——基于農民市民化與鄉村振興協同視角
摘要:隨著新型城鎮化發展戰略的實施和鄉村社會經濟的轉型發展，現行農村宅基地制度的弊端日益凸顯，制度變遷的“內卷化”提示了農村宅基地制度改革進一步深化的必然性。目前中國農村宅基地制度改革創新的關鍵在于還權賦能，著眼點在于走出宅基地保障維穩功能的慣性及財產功能限制性的“雙重困境”，打破農民與農村宅基地之間的“臍帶”關系，進一步細化和充實宅基地產權權能，將宅基地權能由目前的 “兩權”拓展為可以促進宅基地合理配置和節約利用、增加農民財產性收入及加快農民市民化和鄉村振興的“三權”，并按照落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和放活宅基地使用權的思路推進農村宅基地制度改革創新。
關鍵詞:農民市民化；城鎮化；農村宅基地；鄉村振興
一、研究背景與文獻綜述
城鎮化是經濟社會發展的產物，是實現現代化的必然選擇，其實質是產業、生產要素和人口在空間上的集聚和擴散。隨著中國農村勞動力轉移進程的不斷加快，推進城鎮化進程是解決農業、農村、農民問題的重要途徑。當前，中國城鎮化正處于諾瑟姆S型曲線的中期階段，農村勞動力的城鄉轉移路徑與劉易斯模型及反映人口遷移的推拉理論所揭示的勞動力轉移規律基本一致。但具有中國特色的農村勞動力的“鄉城遷移”，其典型特征就是大量農民進城只是轉變為農民工，并沒有實現向市民的轉變?！秶倚滦统擎偦巹?2014—2020年)》明確提出將加快人口城鎮化進程、促進更多的農業人口實現市民化作為推進新型城鎮化發展的核心目標。根據國家統計局2017年1月20日公布的宏觀經濟數據顯示，中國城鎮常住人口達到7.93億人，鄉村常住人口達到5.89億萬人，城鎮常住人口城鎮化率為57.35%，而全國人戶分離人口將近2.92億。這意味著全國有超過2.9億的城鎮常住人口不屬于真正意義上的市民，而這一群體的主要構成就是進城務工的農民。這些進城務工的農民雖然完成了從鄉村到城鎮的空間地理位置轉移、從農業到非農就業的職業轉變，但卻未能實現從農民身份向城市市民身份的轉變，未能在住房、教育、醫療、養老等方面與城鎮居民享有同等權利。與此同時，這些進城務工的農民工在農村仍然擁有住房、占用著幾乎長期閑置的宅基地，季節性地在農村與城市之間遷徙，扮演著“兩棲居民”的角色，導致中國長期以來“半城鎮化”或“夾生”城鎮化現象一直存在。
長期以來，農民進城就業生活，但無法真正從農村、農業領域退出并融入城鎮，成為真正意義上的市民，加上當前中國鄉村受到“發展悖論”的困擾，鄉村的凋敝與經濟的發展形成了鮮明的反差。究其原因，筆者認為與中國現階段農村土地制度的束縛不無關系，尤其是中國現行農村宅基地制度強化了具有中國特色的城鎮化路徑，使得新型城鎮化進程的核心目標即人的城鎮化與農業轉移人口市民化進程漸行漸遠。隨著新型城鎮化發展戰略的實施和鄉村社會經濟的轉型發展，在現行宅基地制度框架下，一方面，基于農村集體經濟組織成員的身份，農民可以無償申請取得、無限期擁有農村宅基地使用權，該福利分配方式不僅鞏固了進城農民工的“戀土戀鄉”情結，而且也強化了進城農民工將農村宅基地作為在城鎮難以立足的“返鄉退路”，這顯然不利于農民工毅然決然地“離土離鄉”轉化為市民；另一方面，中國現行法律和政策禁止宅基地使用權流轉給本集體經濟組織之外的城鎮居民和其他農民，很顯然現階段的農村宅基地使用權是一種封閉的受身份限制的權利，正是由于上述的限制性規定，加上針對離開農村進城落戶農戶的宅基地缺乏有效的退出機制，導致很多農村地區出現大量宅基地閑置甚至廢棄的現象，村莊“空心化”愈演愈烈，而村莊的“空心化”使得鄉村正面臨著加速衰落和破敗的嚴峻考驗。
