“協商民主”成為近年來中國學術的一個熱門話題，其中，“農村基層協商民主”更為引人注目，成為學者云集的重要研究領域。一時間，此方面的成果以幾何數增長，這對于鄉村治理及其中國政治發展具有重要意義。不過，由于時間所限以及觀念和視野的差異，不少研究還停留在對西方理論的闡釋上，更多成果則屬于一時一地的個案研究，難以全面把握和真正透視中國鄉村社會的歷史、政治、文化走向及其經緯，從而給人這樣的感覺：協商民主之于中國鄉村治理只是外加的標簽，而不是水乳交融的一個整體。其實，對于廣大中國農村而言，協商民主既具有外在性又是內在化的，既是一次革命性舉措又有著巨大的困惑，既顯示了光明的前景又令人擔憂。要處理好協商民主與鄉村治理的關系，必須從鄉村特性出發，了解其復雜性與矛盾性，并從現代化維度進行認真思考和深入探究。否則就難以擺脫對協商民主理解的外在化、簡單化、虛化的局限。
一、農村基層協商民主的前提條件
作為一種外援式制度，協商民主在中國越來越受到人們的高度重視，并且有自國家層面向全國各省市包括廣大農村基層推行的趨勢。這就帶來一個問題，以自由、民主、平等、正義、公正為價值理念，以多元性、理性、包容性、程序性、公共性、共識性為基本特征的西方協商民主，[1]在多大程度上適合中國的廣大農村，能成為中國鄉村治理的調適器和加速器？對此，許多人抱懷疑甚至否定態度。應該看到，在缺乏現代性價值與實踐的中國廣大農村，要真正與西方的協商民主實行無縫對接，那是相當困難的；但是，在二者之間并非沒有聯系，尤其是存在著雙向互動的借鑒、融通和再造的可能。從此意義上說，將西方協商民主的優長，用于中國農村治理，不是沒有前提和可能的。
（一）政治儲備及其動力
盡管協商民主是個西方概念，且在近些年受到學界的熱情關注和介紹，尤其是在多數學者看來，它是始于20世紀八九十年代西方的一種理論思潮和學術流派。不過，在中國，協商民主的精神并不陌生，甚至它早已成為中國政治生活中的大事，那就是在國家政治中民主協商機構和機制的確立。就如有人所言，中國的政治協商早于西方的協商民主，也內涵西方協商民主的核心價值觀，是一種具有中國特色的民主形式。[2]因此，在中國政治中，民主協商早已顯示了協商民主的性質與精神，它最突出體現在以中國共產黨為領導核心的各黨派和群體共同參與的民主協商中。
在1987年召開的黨的十三大報告中，“社會協商”的概念就被提出，這是對于建國以來“政治協商”的豐富和發展。報告指出“建立社會協商對話制度的基本原則”“對全國性的、地方性的、基層單位內部的重大問題的協商對話，應分別在國家、地方和基層三個不同的層次上展開”。在此，“社會協商”將政治協商的內涵、范圍擴大了，也確立了多樣化的協商形式。2012年，黨的十八大報告則首次提出“健全社會主義協商民主制度”，這是對“社會協商”的進一步發展和超越，具有里程碑意義。報告指出：“要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展……深入進行專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商。積極開展基層民主協商。”與25年前的十三大報告相比，十八大報告更強調協商民主的制度、程序建設，也指出其廣泛性、多樣性和高效性，尤其是提出包括農村在內的廣大基層實行“民主協商”的必要性。十八屆三中全會于2013年召開，在《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，第一次強調基層協商民主的“制度化”，尤其是提到“城鄉社區治理”，這比十八大報告又進了一步。其中說：“發展基層民主。暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責等機制。開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化，建立健全居民、村民監督機制，促進群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。”這一表述更接近鄉村治理與協調民主的內容，是黨和國家提供的最有力的政治制度支撐。
與此相關，從中央到地方對于“協商民主”的建章立制。如2006年在《中共中央關于加強人民政協工作的意見》中，就有這樣的表述：“在中國共產黨領導下進行廣泛協商，體現了民主與集中的統一。人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”這對于建立“協商民主”制度是有益的。又如2011年，廣東省出臺《中共廣東省政治協商規程》。2013年，江蘇省還出臺《關于加強企業協商民主制度建設的指導意見》，這是全國首個推進企業協商民主的指導性文件。這些規定雖不是直接為農村協商民主制定的，但其中顯然包括了其有關內容和指導性意見。
雖不能將中央政策與農村協商民主等量齊觀，但由于中國政治的獨特性，有關協商民主尤其是基層協商民主的政治方向和規定，對鄉村治理具有決定性意義，也是鄉村協商民主生成、發展的堅實基礎和動力源。離開國家和各級政府的支持，農村協商民主很難生成，更不要說發展與壯大了。
（二）物質基礎
中國鄉村的特點之一是經濟落后，自古以來的許多巨變都與此相關，而其難以變革也多根源于此。因為經濟既是上層建筑的基礎，又為社會發展的命脈。所以，農村協商民主的物質條件無論如何也是不可忽略的。
