目前，農地 “三權分置”改革已經進入全面落實階段。從實踐效果觀察，改革已經取得了階段性成效。但是，由于各地資源稟賦、產業基礎等方面的不同，實踐中也呈現出了一些問題。為總結農地 “三權分置”政策貫徹落實中的經驗，及時發現實踐中的問題，并針對問題展開科學制度設計，本文考察了實踐中出現的四種典型改革模式，旨在揭示改革啟示與現存問題的基礎上，展望 “三權分置”改革的未來趨勢并提出有針對性的對策設計，為政策與法律的完善與推廣提供更為扎實的支撐。
一、農地“三權分置”的典型模式
1.貴州省安順市的“三權”促“三變”模式
貴州省安順市平壩區樂平鎮的塘約村通過 “三權” 促“三變”的一系列改革，走出了 “三權分置”改革的 “三權” 促 “三變”模式。“三權”是指 “確權、賦權、易權”。“確權”，是指對農村土地上的各類產權以及各類農村集體資產產權等明晰其權利歸屬并頒發相應權屬證書，確保各類涉農產權的產權歸屬清晰。“賦權”，即賦予農民集體成員對各類集體資產享有占有、使用、收益、有償退出、擔保、繼承等各種股份權利。“易權”，是指通過建立健全各類涉農產權的交易平臺，并讓各類涉農產權在交易平臺上進行交易，實現激活農村各種要素資源的目的。“三變”是指通過一系列改革實現 “資源變資產、資金變股金、農民變股東”。“三權”促 “三變”通過對土地承包經營權、林權等在內的農村各類產權進行 “確權”“賦權”“易權”，促進資源變資產、資金變股金、農民變股東，讓農村各類產權進入市場交易，使其在流動中增值，實現激活農村發展的要素資源，以充分釋放農村各類財產的財產權屬性。在發展模式方面，以安順市平壩區的塘約村為典型探索出了 “村社一體、合股聯營”的 “塘約模式”，引導全村農戶把承包地的經營權入股合作社，由合作社從事蔬菜、水果等產業經營，充分展現集體經營、規模經營、專業經營的優勢。塘約村 “三權促三變”實際上是承包地 “三權分置”改革的一種生動實踐模式，本文將塘約村為代表的發展模式稱為“三權促三變”模式。“三權促三變模式”的核心要點有: 第一，通過 “確權、賦權、易權”的改革，實現 “七權”同確，實現各類涉農產權的明晰。第二， “村社一體、合股聯營”的發展模式。成立了村級合作社及土地流轉中心，引導農戶把土地經營權等入股到合作社，實現合股經營。對全村土地資源進行統計，農戶以田、地、坡耕地等資源入股，實現戶戶入社、戶戶帶股。通過充分賦權，賦予農民更加充分的財產權利，實現農民財產性收入的增加。第三，對土地經營收益分配按照合作社 30% 、村集體 30% 、村民 40% 的比例進行利潤分成。
總之，貴州省安順市通過 “三權促三變”的形式初步形成了集體土地的 “所有權”歸各類集體所有，“承包權”歸各個農戶享有、“土地經營權”歸合作社享有的承包地 “三權分置”的權利格局。“三權促三變”的改革模式推動了土地的適度規模經營，促進了新型農業經營主體的發展，激勵了農民的生產積極性，改善了農村社會治理水平。“三權促三變”的改革模式，其原始目的并不是推進承包地 “三權分置”改革。但是，由于改革目標的一致性，卻在客觀上實現了 “三權分置”改革的目標。這充分說明 “三權分置”的實踐模式可以是豐富多樣的，各地完全可以根據中央文件中確立的改革精神，結合本地資源稟賦因地制宜地展開探索。總之，“三權促三變”改革的實施結果完全符合 《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于完善農村土地所有權承包經營權分置辦法的意見》 ( 以下簡稱 《“三權分置”意見》) 中確立的 “落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”的基本方向。
2.山東省東平縣的“土地股份合作模式”
