——基于農(nóng)民市民化與鄉(xiāng)村振興協(xié)同視角
摘要:隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施和鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的弊端日益凸顯，制度變遷的“內(nèi)卷化”提示了農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)一步深化的必然性。目前中國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革創(chuàng)新的關(guān)鍵在于還權(quán)賦能，著眼點(diǎn)在于走出宅基地保障維穩(wěn)功能的慣性及財(cái)產(chǎn)功能限制性的“雙重困境”，打破農(nóng)民與農(nóng)村宅基地之間的“臍帶”關(guān)系，進(jìn)一步細(xì)化和充實(shí)宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，將宅基地權(quán)能由目前的 “兩權(quán)”拓展為可以促進(jìn)宅基地合理配置和節(jié)約利用、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入及加快農(nóng)民市民化和鄉(xiāng)村振興的“三權(quán)”，并按照落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和放活宅基地使用權(quán)的思路推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革創(chuàng)新。
關(guān)鍵詞:農(nóng)民市民化；城鎮(zhèn)化；農(nóng)村宅基地；鄉(xiāng)村振興
一、研究背景與文獻(xiàn)綜述
城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必然選擇，其實(shí)質(zhì)是產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)要素和人口在空間上的集聚和擴(kuò)散。隨著中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)程的不斷加快，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑。當(dāng)前，中國(guó)城鎮(zhèn)化正處于諾瑟姆S型曲線的中期階段，農(nóng)村勞動(dòng)力的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移路徑與劉易斯模型及反映人口遷移的推拉理論所揭示的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)律基本一致。但具有中國(guó)特色的農(nóng)村勞動(dòng)力的“鄉(xiāng)城遷移”，其典型特征就是大量農(nóng)民進(jìn)城只是轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民工，并沒有實(shí)現(xiàn)向市民的轉(zhuǎn)變。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》明確提出將加快人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程、促進(jìn)更多的農(nóng)業(yè)人口實(shí)現(xiàn)市民化作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心目標(biāo)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2017年1月20日公布的宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到7.93億人，鄉(xiāng)村常住人口達(dá)到5.89億萬人，城鎮(zhèn)常住人口城鎮(zhèn)化率為57.35%，而全國(guó)人戶分離人口將近2.92億。這意味著全國(guó)有超過2.9億的城鎮(zhèn)常住人口不屬于真正意義上的市民，而這一群體的主要構(gòu)成就是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民。這些進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民雖然完成了從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)的空間地理位置轉(zhuǎn)移、從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)就業(yè)的職業(yè)轉(zhuǎn)變，但卻未能實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民身份向城市市民身份的轉(zhuǎn)變，未能在住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利。與此同時(shí)，這些進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工在農(nóng)村仍然擁有住房、占用著幾乎長(zhǎng)期閑置的宅基地，季節(jié)性地在農(nóng)村與城市之間遷徙，扮演著“兩棲居民”的角色，導(dǎo)致中國(guó)長(zhǎng)期以來“半城鎮(zhèn)化”或“夾生”城鎮(zhèn)化現(xiàn)象一直存在。
長(zhǎng)期以來，農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)生活，但無法真正從農(nóng)村、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域退出并融入城鎮(zhèn)，成為真正意義上的市民，加上當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村受到“發(fā)展悖論”的困擾，鄉(xiāng)村的凋敝與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形成了鮮明的反差。究其原因，筆者認(rèn)為與中國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村土地制度的束縛不無關(guān)系，尤其是中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度強(qiáng)化了具有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化路徑，使得新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的核心目標(biāo)即人的城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程漸行漸遠(yuǎn)。隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施和鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，在現(xiàn)行宅基地制度框架下，一方面，基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，農(nóng)民可以無償申請(qǐng)取得、無限期擁有農(nóng)村宅基地使用權(quán)，該福利分配方式不僅鞏固了進(jìn)城農(nóng)民工的“戀土戀鄉(xiāng)”情結(jié)，而且也強(qiáng)化了進(jìn)城農(nóng)民工將農(nóng)村宅基地作為在城鎮(zhèn)難以立足的“返鄉(xiāng)退路”，這顯然不利于農(nóng)民工毅然決然地“離土離鄉(xiāng)”轉(zhuǎn)化為市民；另一方面，中國(guó)現(xiàn)行法律和政策禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的城鎮(zhèn)居民和其他農(nóng)民，很顯然現(xiàn)階段的農(nóng)村宅基地使用權(quán)是一種封閉的受身份限制的權(quán)利，正是由于上述的限制性規(guī)定，加上針對(duì)離開農(nóng)村進(jìn)城落戶農(nóng)戶的宅基地缺乏有效的退出機(jī)制，導(dǎo)致很多農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)大量宅基地閑置甚至廢棄的現(xiàn)象，村莊“空心化”愈演愈烈，而村莊的“空心化”使得鄉(xiāng)村正面臨著加速衰落和破敗的嚴(yán)峻考驗(yàn)。