改革開放以來，中國廣大農村雖不能說都已富裕了，但30多年的經濟發展成就有目共睹。據載，“從1957年到1978年，全國人口增長3億，非農業人口增加4000萬，耕地面積卻由于基本建設用地等原因不但沒有增加，反而減少了。因此，盡管單位面積產量和糧食總產量都有了增長，1978年全國平均每人占有的糧食大體上還只相當于1957年，全國農業人口平均每人全年的收入只有70多元，有近1/4的生產隊社員收入在50元以下，平均每個生產大隊的集體積累不到1萬元，有的地方甚至不能維持簡單再生產”。[3]而2013年，全國農村人均純收入則達到了8896元，[4]比35年前的1978年增長了100多倍。另以農村絕對貧困人口比例下降為例，從1978年的2.5億下降到2006年的2148萬，絕對貧困發生率由原來的30％下降到2.3％，[5]28年減少了2.2億多人。可見，中國農村經濟的巨變。科恩曾表示：“社會成員如不享有最低限度水平的物質福利，任何社會也不能指望長久維持自治。”[6]中國鄉村的協商民主也是如此，正因為大多數村民已經脫貧，經濟水平逐年提高，才有可能參與包括協商民主在內的自治活動中。
商品經濟的發展有助于農村協商民主的成長，因為與市場經濟相適應，參與主體必須建立相應的現代價值體系，諸如自由、民主、公正、協商、談判等，就如馬克思所言：“平等與自由不僅在以交換價值為基礎的交換中受到尊重，而且交換價值的交換是一切平等和自由的生產的、現實的基礎。”[7]他又說：“交換價值制度，或者更確切地說，貨幣制度，事實上是自由和平等的制度。”[8]與以往不同的是，改革開放尤其是市場經濟的發展，直接改變了傳統農村的經濟結構，也為鄉村社會注入關于現代的價值理念，這直接成為協商民主產生和發展的沃土。在此，除了村民在經濟活動中的價格協商外，還包括其決策、經營、管理和溝通能力，以及作為生產與經營者的主體性、人格尊嚴等。可以說，是商品經濟催生了廣大農村干群的協商民主意識。
還有一個物質條件與廣大鄉村干群有關。那就是經濟發展所形成的利益關系，這既包括農民與農民之間，也包括農民與村干部之間，還包括村莊與村莊、村莊與鄉鎮之間，當然也包括鄉鎮與縣級及其城市之間，這是一個復雜的經濟利益關系鏈。在改革開放尤其是市場經濟之前，這種經濟利益劃分相對較為簡單，因為那時的經濟結構相對穩定，收入差別也不大，而之后則變得差異巨大、復雜多樣。更重要的是，由于各種原因，這種利益劃分處于不斷的變動中，有時甚至是牽一發而動全身。這就形成各式各樣的矛盾，有的甚至是你死我活的爭斗，最典型的是農村征地拆遷所形成的利益多方的矛盾。那么，如何解決這些日益激烈的矛盾和沖突呢？這不僅牽扯到農村各方利益，更關涉農村甚至整個社會的安定，處理不好甚至會出現命案，以至于影響國家穩定。也是在此基礎上，除了別的解決農村利益分割方式外，協商民主變得愈加重要，也成為切實可行的方案。因此，在處理和解決因經濟問題而導致的農村利益之爭時，確實需要協商民主，這是既能協調各方利益，又能使鄉村治理步入民主自治軌道的關鍵。
當然，物質條件還包括其他方面，如包括電視和電腦傳播工具等基礎設施有時也會直接影響協商民主的效果。不過，由物質到物質，由物質到觀念，改革開放以來的經濟尤其是商品經濟發展，確實對于協商民主起了重要的推動作用，這是不可忽略的一個變量。
（三）社會發展動力
就社會結構而言，改革開放30年恐怕是中國歷史上最具變動性、復雜性與微妙性的時期。此時，不論是城鄉、區域、階層、職業，還是組織、家庭等都發生了巨變。有學者概括說，以往中國在總體上仍是傳統農業社會結構，而“中國社會結構真正發生歷史性的變化是在1978的改革開放以后，經濟體制和社會體制改革大大加快了由農業社會向工業社會、農村社會向城市社會、傳統社會向現代社會的轉型，由此中國社會結構發生了深刻變動”。[9]而在整體的社會結構中，鄉村社會結構的變化更大。這在城鎮化發展過程中，表現得更加明顯。而所有這些又對鄉村協商民主發展起到不可低估的作用。
以農村社會的分層為例。在傳統的廣大農村，農民為其主體，其次是有限的村干部、鄉鎮干部、教師、工人、醫生等；然而，改革開放后，如商人、村委會干部等新階層崛起，而富人村官、農民企業家等也成為鄉村社會的復合式人物。這在給農村帶來活力時，也使他們成為不同利益集團的代言人。于是，鄉村社會的各種矛盾沖突就不可避免。如在村委會選舉、利益分配、職業選擇上，都會出現社會階層的深刻投影。要解決這些問題，就必須引進協商機制，在公平、合理、安全、有序的規則下進行探討，從而避免新的社會結構出現后產生難以克服的動蕩和沖突。如富人參政是社會出現新階層后的產物，許多農村因此形成富人成為村官的普遍現象，在一段時間內這似乎是大勢所趨、民意所向，但富人當政的問題逐漸暴露無遺。為解決這一問題，開始將協商民主引入選舉機制，即在選舉前對村官候選人進行協商，以避免讓無德貪婪的富人進入村領導班子。可以說，是社會分層所產生的負面影響，推動了鄉村協商民主的形成。
再以農村區域為例。因為城鎮化發展道路的快速推進，許多村莊面臨著拆除、搬遷、集中的情況，于是“城中村”“搬遷村”“集中居住村”等開始出現。而“城中村”在城鄉的復雜關系中，面臨城市和鄉村利益的博弈，也要面臨生人社會的挑戰，因此，在這種兩難選擇中，村莊不可避免要通過協商民主解決公共事務及其利益訴求。而“集中居住村”更是如此，由多村組成一個村的新移民，除了利益需求，還有價值觀的不同，以及陌生社會的擠壓與隔膜，這都需要充分發揮“協商民主”，否則他們很難溝通與交流，更不要說和諧共處、共贏發展了。較典型的例子是吳仁寶領導的華西村，就存在新老村民之別，這在體制、收入、待遇上有明顯差異，如在新舊村民之間沒有協商，就很難形成融洽的局面。