近年來，山東省東平縣積極發展土地股份合作制，走出了農地 “三權分置”的 “土地股份合作模式”。東平縣的做法是: 在 “不改變農村土地集體所有權的性質、不改變土地用途、不損害農民土地承包權益”的前提下，引導農民通過入社、入股的形式發展土地股份合作社，放開放活土地承包經營權，穩步擴大農民集體成員的土地收益權，積極探索土地對外租賃經營、村集體與經營大戶合作經營、農業產業園區帶動以及開發經營第三產業等多種合作社經營模式。為了配合 “土地股份合作模式”的實施，東平縣還積極成立了農村綜合產權交易所，搭建了一個由涉農產權交易、產權托管、產權融資為一體的綜合性交易平臺，有力地推動了土地的股份制改革。東平的 “土地股份合作模式”的核心要點有: 第一，扎實做好土地確權工作。通過土地確權給農戶頒發承包經營權證書，加快了土地流轉，促進了土地股份合作。通過“確權確地”和 “確權確股不確地”兩種方式實現確權。第二，從土地承包經營權中分離出經營權，激活經營權。經過確權，農民以經營權入股，與合作社等主體簽訂土地入股合同，農戶取得土地股權證。第三，因地制宜組建土地股份合作社，實現土地的股份合作經營，培育新型農業經營體系。土地股份合作社的核心是各種要素折價入股、資產融合、按股分紅、風險共擔、利益共享。由于各村的資源稟賦不同、產業基礎不同、發展經驗不同，東平的土地股份合作社又主要分為: 農民合作型的土地股份合作社、資本融合型的土地股份合作社、政府引導型的股份合作社、能人帶動型的股份合作社四種類型。［1］經過一系列改革，初步構建了主體多元、類型多樣的農業經營體系。第四，積極做好農村產權交易平臺。通過建立農村產權交易平臺，掛牌交易，引導農民入社，土地入股，最大程度的釋放土地中蘊含的財產權能，增加農民的財產性收入。
東平的 “土地股份合作模式”，實際上是在堅持和穩定農村基本經營制度的基礎上，按照股份合作制的基本原則，讓農戶自愿以土地承包經營權中的經營權進行入股，開展形式多樣的集約化、專業化經營，收益則按股分紅，利益共享、風險共擔。東平的 “土地股份合作模式”與我國正在推行的承包地 “三權分置”改革的精神高度不謀而合，是在堅持農村土地集體所有權不變的前提下，探索農地 “三權分置”中經營權流轉的新模式，并將股份制合作與產權交易等方式融合，實現了農村土地的適度規模經營，促進集體經濟的發展，增加了農民的財產性收入。東平的土地股份合作社是農地“三權分置”實現的典型實踐形式，值得進一步關注和研究。
3.四川崇州的“農業共營模式”
四川省崇州市積極推進農村土地 “三權分置”改革，創新農業經營體制機制。通過積極培育土地股份合作社、農業職業經理人和專業化服務組織三大主體，初步創建了土地股份合作社 + 農業職業經理人 + 農業綜合服務組織 “三位一體” ( 1 +1 +1) 的新型農業經營體系，形成多主體、多層次的農業共營制。崇州的 “農業共營制”生動地詮釋了農地 “三權分置”政策的制度內涵，體現了 “落實集體所有權、穩定承包權、放活經營權”的基本方向，是農地 “三權分置”改革的具體實踐形式。
崇州的 “農業共營模式”的核心內容是: 以家庭承包為基礎，以農戶為核心主體，通過土地股份合作社推進農業的規模化，通過培育農業職業經理人推進農業的專業化，通過發育社會化服務推進農業的組織化，最終形成了多元主體共同經營的 “農業共營制”模式。具體而言: 第一，在土地承包經營權確權的基礎上，放活經營權。崇州市充分運用土地承包經營權確權頒證的基礎成果，尊重農民的意愿，放活土地經營權，農戶以土地經營權入股土地股份合作社。通過發展土地股份合作社經營，堅持了土地集體所有權、穩定了農戶承包權、放開了土地經營權，實現了承包地的 “三權”分離，有效地解決了農業 “誰來經營”問題，通過土地經營權的流轉推進經營規模化，夯實農業經營制度創新的基石。