毋庸置疑，隨著中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)和城鎮(zhèn)化水平的進(jìn)一步提高，將來會(huì)有更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“離土離鄉(xiāng)”進(jìn)城成為市民，而伴隨著農(nóng)民市民化，未來中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展的道路在何方？中國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革何去何從？這兩個(gè)問題已經(jīng)受到社會(huì)的高度關(guān)注，尤其是有關(guān)農(nóng)村宅基地制度改革的呼聲也越來越高。近年來，黨中央、國(guó)務(wù)院已將推進(jìn)改革完善農(nóng)村宅基地制度作為改革中國(guó)農(nóng)村土地制度的重要任務(wù)。2015年1月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》中提出“改革完善農(nóng)村宅基地制度”。2016年2月，在國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》中，進(jìn)一步明確要“深入推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)”。2018年1月，中央一號(hào)文件首次提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革問題進(jìn)行了較多的研究，但多數(shù)研究主要圍繞著農(nóng)村宅基地制度本身及改革的相關(guān)問題而展開。張振勇研究認(rèn)為農(nóng)村宅基地改革創(chuàng)新能否實(shí)現(xiàn)，其關(guān)鍵取決于相關(guān)利益主體的博弈，只有當(dāng)利益主體對(duì)新的制度達(dá)成一致并達(dá)到均衡狀態(tài)，制度改革創(chuàng)新方可實(shí)現(xiàn)。朱新華認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革的效率“短板”是中央政府的策略行動(dòng)水平，并受到農(nóng)村土地資源稀缺性、農(nóng)民收入水平、政策誘導(dǎo)等因素的影響。印子研究認(rèn)為現(xiàn)有農(nóng)村宅基地制度改革的關(guān)鍵問題是宅基地的規(guī)劃管理問題，宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)化制度改革路徑無法保證大多數(shù)農(nóng)民受益，可能會(huì)導(dǎo)致“產(chǎn)權(quán)失靈”。曾芳芳等在分析目前農(nóng)村宅基地制度存在問題和對(duì)農(nóng)村社會(huì)影響的基礎(chǔ)上，認(rèn)為應(yīng)從法律層面制定專門的《宅基地法》以推進(jìn)制度完善。陳錫文、黃發(fā)儒認(rèn)為推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革的關(guān)鍵問題是保障和維護(hù)農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)。夏正智認(rèn)為現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的突出缺陷在于沒有發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制作用，并引發(fā)諸多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。龍開勝?gòu)恼厥褂脵?quán)制度的三大要素，即產(chǎn)權(quán)、管制和市場(chǎng)角度分析了中國(guó)宅基地制度改革的現(xiàn)實(shí)邏輯與路徑選擇。茍正金認(rèn)為宅基地的社會(huì)保障功能制約了宅基地制度改革。
綜觀已有研究，學(xué)術(shù)界針對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革的研究成果較多，為后續(xù)研究奠定了基礎(chǔ)，但從農(nóng)民市民化和鄉(xiāng)村振興協(xié)同視角進(jìn)行研究的成果較少，還沒有形成一種有利于促進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程、助推鄉(xiāng)村振興的改革路徑共識(shí)。近年來，中國(guó)部分地區(qū)積極開展農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作，并取得了一些成效。實(shí)踐證明，農(nóng)村宅基地事關(guān)廣大農(nóng)民群眾的核心利益，農(nóng)村宅基地制度改革是一項(xiàng)牽一發(fā)而動(dòng)全身的系統(tǒng)工程。2017年10月，黨的十九大報(bào)告提出要“深化農(nóng)村土地制度改革”“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，并首次提出堅(jiān)定實(shí)施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，這是新時(shí)代社會(huì)主義建設(shè)的新戰(zhàn)略，是對(duì)當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村發(fā)展形勢(shì)的及時(shí)響應(yīng)，也是對(duì)未來中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的改革發(fā)展作出的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和總體部署。基于現(xiàn)實(shí)觀察與文獻(xiàn)整理，筆者認(rèn)為新時(shí)代全面深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的號(hào)角已經(jīng)吹響，而現(xiàn)階段中國(guó)農(nóng)村宅基地制度顯然已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革新形勢(shì)下推進(jìn)農(nóng)民市民化和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要，改革完善中國(guó)農(nóng)村宅基地制度是推進(jìn)農(nóng)民市民化、實(shí)現(xiàn)振興鄉(xiāng)村目標(biāo)繞不開的課題，這也是本文研究的題中之義。
二、內(nèi)在邏輯：對(duì)制度變遷“內(nèi)卷化”的回應(yīng)
美國(guó)人類學(xué)家吉爾茨首先提出“內(nèi)卷化”概念，揭示了一種沒有實(shí)際發(fā)展或停滯不前的變革現(xiàn)象。此后，黃宗智將“內(nèi)卷化”概念應(yīng)用于中國(guó)農(nóng)村社會(huì)變遷的研究，用“經(jīng)濟(jì)內(nèi)卷”和“無發(fā)展的增長(zhǎng)”來描述和解釋中國(guó)華北地區(qū)和江南農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的無效增長(zhǎng)模式。鄭興明分析了中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的“內(nèi)卷化”，認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村土地制度的變遷始終以農(nóng)民與土地之間的依附關(guān)系為基本特征，未能跳出城鄉(xiāng)二元土地制度的框架而獲得突破式的改革。回顧中華人民共和國(guó)成立以來農(nóng)村宅基地制度變遷的歷史進(jìn)程，有三個(gè)重要的歷史階段：第一階段是在社會(huì)主義改造時(shí)期，實(shí)現(xiàn)了宅基地農(nóng)民所有；第二階段是在人民公社時(shí)期到改革開放初期，宅基地由農(nóng)民所有轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村集體所有農(nóng)民使用，并允許城鎮(zhèn)居民取得宅基地；第三階段是深化農(nóng)村改革時(shí)期，隨著《土地管理法》的頒布實(shí)施，進(jìn)一步明確了“一戶一宅”、無償分配、福利保障、限制宅基地入市流轉(zhuǎn)及禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地等規(guī)定，該階段針對(duì)宅基地的改革主要是對(duì)原有制度進(jìn)行修補(bǔ)，而宅基地的市場(chǎng)化改革完全停。