毋庸置疑，隨著中國新型城鎮化的深入推進和城鎮化水平的進一步提高，將來會有更多的農業轉移人口“離土離鄉”進城成為市民，而伴隨著農民市民化，未來中國鄉村發展的道路在何方？中國農村宅基地制度改革何去何從？這兩個問題已經受到社會的高度關注，尤其是有關農村宅基地制度改革的呼聲也越來越高。近年來，黨中央、國務院已將推進改革完善農村宅基地制度作為改革中國農村土地制度的重要任務。2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》中提出“改革完善農村宅基地制度”。2016年2月，在國務院印發的《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》中，進一步明確要“深入推進農村宅基地制度改革試點”。2018年1月，中央一號文件首次提出“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。與此同時，國內學者針對農村宅基地制度改革問題進行了較多的研究，但多數研究主要圍繞著農村宅基地制度本身及改革的相關問題而展開。張振勇研究認為農村宅基地改革創新能否實現，其關鍵取決于相關利益主體的博弈，只有當利益主體對新的制度達成一致并達到均衡狀態，制度改革創新方可實現。朱新華認為中國農村宅基地制度改革的效率“短板”是中央政府的策略行動水平，并受到農村土地資源稀缺性、農民收入水平、政策誘導等因素的影響。印子研究認為現有農村宅基地制度改革的關鍵問題是宅基地的規劃管理問題，宅基地財產權化制度改革路徑無法保證大多數農民受益，可能會導致“產權失靈”。曾芳芳等在分析目前農村宅基地制度存在問題和對農村社會影響的基礎上，認為應從法律層面制定專門的《宅基地法》以推進制度完善。陳錫文、黃發儒認為推進農村宅基地制度改革的關鍵問題是保障和維護農民的宅基地用益物權。夏正智認為現行農村宅基地制度的突出缺陷在于沒有發揮市場調節機制作用，并引發諸多經濟和社會問題。龍開勝從宅基地使用權制度的三大要素，即產權、管制和市場角度分析了中國宅基地制度改革的現實邏輯與路徑選擇。茍正金認為宅基地的社會保障功能制約了宅基地制度改革。
綜觀已有研究，學術界針對農村宅基地制度改革的研究成果較多，為后續研究奠定了基礎，但從農民市民化和鄉村振興協同視角進行研究的成果較少，還沒有形成一種有利于促進農民市民化進程、助推鄉村振興的改革路徑共識。近年來，中國部分地區積極開展農村宅基地制度改革試點工作，并取得了一些成效。實踐證明，農村宅基地事關廣大農民群眾的核心利益，農村宅基地制度改革是一項牽一發而動全身的系統工程。2017年10月，黨的十九大報告提出要“深化農村土地制度改革”“加快農業轉移人口市民化”，并首次提出堅定實施“鄉村振興戰略”，這是新時代社會主義建設的新戰略，是對當前中國農村發展形勢的及時響應，也是對未來中國農業農村的改革發展作出的戰略設計和總體部署?；诂F實觀察與文獻整理，筆者認為新時代全面深化農業農村改革的號角已經吹響，而現階段中國農村宅基地制度顯然已經不能適應農業農村改革新形勢下推進農民市民化和實施鄉村振興戰略的需要，改革完善中國農村宅基地制度是推進農民市民化、實現振興鄉村目標繞不開的課題，這也是本文研究的題中之義。
二、內在邏輯：對制度變遷“內卷化”的回應
美國人類學家吉爾茨首先提出“內卷化”概念，揭示了一種沒有實際發展或停滯不前的變革現象。此后，黃宗智將“內卷化”概念應用于中國農村社會變遷的研究，用“經濟內卷”和“無發展的增長”來描述和解釋中國華北地區和江南農村經濟的無效增長模式。鄭興明分析了中國農村土地制度變遷的“內卷化”，認為中國農村土地制度的變遷始終以農民與土地之間的依附關系為基本特征，未能跳出城鄉二元土地制度的框架而獲得突破式的改革。回顧中華人民共和國成立以來農村宅基地制度變遷的歷史進程，有三個重要的歷史階段：第一階段是在社會主義改造時期，實現了宅基地農民所有；第二階段是在人民公社時期到改革開放初期，宅基地由農民所有轉變為農村集體所有農民使用，并允許城鎮居民取得宅基地；第三階段是深化農村改革時期，隨著《土地管理法》的頒布實施，進一步明確了“一戶一宅”、無償分配、福利保障、限制宅基地入市流轉及禁止城鎮居民在農村購置宅基地等規定，該階段針對宅基地的改革主要是對原有制度進行修補，而宅基地的市場化改革完全停。
可見，中國農村宅基地制度作為由歷史形成的集體化產物，承載了億萬農民的安居和保障功能，發揮了巨大的制度效應。雖然近年來國家選擇部分地區開展農村宅基地制度改革試點，但筆者認為農村宅基地制度變遷的“內卷化”現象愈發明顯。從現階段來看，農村宅基地制度的改革只是對已有制度和有關政策的延續，而在新時代背景下農村宅基地制度改革創新真正需要指向的目標應該是突破城鄉二元土地制度構架，促進農業轉移人口市民化，加快推進農業農村現代化、振興鄉村發展，真正實現縮小城鄉差距，推動城鄉融合發展。筆者認為，現階段中國農村宅基地制度變遷的“內卷化”突出表現為兩個維度的內卷化效應。