第二，按照 “因需而培、培而有為”原則，搭建 “四大平臺”，培養一批新型職業農民、農業職業經理人，解決 “誰來種田” 問題，推進土地生產的專業化。農業職業經理人是崇州市農業 “共營制”中非常關鍵的一環。具體體現在: 建立教育培訓、認定管理、團隊建設和政策扶持 “四位一體”新型職業農民培育制度，選聘職業經理人，推進種田專業化; 搭建新型職業農民培育的教育培訓平臺、認定管理平臺、團隊建設平臺、扶持平臺; 農業職業經理人與土地股份合作社的簽約、合約的內容和解聘既通過市場化的方式配置資源，又受到當地地方政府 “有形之手”的扶持和補貼; 農業職業經理人要接受受聘理事會和政府的雙重考核，根據考核結果判斷農業職業經理人是維持、提升還是降低等級等。對于考核優秀的政府給予相應的表彰和獎勵，對于考核不合格的實施退出機制。第三，構建農業科技、農業專業化、農業品牌、農村金融等新型農業綜合服務體系，促進農業生產專業化、市場化和社會化發展。
崇州的 “農業共營制”實現了集體所有制背景下農地經營方式突破，代表了中國農地經營體制機制創新的方向。從農村基本經營制度出發，堅持落實集體土地所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，保障和提升農業特別是糧食生產能力，形成 “集體所有、家庭承包、多元經營、管住用途” 新型農地經營體系，實現土地經營主體共建共營、經營收益共營共享、經營目標共營多贏，具有重要推廣價值。崇州的 “農業共營制”模式創新了農業經營制度，特別是農地經營制度，客觀上實現了農地經營的 “三權分置”，是新型農地制度改革的生動實踐。
4.湖南長沙的“土地合作經營模式”
長沙市寧鄉縣大成橋鎮鵲山村按照承包地 “三權分置” 改革有關政策文件的要求，通過對土地承包經營權關系的重構，實現了農村土地的統一整合、開發、經營，探索出了 “土地合作經營模式”。鵲山的 “土地合作經營模式”因應了農地 “三權分置”改革精神，創新了農村集體經濟的實現形式，落實了集體所有權，穩定了承包權，放活了經營權。湖南寧鄉的 “土地合作經營模式”的核心要點有: 第一，搭建土地合作經營平臺。按照中央文件的要求，對承包地實行 “三權分置”; 集體保留集體土地所有權，在保留承包權的基礎上農戶以土地經營權入股土地合作社。第二，開展土地的合作經營。土地合作社將經營權流轉給生產經營者。第三，打造職業農民，培養新型農業經營主體。股份合作社整體流轉的土地被劃分成若干個生產片區，再采取競價方式租賃給新型職業農民開展科學化耕種。第四，構建 “四大農業服務體系”。具體包括農業機械服務體系、農資服務體系、技術技能服務體系、烘干倉儲加工服務體系。“四大農業服務體系” 降低了種糧成本，解決了職業農民后顧之憂。
湖南長沙的“土地合作經營模式”有利于實現農地的規模化經營，有利于促進農業生產的科學化，有利于培養新型農業經營主體，有利于實現農業現代化。按照這種土地合作經營模式，既能增加農民的財產性收入，又能保證農地的經營權由農民主導，并充分體現農民的意愿。湖南長沙的 “土地合作經營模式”通過制度創新實現了與土地相關的農民集體、集體成員、新型農業經營主體的各方利益的平衡，靈活地反映了中央 “三權分置”改革的基本精神和價值目標，是承包地 “三權分置”改革的又一實踐形式。
二、農地“三權分置”改革實踐的啟示與問題
1.改革中的若干啟示
