品供給選擇中，鄉(xiāng)村干部的協(xié)商往往較為功利，更重看得見、摸得著的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但對有長遠(yuǎn)發(fā)展意義的文化項(xiàng)目缺乏興趣，也無選擇能力。這就大大限制了鄉(xiāng)村治理的優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展。基于此，對于鄉(xiāng)村干部的精選、培訓(xùn)和優(yōu)化等就被提到議事日程，并成為一項(xiàng)重大而迫切的任務(wù)。如成都市新都區(qū)針對村級公共事務(wù)項(xiàng)目議定和實(shí)施中存在的民主性較強(qiáng)、科學(xué)性較弱的問題，在清流鎮(zhèn)試點(diǎn)建立村級議事會咨詢顧問制度，有效推動村級公共事務(wù)項(xiàng)目在體現(xiàn)群眾主體作用時，科學(xué)議定和實(shí)施，實(shí)現(xiàn)民主性和科學(xué)性的有機(jī)結(jié)合，進(jìn)一步深化完善農(nóng)村新型基層治理機(jī)制。[29]在此，一面是村級議事會議定、協(xié)商能力的缺乏，一面用咨詢顧問對之進(jìn)行優(yōu)化，為提升鄉(xiāng)村干部現(xiàn)代治理能力提供了一種新方式。
二是加強(qiáng)農(nóng)村協(xié)商民主制度化和法制化建設(shè)。目前，中國農(nóng)村基層協(xié)商民主已有不少規(guī)章制度，尤其是在各省、市、縣、鎮(zhèn)、村都有自己的制度創(chuàng)新，有的還較為豐富和完整。如依法行政的浙江省是如此，廣東省也出臺一系列協(xié)商民主政策規(guī)則。又如江蘇省沛縣根據(jù)胡樓村“全民參與，全程協(xié)商”的“1+5”管理協(xié)商辦法，制定了村級協(xié)商的“工作意見”和“實(shí)施細(xì)則”。不過，在中國廣大鄉(xiāng)村，以上例子只是個案，并不具有普遍性，而且即使是一些協(xié)商民主制度創(chuàng)新也有不盡人意處，其制度化和法制化建設(shè)還有許多工作要做，這是今后應(yīng)該努力的目標(biāo)和方向。第一，從國家層面對協(xié)商民主尤其是農(nóng)村基層協(xié)商民主進(jìn)行立法，真正確立協(xié)商民主的權(quán)威性和法制化。黨的十八大明確提出：“要健全社會主義協(xié)商民主制度，完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)構(gòu)，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層制度化發(fā)展。堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強(qiáng)民主協(xié)商時效性。積極開展基層協(xié)商民主。”正是在此倡導(dǎo)下，協(xié)商民主在全國各地得到快速發(fā)展，并取得顯著成績，因此，應(yīng)盡快制定有關(guān)協(xié)商民主的專門性法律法規(guī)，以有效指導(dǎo)農(nóng)村基層協(xié)商民主實(shí)踐。第二，進(jìn)一步加強(qiáng)全國各地尤其是鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主的制度建設(shè)。目前，雖有一些省份和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為協(xié)商民主做了不少制度規(guī)定，但全國范圍內(nèi)的建章立制尚未形成風(fēng)氣，其制度化、科學(xué)化和規(guī)范化程度普遍不高，基層協(xié)商民主的制度化建設(shè)任重道遠(yuǎn)。當(dāng)前，在協(xié)商民主的制度化建設(shè)方面，最緊迫的是組織和機(jī)制創(chuàng)新，尤其是監(jiān)督制度和實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新，因?yàn)闆]有強(qiáng)有力的監(jiān)督制約和責(zé)任機(jī)制，協(xié)商民主實(shí)踐就會流入形式，很難真正得到落實(shí)。