可見，中國(guó)農(nóng)村宅基地制度作為由歷史形成的集體化產(chǎn)物，承載了億萬農(nóng)民的安居和保障功能，發(fā)揮了巨大的制度效應(yīng)。雖然近年來國(guó)家選擇部分地區(qū)開展農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，但筆者認(rèn)為農(nóng)村宅基地制度變遷的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象愈發(fā)明顯。從現(xiàn)階段來看，農(nóng)村宅基地制度的改革只是對(duì)已有制度和有關(guān)政策的延續(xù)，而在新時(shí)代背景下農(nóng)村宅基地制度改革創(chuàng)新真正需要指向的目標(biāo)應(yīng)該是突破城鄉(xiāng)二元土地制度構(gòu)架，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、振興鄉(xiāng)村發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)縮小城鄉(xiāng)差距，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段中國(guó)農(nóng)村宅基地制度變遷的“內(nèi)卷化”突出表現(xiàn)為兩個(gè)維度的內(nèi)卷化效應(yīng)。
（一）鄉(xiāng)村人口流動(dòng)內(nèi)卷化：推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民身份的困局
綜觀發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)民市民化和城鎮(zhèn)化是協(xié)同推進(jìn)的，而中國(guó)由于特殊的城鄉(xiāng)二元土地制度、戶籍制度，導(dǎo)致農(nóng)民市民化進(jìn)程表現(xiàn)為獨(dú)特的“中國(guó)路徑”。這一特殊路徑具體表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城只是完成職業(yè)的轉(zhuǎn)變即從農(nóng)民變?yōu)檗r(nóng)民工，而非完成身份的轉(zhuǎn)變即從農(nóng)民變?yōu)槭忻瘛囊欢ㄒ饬x上來講，中國(guó)農(nóng)村人口的流動(dòng)及城鎮(zhèn)化只是完成了非農(nóng)化過程，并沒有完成真正意義上的市民化過程。筆者認(rèn)為，長(zhǎng)期以來，農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民身份的市民化過程滯后于非農(nóng)化過程的根源在于農(nóng)民與土地之間的“臍帶”關(guān)系，包括農(nóng)民與農(nóng)村宅基地之間的“臍帶”關(guān)系。究其原因，在于農(nóng)村宅基地的“無償進(jìn)入”和“只進(jìn)不出”。在現(xiàn)行制度框架下，農(nóng)民無償申請(qǐng)分配使用宅基地，一旦符合分戶和申請(qǐng)條件，農(nóng)民都會(huì)積極申請(qǐng)獲得。另外，隨著農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城，很多農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工甚至定居，尤其是很多有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，按照現(xiàn)行法律和政策的規(guī)定，農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)只限于在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，加上現(xiàn)階段針對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)戶的宅基地缺乏有效的有償退出機(jī)制，且由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的封閉性，農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)價(jià)值難以通過市場(chǎng)機(jī)制顯現(xiàn)出來并為其進(jìn)城落戶提供資本支持，因而直接挫傷了農(nóng)戶退出宅基地的積極性，導(dǎo)致農(nóng)戶寧可將宅基地閑置在農(nóng)村老家，甚至在濃厚的“落葉歸根”的情結(jié)驅(qū)動(dòng)下，很多農(nóng)民工始終將農(nóng)村宅基地作為其返鄉(xiāng)養(yǎng)老的“根據(jù)地”。顯然，針對(duì)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口而言，如果沒有隔斷他們與農(nóng)村宅基地之間的依附關(guān)系，就無法保證其在城市中真正安居生活、沉淀下來，農(nóng)民向市民身份的轉(zhuǎn)變就很難徹底完成。
（二）鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)內(nèi)卷化：推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化背景下的鄉(xiāng)村衰敗困局
長(zhǎng)期以來，由于城鄉(xiāng)不平等發(fā)展理念的存在和對(duì)鄉(xiāng)村文明的忽視，導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展嚴(yán)重滯后，甚至部分地區(qū)出現(xiàn)了以“空心化”為典型特征的鄉(xiāng)村衰敗現(xiàn)象。從發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)來看，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是以鄉(xiāng)村現(xiàn)代化為前提的，沒有鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化是不可持續(xù)的。近年來，隨著中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，作為鄉(xiāng)村發(fā)展關(guān)鍵要素的農(nóng)業(yè)人口的不斷非農(nóng)化轉(zhuǎn)移及農(nóng)民的兼業(yè)化對(duì)鄉(xiāng)村生活和生產(chǎn)空間影響顯著。尤其是大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力不斷“外流”至城鎮(zhèn)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村“空心化”問題越來越突出，而鄉(xiāng)村“空心化”問題的關(guān)鍵就是“人地”問題，其中“人”的問題主要是留在鄉(xiāng)村的人口呈現(xiàn)老齡化、低齡化，即從鄉(xiāng)村走出去的大多是青壯年，留下來的大多是老人、婦女和兒童；“地”的問題主要是耕地撂荒及宅基地閑置、廢棄等低效利用。雖然近年來在深化農(nóng)村改革背景下中國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革完善的步伐一直沒有停下來，但由于城鄉(xiāng)分割的二元體制長(zhǎng)期存在，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地制度改革并沒有取得突破性的進(jìn)展，而是在制度變遷的路徑依賴下慣性延續(xù)。尤其是，依照現(xiàn)行法律規(guī)定和中央目前有關(guān)文件精神，要求“現(xiàn)階段不得強(qiáng)行要求進(jìn)城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)讓其在農(nóng)村的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，或?qū)⑵渥鳛檫M(jìn)城落戶條件”“建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系，探索形成農(nóng)戶對(duì)‘三權(quán)’的自愿有償退出機(jī)制，支持和引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益，但現(xiàn)階段要嚴(yán)格限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部”。可見，在推進(jìn)農(nóng)民市民化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化背景下，現(xiàn)階段的農(nóng)村宅基地制度改革雖然強(qiáng)調(diào)尊重農(nóng)民意愿并注重對(duì)農(nóng)民宅基地權(quán)益的保護(hù)，但由于宅基地制度市場(chǎng)化改革的不深入，一方面強(qiáng)化了具有中國(guó)特色的“離鄉(xiāng)不離土”的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移模式，其實(shí)質(zhì)是農(nóng)村勞動(dòng)力在“保留農(nóng)民身份、保留農(nóng)村土地”條件下的不徹底的轉(zhuǎn)移進(jìn)城，并享受城鎮(zhèn)居民的同等待遇；另一方面也強(qiáng)化了農(nóng)村宅基地的“轉(zhuǎn)內(nèi)不轉(zhuǎn)外”模式，其實(shí)質(zhì)是進(jìn)城農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地只限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。