(1) “三權分置”的實踐模式呈現出多樣化趨勢。從各地實踐情況來看，“三權分置”的實踐模式呈現多樣化趨勢，其政策根源是 《“三權分置”意見》中的 “因地制宜原則”，即: “充分考慮各地資源稟賦和經濟社會發展差異，鼓勵進行符合實際的實踐探索和制度創新，總結形成適合不同地區的 “三權分置”具體路徑和辦法”。本文中提及的四種實踐模式均是各地結合自己的資源稟賦因地制宜做出的理性選擇，這充分說明農地 “三權分置”具有極強的制度張力，其具體實踐模式完全可以是豐富多樣的。從表現形式分析，有通過將經營權完全流轉給第三方的出租、轉包、入股等方式，形成土地規模經營模式; 也有將經營權讓渡于第三方共同分享，生產環節全部或部分委托生產性服務組織，形成的托管、半托管服務規模經營模式。無論哪種方式，都表現出了降低單位生產成本、便利科技成果應用、規避農業經營風險、促進農業生產發展、提高農業生產和經營效益、促進競爭力提升的制度績效。目前迫切需要總結具有典型性的實踐模式，以便在更廣泛的范圍推廣應用。
(2) 農地 “三權分置”的實施都守住了政策底線。在社會主義公有制背景下，任何土地制度改革均需要堅持農村土地集體所有的政策底線，任何經營模式都要堅持我國的農村基本經營制度。《“三權分置”意見》中明確要求要 “守住政策底線”。雖然各地探索的 “三權分置”的實踐模式路徑不同，但是都堅持了政策底線，都是結合本地實際情況因地制宜作出的探索，這完全符合中央的政策文件的要求。從 “三權分置”的改革實踐看，一方面，各地都始終堅持了農村土地集體所有的底線; 另一方面，在農業經營組織形式方面，雖然各地探索出了股份合作經營、村社統一經營、合作社經營等多種適度規模經營模式，但是始終堅持了家庭經營的基礎地位，以家庭承包經營為基礎開展適度規模經營，這符合堅持和完善我國基本經營制度的要求。可見，目前各地推行的承包地 “三權分置”改革都很好地堅持了底線思維，這也是未來改革必須堅持的底線要求。
(3) 農地 “三權分置”改革需要系統化的制度保障。農地 “三權分置”政策的貫徹實施是一個完整的系統工程，需要農村土地確權登記頒證、土地流轉平臺和規范管理制度建設、新型經營主體培育和發展等一系列制度保障。其一，農村土地確權登記頒證是 “三權分置”的基礎。產權清晰是產權流轉的基礎。我國對農村承包地進行的確權工作取得了明顯的效果。根據 2018 年政府工作報告中披露的數據，目前我國的承包地確權面積超過 80% 。農村承包地確權保障了土地經營權流轉更加順暢。“農地確權不僅降低了交易成本，促進了土地流轉; 同時也增強了農地的產權強度，從而提高了土地資源的內在價值。”從各地實踐來看，貴州安順的 “三權促三變”改革成效顯著，通過 “七權同確”實現了產權明晰，通過頒發權證讓農民吃下 “定心丸”。通過 “三權促三變”改革以及其他配套改革，形成了 “三權分置”改革的嶄新格局。東平模式中通過 “確權確地”和 “確權確股不確地”兩種方式實現農地確權，符合當地實際情況，表現出了地方特色。目前，我國的土地確權工作已經進入攻堅階段，其中部分省份完成比例較高。總之，“三權分置”的穩步實施離不開農地確權制度的保障。其二，土地流轉平臺和規范管理制度建設是 “三權分置”政策貫徹實施的支撐。近年來，我國政府重視農村產權交易市場建設，先后出臺了 《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》等一系列指導性文件。根據江蘇省的數據，農村產權交易市場對促進農村集體資產保值增值和農民增收的作用十分明顯。通過平臺交易的項目平均溢價率超過 5% ，其中承包土地經營權、養殖水面經營權和村級集體經營性資產溢價率分別超過 8% 、15% 和 10% ，新增集體和農民收入逾 2 億元。”山東省成立了 “齊魯農村產權交易中心”，主要開展各類涉農產權的流轉交易服務及農村產權抵 ( 質) 押貸款鑒證、農村產權資產資源評估、農村集體資產招投標、農產品信息發布、信息發布等配套服務，取得了較好的社會效果。其三，農地 “三權分置”的貫徹實施需要在流轉合同管理、工商資本租賃農地監管和風險防范、土地承包和流轉糾紛化解機制等核心環節做好制度建設。其四，推進農地 “三權分置”應該關注新型農業經營主體的培育和發展工作。有學者指出，放活土地經營權是土地 “三權分置”制度的重要目標，其本質是在更大范圍內為資金進入農村土地經營提供渠道，解決農業經營資金短缺與效率不足問題，為新型農業經營主體培育提供制度支持。“三權分置”改革既需要新型農業經營主體的支撐，又會進一步促進各類新型農業經營主體的進一步發展。因此，應該完善新型經營主體相關的財政、信貸保險、用地、項目扶持等政策，為其發展提供系統化的政策保障。
