摘要：宅基地“三權分置”是指將宅基地取得資格從使用權中分離出來單獨設立配給權，形成宅基地所有權、配給權和使用權的“三權分置”。宅基地“三權分置”是夯實宅基地居住保障功能并逐步實現宅基地財產收益功能的有效途徑。推進宅基地“三權分置”應以“夯實宅基地保障功能、增加農民財產性收益、提高資源配置效率”為目標，以“落實所有權、穩定配給權、放活使用權”為實施路徑，逐步理順權利邊界和“三權”相互關系，充分發揮“三權”各自功能和整體效用：（1）落實所有權，增強所有權主體自治權利；（2）穩定配給權，夯實農戶住房保障基礎；（3）放活使用權，顯化宅基地財產權收益。
關鍵詞：農村土地制度；宅基地；三權分置；配給權
引言
2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，在集體土地所有權和承包經營權分離的基礎上，將土地承包經營權再分為承包權和經營權，其目的是在筑牢承包地對農戶保障功能的前提下，促進土地經營權在更大范圍內優化配置，滿足現代農業發展對土地規模化經營和市場化配置的需求。
宅基地和承包地制度安排的核心都是農民集體成員憑借成員身份對集體土地權益的分享，保障集體成員“住有所居、耕有其田”。承包經營權是集體成員取得并使用土地的權利，細分為承包權和經營權之后，承包權成為土地使用權取得資格或條件限定，正是有資格的限定才使其在一定程度上具有了保障功能。經營權是利用取得的土地進行農業生產獲取收益的權利。兩權分離實際上就是將承包經營權的保障和收益功能進行拆分，農戶在保留承包權（保障功能）的前提下，可以將經營權（收益功能）流轉，提高生產資料要素的配置效率。宅基地與承包地均屬集體所有土地，在制度設計上有很多相似之處，實踐中面臨的問題也有相通的地方，因此，承包地“三權分置”做法對改革宅基地制度也有借鑒意義。
1.宅基地制度及“三權分置”設想
1.1現行宅基地制度及弊端
我國宅基地制度可以概括為“集體所有、成員使用，一戶一宅、面積限定，無償取得、用途多元，長期占有、限制流轉”。現行的宅基地制度主要以保障農民居住為主，近年來隨著建設用地指標緊缺，宅基地利用問題日漸受到社會關注。主要體現在兩個方面：一是從資源管理角度看，宅基地配置不平衡，一戶多宅、進城落戶的農戶不愿退出宅基地，致使宅基地利用效率偏低；同時，受建設用地配置方式影響，很多新增農戶無法分配到宅基地，宅基地保障功能得不到有效落實。二是從資產管理角度看，宅基地及地上房屋財產權價值日益顯現，特別是在城中村、城鄉結合部和名勝風景區周邊尤為明顯，宅基地使用權無法有效流轉，制約農民住房財產權的實現。
現行宅基地制度主要突出宅基地的居住保障功能，黨的十八屆三中全會提出“保障農民宅基地用益物權，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收人渠道。”可以看出，逐步實現宅基地財產屬性是宅基地制度改革的方向。實現宅基地財產屬性關鍵就是放開對宅基地流轉的限制，目前對于是否應該放開對宅基地流轉的限制，存在巨大爭議。贊同的一方認為，宅基地流轉可保障農民土地權益，顯現宅基地財產價值，促進農民城鎮化;反對的一方認為，宅基地制度本質上是一種保障性住房制度，宅基地上房屋不是具有完整產權的商品房，不能自由流轉。社會各界對宅基地制度改革的爭議焦點就在于宅基地屬性(居住保障和財產價值）認定及平衡問題，改革最大的挑戰就是在實現宅基地財產屬性的同時，如何保留和更好地發揮宅基地居住保障功能。宅基地“三權分置”不失為宅基地制度改革過程中，平衡宅基地居住保障功能和財產價值功能的有效措施。
1.2宅基地“三權分置”設想
目前宅基地實行所有權、使用權兩權分離，有宅基地配給資格的農民集體成員才能取得宅基地。宅基地使用權具有成員權和用益物權的雙重屬性，即使用權和配給權的融合，形成宅基地“使用權主體必有配給權、配給權實現僅靠使用權”的狀況，宅基地也只能在有配給資格的本集體成員之間轉讓，嚴重制約了宅基地配置效率。