（一）鄉村人口流動內卷化：推進新型城鎮化背景下農民轉為市民身份的困局
綜觀發達國家城鎮化發展的歷史經驗，隨著工業化、城鎮化發展，農民市民化和城鎮化是協同推進的，而中國由于特殊的城鄉二元土地制度、戶籍制度，導致農民市民化進程表現為獨特的“中國路徑”。這一特殊路徑具體表現為農業轉移人口進城只是完成職業的轉變即從農民變為農民工，而非完成身份的轉變即從農民變為市民。從一定意義上來講，中國農村人口的流動及城鎮化只是完成了非農化過程，并沒有完成真正意義上的市民化過程。筆者認為，長期以來，農民轉為市民身份的市民化過程滯后于非農化過程的根源在于農民與土地之間的“臍帶”關系，包括農民與農村宅基地之間的“臍帶”關系。究其原因，在于農村宅基地的“無償進入”和“只進不出”。在現行制度框架下，農民無償申請分配使用宅基地，一旦符合分戶和申請條件，農民都會積極申請獲得。另外，隨著農村人口轉移進城，很多農民進城務工甚至定居，尤其是很多有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，按照現行法律和政策的規定，農戶的宅基地使用權只限于在本集體經濟組織內部流轉，加上現階段針對進城落戶農戶的宅基地缺乏有效的有償退出機制，且由于農村宅基地使用權流轉市場的封閉性，農戶的宅基地使用權價值難以通過市場機制顯現出來并為其進城落戶提供資本支持，因而直接挫傷了農戶退出宅基地的積極性，導致農戶寧可將宅基地閑置在農村老家，甚至在濃厚的“落葉歸根”的情結驅動下，很多農民工始終將農村宅基地作為其返鄉養老的“根據地”。顯然，針對有能力在城鎮穩定就業和生活的農村轉移人口而言，如果沒有隔斷他們與農村宅基地之間的依附關系，就無法保證其在城市中真正安居生活、沉淀下來，農民向市民身份的轉變就很難徹底完成。
（二）鄉村經濟與社會內卷化：推進農業農村現代化背景下的鄉村衰敗困局
長期以來，由于城鄉不平等發展理念的存在和對鄉村文明的忽視，導致鄉村發展嚴重滯后，甚至部分地區出現了以“空心化”為典型特征的鄉村衰敗現象。從發達國家城鎮化的經驗來看，工業化、城鎮化是以鄉村現代化為前提的，沒有鄉村的現代化，城鎮化和工業化是不可持續的。近年來，隨著中國工業化和城鎮化加速發展，作為鄉村發展關鍵要素的農業人口的不斷非農化轉移及農民的兼業化對鄉村生活和生產空間影響顯著。尤其是大量農村青壯年勞動力不斷“外流”至城鎮，導致鄉村“空心化”問題越來越突出，而鄉村“空心化”問題的關鍵就是“人地”問題，其中“人”的問題主要是留在鄉村的人口呈現老齡化、低齡化，即從鄉村走出去的大多是青壯年，留下來的大多是老人、婦女和兒童；“地”的問題主要是耕地撂荒及宅基地閑置、廢棄等低效利用。雖然近年來在深化農村改革背景下中國農村宅基地制度改革完善的步伐一直沒有停下來，但由于城鄉分割的二元體制長期存在，導致農村宅基地制度改革并沒有取得突破性的進展，而是在制度變遷的路徑依賴下慣性延續。尤其是，依照現行法律規定和中央目前有關文件精神，要求“現階段不得強行要求進城落戶農民轉讓其在農村的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，或將其作為進城落戶條件”“建立健全農村產權流轉市場體系，探索形成農戶對‘三權’的自愿有償退出機制，支持和引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓上述權益，但現階段要嚴格限定在本集體經濟組織內部”?？梢?，在推進農民市民化和農業農村現代化背景下，現階段的農村宅基地制度改革雖然強調尊重農民意愿并注重對農民宅基地權益的保護，但由于宅基地制度市場化改革的不深入，一方面強化了具有中國特色的“離鄉不離土”的農村人口轉移模式，其實質是農村勞動力在“保留農民身份、保留農村土地”條件下的不徹底的轉移進城，并享受城鎮居民的同等待遇；另一方面也強化了農村宅基地的“轉內不轉外”模式，其實質是進城農民轉讓宅基地只限于本集體經濟組織成員。正是由于“離鄉不離土”和“轉內不轉外”兩種模式的存在，使得農村人口流動與宅基地難以割裂開來，從而給鄉村經濟與社會發展帶來了“兩難”問題：鄉村大量青壯勞動力向城鎮轉移，促使鄉村社會結構和人口結構發生深刻變化，導致鄉村“空心化”現象日趨嚴重，嚴重削弱了鄉村生產力水平，制約了農業農村現代化發展，最終導致無法通過宅基地制度改革作為牽引以促進鄉村轉型發展，實現鄉村振興?？梢姡磥硗七M農業農村現代化以破解鄉村衰敗困局、實施鄉村振興戰略的重點之一，就是農村宅基地制度改革必須有所突破。