總之，包括鄉村在內的整個中國社會結構變化，都要求從多層面推動鄉村治理走向協商民主機制，達到利益、權益、價值、尊嚴等的協調與平衡。否則鄉村社會結構就會出現分裂甚至崩潰，危及鄉村社會的穩定與發展。可以說，中國社會尤其是鄉村社會結構的變化，是農村協商民主的巨大推手。
（四）思想文化的制導性
與其他方面相比，思想文化具有更內在、長久、深刻的特點，尤其是深層思想文化更是如此。孫隆基曾這樣概括中國文化的深層結構：“這個概念的運用并非指中國歷史從無出現變化，而是辨認中國歷史上由古至今比較穩定的某些規律，它們是使‘中國’在歷經變化后仍保持它自身特殊認同的因素。”[10]當然，西方現代文化盡管不像中國傳統文化這樣具有超穩定的深層結構，但它顯然比政治、經濟、社會等更具內在的統一性和持久的影響力。
改革開放尤其在20世紀80年代中后期，西方各種新的理論與方法紛至沓來，直接影響中國人的思想觀念及其文化價值，于是，民主、自由、平等、科學等理念深入人心。還有，發生于中國廣大農村的村民自治活動也是如此，它的發展壯大離不開改革開放，也離不開向西方學習和借鑒，也是在此過程中，廣大農村干群獲得了關于民主和自治的理論、實踐與方法，這成為協商民主發展的制導性因素。最直接與中國農村協商民主聯在一起的是，近些年學術界直接將西方的協商民主思想與理論介紹到中國，并以之指導中國廣大農村的協商民主實踐。
另一方面，我們也不可否認中國傳統思想文化資源的作用。比如，中國文化是“和”“合”的文化，所以有“同舟共濟”“和而不同”“和平共處”“天人合一”等表述。改革開放以來的“和諧社會與發展”主題直接與中國傳統文化相關，也成為協商民主的深遠背景。還有，在中國，“誠信”“講不講理”很重要，而“合情入理”往往最為重要。有學者稱，“證人證言又是中國古老的證據”。[11]這與西方的協商民主重在“審議”與“審慎”有所不同，甚至有較大差異。從這一角度觀之，中國古代的契約、聽證、調解、商討、問政、議政、協議等，都可成為當下鄉村治理中協商民主的歷史文化資源。
總之，農村協商民主并不是無本之木和無源之水，而是有其生成和生長的前提條件和必然性。認識了這一點，我們就確立了基本的立足點、信心和方向，也就容易理解發生在廣大鄉村各種各樣的協商民主創新，更有助于清醒認識鄉村協商民主的性質、內涵以及未來發展走向。
二、農村協商民主制度變遷
表面看來，協商民主對于中國廣大農村具有外在性特點，其實，二者卻有著相當密切、內在的關聯。農村協商民主自有其內在的發展規律和創新動力，也形成了豐富多彩的模式與方法，這是研究者多有忽略的。提到中國農村協商民主，一般人自然會想到浙江溫嶺的“懇談會”，從而形成這樣的共識：這是中國農村協商民主的開端與源頭。應該說，充分肯定浙江溫嶺民主懇談會的地位和作用，無疑是正確的，但如不能從歷史發展角度對中國協商民主追根溯源，就會影響其定位，也為探討其后來發展演進帶來困惑。只有歷史、動態和發展地看待中國農村協商民主，才會既顯示其本來面貌，又有助于考察其發展規律，還能提供有益的啟示。改革開放以來，中國農村協商民主至少經過以下四個發展階段。
（一）孕生期（20世紀八九十年代）
中國農村協商民主并非始于浙江溫嶺的“懇談會”，而是可追溯到改革開放之前甚至更長的時期。遠的不說，在人民公社時期的社員議事就有協商的性質，而改革開放以來的村民自治也是如此，許多制度和創新都是一種協商，至少充滿協商精神。如村民代表會議，它除了是一個決策機構外，還有議事功能，所以它又被稱為村民代表議事會，很多地方稱它為“小議會”。[12]最有代表性的是山東煙臺市牟平的“民主議事日”，這是中國第一個以“民主日”命名的議事機構，具有協商的內涵與精神。其具體做法是，1996年，牟平區委下發《關于建立農村民主議事日制度的意見》，就農村實行民主議事公開提出明確要求，確定每年一月和七月兩個月，分別拿出一天時間，集中進行民主議事。這一天以村為單位，組織村兩委成員、全體黨員、村民代表，對全村各項工作開展情況，以及一些重大事情集中進行議事，并實行村務分開。在具體實施上，各村根據實際情況，各有側重。強村突出議發展，亂村突出議穩定，弱村突出找路子。在議事和公開形式上，村村成立村民議事會，議事會成員以村民小組為單位推舉產生。[13]這是典型的村民議事協商創新，只是比較而言，它更具有中國特色與內涵。總之，在20世紀相當長的時間內，中國農村一直處于協商民主的孕生期，許多具有議事和協商的制度都發揮了重要作用，這是后來協商民主得以成長的根本。
（二）確立期（20世紀末至21世紀）
早在1999年，浙江溫嶺市黨群和干群關系緊張，農民對政府的政策和做法相當冷漠，有著強烈的抵觸情緒。為改變這一狀況，松門鎮舉辦了“農業農村現代化建設論壇”，將以往“干部對群眾的說教”變成廣大人民群眾參與的“干群對話”，這是“懇談會”形成的雛形。在此基礎上，溫嶺市推廣了松門鎮的做法，并在村級推廣干群直接對話的“民主日”活動。到2000年，溫嶺市委將各地開展的各種形式的協商活動，統一命名為“民主懇談”，這些形式包括“民主論壇”“民情懇談”“村民民主日”“村民主議事會”“農民講臺”“民情直通車”等。與此同時，溫嶺民主懇談活動還由村、鎮兩級向非公有制企業和市級政府部門延伸。可見，與以往山東牟平等地的協商民主不同，浙江溫嶺的懇談有如下特點：第一，參與者更為廣泛，松門鎮在首次懇談中自發參加的群眾就有200多名，遠超出山東牟平的村民代表范圍；第二，內容和范圍得以拓展和深化，從以往的村向鄉鎮、企業及更高的政府部門推進，內容也由原來的對話型懇談發展為決策型懇談，并逐漸成為當地居民的日常生活方式；第三，專家學者尤其是他們所帶來的西方協商民主理論與方法得以引進和應用，這是讓人面目一新的，有人這樣概括：“從溫嶺民主懇談試驗一開始，就有大批的學者關注并提供智力支持，有些關注全局，有些干脆對部分鄉鎮參與試驗。”[14]可以說，在新世紀前后的浙江溫嶺民主懇談過程中，“泥土里生長”出來的“民主載體”[15]與西方協商民主開始對接，這不論在廣度還是深度上都是對以往的大膽超越，這是中國農村協商民主得以確立的標志。