將宅基地取得資格從使用權中分離出來單獨設立配給權，形成宅基地所有權、配給權和使用權三權分置的情況。所有權是農民集體作為宅基地所有者依法享有占有、使用、收益和處分宅基地的權利。使用權則是占有、使用宅基地建造房屋及附屬設施和流轉宅基地獲得收益的權利。配給權是農民集體成員享有通過分配、繼受、共同共有三種方式取得宅基地的權利：分配是通過申請、審批方式，從所有權主體取得宅基地；繼受是通過繼承、贈與和買賣方式從其他使用權主體獲得宅基地；共同共有則是因夫妻關系締結等家庭關系存在，作為新增家庭成員分享家庭已有宅基地使用權的權利。為方便理解，將可通過分配方式獲得宅基地使用權的權利稱為配給權Ⅰ，可通過繼受和共同共有方式取得宅基地使用權的權利稱為配給權Ⅱ。
我國《憲法》和《繼承法》規定，公民的房屋屬于可以繼承的遺產。但現行政策禁止非本集體成員尤其是城鎮居民取得宅基地，致使非本集體成員能否因繼承房屋獲得宅基地使用權存在爭議。2010年，國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部發布的《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》明確規定，非本農民集體成員的農村或城鎮居民，因繼承房屋占用宅基地的，可按規定登記發證，明確了宅基地可以以繼承房屋的方式由非本集體成員占用。將非本集體成員繼承房屋方式獲得宅基地使用權的權利稱為配給權Ⅲ。宅基地配給權類型及其實現方式見表1。
1.3宅基地配給權的特性
配給權是從使用權分離出來的，根據不同的使用權取得方式，分別分離出配給權Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ。配給權Ⅲ對宅基地制度變革沒有大的影響，文章接下來的討論主要針對配給權Ⅰ和Ⅱ。
一是配給權權利主體是農民集體成員，但要以戶為單位行使，還需滿足“一戶一宅”等限定條件，權利主體具有鮮明的身份性和資格性。二是配給權的取得具有先天開放性，新增集體成員自動取得，一旦其喪失集體成員身份，宅基地配給權自然滅失。三是配給權I包含配給權Ⅱ，即擁有配給權I的農戶必然同時擁有配給權Ⅱ，擁有配給權Ⅱ的農戶不一定同時擁有配給權I。四是配給權有保障功能，不能進行流轉(集體成員之間也不能流轉）和繼承，亦不能抵押擔保，集體成員主動放棄此項權利，只能由集體收回。五是配給權I是一次性權利，農戶以申請分配方式取得宅基地或出賣、出租住房后將不能再申請宅基地(因自然災害引發宅基地使用權滅失的情況除外），但仍擁有配給權Ⅱ。
2.宅基地“三權分置”實踐探索及優勢
2.1宅基地“三權分置”實踐探索
實踐中雖沒有明確提出配給權的概念，但關于配給權和使用權分離已有所嘗試。一是突破僅以宅基地使用權來實現配給權，探索農民住房保障的多種實現形式。如浙江省提出有條件的地方，可實行宅基地分配貨幣化安置，對需要安排宅基地建房的農民，鼓勵其拿錢不拿地；義烏市在城鎮規劃紅線范圍內，以高層公寓保障農民“一戶一房”，替代原來的“一戶一宅”。上述做法突破了以宅基地使用權實現分配權的傳統做法，轉而用公寓和貨幣來實現宅基地配給權，同樣達到宅基地居住保障功能的政策效果。二是不以宅基地配給權來限制使用權取得。首先，將宅基地使用權流轉給沒有分配權的農村村民，如貴州省湄潭縣、浙江省樂清市等地開展了宅基地使用權跨集體流轉試驗；其次，城中村、城鄉結合部普遍存在的農房出租情況，通過房屋使用權轉移，一并讓渡（部分讓渡）宅基地使用權。三是將宅基地配給權單獨設立并自愿落實。江西省余江縣對于退出宅基地或符合宅基地申請條件暫時放棄申請宅基地進城落戶的村民，可以享受住房、教育等優惠政策，并保留其在原村莊的宅基地配置權利，15年以后可自愿選擇是否回村取得宅基地建房。
已有探索證實，實踐中有對宅基地配給權和使用權分離的需求及可行性。同時，地方探索實踐為構建宅基地“三權分置”制度積累了經驗。