三、現實困境：保障維穩功能的慣性與財產功能的限制性并存
近年來，中國部分地區積極推行宅基地制度改革試點，力圖割斷新型城鎮化背景下推進農民市民化進程中農民與宅基地之間的“難舍難分的臍帶”，如天津的“宅基地換房”模式、浙江嘉興的“兩分兩換”模式、重慶的“地票”模式及成都溫江的“雙放棄”模式等。上述地區農村宅基地制度改革實踐的初衷是在維持政策慣性的基礎上，有效促進農民集中居住、提高農村土地資源配置效率，但從增加農民財產性收入、促進農業轉移人口市民化及加快農業農村現代化角度來看，這些地區的改革實踐并沒有取得顯著成效，也沒有從根本上解決農村宅基地制度改革的現實困境。中國農村宅基地制度是計劃經濟時代的產物，農村宅基地問題非常復雜、敏感，農村宅基地制度改革涉及中央政府、地方政府、村集體經濟組織和農民等多方利益主體之間的博弈，因此也就注定了農村宅基地制度改革創新及制度變遷的復雜性與艱巨性，導致農村宅基地制度變遷陷入困境。筆者認為，目前中國農村宅基地改革的現實困境主要體現在以下方面。
（一）農村宅基地保障維穩功能的慣性
從中國農村宅基地制度設立的本意來看，宅基地主要用于建造住宅以解決農民的居住問題，包括直接用于居住的房屋，也包括與居住、生活有關的其他建筑物和附屬設施。從現行立法對農村宅基地的規定來看，宅基地制度作為中國土地制度的一項特殊安排，具有權利主體的身份性、權利客體的特定性、權利取得的無償性、權利原始取得數量上的唯一性及面積、流通范圍的嚴格限制性等基本屬性，對保障農村居民的居住權和維護農村社會穩定發揮了重要的作用。其中，《物權法》第152條規定，“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及附屬設施”；《物權法》第184條規定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”；《土地管理法》第62條規定，“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”。另外，《擔保法》第37條規定，“耕地、宅基地、自留地等為不得抵押的財產”。可見，中國現行法律既賦予了宅基地社會福利性質，擔負農村居民住房保障功能，同時也規定了宅基地產權的限制性，保證農民不會失去最基本的生存條件，從而在一定程度上維護了農村社會的穩定。特別是近年來中央有關文件也進一步要求切實維護好進城落戶農民的宅基地使用權，2016年9月，國務院辦公廳印發的《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》再次強調“不得強行要求進城落戶農民轉讓其在農村的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，或將其作為進城落戶條件”。筆者認為，現階段不能以退出宅基地使用權作為農民進城落戶的條件，就是為了防止在農民市民化進程中進城落戶農民一旦遇到經濟波動導致失業、收入無保障、居住有困難而有個“退路”，可以返鄉生活，不會流離失所，同時也解除了進城落戶農民在農村的土地如何處置的后顧之憂，有利于維護好農村社會穩定。毫無疑問，現行農村宅基地制度設計明確了農民取得宅基地使用權的合法權利，充分發揮了宅基地保障農民安居和農村安定的功能。
（二）農村宅基地財產功能的限制性