（三）拓展期（2004年至2012年）
2004年3月，溫嶺民主懇談會獲第二屆“中國地方政府創新獎”，這標志著它進入一個新的歷史時期。其間，將民主懇談制度化、規范化，將民主懇談與人大制度相結合，將民主懇談與黨內民主建設相結合，成為溫嶺的努力方向。最為突出的是，西方協商民主的理念與方法在包括溫嶺在內的中國農村，發揮了越來越大的作用。如著名學者李凡、何包鋼等就直接參與浙江溫嶺的協商民主建設，李凡曾為其提出這一思路：“將民主體制外的懇談搬到體制內”，這樣才能保證試驗的可持續性。他選擇了一個大家最感興趣的話題，這就是后來的“參與式預算改革。”[16]何包鋼則直接深入澤國鎮進行“協商民意測驗”，以他的國際和政治學研究理論與方法指導扁嶼村協商民主，這與以往明顯不同。何包鋼表示：“我們在設計上試圖通過一定的制度性機制去充分地體現公正、公開、公平、廣泛的代表性和平等協商民主的基本要求，使民主懇談會朝著現代協商民主的方向發展。”[17]基于此，溫嶺及其全國廣大農村才有可能在這段時間內，實現協商民主的許多制度創新。
（四）跨越期（2012年至今）
2012年，黨的十八大報告將“健全社會主義協商民主制度”提到了議事日程，尤其是指出“基層協商民主”建設的重要性。從此，在全國范圍內，農村協商民主創新更是日新月異、勢不可擋。與前期相比，此時的農村協商民主創新表現出如下特點：第一，更注重將西方協商民主中國化，即不是簡單套用西方的理論與方法，而是根據中國各地的實際情況進行創造性運用，從而在中西融合上有所突破；第二，各省市縣加大了對農村協商民主推進的支持力度，不論在制度建設還是實踐創新上，都出現前所未有的重視程度和發展速度；第三，農村協商民主創新成為高密度的發展態勢。
中國農村協商民主走過了一條曲折發展之路：在剛開始的二十多年里，它步履蹣跚，通過艱難的醞釀、孕育，開始破土而出；在新世紀前后，它終于長出枝芽，得以確立；在新世紀的第一個十年，它大膽吸收、借鑒異域的理論資源，開始向深度掘進，也獲得了根本性突破；而今，在新世紀第二個十年開局不久，它插上翅膀，具有了超越性。這預示著未來中國農村協商民主的廣闊發展之路。
三、農村協商民主的邊界與范疇
中國農村協商民主呈“分層化”聯動趨勢。與縣以上層級的協商民主不同，農村協商民主包含了多個層級，這些層次之間又具有關聯性和互動性，從而形成了一個上下和左右密切相關的制度體系。
（一）建立鄉鎮協商平臺
作為鄉村治理的中樞，鄉鎮黨委和政府無疑具有相當重要的作用，因此，在鄉鎮建立協商民主組織載體成為不少地方努力的方向。這樣，既可加強鄉鎮對于農村協商民主的領導，又可上下貫通，全面開展鄉村協商民主工作。以貴州遵義市龍坑鎮為例，早在2003年就建有龍坑鎮政協聯絡組，2012年開始將之更名為政協聯絡委。聯絡委下設協商議政、民主評議、社情民意三個工作組，共有49名成員，其目的是更好發揮鄉鎮政協的作用，并使協商民主廣泛化、制度化、科學化。為更好開展工作，龍坑鎮政協聯絡委采取“三有”“四落實”“五開展”和“六服務”四大舉措。所謂“三有”，是指有健全組織機構（在鎮政協聯絡委下設協商議政、民主評議、社情民意三個工作組）、有規范的制度職責（按協商民主工作的相關要求，探索建立政協聯絡委的六項工作制度、七項工作職責、三個工作組的具體職責）、有詳實的工作計劃（圍繞鎮黨委和政府中心工作，每年初制定工作計劃，并抓好落實情況）。所謂“四落實”，是指落實經費、場地、人員和責任。所謂“五開展”，是指抓好調研視察、協商議政、民主評議、民情搜集和宣傳教育五項活動。所謂“六服務”，是指服務經濟建設、民主事業、科學決策、政協委員、提案辦理、調研視察。[18]這是一種“三四五六工作法”，它使鎮政協聯絡委的工作有了空間、作為和成效，對于包括協商民主在內的農村基層工作意義重大。浙江海寧市2009年11月，在全市12個鎮、街道建立了政協聯絡委員會。2010年，市委還制定出臺了《關于加強市政協鎮街道聯絡委員會工作的指導意見》，從指導思想、組織建設、工作任務、考核其他事項等共4大項、15小項，對聯絡委工作做出明確規范。如制定實施聯絡委考核辦法，從學習、活動、調研視察、提案、社情民意和臺賬資料等方面進行量化考核。[19]目前，浙江省通過開展政協委員“進企業、進農村、進社區”活動，在基層廣泛建起政協委員聯絡室、社情民意聯系點等新載體，有力推動了基層協商民主的發展。
（二）村級協商民主
農村協商民主的主體應該在村莊，應建立村級民主協商的制度機制，從而使重大事項的決策權不是由村兩委干部說了算，而是由村民說了算，由村民與村民、村民與村干部的協商說了算。這在中國農村漸成一種風氣和習慣。如天津市寶坻區在700多個村推行協商民主，在關系到村務公開和民主管理的重大事務上，通過廣大農村群眾自由、平等的對話、討論和磋商，以達到科學決策。這是一種由“為民做主”、“替民做主”向“由民做主”的轉變。據統計，2014年1月至5月，寶坻區各村共舉辦民主協商議事會1118次，完成議題1833個，[20]徹底解決了長期以來困擾村民的基礎設施、文化建設和生態問題。應該注意的是，村級協商有的并非重大事務，而是像家庭糾紛、鄰里不和等日常事務，這就需要通過老年協會等組織得以協商與解決，這在當前中國村級治理中非常普遍，也很有代表性。
（三）鎮村聯動的協商格局