正是由于“離鄉(xiāng)不離土”和“轉(zhuǎn)內(nèi)不轉(zhuǎn)外”兩種模式的存在，使得農(nóng)村人口流動(dòng)與宅基地難以割裂開來，從而給鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展帶來了“兩難”問題：鄉(xiāng)村大量青壯勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，促使鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，導(dǎo)致鄉(xiāng)村“空心化”現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，嚴(yán)重削弱了鄉(xiāng)村生產(chǎn)力水平，制約了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展，最終導(dǎo)致無法通過宅基地制度改革作為牽引以促進(jìn)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。可見，未來推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化以破解鄉(xiāng)村衰敗困局、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點(diǎn)之一，就是農(nóng)村宅基地制度改革必須有所突破。
三、現(xiàn)實(shí)困境：保障維穩(wěn)功能的慣性與財(cái)產(chǎn)功能的限制性并存
近年來，中國(guó)部分地區(qū)積極推行宅基地制度改革試點(diǎn)，力圖割斷新型城鎮(zhèn)化背景下推進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程中農(nóng)民與宅基地之間的“難舍難分的臍帶”，如天津的“宅基地?fù)Q房”模式、浙江嘉興的“兩分兩換”模式、重慶的“地票”模式及成都溫江的“雙放棄”模式等。上述地區(qū)農(nóng)村宅基地制度改革實(shí)踐的初衷是在維持政策慣性的基礎(chǔ)上，有效促進(jìn)農(nóng)民集中居住、提高農(nóng)村土地資源配置效率，但從增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化及加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化角度來看，這些地區(qū)的改革實(shí)踐并沒有取得顯著成效，也沒有從根本上解決農(nóng)村宅基地制度改革的現(xiàn)實(shí)困境。中國(guó)農(nóng)村宅基地制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，農(nóng)村宅基地問題非常復(fù)雜、敏感，農(nóng)村宅基地制度改革涉及中央政府、地方政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民等多方利益主體之間的博弈，因此也就注定了農(nóng)村宅基地制度改革創(chuàng)新及制度變遷的復(fù)雜性與艱巨性，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地制度變遷陷入困境。筆者認(rèn)為，目前中國(guó)農(nóng)村宅基地改革的現(xiàn)實(shí)困境主要體現(xiàn)在以下方面。
（一）農(nóng)村宅基地保障維穩(wěn)功能的慣性
從中國(guó)農(nóng)村宅基地制度設(shè)立的本意來看，宅基地主要用于建造住宅以解決農(nóng)民的居住問題，包括直接用于居住的房屋，也包括與居住、生活有關(guān)的其他建筑物和附屬設(shè)施。從現(xiàn)行立法對(duì)農(nóng)村宅基地的規(guī)定來看，宅基地制度作為中國(guó)土地制度的一項(xiàng)特殊安排，具有權(quán)利主體的身份性、權(quán)利客體的特定性、權(quán)利取得的無償性、權(quán)利原始取得數(shù)量上的唯一性及面積、流通范圍的嚴(yán)格限制性等基本屬性，對(duì)保障農(nóng)村居民的居住權(quán)和維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用。其中，《物權(quán)法》第152條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及附屬設(shè)施”；《物權(quán)法》第184條規(guī)定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”；《土地管理法》第62條規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”。另外，《擔(dān)保法》第37條規(guī)定，“耕地、宅基地、自留地等為不得抵押的財(cái)產(chǎn)”。可見，中國(guó)現(xiàn)行法律既賦予了宅基地社會(huì)福利性質(zhì)，擔(dān)負(fù)農(nóng)村居民住房保障功能，同時(shí)也規(guī)定了宅基地產(chǎn)權(quán)的限制性，保證農(nóng)民不會(huì)失去最基本的生存條件，從而在一定程度上維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。特別是近年來中央有關(guān)文件也進(jìn)一步要求切實(shí)維護(hù)好進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，2016年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》再次強(qiáng)調(diào)“不得強(qiáng)行要求進(jìn)城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)讓其在農(nóng)村的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，或?qū)⑵渥鳛檫M(jìn)城落戶條件”。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段不能以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，就是為了防止在農(nóng)民市民化進(jìn)程中進(jìn)城落戶農(nóng)民一旦遇到經(jīng)濟(jì)波動(dòng)導(dǎo)致失業(yè)、收入無保障、居住有困難而有個(gè)“退路”，可以返鄉(xiāng)生活，不會(huì)流離失所，同時(shí)也解除了進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的土地如何處置的后顧之憂，有利于維護(hù)好農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。毫無疑問，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度設(shè)計(jì)明確了農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)的合法權(quán)利，充分發(fā)揮了宅基地保障農(nóng)民安居和農(nóng)村安定的功能。
（二）農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)功能的限制性