比如，要進(jìn)一步重視和加強(qiáng)協(xié)商信息公開制度建設(shè)，“民主的興旺發(fā)達(dá)倚仗其公開性——公眾關(guān)心公共事務(wù)——即對一般群眾公開”，[30]將信息公開列為協(xié)商民主程序的必需環(huán)節(jié)，加強(qiáng)協(xié)商前、協(xié)商中和協(xié)商后信息公開力度，及時向公眾公布協(xié)商的議題、時間和協(xié)商意見建議的辦理情況，充分保障廣大群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。第三，學(xué)術(shù)研究對于中國尤其是廣大農(nóng)村協(xié)商民主法制化建設(shè)必不可少。當(dāng)前，專家學(xué)者介紹西方協(xié)商民主理論者多，但如何使西方理論中國化，特別是在借鑒外國法制經(jīng)驗(yàn)時，真正建立中國特色的協(xié)商民主理論，為農(nóng)村基層協(xié)商民主立法，還較少有人關(guān)注，因?yàn)橹袊鴩楹娃r(nóng)村實(shí)際決定了在法治建設(shè)中，不能照搬西方的協(xié)商民主理論和法律。因此，如何從學(xué)術(shù)研究上為中國鄉(xiāng)村協(xié)商民主的法制化建設(shè)做好準(zhǔn)備，這既是個學(xué)術(shù)問題，更是個政治問題。第四，在推進(jìn)包括農(nóng)村在內(nèi)的中國協(xié)商民主法制建設(shè)中，要充分考慮廣大人民群眾的主體性。這既表現(xiàn)在一切為了人民群眾的根本利益，又表現(xiàn)在充分發(fā)揮人民群眾的主動性和創(chuàng)造性，還表現(xiàn)在以人民群眾“滿意度”作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。此外，還要吸收和利用中國鄉(xiāng)村社會的傳統(tǒng)制度資源，如《村規(guī)民約》《村民自治章程》等。只有這樣，才能使基層協(xié)商民主的法制化建設(shè)既具有現(xiàn)代民主意識，又富有科學(xué)精神，還符合中國農(nóng)村的實(shí)際。值得注意的是，當(dāng)前，我們既要避免當(dāng)前農(nóng)村基層法制建設(shè)中存在的行政化傾向，即許多制度條文多由地方政府自上而下制定，而缺乏廣大農(nóng)民的參與，也就是“代民做主”，而是要充分吸納民意，增強(qiáng)立法的民主性；又要避免缺乏頂層長遠(yuǎn)設(shè)計(jì)、盲目跟著“民意”走的做法。其實(shí)，在鄉(xiāng)村民主法制化過程中，也存在一個“協(xié)商”漸進(jìn)過程，即在各層級、主體之間形成科學(xué)、民主、有序進(jìn)行“協(xié)商”的機(jī)制。
三是將協(xié)商能力與水平納入基層政府績效考評體系。整體而言，中國城市協(xié)商民主水平并不高，而廣大農(nóng)村的協(xié)商民主更不可高估，其原因相當(dāng)復(fù)雜，但主因還是廣大干群能力的缺乏。協(xié)商民主并不是個簡單事情，更不是中國傳統(tǒng)農(nóng)村“和事佬”所做的調(diào)解糾紛，它是一項(xiàng)政治訴求與現(xiàn)代意識表達(dá)。然而，中國鄉(xiāng)村干群的素質(zhì)和水平整體上令人擔(dān)憂，這主要包括：學(xué)歷偏低、知識匱乏、年齡結(jié)構(gòu)老化、私心較重、功利主義成風(fēng)、地方主義和本位思想嚴(yán)重，這與一個現(xiàn)代公民、先鋒模范和人民公仆相形象去甚遠(yuǎn)，很難適應(yīng)協(xié)商民主的具體要求。因此，在一般意義上，在全國廣大農(nóng)村實(shí)行協(xié)商民主已具備政治、經(jīng)濟(jì)、社會、思想的條件，但從協(xié)商民主的現(xiàn)代性訴求講，中國農(nóng)村廣大干群還處于較低的層次和水平，還需要做更多工作。沒有合格的現(xiàn)代公民與領(lǐng)導(dǎo)干部，所有的協(xié)商都會走樣甚至變味。
第一，政協(xié)委員自身素質(zhì)需要提高。不要說頻頻出現(xiàn)的全國政協(xié)委員腐敗案，就是現(xiàn)任政協(xié)委員隊(duì)伍中的不稱職者也不在少數(shù)，如因富而當(dāng)上政協(xié)委員者有之，因行業(yè)模范當(dāng)上政協(xié)委員的亦有之，因金錢交易當(dāng)上政協(xié)委員者也不乏其例。面對全國各地尤其是基層政協(xié)委員的參差不齊，甚至魚目混珠，亟須把好政協(xié)委員當(dāng)選關(guān)，并加強(qiáng)對在任委員的清理、調(diào)整、指導(dǎo)和培訓(xùn)。很難設(shè)想，一個靠買官賄選當(dāng)上政協(xié)委員的人，能有公心、正氣和能力從事協(xié)商民主。