將鄉鎮與村級分開談協商民主，這既是為了更清晰地分析問題，也考慮二者確有自己的固定邊界與范圍。但在鄉村治理中，并不能將二者絕對分開。相反，村與村、村與鄉鎮又是密切相關的，許多協商是在多元交融和聯動中進行的，這可能是中國鄉村協商民主最獨特也是最有魅力之處。
1.村與村的聯動
這又主要分為兩種情況：第一，隨著城鎮化的推進，由原來的兩個或多個自然村，變為一個大的農村社區，因為牽扯到不同的風俗習慣、興趣愛好、價值觀，因此要和諧相處和達成共識就變得相當困難，于是發生矛盾、沖突甚至糾紛在所難免。這就需要通過協商民主來處理和解決問題，包括村莊的選舉、決策與管理等。如成都溫江市瑞泉馨城是由上萬名村民組成的一個農村社區，由于他們原屬不同的行政村，很難溝通與合作，于是成立瑞泉馨城聯合黨委，這有助于進行民主協商。第二，在不同村之間形成協商民主，從而有助于解決存在的矛盾和雙方共同關心的利益問題。如成都溫江市永盛鎮于2009年率先建立跨村聯合議事工作機制。其組織構成是，由鎮政府分管領導和相關科室負責人，以及各社區議事會召集人2名至3名議事會成員代表，共同組成聯合議事小組，及時收集有關事項，組織召開跨村聯合議事會議，并邀請區級相關職能部門科室負責人、村（社區）法律助理、部分社區監督委員會成員等列席參會。會議召集人將問題提交聯合議事會議討論議決，做到統籌資源、共同推進，實現“共商共建共管共享”。其運行方式是“八步法”，即收集共性議題、公開征求意見、實施主體建設、聯合監委會監督、最后進行滿意度測評等。通過跨村聯合議事，將單個村（社區）無法獨立解決的問題進行決策聯議、資金聯用、項目聯建、效果聯監，初步實現社區從“小治理”到區域“大治理”的轉變。[21]因為在廣大農村，村與村之間的邊界最難劃分，也常出現分離、矛盾甚至沖突的情況，許多械斗在歷史上非常突出，在今天也時有發生，而且在現代化進程中，村與村的利益沖突與合作也變得越來越突出和重要。在此，協商民主對于村級關系及其發展所起的作用不可低估。
2.鄉鎮與村莊的聯動
如今的鄉鎮與村莊遠非以前那樣緊密，因為實行“包產到戶”和村民自治尤其是免除農民稅后，廣大村莊所受鄉鎮的制約越來越少，也變得愈加自由和自主了。然而，鄉鎮與村莊關系卻并未因此割斷。協商民主也是如此：表面看來，鄉鎮與村級各有其職責和邊界，并表現出自己的特點，然而，由于中國特有的國情，鄉村關系往往密不可分。比如，鄉鎮有許多工作要靠村級來貫徹落實，村級承擔許多行政性事務，在城鄉統籌發展過程中，鄉鎮還擔負著農村公共產品供給的重任。因而，在涉及鄉鎮和農民切身利益等重大問題時，建立協商民主的鄉村聯動機制尤為重要。最有代表性的是以鄉鎮為主導的村級協商民主建設。如浙江嘉興海寧市在建立鎮級重大事項民主協商制度的同時，積極推進村級民主協商工作。其具體做法是，成立政協斜橋鎮聯絡委員會，通過鎮村聯動推進村級民主協商工作。其具體內容分為表決、懇談和通報三類，實施過程分為選題定事、調研明事、協商議事、研究決事和結果公示五步。至于具體工作，斜橋鎮村級民主協商則抓住“五結合”：與規范村級組織的決策行為、提高科學決策和民主決策水平相結合；與基層民主政治建設相結合；與黨務、政務、村務公開相結合；與政協委員“兩走進”工作相結合；與宣傳政協，提高政協委員的履職能力和水平相結合。在組織方式上，鎮黨委建立民主協商工作領導小組，由鎮黨委書記任組長，政協聯絡委主任為副組長，領導小組下設辦公室，由一名政協委員任辦公室主任。與此同時，將政協斜橋鎮聯絡委所屬的政協委員編入村（社區）網格，讓委員在走訪群眾中，聯系和參與村級民主協商工作。各村（社區）明確由黨組織書記負責此項工作。[22]顯然，這種聯動方式有助于快速推進和深化發展鄉村協商民主。
（四）多級聯動的協商機制
在基層協商民主中，還有一種情況更為寬泛，它突破了鄉村格局，向上或向下延伸，從而成為更大范疇、更加細致的協商。最典型的是四川彭州的社會協商對話制度，它是以市、鎮、村為基礎，搭建的“三級”聯動平臺：最基礎的是以原村民議事會為平臺，在原有決策權的基礎上增加協商職能，強調會前協商、會中協商、會后協商和會后監督。中間是以鎮協商會為主的社會協商對話平臺，它主要由鄉鎮干部、村民議事與協商會成員、民主黨派、無黨派、民族宗教、新社會階層、新型職業農民和農村鄉土人才代表組成；上層是建立市社會協商對話聯席會議，以指導鎮、村及市級部門做好社會協商對話工作，從中協調和解決難點問題。這種著力構建上下銜接、科學規范、運行有效的基層協商民主制度體系，加強頂層制度設計研究，強調上下結合、層層設計的理念和協商平臺，在全國尚屬首例。[23]與此相關，2014年彭州市還建立鎮、村（社區）、企（事）業單位三級協商對話平臺，即由鎮協商會、村（社區）議事（協商）會和企（事）業職代會組成。在鎮協商會成員中，基層群眾不低于75%。[24]這樣，既展現協商會成員的廣泛代表性，又實現協商民主廣泛多層制度化發展，更克服傳統政治協商制度設計到縣為止的不足，使基層協商民主制度得以進一步延展與獲得巨大增值。
為了更好地支持和指導農村協商民主發展，縣市及以上層級紛紛開展政協委員下基層活動，這無疑從制度優勢、組織優勢、思想優勢、文化優勢及其技術優勢等方面推動了農村協商民主的巨大發展。這種下基層不僅包括直接參與鄉鎮協商民主，有時還直接插入農村協商民主中。這是一個由多元主體構成、邊界與范疇既有聯系又有區別的聯動機制，有利于農村協商民主的有效開展。
四、農村協商民主的價值意義