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的加速推進(jìn)，在加快農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化及推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，城鄉(xiāng)各種要素加速流動(dòng)，農(nóng)民對(duì)宅基地不僅限于居住的要求，也有通過抵押、轉(zhuǎn)讓、出租等方式實(shí)現(xiàn)資金融通進(jìn)而獲取利益最大化的訴求，宅基地的財(cái)產(chǎn)功能日益凸顯。但是現(xiàn)行法律及相關(guān)政策均規(guī)定，除農(nóng)村集體組織內(nèi)部無宅基地的農(nóng)戶可以流轉(zhuǎn)入其他農(nóng)戶宅基地外，嚴(yán)格限制任何其他形式的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)行為，國(guó)家三令五申嚴(yán)格禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，同時(shí)《物權(quán)法》《擔(dān)保法》均明確規(guī)定宅基地不得抵押。如果說在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村居民住房保障及農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定高度依附于農(nóng)村宅基地，那么農(nóng)村宅基地的保障、維穩(wěn)功能是符合農(nóng)民自身利益需求的。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和城鄉(xiāng)二元壁壘被打破的情況下，宅基地的社會(huì)商品屬性及作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)的財(cái)產(chǎn)功能越來越凸顯，農(nóng)民也逐漸認(rèn)識(shí)到宅基地及其上的房屋是自己手中的重要資產(chǎn)，且價(jià)值日益顯化。但由于現(xiàn)階段農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的不完整性，使得農(nóng)民手中的財(cái)富不能作為資本來運(yùn)作。由于嚴(yán)格限制宅基地流轉(zhuǎn)和禁止宅基地抵押，使得農(nóng)民無法實(shí)現(xiàn)宅基地資產(chǎn)信用功能，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)民市民化進(jìn)程中農(nóng)民無法實(shí)現(xiàn)原宅基地的財(cái)產(chǎn)功能及其資產(chǎn)價(jià)值變現(xiàn)，進(jìn)而不能為其進(jìn)城就業(yè)、落戶安居提供成本支持。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院的測(cè)算，現(xiàn)階段非戶籍人口在城市落戶的人均成本達(dá)到13萬元，很顯然，這是一筆較大的公共成本投入，在政府公共財(cái)政承擔(dān)一部分的同時(shí)，主要是由農(nóng)民自己來承擔(dān)。而現(xiàn)實(shí)問題是農(nóng)民自己承擔(dān)的這部分成本從何而來呢？筆者認(rèn)為，除了農(nóng)民的勞動(dòng)收入以外，家庭的財(cái)產(chǎn)性收入是主要來源。“十三五”規(guī)劃指出要“激活農(nóng)村要素資源，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入”，十九大報(bào)告進(jìn)一步提出“拓寬居民勞動(dòng)收入和財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)目前農(nóng)民家庭的財(cái)產(chǎn)性收入只占總收入的3%，其根本原因是包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)民潛在的土地財(cái)產(chǎn)性收入來源被現(xiàn)行法律所禁錮，導(dǎo)致農(nóng)民很難從土地上獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入，一定程度上影響了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移、安置及農(nóng)村居民人均收入的提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共有0.19億公頃農(nóng)村集體建設(shè)用地，其中宅基地為0.13億公頃，但這些宅基地基本上都是“沉睡”的資產(chǎn)。根據(jù)2012年國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)年全國(guó)土地出讓合同成交價(jià)為850元/米2，據(jù)此測(cè)算，若建立全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地“同地同價(jià)”后，全國(guó)農(nóng)村宅基地的市場(chǎng)價(jià)值高達(dá)112萬億元。按照中央有關(guān)農(nóng)村土地制度改革的方向，推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市必將有力激活農(nóng)村巨量的“沉睡”資本，從而為推進(jìn)以人的城鎮(zhèn)化為核心的農(nóng)民市民化和大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供有力的資金保障。筆者認(rèn)為，城市住房已經(jīng)成為居民家庭最重要的財(cái)產(chǎn)，如果繼續(xù)維持農(nóng)村宅基地的非商品化、非市場(chǎng)化和非資本化，農(nóng)民住房就不能享受同城市居民住房一樣的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和可能獲得的財(cái)產(chǎn)性收入，對(duì)農(nóng)民而言就不再是利益保護(hù)，顯然是一種財(cái)產(chǎn)利益的制度性限制。
四、路徑選擇：以農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”為突破口
2018年1月，中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出“深化農(nóng)村土地制度改革”“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。筆者認(rèn)為，探索宅基地“三權(quán)分置”是新時(shí)代背景下實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給、著力解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要抓手。鑒于此，本文基于農(nóng)民市民化與鄉(xiāng)村振興聯(lián)動(dòng)視角，以農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”為突破口，提出農(nóng)村宅基地制度改革的路徑選擇。具體而言，宅基地的“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)就是要走出宅基地保障維穩(wěn)功能的慣性及財(cái)產(chǎn)功能的限制性的“雙重困境”，打破農(nóng)民與農(nóng)村宅基地之間的“臍帶”關(guān)系，既要保證留在鄉(xiāng)村的農(nóng)民住有所居，保留宅基地的福利屬性和住房保障功能，又要賦予進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地更完整的用益物權(quán)權(quán)能，充分顯化宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。筆者認(rèn)為宅基地“三權(quán)分置”的核心在于還權(quán)賦能，進(jìn)一步細(xì)化和充實(shí)宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，將宅基地權(quán)能由目前的不利于盤活利用閑置農(nóng)村土地、發(fā)揮土地資源要素功能的“兩權(quán)”（虛置的集體所有權(quán)、無期限的農(nóng)戶占有權(quán)和使用權(quán)）拓展為可以促進(jìn)宅基地合理配置和節(jié)約利用、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入及促進(jìn)農(nóng)民市民化和鄉(xiāng)村振興聯(lián)動(dòng)的“三權(quán)”（所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)），并按照落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)的思路推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革創(chuàng)新。
（一）落實(shí)宅基地集體所有權(quán)