2.2宅基地“三權分置”的優勢
宅基地由“兩權”變“三權”后，對所有權權能不會產生影響，配給權主要對應宅基地的保障功能，使用權對應宅基地的財產收益功能；將這兩種功能分開，為兩種功能的實現創造了條件，也為進一步改革和完善宅基地制度提供了新的思路。
一是促進宅基地居住保障功能落實，將宅基地配給權作為農民居住保障的法律依據，更加明確了宅基地對于農民的居住保障功能；同時，宅基地配給權與使用權分離后，為由于客觀原因無法落實配給權的地區，以更靈活的方式實現配給權創造了條件。二是有利于放活宅基地使用權，在確保農民住有所居的前提下，為打破宅基地只能“誰申請、誰利用，不利用、限流轉”的局面創造條件，推動宅基地使用權市場化流轉，提高宅基地配置效率，增加農民財產性收人。三是可有效銜接現行宅基地制度，推進宅基地制度改革。該政策在盡量不觸動已有制度格局的情況下，引人新制度因子，妥善處理宅基地保障功能和收益功能的兼容問題。一方面，有利于對已有實踐探索進行規范，為法律修改提供政策儲備；另一方面，為下一步進行突破法律的改革試驗，提供了多樣化的選擇。
3．宅基地配給權的性質及權能
3.1配給權性質
承包經營權分離為承包權和經營權之后，對于承包權的性質存在“成員權”和“物權”兩種觀點。宅基地配給權與承包權相似，只是獲得宅基地的資格，并不是實實在在的財產權，因此將配給權作為物權恐難服眾。將配給權作為“成員權”更合適，只要是集體成員就有權取得建房所需宅基地，配給權是成員權在宅基地配給制度上的具體表現。當集體成員行使配給權時，配給權就轉化為用益物權——宅基地使用權。
配給權是在宅基地制度改革過程中，協調宅基地居住保障和財產收益功能的嘗試性探索。首先，宅基地配給權是對中國特色宅基地制度的理論變革，是土地集體所有制下集體成員作為所有權主體，保障和實現其權利的一種新途徑。其次，宅基地配給權脫胎于現行的所有權和使用權，是在農村住房保障制度不健全的情況下，對宅基地住房保障功能在權利設置上的剝離和強化。第三，配給權的存在具有階段性，待農村住房保障制度健全之后，賦予宅基地使用權完整權能，配給權也就沒有了存在的意義。
3.2配給權權能
配給權應包括占有、收益和退出三項權能。占有權表現為配給地位維持權和轉讓宅基地的到期回收權；收益權表現為征收補償獲取權和有償退出權；退出權表現為符合宅基地申請資格的集體成員自愿放棄申請宅基地和將宅基地退還給農民集體的權利氣
由于宅基地配給權尚無足夠的實踐作為支撐，只能從理論上對配給權的權利性質和權能進行簡單的討論，配給權權利和權能能否作為一種單獨的權利以立法的形式確定下來，還有待在下一步的改革探索中尋求答案。
4．推進宅基地“三權分置”的建議
推進宅基地“三權分置”應以“夯實宅基地保障功能、增加農民財產性收益、提高資源配置效率”為目標，以“落實所有權、穩定配給權、放活使用權”為實施路徑，逐步理順權利邊界和“三權”相互關系，充分發揮“三權”各自功能和整體效用。
4.1落實所有權，增強所有權主體自治權利
保障集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利。宅基地利用和管理受資源稟賦、社會經濟發展、區域傳統文化等因素影響，呈現出明顯的區域差異性，很難從國家或省級層面出臺統一的管理辦法，現有制度對于戶的界定、集體成員身份認定、分戶條件設定并沒有統一、細致的規定，主要由地方按照鄉規民約確定，實踐證明這也是做好宅基地管理的有效途徑。因此，應強化農民集體在宅基地分配、退出、流轉方面的管理職責。