隨著市場經濟的不斷發展和鄉村轉型發展的加速推進，在加快農村轉移人口市民化及推進城鄉融合發展的背景下，城鄉各種要素加速流動，農民對宅基地不僅限于居住的要求，也有通過抵押、轉讓、出租等方式實現資金融通進而獲取利益最大化的訴求，宅基地的財產功能日益凸顯。但是現行法律及相關政策均規定，除農村集體組織內部無宅基地的農戶可以流轉入其他農戶宅基地外，嚴格限制任何其他形式的農村宅基地流轉行為，國家三令五申嚴格禁止農村宅基地流轉，同時《物權法》《擔保法》均明確規定宅基地不得抵押。如果說在計劃經濟體制下，農村居民住房保障及農村社會穩定高度依附于農村宅基地，那么農村宅基地的保障、維穩功能是符合農民自身利益需求的。但是隨著市場經濟的發展，在農村社會經濟轉型發展和城鄉二元壁壘被打破的情況下，宅基地的社會商品屬性及作為一種財產權的財產功能越來越凸顯，農民也逐漸認識到宅基地及其上的房屋是自己手中的重要資產，且價值日益顯化。但由于現階段農村住房財產權的不完整性，使得農民手中的財富不能作為資本來運作。由于嚴格限制宅基地流轉和禁止宅基地抵押，使得農民無法實現宅基地資產信用功能，結果導致農民市民化進程中農民無法實現原宅基地的財產功能及其資產價值變現，進而不能為其進城就業、落戶安居提供成本支持。根據國家發改委宏觀經濟研究院的測算，現階段非戶籍人口在城市落戶的人均成本達到13萬元，很顯然，這是一筆較大的公共成本投入，在政府公共財政承擔一部分的同時，主要是由農民自己來承擔。而現實問題是農民自己承擔的這部分成本從何而來呢？筆者認為，除了農民的勞動收入以外，家庭的財產性收入是主要來源。“十三五”規劃指出要“激活農村要素資源，增加農民財產性收入”，十九大報告進一步提出“拓寬居民勞動收入和財產性收入渠道”。統計數據顯示，中國目前農民家庭的財產性收入只占總收入的3%，其根本原因是包括宅基地在內的農民潛在的土地財產性收入來源被現行法律所禁錮，導致農民很難從土地上獲得更多的財產性收入，一定程度上影響了城鎮化進程中農村人口的轉移、安置及農村居民人均收入的提高。據統計，全國共有0.19億公頃農村集體建設用地，其中宅基地為0.13億公頃，但這些宅基地基本上都是“沉睡”的資產。根據2012年國土資源部統計數據顯示，當年全國土地出讓合同成交價為850元/米2，據此測算，若建立全國城鄉統一的建設用地市場，實現城鄉土地“同地同價”后，全國農村宅基地的市場價值高達112萬億元。按照中央有關農村土地制度改革的方向，推進農村集體建設用地入市必將有力激活農村巨量的“沉睡”資本，從而為推進以人的城鎮化為核心的農民市民化和大力推進鄉村振興提供有力的資金保障。筆者認為，城市住房已經成為居民家庭最重要的財產，如果繼續維持農村宅基地的非商品化、非市場化和非資本化，農民住房就不能享受同城市居民住房一樣的財產權利和可能獲得的財產性收入，對農民而言就不再是利益保護，顯然是一種財產利益的制度性限制。
四、路徑選擇：以農村宅基地“三權分置”為突破口
2018年1月，中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出“深化農村土地制度改革”“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。筆者認為，探索宅基地“三權分置”是新時代背景下實施鄉村振興戰略、強化鄉村振興制度性供給、著力解決農業農村農民問題的重要抓手。鑒于此，本文基于農民市民化與鄉村振興聯動視角，以農村宅基地“三權分置”為突破口，提出農村宅基地制度改革的路徑選擇。具體而言，宅基地的“三權分置”制度設計的目標就是要走出宅基地保障維穩功能的慣性及財產功能的限制性的“雙重困境”，打破農民與農村宅基地之間的“臍帶”關系，既要保證留在鄉村的農民住有所居，保留宅基地的福利屬性和住房保障功能，又要賦予進城落戶農民的宅基地更完整的用益物權權能，充分顯化宅基地的財產價值，增加農民的財產性收入。筆者認為宅基地“三權分置”的核心在于還權賦能，進一步細化和充實宅基地產權權能，將宅基地權能由目前的不利于盤活利用閑置農村土地、發揮土地資源要素功能的“兩權”（虛置的集體所有權、無期限的農戶占有權和使用權）拓展為可以促進宅基地合理配置和節約利用、增加農民財產性收入及促進農民市民化和鄉村振興聯動的“三權”（所有權、資格權和使用權），并按照落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權的思路推進農村宅基地制度改革創新。
（一）落實宅基地集體所有權