長(zhǎng)期以來，中國(guó)農(nóng)村宅基地實(shí)行無償分配、無期限占有的制度，造成宅基地產(chǎn)權(quán)邊界模糊，權(quán)能關(guān)系不清，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有權(quán)被虛置，集體經(jīng)濟(jì)組織事實(shí)上失去了對(duì)宅基地必要的處分權(quán)和收益權(quán)，宅基地的集體所有權(quán)無從體現(xiàn)，農(nóng)戶的宅基地占有使用權(quán)實(shí)際上已經(jīng)成為農(nóng)戶私有權(quán)。雖然現(xiàn)有立法和有關(guān)政策明確規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有權(quán)人可以收回宅基地，其中，《土地管理法》第65條規(guī)定，“因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)”；1995年原國(guó)家土地管理局發(fā)布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》指出，“空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)。已經(jīng)確定使用權(quán)的，由集體報(bào)經(jīng)縣人民政府批準(zhǔn)，注銷其土地登記，土地由集體收回”；1997年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》中指出，“農(nóng)村居民每戶只能有一處不超過標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，多處的宅基地，要依法歸集體所有”。但由于相關(guān)政策不具有可操作性和可行性，加上現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有收回宅基地的動(dòng)力，對(duì)農(nóng)戶主動(dòng)退出宅基地沒有激勵(lì)機(jī)制等原因，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織失去了對(duì)宅基地的處分權(quán)，加上在現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元土地制度下，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能和國(guó)有土地一樣直接入市交易，集體對(duì)收回的宅基地并沒有很好的利用渠道，農(nóng)村集體土地資產(chǎn)難以有效盤活，很難給集體帶來收益以壯大集體經(jīng)濟(jì)。因此，鞏固宅基地集體所有權(quán)必須要堅(jiān)持集體所有權(quán)的根本地位，將維護(hù)和落實(shí)宅基地的集體所有權(quán)作為推進(jìn)宅基地制度改革的重要任務(wù)。筆者認(rèn)為鞏固宅基地集體所有權(quán)的關(guān)鍵在于鞏固農(nóng)民集體的宅基地所有者地位，從制度上進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民集體對(duì)宅基地的所有權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)，并通過立法賦予集體土地和國(guó)有土地的同等權(quán)利，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地的代表者地位及集體土地成員權(quán)，具體可以從以下兩個(gè)方面推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革。
1.強(qiáng)化農(nóng)民集體收回宅基地的權(quán)利，建立宅基地收回及儲(chǔ)備庫(kù)制度
首先，針對(duì)違法占用宅基地建房、超標(biāo)占用宅基地建房和長(zhǎng)期閑置農(nóng)村住房的，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及時(shí)糾正和有條件調(diào)整、收回宅基地的權(quán)能，特別是針對(duì)農(nóng)村住房無人居住或廢棄、倒塌持續(xù)若干年（如5年）以上的宅基地，應(yīng)建立農(nóng)民集體無償收回宅基地的制度；其次，結(jié)合農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革，推行由農(nóng)民集體主導(dǎo)的農(nóng)村宅基地整治，針對(duì)在同一地從事非農(nóng)業(yè)活動(dòng)滿一定期限并有固定居所的農(nóng)民，在自愿交出農(nóng)村閑置住房所占用的宅基地且不再申請(qǐng)新宅基地的前提下，由農(nóng)民集體統(tǒng)一收回宅基地并將其納入集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地儲(chǔ)備庫(kù)，賦予儲(chǔ)備庫(kù)中的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能，實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”。
2.落實(shí)農(nóng)民集體土地收益權(quán)，建立農(nóng)村集體土地資產(chǎn)收益制度
首先，要充分保證集體經(jīng)濟(jì)組織在征地補(bǔ)償時(shí)參與土地收益分配，切實(shí)維護(hù)好集體土地權(quán)益；其次，針對(duì)在同一地從事非農(nóng)業(yè)活動(dòng)滿一定期限并有固定居所的農(nóng)民，在其自愿交出農(nóng)村空閑住房且不再申請(qǐng)新宅基地的前提下，積極引導(dǎo)其將原空閑房屋及宅基地以入股、出租等方式長(zhǎng)期委托農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有償、有期限統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，或通過引入社會(huì)資本與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合作經(jīng)營(yíng)、農(nóng)民參與土地收益分配的方式，將閑置農(nóng)房及宅基地統(tǒng)一委托給第三方統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，促進(jìn)閑置宅基地資源變資產(chǎn)、農(nóng)民變股東，既可以增加農(nóng)民家庭財(cái)產(chǎn)性收入，促進(jìn)農(nóng)民增收，為農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)及在城鎮(zhèn)置房安居提供資金支持，還可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地資源資產(chǎn)化，有效增加集體經(jīng)濟(jì)組織收益，為壯大發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)提供資本支持。
（二）保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)
筆者認(rèn)為保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的關(guān)鍵是穩(wěn)定農(nóng)戶在農(nóng)村的基本居住權(quán)和賦予其宅基地收益權(quán)，并從以下兩個(gè)方面推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革。
1.穩(wěn)定農(nóng)戶在農(nóng)村的基本居住權(quán)，探索建立農(nóng)村宅基地差別化有償使用制度
農(nóng)村居住權(quán)是農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本生存權(quán)，現(xiàn)階段中央有關(guān)政策已明確規(guī)定“要切實(shí)維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地使用權(quán)，不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，要充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地使用權(quán)，保障其合法權(quán)益”。可見，進(jìn)城農(nóng)戶是否退出或轉(zhuǎn)讓宅基地必須要充分尊重農(nóng)戶意愿，只有在其自愿的前提下才允許其退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。因此，在深化農(nóng)村土地制度改革及加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下，農(nóng)村宅基地制度改革關(guān)系到1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口等非戶籍人口的基本住房保障權(quán)利及農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。現(xiàn)階段，在城鎮(zhèn)住房保障體系不是十分完善、進(jìn)城落戶農(nóng)民與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民難以同等享有政府提供基本住房保障的權(quán)利的情況下，穩(wěn)定農(nóng)戶的宅基地占有使用權(quán)，同時(shí)充分保障農(nóng)戶在農(nóng)村的基本居住權(quán)以防農(nóng)民返鄉(xiāng)后因無宅基地而流離失所，乃至影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定顯得尤為必要。