2.改革中的主要問題
(1) 違背農民意愿流轉土地。農地 “三權分置”的推進和實施需要根據中央的改革精神，結合各地實際循序漸進地進行。但是，目前實踐中卻出現了推行 “三權分置”改革片面追求速度，忽視農民意愿的現象。按照 《“三權分置”意見》的要求，貫徹 “三權分置”的首要原則是 “尊重農民意愿”。但是，在調研中發現，某些地方政府為了追求政績，對農戶的土地經營權的流轉采取了 “一刀切”的做法，甚至出現了為了追求數量，通過村委會、村干部強迫或者變相強迫的方法違背農民意愿流轉土地經營權的情形。甚至有些地方農地流轉數量和規模成為地方政府和村干部的政績工程，為追求快速效果有些地方政府和基層工作人員利用手中權力強制農民流轉，損害農民利益。上述做法嚴重違反了政策的基本要求，應該堅決予以糾正。
(2) 土地確權不徹底。土地確權能夠為承包地 “三權分置”的貫徹實施夯實根基。總體而言，我國目前的承包地確權工作已經取得了明顯效果。但是，實證調查發現，承包地確權工作存在確權不徹底問題，如不少地方的不少農戶并沒有拿到土地承包經營權證書; 不少地方確權后仍然存在土地邊界不清晰、四至不清晰等問題。其中，既有部分地區土地情況復雜、界限不清、測量工作量大、測量成本高、歷史遺留問題多等客觀原因，也有地方政府政績觀偏差、基層管理隊伍素質參差不齊，農戶對確權的價值認識不足、村民委員會顧慮重重等主觀方面的原因。如何全面地、高質量完成承包地確權工作是關系到承包地 “三權分置”改革的基礎環節，應該繼續加強農地確權工作。
(3) 土地虛假流轉。有些地方為了鼓勵新型農業經營主體發展和土地適度規模經營專門設置了土地規模經營補貼，這導致實踐中一些居心不良的合作社為了套取規模經營補貼，通過與農戶簽訂一個形式意義上的土地經營權流轉合同，而事實上土地經營權仍然保留在農戶手中由農戶自己經營，這根本沒有實現土地規模經營的效果。該做法是嚴重違反中央的政策要求的，未來推進農地 “三權分置”的改革中必須堅決避免出現上述情況。在推進 “三權分置”改革中還存在形式主義問題，實踐中存在有些地方政府忽視本地的資源稟賦，出現了為了改革而改革的情況，大搞形象工程，這顯然也違背中央文件的精神。
(4) 立法和配套制度不健全。農地 “三權分置”的貫徹實施需要遵循我國涉農改革的漸進性傳統，更是一個復雜的系統性工程，其中農村土地確權登記頒證是基礎; 健全的土地流轉規范管理制度是保障; 科學的新型經營主體政策扶持體系是支撐; 完善的涉農法律法規體系是保障。但是，從實踐情況來看，“三權分置”貫徹實施的支持和保障體系并不健全。因此，亟需加強承包地 “三權分置”改革的配套制度設計。
三、“三權分置”改革的未來展望
1.充分預見風險并建構防控機制