長期以來，中國農村宅基地實行無償分配、無期限占有的制度，造成宅基地產權邊界模糊，權能關系不清，導致農村集體土地所有權被虛置，集體經濟組織事實上失去了對宅基地必要的處分權和收益權，宅基地的集體所有權無從體現，農戶的宅基地占有使用權實際上已經成為農戶私有權。雖然現有立法和有關政策明確規定了集體經濟組織作為所有權人可以收回宅基地，其中，《土地管理法》第65條規定，“因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的，農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權”；1995年原國家土地管理局發布的《確定土地所有權和使用權的若干規定》指出，“空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地，不確定土地使用權。已經確定使用權的，由集體報經縣人民政府批準，注銷其土地登記，土地由集體收回”；1997年發布的《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》中指出，“農村居民每戶只能有一處不超過標準的宅基地，多處的宅基地，要依法歸集體所有”。但由于相關政策不具有可操作性和可行性，加上現階段農村集體經濟組織沒有收回宅基地的動力，對農戶主動退出宅基地沒有激勵機制等原因，導致集體經濟組織失去了對宅基地的處分權，加上在現行城鄉二元土地制度下，農村集體建設用地不能和國有土地一樣直接入市交易，集體對收回的宅基地并沒有很好的利用渠道，農村集體土地資產難以有效盤活，很難給集體帶來收益以壯大集體經濟。因此，鞏固宅基地集體所有權必須要堅持集體所有權的根本地位，將維護和落實宅基地的集體所有權作為推進宅基地制度改革的重要任務。筆者認為鞏固宅基地集體所有權的關鍵在于鞏固農民集體的宅基地所有者地位，從制度上進一步強化農民集體對宅基地的所有權、處分權和收益權，并通過立法賦予集體土地和國有土地的同等權利，明確農村集體經濟組織作為集體土地的代表者地位及集體土地成員權，具體可以從以下兩個方面推進農村宅基地制度改革。
1.強化農民集體收回宅基地的權利，建立宅基地收回及儲備庫制度
首先，針對違法占用宅基地建房、超標占用宅基地建房和長期閑置農村住房的，賦予農村集體經濟組織及時糾正和有條件調整、收回宅基地的權能，特別是針對農村住房無人居住或廢棄、倒塌持續若干年（如5年）以上的宅基地，應建立農民集體無償收回宅基地的制度；其次，結合農村集體經營性建設用地入市制度改革，推行由農民集體主導的農村宅基地整治，針對在同一地從事非農業活動滿一定期限并有固定居所的農民，在自愿交出農村閑置住房所占用的宅基地且不再申請新宅基地的前提下，由農民集體統一收回宅基地并將其納入集體經營性建設用地儲備庫，賦予儲備庫中的農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能，實現與國有土地“同地、同權、同價”。
2.落實農民集體土地收益權，建立農村集體土地資產收益制度
首先，要充分保證集體經濟組織在征地補償時參與土地收益分配，切實維護好集體土地權益；其次，針對在同一地從事非農業活動滿一定期限并有固定居所的農民，在其自愿交出農村空閑住房且不再申請新宅基地的前提下，積極引導其將原空閑房屋及宅基地以入股、出租等方式長期委托農村集體經濟組織有償、有期限統一經營，或通過引入社會資本與農村集體經濟組織合作經營、農民參與土地收益分配的方式，將閑置農房及宅基地統一委托給第三方統一經營管理，促進閑置宅基地資源變資產、農民變股東，既可以增加農民家庭財產性收入，促進農民增收，為農民創業就業及在城鎮置房安居提供資金支持，還可以實現農村集體土地資源資產化，有效增加集體經濟組織收益，為壯大發展集體經濟提供資本支持。
（二）保障宅基地農戶資格權
筆者認為保障宅基地農戶資格權的關鍵是穩定農戶在農村的基本居住權和賦予其宅基地收益權，并從以下兩個方面推進農村宅基地制度改革。
1.穩定農戶在農村的基本居住權，探索建立農村宅基地差別化有償使用制度