第二，包括政協(xié)委員在內(nèi)的廣大農(nóng)村干群，對協(xié)商民主精神、程序與方法往往缺乏足夠的了解，這就需要通過教育、培訓(xùn)等程序進(jìn)行提升，因?yàn)椤皡⑴c的深度主要依靠人與思想的相互作用，而這種相互作用卻要求特殊的智力方面的技巧。總起來說，這些技巧就是交流的藝術(shù)……培養(yǎng)交流思想的技巧應(yīng)永遠(yuǎn)是民主教育一項(xiàng)中心的目的”。[31]還有學(xué)者指出，在協(xié)商民主中培養(yǎng)正確運(yùn)用交往權(quán)力的重要性：“在發(fā)展協(xié)商民主中，交往權(quán)力和行政權(quán)力必須相互配合和牽制。目前交往權(quán)力處于弱勢狀態(tài)，要發(fā)展協(xié)商民主，行政權(quán)力的介入和支持是必要的。”“另一方面，我們必須提防協(xié)商民主被操縱。例如，有人會利用專家，刻意搞出專家的中立性和公正性，其實(shí)專家在民主協(xié)商過程中有可能只為某個利益集團(tuán)說話而已。在尋找行政權(quán)力和交往權(quán)力結(jié)合中，我們必須防止行政權(quán)力對交往權(quán)力的濫用。為此，發(fā)展交往權(quán)力是對行政權(quán)力的一種牽制。”[32]因此，在協(xié)商民主中，對于行政權(quán)力和專家參與要保持一種理性和規(guī)約，加深對于交往權(quán)力作用的認(rèn)識，并對之加以科學(xué)運(yùn)用，這是相當(dāng)重要的。事實(shí)上，浙江溫嶺懇談之所以有一定的層次和水平，尤其在財(cái)政預(yù)算民主懇談中能進(jìn)行制度創(chuàng)新，與鄉(xiāng)村培訓(xùn)是分不開的。在新河鎮(zhèn)改革中，為使人大代表和廣大干群在公共預(yù)算中發(fā)揮作用，當(dāng)?shù)卣畬ｉT召開預(yù)算知識培訓(xùn)會，人大代表、懇談代表、政府官員及相關(guān)人員都可參加。[33]只有對協(xié)商主體進(jìn)行充分的培訓(xùn)，他們才能在知識、能力和觀念上有質(zhì)的飛躍，以適應(yīng)快速發(fā)展、復(fù)雜多變的協(xié)商民主新局面。第三，加大農(nóng)村人才隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)調(diào)整，尤其是注意吸收外來人才，提高協(xié)商民主治理水平。如從培訓(xùn)和提升當(dāng)?shù)剞r(nóng)村廣大干群的協(xié)商能力來說，這只是問題的一個方面；另一方面還要放開眼光，以更廣大的視野和包容心來思考鄉(xiāng)村協(xié)商民主主體的發(fā)展。這主要表現(xiàn)在：采取必要措施促使流失在外的村莊精英回流，將在外地工作的本土本籍名流吸納進(jìn)來，鼓勵吸引更多社會精英尤其是志愿者參與，從而改變鄉(xiāng)村協(xié)商主體的單一結(jié)構(gòu)，賦予其多元、立體、開放性。其實(shí)，有不少地方在此做出嘗試，如讓外出打工的成功人士參與協(xié)商民主活動。據(jù)載，四川省達(dá)州渠縣、開江、大竹等政協(xié)，紛紛成立智力支鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)，讓鄉(xiāng)友支持家鄉(xiāng)建設(shè)。大竹縣政協(xié)專門成立辦公室，確定專人負(fù)責(zé)聯(lián)誼會工作，該縣鄉(xiāng)友智力支鄉(xiāng)聯(lián)誼會還在全國各地成立分會。渠縣通過聯(lián)誼智力支鄉(xiāng)會，成功從在外鄉(xiāng)友中引資46億元，共有18個項(xiàng)目。[34]達(dá)州的做法盡管還停留在經(jīng)濟(jì)上，但具有啟發(fā)性。
總之，中國農(nóng)村協(xié)商民主必須建立現(xiàn)代的政治文化生態(tài)，而這又離不開兩個路徑：其一，從知識和理論上進(jìn)行提升，讓廣大干群在思想意識和價值觀念上確立現(xiàn)代性，這是協(xié)商民主的頂層設(shè)計(jì)；其二，從實(shí)踐層面進(jìn)行引導(dǎo)和推動，讓廣大干群在實(shí)踐中掌握協(xié)商民主的理論、方式、方法，這往往是許多理論達(dá)不到的，也是最根本和可靠的路向。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《清華大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會科學(xué)版》2016年第1期
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