(1) 加強風險識別，防控社會風險。農地 “三權分置” 改革中不可避免地會導致工商資本進入農村的數量增加，會促進各種新型農業經營主體的發展，進而加速農業現代化的實現。但是，規模化工商資本進入農村可能會帶來一定社會風險。這些社會風險主要體現為: 工商資本擠占農民就業空間，加劇耕地 “非農化”傾向問題; 工商資本租賃農地引發的非糧化現象、削弱基層民主治理、擅自違約損害農民利益等問題比較嚴重。工商資本的進入，還容易導致基層治理中出現腐敗現象，工商資本和村社權力具有天然的相互吸引力，增加二者媾和的可能性。農地 “三權分置”改革還面臨著農民主體性缺失、多方逐利刺激下 “合謀”、失業與社區解體的社會不穩定以及流轉雙方違約等風險。實踐中時常出現土地流入方 “中途跑路”“毀約棄耕”等失約現象。此外，承包地 “三權分置”改革還可能面臨著因 “地租侵蝕利潤”而收窄規模經營的盈利空間、防范農業補貼激勵效應減退以及農戶坐等土地升值陷入 “流轉僵局”等負面效果的出現。因此，應該充分預見到農地 “三權分置”的社會風險，通過科學制度設計構建系統化的防控機制。具體而言: 應該加強各類涉農企業的主體資質、農業經營能力、經營項目、土地用途、風險防范，以及是否符合當地產業布局和現代農業發展規劃等事項進行審查審核; 建立土地流入企業的風險保障金制度，確保農戶權益不受損; 建立土地流轉的信息公開機制，保障土地經營權流轉的公開、公平、公正; 加強土地流轉中村社干部權力行使的監督機制，防止公權力和工商資本的不當結合; 加強土地的用途管制，防止流轉土地的非農化傾向等。
(2) 強化監管力度，防范道德風險。應該強化土地經營權流轉的監管力度，特別是應該防范土地經營權流轉中的投機行為和道德風險。土地經營權流轉中涉及到流出方、流入方、監管方等多方利益，關系到農戶、村委會、集體經濟組織、鄉鎮政府、新型農業經營主體、工商資本等多方主體，各方利益的不同必然導致土地經營權流轉過程中出現各方爭相逐利的局面。在這過程中最為弱勢的主體就是農戶，最為弱勢的客體是土地資源。為了保障農戶利益不受損和土地資源不被浪費，應該建構起系統的土地經營權流轉的監管體系。特別應該加強土地經營權流轉的監控，防止僅僅為了套取補助假流轉現象。應該加強在申報條件設計、申報過程控制和申報事后監督等多個環節進行制度設計。畢竟 《“三權分置” 意見》明確要求改革要在充分考慮各地資源稟賦和經濟社會發展差異的基礎上因地制宜地進行，而不是要搞形式主義的擺拍工程。
2.完善“三權分置”的配套設計
(1) 健全系統措施，做實農地確權。應該圍繞農地確權中的問題，進一步推進農地確權工作，特別是應該關注農地確權的質量。目前雖然按照官方公布的數據全國已經完成絕大多數的承包地確權工作，但由于各地發展狀況的不平衡，土地面積大，戶數多，且農戶承包地塊分散，土地質量差異大，地形不一等原因以及歷史遺留問題，實踐中農地確權的質量如何仍應該給予格外關注。應該通過加快建設承包合同網簽管理系統; 健全 “承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利”的確權登記制度; 通過流轉合同鑒證、交易鑒證等多種方式對土地經營權予以確認等系統措施進一步做好農地確權工作。
(2) 落實法律責任，體現農民意愿。土地承包經營權是農戶享有的獨立的用益物權，是否流轉、如何流轉等均應該由農戶自己決定，這本來就不應該屬于民主決策的范圍。應該做到土地經營權是否流轉、以何種方式流轉、流轉價格等全部由農民自己選擇，而不是由村民自治組織、農民集體經濟組織及其負責人決定。農戶的土地經營權流轉也不應該在農民集體內部采取民主決策的形式決定，即以多數決的方式決定。對于通過民主決策的方式通過的決定，應該屬于無效的決議行為，法院應該否認其法律效力。對于強制農戶進行流轉負有責任的村民自治組織、農村集體經濟組織的負責人應該追究其黨紀責任，對于構成違法和犯罪的應該追究其相應法律責任。
(3) 建構產權交易平臺，完善中介服務。要建立健全土地經營權產權交易平臺建設; 要建立健全各種涉農產權交易的見證、登記機構建設; 要培養和健全農地金融機構，建立土地經營權的咨詢、評估、代理等專業化服務組織機構、糾紛解決機構以及建立農地流轉信息網絡平臺等。
3.立法構筑“三權分置”的法律體系