基于穩(wěn)定農(nóng)戶的宅基地占有使用權(quán)、充分保障其在農(nóng)村的基本居住權(quán)，筆者認(rèn)為未來應(yīng)探索建立農(nóng)村宅基地差別化有償使用制度。具體而言，一方面針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，要堅(jiān)持首次申請(qǐng)無償取得、福利分配制度，即延續(xù)當(dāng)前以“一戶一宅”“面積控制”為特征的初次無償分配、永久使用宅基地制度，繼續(xù)發(fā)揮宅基地使用權(quán)的保障功能，但若其宅基地使用面積超過地方規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，則需要繳納超額使用費(fèi)。另一方面，城鎮(zhèn)居民或非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員因買賣農(nóng)村房屋而使用農(nóng)村宅基地的，可以認(rèn)為買方與房屋所在的集體之間建立了土地租賃關(guān)系，也應(yīng)向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納宅基地有償使用費(fèi)。
2.賦予農(nóng)戶宅基地收益權(quán)，建立宅基地自愿有償退出制度
《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)納入用益物權(quán)的范疇，其中第117條規(guī)定“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”。但《物權(quán)法》第152條同時(shí)規(guī)定“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施”。很顯然，上述規(guī)定在明確了宅基地占有權(quán)、使用權(quán)屬性的同時(shí)，也表明了宅基地的收益權(quán)權(quán)能的缺失，與《物權(quán)法》中關(guān)于用益物權(quán)內(nèi)容的規(guī)定明顯不符。從黨的十八屆三中全會(huì)提出要“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，到黨的十九大報(bào)告又提出要“保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，拓寬居民勞動(dòng)收入和財(cái)產(chǎn)性收入渠道”，宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的一種，農(nóng)戶作為宅基地使用權(quán)人應(yīng)和其他類型用益物權(quán)，如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)一樣對(duì)宅基地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。因此，筆者認(rèn)為農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地收益分配權(quán)一樣都屬于農(nóng)戶合法的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，今后應(yīng)積極探索農(nóng)民市民化過程中的宅基地用益物權(quán)的利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制和保護(hù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)宅基地用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)化，尤其是隨著中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)加速轉(zhuǎn)型發(fā)展及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程加快推進(jìn)，農(nóng)村宅基地的功能也呈現(xiàn)出由住房保障功能向財(cái)產(chǎn)功能轉(zhuǎn)變的態(tài)勢(shì)，只有適當(dāng)允許宅基地使用權(quán)處分權(quán)能才能彰顯其收益權(quán)能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值功能，今后應(yīng)在堅(jiān)持和強(qiáng)化宅基地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，允許宅基地農(nóng)戶資格權(quán)自愿、有償在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓獲得收益，并允許農(nóng)戶宅基地使用權(quán)自愿、有償在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)外有條件流轉(zhuǎn)、抵押，充分顯化宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，激活農(nóng)村大量“沉睡”的土地資產(chǎn)，有效增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入。
解決農(nóng)民與農(nóng)村宅基地之間的“臍帶”關(guān)系是促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化及大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中農(nóng)村宅基地制度改革創(chuàng)新的核心價(jià)值取向。為此，必須擺脫農(nóng)村宅基地保障維穩(wěn)功能的慣性制約，建立一種能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自愿退出農(nóng)村宅基地的新機(jī)制。而現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地退出制度的缺失，恰恰是當(dāng)前宅基地制度固有的缺陷，導(dǎo)致農(nóng)民在市民化過程中選擇永久性的“離鄉(xiāng)離土”、退出宅基地的比率極低，這也是導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化滯后的深層次原因。鑒于此，基于賦予農(nóng)戶宅基地收益權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值功能，結(jié)合解決當(dāng)前農(nóng)村“一戶多宅”、宅基地閑置浪費(fèi)問題，促進(jìn)農(nóng)村宅基地合理利用，就必須積極探索農(nóng)村宅基地有償退出路徑，建立基于農(nóng)民意愿的宅基地有償退出制度。筆者認(rèn)為，考慮到宅基地對(duì)農(nóng)戶家庭仍具有較強(qiáng)的社會(huì)保障功能，為了防止農(nóng)民退出宅基地后可能發(fā)生的流離失所現(xiàn)象，應(yīng)對(duì)宅基地退出主體加以限制，需要具備如下條件：本戶或其子女在本村“一戶多宅”或在城鎮(zhèn)有固定房產(chǎn)，且有穩(wěn)定的工作和收入來源，并且自愿退宅且以后不再申請(qǐng)新宅基地的。宅基地退出必須尊重農(nóng)民意愿，在自愿的前提下有償退出，禁止強(qiáng)制要求農(nóng)民退出宅基地。針對(duì)宅基地退出補(bǔ)償問題，筆者認(rèn)為合理的補(bǔ)償不僅要補(bǔ)償農(nóng)民當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)利益，還要補(bǔ)償其未來的生活保障，須充分考慮農(nóng)民退出宅基地后的住房保障、就業(yè)及收入保障等問題，能夠有助于其融入城鎮(zhèn)并順利向市民身份轉(zhuǎn)變，中央政府和地方政府可以建立農(nóng)村宅基地退出的房屋補(bǔ)償和宅基地補(bǔ)償機(jī)制，建立宅基地退出補(bǔ)償專項(xiàng)基金，構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)農(nóng)民主動(dòng)退出宅基地。農(nóng)民退出宅基地后，可以根據(jù)家庭情況，選擇獲得一次性貨幣化補(bǔ)貼、養(yǎng)老生活補(bǔ)助，或獲得在城鎮(zhèn)購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房、租住廉租保障房的優(yōu)惠，以及獲得城鎮(zhèn)醫(yī)療、社保優(yōu)惠等。農(nóng)民放棄宅基地使用權(quán)后，其在農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體收益分配權(quán)及農(nóng)民身份享有的政策待遇應(yīng)長(zhǎng)期保持不變。