應該承認，與中國城市協商民主相比，農村是缺乏堅實基礎的，尤其是缺乏成熟的政治文化生態，這主要表現在：第一，從歷史上看，專制主義是中國傳統文化的主導線索，它成為奴役國人尤其是廣大農民的政治枷鎖。第二，從農村生活和生產方式上看，個體式經營、聚村而居和家族式統治造成村民的利己主義，也形成集體主義和公民意識的淡薄，于是，政治文化生活的缺席在中國農民身上表現得最為明顯。第三，改革開放以來，村民自治使中國農民的政治意識和覺悟大大提高，但由于“包產到戶”責任制和村民自治中的“經濟至上”追求，使得農民功利主義有所增強，而政治訴求與現代公民意識卻處于滯后狀態，這是迄今仍困擾鄉村治理的癥結所在。因此，有必要在農村實行協商民主，即通過這一制度設計和建構，在發展經濟、解決當前橫亙于農村的社會矛盾和問題時，逐漸確立農村政治發展的維度、向度和力度，尤其是改變中國農村政治文化生態。
（一）大大提升農民參與鄉村民主治理的廣度與深度
在以往的村民自治中，民主選舉、民主決策、民主監督和民主管理對村民參與村莊事務都有明確規定，也改變了傳統的農村政治文化格局，但包括村民代表大會和村民大會在內的鄉村治理，往往很難落到實處，村民的知情權、參與權、決策權和監督權多被抑制和取代，即本該“由民做主”的事變成鄉村干部的“代民做主”和“為民做主”。而協商民主則不同，它直接要求村民參與協商活動，就鄉村重大和重要事務發言和協商，而且協商民主要求村民必須參與其中，并進行上下、左右、前后聯動和反復協商，這對于參與率、積極性的提高和創造性的發揮，都具有重要意義。如浙江海寧斜橋鎮確立這樣的協商理念：“民主協商的過程，也是宣傳溝通、理順情緒，讓群眾理解和支持的過程。通過各種會議、宣傳櫥窗、村務公開欄、鎮報村報、農村廣播等，廣泛宣傳民主協商工作的目的意義，及時總結推廣好的經驗和做法。”通過邀請社區干部、群眾代表、業主代表參加協商，海寧斜橋鎮進一步激發群眾關注經濟社會發展、參與民主協商工作的熱情。[25]又如杭州富陽的協商民主，其“協商的過程同時也是創新的過程”，規范民主協商程序是該市政協推進基層協商民主的又一項重要內容。在永昌鎮職工集體協商中，規范了協商要約、工價工資確定、協商過程、協議執行等環節，實現了協商破難題的目的。在龍門鎮村莊綜合整治中，通過對全程信息公開、組別進村入戶、科學制定政策、糾紛協商解決、全民民主表決等程序的規范，使民生得到合理體現，項目得以順利推進，群眾得到有效服務。[26]因為只有將村民作為協商主體，充分發揮人民群眾的創造性，鄉村善治才能充滿希望。
（二）推動鄉村治理由行政管治向協商共治轉變
中國地理、歷史和政治的特點決定了其治理方式的獨特性，即廣大村莊作為政治的基礎和細胞，長期以來處于某種松散、自為、自在狀態。新中國成立后，國家雖然逐漸實現了對村莊社會的整合與控制，村莊成為國家行政體制的重要部分，鄉村關系得到了一定程度的改善。但隨著實行“包產到戶”、村民自治和取消農業稅等政策，鄉村關系又出現新的矛盾和問題，導致許多地區干群關系緊張甚至對立。其主要原因是：一些地方政府領導違背國家法律和村民意愿，隨意撤換和指定村干部，引起村民不滿；政府仍采用行政命令式領導方式，工作方式簡單粗暴；長期以來政府管理的封閉性，政務信息不公開，農民參與渠道缺失，政府決策難以滿足農民需求。而協商民主的實行有利于破解這一難題。這是因為：第一，可充分發揮政協平臺尤其是政協委員的協商功能。政協是一個特殊的協商平臺，在此，每個利益主體都可得到尊重，都有自己的表達權，這是其他平臺難以做到的。政協委員沒有明顯的功利目的，他們往往并不代表哪方利益，而是以平等、公正、協商方式從事工作，甚至在選舉前的協商中往往也被要求不表態、不偏向。還有，他們往往了解國家政策，有問題意識、憂患意識和處理問題的能力，又了解民情、國情，并與各級政府比較熟悉，所以縣以上政協委員下基層和構建的鄉鎮政協平臺，對于鄉村治理作用甚大，也容易更好發揮作用。第二，可在鄉村搭建起“民主協商”平臺，有利于改善各層級關系。應該說，改革開放以來，廣大農村雖實現了對外開放，但在村民與村干部、村與村、村與鄉鎮、鄉村與縣市等之間的關系，不是變得簡單了，而是更為復雜，分層化、競選、利益分配、鄉村干部腐敗等則加劇了這一程度。于是，廣大農村的矛盾、隔膜有所加重，而群體性事件更有所增加。協商民主則將不同層級，尤其是村民和村干部置于一個平臺，有助于打通鄉村內外關系，從而發揮橋梁、傳導等功能，這是以往尤其是行政命令式管控的鄉村難以達到的。這樣，鄉村各層級由原來的分散、等級、隔膜甚至對立變為集中、平等、溝通和協調起來。第三，建立重大事件決策前必須協商的民主機制，有助于更好、更科學解決問題，形成鄉村善治的新局面。協商民主重在不能一人說了算，更不能由政府和干部“代民做主”，而是通過協商機制進行，這樣既可限制和抑制腐敗，又可調動各方面的積極性和創造性，還可避免決策錯誤和失敗。
（三）培育廣大農村民主、平等、合作的政治文化
中國傳統社會的特點是“行政權力支配社會”，這主要體現在“權力至上”和官本位思想嚴重。“衙門深似海”形象地道出了在傳統社會中，官民地位的懸殊與官民關系的鴻溝。新中國成立后尤其是近些年，各級領導干部雖以“全心全意為人民服務”為行為準則，并將“執政為民”和群眾滿意度作為政治目標，但由于各種原因，這一理念的實現并不理想，因為政治文化觀念的影響根深蒂固。而協商民主的實行則有利于改變這一狀況。其一，通過賦權于民，讓廣大農民作為協商主體直接參與鄉村治理，更廣泛參與鄉村重大和日常事務的討論與協商。在這一過程中，廣大農民可受到民主實踐的訓練和教育，其民主觀念和平等意識也會相應得到提升。其二，基層治理的協商實踐，有利于培育廣大農民的組織觀念、公共意識、責任感和合作精神。梁漱溟曾指出，在中國傳統社會，“中國人原來個個都是順民，同時亦個個都是皇帝……參加團體眾人之中，不卑不亢的商量，不即不離的合作，則在他生活中素少此訓練（尤以士人生活及農人生活為然）”。[27]這表明農民組織化程度低，合作精神缺乏，以及在團體中“善于商量”之于他們的重要性。可以說，在農村實行村民自治，特別是協商民主在鄉村的興起，使這種狀況得到很大改變，農民可就共同關心的利益和問題進行討論、協商，既體現出參與者的平等、尊嚴，又強調參與者對議決事項的共同責任，這極有利于培養村民的公共意識和合作精神，而這正是現代政治文化的核心和根本所在。總之，協商民主打破甚至顛覆了原來單向度的鄉村權力結構，真正地“賦權于民”，讓村民成為鄉村治理主體，這會從根本上改變鄉村政治文化生態。