農村居住權是農戶作為集體經濟組織成員的基本生存權，現階段中央有關政策已明確規定“要切實維護進城落戶農民宅基地使用權，不得以退出宅基地使用權作為農民進城落戶的條件，要充分尊重農民意愿，切實維護進城落戶農民宅基地使用權，保障其合法權益”?？梢姡M城農戶是否退出或轉讓宅基地必須要充分尊重農戶意愿，只有在其自愿的前提下才允許其退出或轉讓宅基地。因此，在深化農村土地制度改革及加快農業轉移人口市民化背景下，農村宅基地制度改革關系到1億左右農業轉移人口和其他常住人口等非戶籍人口的基本住房保障權利及農村社會穩定?，F階段，在城鎮住房保障體系不是十分完善、進城落戶農民與當地城鎮居民難以同等享有政府提供基本住房保障的權利的情況下，穩定農戶的宅基地占有使用權，同時充分保障農戶在農村的基本居住權以防農民返鄉后因無宅基地而流離失所，乃至影響農村社會穩定顯得尤為必要。
基于穩定農戶的宅基地占有使用權、充分保障其在農村的基本居住權，筆者認為未來應探索建立農村宅基地差別化有償使用制度。具體而言，一方面針對農村集體經濟組織成員，要堅持首次申請無償取得、福利分配制度，即延續當前以“一戶一宅”“面積控制”為特征的初次無償分配、永久使用宅基地制度，繼續發揮宅基地使用權的保障功能，但若其宅基地使用面積超過地方規定標準，則需要繳納超額使用費。另一方面，城鎮居民或非本集體經濟組織成員因買賣農村房屋而使用農村宅基地的，可以認為買方與房屋所在的集體之間建立了土地租賃關系，也應向集體經濟組織繳納宅基地有償使用費。
2.賦予農戶宅基地收益權，建立宅基地自愿有償退出制度
《物權法》將宅基地使用權納入用益物權的范疇，其中第117條規定“用益物權人對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利”。但《物權法》第152條同時規定“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施”。很顯然，上述規定在明確了宅基地占有權、使用權屬性的同時，也表明了宅基地的收益權權能的缺失，與《物權法》中關于用益物權內容的規定明顯不符。從黨的十八屆三中全會提出要“保障農戶宅基地用益物權，賦予農民更多財產權利”，到黨的十九大報告又提出要“保障農民財產權益，拓寬居民勞動收入和財產性收入渠道”，宅基地使用權作為用益物權的一種，農戶作為宅基地使用權人應和其他類型用益物權，如土地承包經營權、建設用地使用權一樣對宅基地依法享有占有、使用和收益的權利。因此，筆者認為農戶的宅基地使用權和土地承包經營權、集體建設用地收益分配權一樣都屬于農戶合法的土地財產權利，今后應積極探索農民市民化過程中的宅基地用益物權的利益實現機制和保護機制，實現宅基地用益物權的財產化，尤其是隨著中國鄉村社會經濟加速轉型發展及農業轉移人口市民化進程加快推進，農村宅基地的功能也呈現出由住房保障功能向財產功能轉變的態勢，只有適當允許宅基地使用權處分權能才能彰顯其收益權能，進而實現宅基地的財產價值功能，今后應在堅持和強化宅基地集體所有權的基礎上，允許宅基地農戶資格權自愿、有償在集體經濟組織內部轉讓獲得收益，并允許農戶宅基地使用權自愿、有償在集體經濟組織內外有條件流轉、抵押，充分顯化宅基地的財產價值，激活農村大量“沉睡”的土地資產，有效增加農民土地財產性收入。
解決農民與農村宅基地之間的“臍帶”關系是促進農業轉移人口市民化及大力實施鄉村振興戰略過程中農村宅基地制度改革創新的核心價值取向。為此，必須擺脫農村宅基地保障維穩功能的慣性制約，建立一種能夠促進農業轉移人口自愿退出農村宅基地的新機制。而現階段農村宅基地退出制度的缺失，恰恰是當前宅基地制度固有的缺陷，導致農民在市民化過程中選擇永久性的“離鄉離土”、退出宅基地的比率極低，這也是導致人口城鎮化滯后的深層次原因。鑒于此，基于賦予農戶宅基地收益權，實現農戶宅基地的財產價值功能，結合解決當前農村“一戶多宅”、宅基地閑置浪費問題，促進農村宅基地合理利用，就必須積極探索農村宅基地有償退出路徑，建立基于農民意愿的宅基地有償退出制度。筆者認為，考慮到宅基地對農戶家庭仍具有較強的社會保障功能，為了防止農民退出宅基地后可能發生的流離失所現象，應對宅基地退出主體加以限制，需要具備如下條件：本戶或其子女在本村“一戶多宅”或在城鎮有固定房產，且有穩定的工作和收入來源，并且自愿退宅且以后不再申請新宅基地的。