(1) 農地 “三權分置”政策需要立法的及時確認。目前我國的農地 “三權分置”改革仍處于政策層面，在法律上缺乏對 “三權分置”的明確的法律制度與法律規范表達。農經學界普遍認為農地 “三權分置”的立法表達具有社會現實基礎，并已經具備了理論鋪墊和政策支撐，應該盡快實現其法律化。法學界對 “三權分置”態度經歷了較為強烈的質疑階段、相對緩和的反思階段和趨于理性的建構階段。法學界和經濟學界應該在基本概念達成共識的前提下實現承包地 “三權分置”的制度化與法律化。從調研情況看，目前針對土地承包權的性質、經營權的性質、土地經營權的抵押和資產處置規則、“三權”的權利邊界、權利內容和 “三權”之間的關系等問題都需要法律規范盡快明確。因此，為了保障農地 “三權分置”政策的依法有效實施，一方面，需要在總結各地農地 “三權分置”實踐經驗和典型模式的基礎上，盡快結合各地特點因地制宜地制定落實 “三權分置”政策的辦法; 另一方面，需要做好 “三權分置”政策在 “民法典物權編”中立法表達的理論研究，實現 “三權分置”的科學入典、規范入典。抓住 《土地管理法》《農村土地承包法》等修法時機，做好 “三權分置”與現行法律制度體系之間的有機銜接。
(2) 農地 “三權分置”政策更需要法律的科學表達。這就要求立法部門深刻理解和把握 《“三權分置”意見》等文件的內涵，扎實做好實踐模式的經驗總結，廣泛吸取法學界和經濟學界的智慧和建議，制定更加詳細的政策指引和法律規則，確保農地 “三權分置”依法有序推進。在這過程中特別應該做好集體土地所有權、農戶承包權、土地經營權等核心制度的立法表達。對于集體土地所有權，應該建立健全集體經濟組織民主議事規則，確保農民集體有效行使集體土地所有權。［11］要注意集體土地所有權主體、行使主體、行使規則和救濟機制的構建。鑒于集體土地所有權和集體成員權的密切關系，應該建構集體成員權的法律治理體系。關于完善土地承包權，應該明確農戶承包權就是土地承包經營權，應該在立法中保留土地承包經營權的概念。土地承包經營權是鏈接集體土地所有權和土地經營權的核心鏈條，“三權分置”要想取得理想的改革效果，必須從立法中建構起符合財產法屬性的土地承包經營權制度體系。特別是應該理清楚集體成員權與土地承包經營權的關系，豐富土地承包經營權的權能體系，將土地承包經營權打造成為權能完整的私法意義上的用益物權。此外，對于土地經營權的立法表達也尤為重要，因為“三權分置”的重點就是要強化土地經營權。
4.加強實踐探索展現制度輻射效應
承包地 “三權分置”是我國為了完善農村土地產權制度，推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展而實施的重要宏觀制度設計，但是沒有給出一個具體實踐模式，這就需要各地結合自己的資源稟賦進行因地制宜的探索。從實踐來看，不少地方也是結合自己的實際情況和資源稟賦進行了積極實踐探索。從未來趨勢觀察，政策層面應該繼續鼓勵各地根據實際情況展開實踐探索。而且，應該綜合考量資源稟賦、經濟發展情況等因素探索出可供類似地區借鑒的典型實踐模式。承包地 “三權分置”的實踐模式還有可能對宅基地制度等相關改革產生制度輻射效應。在總結浙江義烏推進宅基地 “三權分置”改革實踐經驗的基礎上，2018 年中央一號文件提出要探索宅基地 “三權分置”制度。雖然承包地 “三權分置”和宅基地 “三權分置”的改革目的具有明顯不同。但是承包地 “三權分置”改革的指導思想、頂層設計與實踐模式卻能夠為宅基地 “三權分置”改革提供有力智力支持是不容否認的。因此，承包地 “三權分置”的實踐模式具有制度輻射效應，將為深化系統化的農村土地產權改革起到促進作用。
中國鄉村發現網轉自：《經濟體制改革》2018年第6期
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