一是落實集體成員作為集體土地所有者的管理權，切實保障集體成員在宅基地規劃、分配、使用、處分等重大事項中的知情權、決策權和監督權，確保農民集體有效行使集體土地所有權。二是在符合土地利用總體規劃和城鄉規劃前提下，集體成員利用存量集體建設用地和未利用地建設房屋，村集體即可審批，鼓勵集體制定切實可行的集體成員身份認定和分戶條件，為合理配置宅基地配給權夯實基礎。三是探索集體主導下的宅基地有償使用制度，鼓勵集體經濟組織對宅基地取得、超標準占用、一戶多宅等情況實行有償使用，宅基地使用權流轉給無配給權主體，所有權人有權收取使用費。四是強化處分權能，集體所有宅基地在符合規劃和用途管制前提下，農民集體可以決定其用途變更，鼓勵集體經濟組織建立宅基地使用權收儲機制，回收存量宅基地進行二次配置或用于經營性用途。五是強化農民集體對宅基地利用的監督和收回權，以分配方式取得宅基地使用權的主體，在一定年限內不建房或不按照約定用途和條件進行開發建設，集體可收回宅基地。
4.2穩定配給權，夯實農戶住房保障基礎
一是完善配給權細化到人的確認方式，實現配給權取得、實現、滅失的全過程管理；嚴格以戶為單位落實集體經濟組織成員宅基地配給權，禁止配給權轉讓，農戶申請過宅基地或出租、出賣宅基地后，配給權I自動消失，不能再申請宅基地；明確擁有合法繼承農村房屋權利的非本集體經濟組織成員，擁有所繼承房屋所在集體的宅基地配給權Ⅲ，但僅限繼承房屋時一并取得宅基地使用權。二是拓寬宅基地配給權I實現方式，改變單一以宅基地使用權作為配給權I的實現方式，根據地區資源稟賦特點，選擇住房、貨幣等形式保障集體成員配給權；對于無后備土地資源提供宅基地的地區，可以經集體決定劃斷成員宅基地配給權Ⅰ，建立配給權Ⅰ與城鎮住房保障體系銜接機制，將無法享受宅基地配給權Ⅰ的農戶納人城鎮住房保障系統。三是建立配給權Ⅰ保留和退出制度，農戶暫時不用宅基地將唯一宅基地退還集體，可保留其配給權Ⅰ，將來農戶需要建房時，可再次申請獲得宅基地；鼓勵有條件的農戶自愿有償退出配給權Ⅰ。四是建立宅基地配給權重獲制度，除因自然災害造成宅基地使用權滅失的可以重新獲得配給權I外，進城落戶農民、因繼承房屋獲得宅基地使用權的非本集體成員，自愿將宅基地有償退給集體，可獲得宅基地配給權Ⅱ，能通過流轉方式再取得宅基地。
4.3放活使用權，顯化宅基地財產權收益
放活宅基地使用權，核心是在占有和使用權能的基礎上賦予收益權能，在依法保護集體所有權和農戶配給權的前提下，通過經濟手段調節宅基地的配置。一是建立與配給權銜接的宅基地流轉制度，促進存量宅基地向集體經濟組織內部有配給權的農戶流轉，集體經濟組織內部已實現配給權I的農戶，亦可通過有償方式流轉取得宅基地使用權。二是同時擁有配給權和使用權的農戶，可以出租、有限期轉讓等方式將存量宅基地使用權轉讓給不擁有配給權的農戶，待轉讓期滿后由原使用權主體收回使用權。三是只擁有宅基地使用權的主體，可以將宅基地使用權轉讓給有配給權的農戶；亦可有限期轉讓（參照國有土地使用權期限）給無配給權的主體，使用權到期后由所有權主體收回宅基地使用權。四是允許宅基地使用權隨地上房屋一并抵押、擔保，在抵押權實現時可依據上述三種方式處置宅基地及地上房屋。
5．結語
宅基地“三權分置”對于化解宅基地保障與財產收益功能的對立分歧提供了可行路徑，也為凝聚社會共識、推進宅基地制度改革創造了條件，但這一設想的具體落地還需后續一系列配套工作。關于宅基地“三權”內涵、權利邊界及相互關系，需在理論和實踐方面不斷探討和完善，由此引發的其他問題，如宅基地配給權與使用權分離后，土地征收時利益如何分配等，也需要后續不斷地研究解決。
2018年，全國國土資源工作會議提出“探索宅基 地所有權、資格權、使用權三權分置”，本文成文于 此次會議之前，所述“配給權”依附于“成員權”而 存在，稱為“資格權”亦可。因國家未對“資格權” 進行明確闡述，未敢貿然揣測其定義和內涵。從學術 探討的角度，沿用了成文時的表述，希冀能為宅基地 “三權分置”改革提供些許參考。
參考文獻：略
作者系中國國土資源經濟研究院副研究員
中國鄉村發現網轉自：《中國國土資源經濟》2018年01期
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