宅基地退出必須尊重農民意愿，在自愿的前提下有償退出，禁止強制要求農民退出宅基地。針對宅基地退出補償問題，筆者認為合理的補償不僅要補償農民當前的經濟利益，還要補償其未來的生活保障，須充分考慮農民退出宅基地后的住房保障、就業及收入保障等問題，能夠有助于其融入城鎮并順利向市民身份轉變，中央政府和地方政府可以建立農村宅基地退出的房屋補償和宅基地補償機制，建立宅基地退出補償專項基金，構建激勵機制鼓勵農民主動退出宅基地。農民退出宅基地后，可以根據家庭情況，選擇獲得一次性貨幣化補貼、養老生活補助，或獲得在城鎮購買經濟適用房、租住廉租保障房的優惠，以及獲得城鎮醫療、社保優惠等。農民放棄宅基地使用權后，其在農村的土地承包經營權、集體收益分配權及農民身份享有的政策待遇應長期保持不變。
（三）放活宅基地使用權
黨的十九大報告首次提出實施鄉村振興戰略。實施鄉村振興戰略的關鍵在于產業興旺，要緊緊圍繞促進產業發展，引導和推動更多資本、技術、人才等要素向農業農村流動，調動廣大農民的積極性、創造性，形成現代農業產業體系，促進農村一二三產業融合發展，保持農業農村經濟發展旺盛活力。而實現農村一二三產業融合發展，除了需要更多資本、技術、人才向農業農村流動，最關鍵的是要激活包括宅基地在內的農村土地要素，擴大宅基地使用權轉讓范圍，允許到農村就業、創業和落戶的城鎮居民、非農村集體經濟組織成員使用宅基地，充分放活農村宅基地使用權，不僅有利于增加農民收入特別是財產性收入，切切實實增強獲得感，同時有利于盤活利用空閑農房和農村宅基地、優化農村土地資源配置，有助于發展鄉村特色產業、休閑農業、鄉村旅游、農村電商等新產業新業態，促進城鄉融合發展，加快推進農業農村現代化。而放活宅基地使用權的關鍵在于建立適應城鄉融合發展，及有助于實施鄉村振興戰略的宅基地使用權流轉制度，要在鞏固宅基地集體所有權、穩定農戶宅基地占有權及保障農民住有所居和宅基地財產權的基礎上，賦予流轉主體更有保障的土地使用權，保護流轉主體依據流轉合同取得的土地使用權。鑒于此，筆者認為，應積極探索和建立適應城鄉融合發展、有助于實施鄉村振興戰略的農村宅基地流轉制度。
1.探索建立農村房屋和宅基地流轉市場
首先，參照建立農村土地承包經營權流轉市場、城鎮商品房交易市場的辦法，在縣鄉兩級政府成立專門的農村住房和宅基地流轉市場，該市場可以和農村土地承包經營權流轉市場合并，形成包含各種農村土地資產流轉與交易的公開市場，并在提供流轉信息、形成流轉價格、辦理流轉手續等方面發揮其職能。其次，積極探索建立農村房屋和宅基地流轉信息平臺，為供求雙方搭建信息通暢的交易平臺，改變宅基地流轉中信息不對稱和難以實現供需結合的現狀，并積極推進相關中介服務行業發展，支持擁有專業資質的房地產中介企業參與平臺建設，為供需雙方提供宅基地流轉交易價格評估、簽約指導等相關服務。最后，要考慮宅基地制度的敏感性，現階段放活宅基地使用權，建立農村房屋和宅基地流轉市場應當嚴格限定用途和期限，特別是不能進行商品住宅開發，以免對城市房地產市場和農村社會穩定產生負面影響。
2.建立符合實際需要的規范的宅基地對外流轉制度
隨著近年來農村新產業新業態的出現及農村一二三產業融合發展，越來越多的農民回鄉就業創業，大量城鎮居民、非農村集體經濟組織成員也選擇到農村投資創業，現階段農村宅基地對外流轉條件已經成熟，應當允許農民在符合一定條件時對外流轉宅基地及其上的房屋，流轉的形式可以包括轉讓、出租、入股等多種形式，但應設定必要的限定條件，只限于在所欲流轉房屋和宅基地之外有其他固定住處且宅基地流轉后不再申請新的宅基地的農民。
3.探索建立農村宅基地分類流轉制度
基于實施鄉村振興戰略，促進城鄉融合發展的需要，宅基地對外流轉不僅包括農民、城市居民等自然人之間的流轉，還包括農民與企業之間、農民與集體之間、農民與政府之間的流轉，對于不同類型的流轉，應分別制定相應的流轉政策與辦法，分類指導、分類規范管理。
作者簡介：張勇，男，安徽財經大學財政與公共管理學院副教授，博士。
中國鄉村發現網轉自：南京農業大學學報（社會科學版）2018年第6期
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