（三）放活宅基地使用權(quán)
黨的十九大報(bào)告首次提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)興旺，要緊緊圍繞促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)和推動(dòng)更多資本、技術(shù)、人才等要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動(dòng)，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性、創(chuàng)造性，形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，保持農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展旺盛活力。而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，除了需要更多資本、技術(shù)、人才向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動(dòng)，最關(guān)鍵的是要激活包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地要素，擴(kuò)大宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍，允許到農(nóng)村就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和落戶的城鎮(zhèn)居民、非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用宅基地，充分放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)，不僅有利于增加農(nóng)民收入特別是財(cái)產(chǎn)性收入，切切實(shí)實(shí)增強(qiáng)獲得感，同時(shí)有利于盤活利用空閑農(nóng)房和農(nóng)村宅基地、優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，有助于發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。而放活宅基地使用權(quán)的關(guān)鍵在于建立適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，及有助于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，要在鞏固宅基地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶宅基地占有權(quán)及保障農(nóng)民住有所居和宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予流轉(zhuǎn)主體更有保障的土地使用權(quán)，保護(hù)流轉(zhuǎn)主體依據(jù)流轉(zhuǎn)合同取得的土地使用權(quán)。鑒于此，筆者認(rèn)為，應(yīng)積極探索和建立適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、有助于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度。
1.探索建立農(nóng)村房屋和宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)
首先，參照建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、城鎮(zhèn)商品房交易市場(chǎng)的辦法，在縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府成立專門的農(nóng)村住房和宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，該市場(chǎng)可以和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)合并，形成包含各種農(nóng)村土地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)與交易的公開市場(chǎng)，并在提供流轉(zhuǎn)信息、形成流轉(zhuǎn)價(jià)格、辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)等方面發(fā)揮其職能。其次，積極探索建立農(nóng)村房屋和宅基地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，為供求雙方搭建信息通暢的交易平臺(tái)，改變宅基地流轉(zhuǎn)中信息不對(duì)稱和難以實(shí)現(xiàn)供需結(jié)合的現(xiàn)狀，并積極推進(jìn)相關(guān)中介服務(wù)行業(yè)發(fā)展，支持擁有專業(yè)資質(zhì)的房地產(chǎn)中介企業(yè)參與平臺(tái)建設(shè)，為供需雙方提供宅基地流轉(zhuǎn)交易價(jià)格評(píng)估、簽約指導(dǎo)等相關(guān)服務(wù)。最后，要考慮宅基地制度的敏感性，現(xiàn)階段放活宅基地使用權(quán)，建立農(nóng)村房屋和宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定用途和期限，特別是不能進(jìn)行商品住宅開發(fā)，以免對(duì)城市房地產(chǎn)市場(chǎng)和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生負(fù)面影響。
2.建立符合實(shí)際需要的規(guī)范的宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)制度
隨著近年來農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)及農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，越來越多的農(nóng)民回鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，大量城鎮(zhèn)居民、非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員也選擇到農(nóng)村投資創(chuàng)業(yè)，現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)條件已經(jīng)成熟，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民在符合一定條件時(shí)對(duì)外流轉(zhuǎn)宅基地及其上的房屋，流轉(zhuǎn)的形式可以包括轉(zhuǎn)讓、出租、入股等多種形式，但應(yīng)設(shè)定必要的限定條件，只限于在所欲流轉(zhuǎn)房屋和宅基地之外有其他固定住處且宅基地流轉(zhuǎn)后不再申請(qǐng)新的宅基地的農(nóng)民。
3.探索建立農(nóng)村宅基地分類流轉(zhuǎn)制度
基于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要，宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)不僅包括農(nóng)民、城市居民等自然人之間的流轉(zhuǎn)，還包括農(nóng)民與企業(yè)之間、農(nóng)民與集體之間、農(nóng)民與政府之間的流轉(zhuǎn)，對(duì)于不同類型的流轉(zhuǎn)，應(yīng)分別制定相應(yīng)的流轉(zhuǎn)政策與辦法，分類指導(dǎo)、分類規(guī)范管理。
作者簡(jiǎn)介：張勇，男，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院副教授，博士。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2018年第6期
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