五、農村協商民主的局限及其未來走向
雖然協商民主為中國農村帶來翻天覆地的變化，但也要看到其局限，這包括：第一，真正具有理性自覺意識的鄉村協商民主還剛開始，從溫嶺的民主懇談開始也只有十多年，從十八大提出“基層協商民主”也只有數年時間，這在廣大的中國鄉村僅是燎原的星火。第二，等級觀念和官本位思想在中國延續了數千年，絕非短期能改變，在中國廣大農村要真正用現代觀念取代官本位思想，是長期、艱苦的工作。第三，在目前中國農村的協商民主中，官本位思想在很多地方依然以顯性、隱性甚至制度化的方式存在著。如有的地方甚至以協商民主之名，行長官意識和官僚主義之實，將“協商民主”變成官本位思想的通行證和護身符。更可怕的是，還有的地方將功利主義與官本位思想結合起來，再以協商民主的外衣加以掩飾。這樣，協商民主就被嚴重異化了。要改變這一狀況，必須注意以下問題。
一是優化并培養具有現代意識的鄉村干部。近年來，黨和政府反復強調干部隊伍建設，尤其是強調政府職能轉型，將原來的行政命令作風變為治理和服務，以提高政府的執政能力與水平。其實，現在的領導干部確實存在這樣或那樣的不足，有的很難適應中國快速發展的現代性訴求，更有的成為腐敗分子。就鄉村干部來說，這樣的尷尬與無奈顯然更是嚴重和突出。最典型的表現為：1.鄉村干部腐敗成風，且有愈演愈烈之勢，有的甚至荒唐可笑。如2014年8月，湖南湘西吉首的一位村干部，因貪污公款被查。沒想到，他竟理直氣壯和振振有詞地說：“我當村干部不就是為了撈兩個嗎，這怎么還違法了？”[28]表面看來，這是一個法盲，但實際反映的則是村干部素質之低，以及利欲熏心和在選舉、用人方面存在的問題，這是整個村民自治和鄉村治理環節的腐敗問題。2.村干部年齡結構老化，尤其是鄉村精英和年輕力壯者多出門經營或打工，這就形成不少村莊的“三無”狀況，即無知識、無年輕人、無精英。村干部老齡化必然帶來如下問題：缺乏現代文化知識、思想觀念容易保守、精力不濟、難有長遠發展眼光，讓他們在老年協會發揮一定作用尚可，但要參與現代協商民主，共議鄉村發展大計，那就勉為其難了。因此，如何培養年輕村干部，引進專業性強、有能力的村干部，就變得相當重要了。3.鄉村干部普遍存在這一偏向，即重經濟發展能力，而輕治理能力尤其是現代治理水平的提高。如在公共產品供給選擇中，鄉村干部的協商往往較為功利，更重看得見、摸得著的基礎設施建設，但對有長遠發展意義的文化項目缺乏興趣，也無選擇能力。這就大大限制了鄉村治理的優化和可持續發展。基于此，對于鄉村干部的精選、培訓和優化等就被提到議事日程，并成為一項重大而迫切的任務。如成都市新都區針對村級公共事務項目議定和實施中存在的民主性較強、科學性較弱的問題，在清流鎮試點建立村級議事會咨詢顧問制度，有效推動村級公共事務項目在體現群眾主體作用時，科學議定和實施，實現民主性和科學性的有機結合，進一步深化完善農村新型基層治理機制。[29]在此，一面是村級議事會議定、協商能力的缺乏，一面用咨詢顧問對之進行優化，為提升鄉村干部現代治理能力提供了一種新方式。
二是加強農村協商民主制度化和法制化建設。目前，中國農村基層協商民主已有不少規章制度，尤其是在各省、市、縣、鎮、村都有自己的制度創新，有的還較為豐富和完整。如依法行政的浙江省是如此，廣東省也出臺一系列協商民主政策規則。又如江蘇省沛縣根據胡樓村“全民參與，全程協商”的“1+5”管理協商辦法，制定了村級協商的“工作意見”和“實施細則”。不過，在中國廣大鄉村，以上例子只是個案，并不具有普遍性，而且即使是一些協商民主制度創新也有不盡人意處，其制度化和法制化建設還有許多工作要做，這是今后應該努力的目標和方向。第一，從國家層面對協商民主尤其是農村基層協商民主進行立法，真正確立協商民主的權威性和法制化。黨的十八大明確提出：“要健全社會主義協商民主制度，完善協商民主制度和工作機構，推進協商民主廣泛、多層制度化發展。堅持協商于決策之前和決策之中，增強民主協商時效性。積極開展基層協商民主。”正是在此倡導下，協商民主在全國各地得到快速發展，并取得顯著成績，因此，應盡快制定有關協商民主的專門性法律法規，以有效指導農村基層協商民主實踐。第二，進一步加強全國各地尤其是鄉村基層協商民主的制度建設。目前，雖有一些省份和鄉鎮為協商民主做了不少制度規定，但全國范圍內的建章立制尚未形成風氣，其制度化、科學化和規范化程度普遍不高，基層協商民主的制度化建設任重道遠。當前，在協商民主的制度化建設方面，最緊迫的是組織和機制創新，尤其是監督制度和實施機制創新，因為沒有強有力的監督制約和責任機制，協商民主實踐就會流入形式，很難真正得到落實。比如，要進一步重視和加強協商信息公開制度建設，“民主的興旺發達倚仗其公開性——公眾關心公共事務——即對一般群眾公開”，[30]將信息公開列為協商民主程序的必需環節，加強協商前、協商中和協商后信息公開力度，及時向公眾公布協商的議題、時間和協商意見建議的辦理情況，充分保障廣大群眾的知情權和監督權。第三，學術研究對于中國尤其是廣大農村協商民主法制化建設必不可少。當前，專家學者介紹西方協商民主理論者多，但如何使西方理論中國化，特別是在借鑒外國法制經驗時，真正建立中國特色的協商民主理論，為農村基層協商民主立法，還較少有人關注，因為中國國情和農村實際決定了在法治建設中，不能照搬西方的協商民主理論和法律。因此，如何從學術研究上為中國鄉村協商民主的法制化建設做好準備，這既是個學術問題，更是個政治問題。第四，在推進包括農村在內的中國協商民主法制建設中，要充分考慮廣大人民群眾的主體性。這既表現在一切為了人民群眾的根本利益，又表現在充分發揮人民群眾的主動性和創造性，還表現在以人民群眾“滿意度”作為衡量標準。此外，還要吸收和利用中國鄉村社會的傳統制度資源，如《村規民約》《村民自治章程》等。只有這樣，才能使基層協商民主的法制化建設既具有現代民主意識，又富有科學精神，還符合中國農村的實際。值得注意的是，當前，我們既要避免當前農村基層法制建設中存在的行政化傾向，即許多制度條文多由地方政府自上而下制定，而缺乏廣大農民的參與，也就是“代民做主”，而是要充分吸納民意，增強立法的民主性；又要避免缺乏頂層長遠設計、盲目跟著“民意”走的做法。其實，在鄉村民主法制化過程中，也存在一個“協商”漸進過程，即在各層級、主體之間形成科學、民主、有序進行“協商”的機制。
三是將協商能力與水平納入基層政府績效考評體系。整體而言，中國城市協商民主水平并不高，而廣大農村的協商民主更不可高估，其原因相當復雜，但主因還是廣大干群能力的缺乏。協商民主并不是個簡單事情，更不是中國傳統農村“和事佬”所做的調解糾紛，它是一項政治訴求與現代意識表達。然而，中國鄉村干群的素質和水平整體上令人擔憂，這主要包括：學歷偏低、知識匱乏、年齡結構老化、私心較重、功利主義成風、地方主義和本位思想嚴重，這與一個現代公民、先鋒模范和人民公仆相形象去甚遠，很難適應協商民主的具體要求。因此，在一般意義上，在全國廣大農村實行協商民主已具備政治、經濟、社會、思想的條件，但從協商民主的現代性訴求講，中國農村廣大干群還處于較低的層次和水平，還需要做更多工作。沒有合格的現代公民與領導干部，所有的協商都會走樣甚至變味。
第一，政協委員自身素質需要提高。不要說頻頻出現的全國政協委員腐敗案，就是現任政協委員隊伍中的不稱職者也不在少數，如因富而當上政協委員者有之，因行業模范當上政協委員的亦有之，因金錢交易當上政協委員者也不乏其例。面對全國各地尤其是基層政協委員的參差不齊，甚至魚目混珠，亟須把好政協委員當選關，并加強對在任委員的清理、調整、指導和培訓。很難設想，一個靠買官賄選當上政協委員的人，能有公心、正氣和能力從事協商民主。第二，包括政協委員在內的廣大農村干群，對協商民主精神、程序與方法往往缺乏足夠的了解，這就需要通過教育、培訓等程序進行提升，因為“參與的深度主要依靠人與思想的相互作用，而這種相互作用卻要求特殊的智力方面的技巧。總起來說，這些技巧就是交流的藝術……培養交流思想的技巧應永遠是民主教育一項中心的目的”。[31]還有學者指出，在協商民主中培養正確運用交往權力的重要性：“在發展協商民主中，交往權力和行政權力必須相互配合和牽制。目前交往權力處于弱勢狀態，要發展協商民主，行政權力的介入和支持是必要的。”“另一方面，我們必須提防協商民主被操縱。例如，有人會利用專家，刻意搞出專家的中立性和公正性，其實專家在民主協商過程中有可能只為某個利益集團說話而已。在尋找行政權力和交往權力結合中，我們必須防止行政權力對交往權力的濫用。為此，發展交往權力是對行政權力的一種牽制。”[32]因此，在協商民主中，對于行政權力和專家參與要保持一種理性和規約，加深對于交往權力作用的認識，并對之加以科學運用，這是相當重要的。事實上，浙江溫嶺懇談之所以有一定的層次和水平，尤其在財政預算民主懇談中能進行制度創新，與鄉村培訓是分不開的。在新河鎮改革中，為使人大代表和廣大干群在公共預算中發揮作用，當地政府專門召開預算知識培訓會，人大代表、懇談代表、政府官員及相關人員都可參加。[33]只有對協商主體進行充分的培訓，他們才能在知識、能力和觀念上有質的飛躍，以適應快速發展、復雜多變的協商民主新局面。第三，加大農村人才隊伍的結構調整，尤其是注意吸收外來人才，提高協商民主治理水平。如從培訓和提升當地農村廣大干群的協商能力來說，這只是問題的一個方面；另一方面還要放開眼光，以更廣大的視野和包容心來思考鄉村協商民主主體的發展。這主要表現在：采取必要措施促使流失在外的村莊精英回流，將在外地工作的本土本籍名流吸納進來，鼓勵吸引更多社會精英尤其是志愿者參與，從而改變鄉村協商主體的單一結構，賦予其多元、立體、開放性。其實，有不少地方在此做出嘗試，如讓外出打工的成功人士參與協商民主活動。據載，四川省達州渠縣、開江、大竹等政協，紛紛成立智力支鄉機構，讓鄉友支持家鄉建設。大竹縣政協專門成立辦公室，確定專人負責聯誼會工作，該縣鄉友智力支鄉聯誼會還在全國各地成立分會。渠縣通過聯誼智力支鄉會，成功從在外鄉友中引資46億元，共有18個項目。[34]達州的做法盡管還停留在經濟上，但具有啟發性。
總之，中國農村協商民主必須建立現代的政治文化生態，而這又離不開兩個路徑：其一，從知識和理論上進行提升，讓廣大干群在思想意識和價值觀念上確立現代性，這是協商民主的頂層設計；其二，從實踐層面進行引導和推動，讓廣大干群在實踐中掌握協商民主的理論、方式、方法，這往往是許多理論達不到的，也是最根本和可靠的路向。
中國鄉村發現網轉自：《清華大學學報：哲學社會科學版》2016年第1期
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