——基于多源流理論模型視角的分析
摘要：宅基地“三權分置”政策的提出經歷了漫長的政策議程設置過程, 運用文獻梳理法和綜合分析法, 基于多源流理論模型的視角分析宅基地“三權分置”政策議程設置過程與推進路徑。研究發現:宅基地的產權模糊、收益分配機制不健全、市場機制缺失、法律制度不完善、土地糾紛解決機制不成熟構成問題源流;政策共同體的政策建議、中央政府的政策支持、地方改革試點的示范作用構成政策源流;民眾意愿的訴求、利益相關者的推動和農地“三權分置”政策的“外溢效應”構成政治源流。三條源流經由政策企業家的結合, 有機交匯打開“政策之窗”, 使宅基地“三權分置”被提上政策議程。研究表明, 宅基地“三權分置”政策是三源流耦合開啟“政策之窗”的必然結果。其后續的順利推進需要科學設定宅基地“三權”的歸屬與權能配置、充分激活宅基地使用權市場配置的政策授權, 加快構建多元主體參與的風險聯動防控機制。
一、問題的提出、政策的出臺與文獻回顧
隨著我國城市化建設和市場經濟的飛速發展, 農村人口大量轉移城市, 使城市緊張的人居關系與農村大量宅基地的閑置浪費形成了兩個極端。與此同時, 在現有農村宅基地制度的禁錮下, 宅基地禁止流轉的法律規定與宅基地隱形流轉的亂象同在。缺少規范的市場調節機制, 宅基地資源配置效率低下, 公共管理成本提升, 社會不穩定因素增加。宅基地日益增多的問題暴露出了現有宅基地制度已經無法滿足當下城鄉融合發展的要求和農民對宅基地日益增強的財產訴求, 因而進行宅基地制度改革顯得尤為重要。就宅基地制度的改革而言, 一方面, 解決宅基地低效利用問題和歸還農戶土地財產權利已經從國家頂層設計層面提上日程, 并在各地展開試點;另一方面, 由于歷史原因, 宅基地制度改革不是一蹴而就的, 需要審時度勢、凝聚共識、量力而行, 以避免使億萬農民的生存居住安全受到資本化的威脅。
新中國成立至今, 中國農村宅基地制度經歷了從私有到集體所有、從自由流轉到限制流轉的過程[1]。制度的變遷總是與歷史特定的政治經濟環境相契合的。我國農村宅基地承載著對億萬農民的社會保障功能, 宅基地的無償申請取得與無限期使用保證了農民的居住權與生存權。但是脫胎于計劃經濟時代的城鄉二元土地管理制度已不適應當下的轉型發展, 中國特色社會主義市場經濟體制改革要求土地制度作出相應變革[2]。因而, 自2013年開始, 沉積已久的宅基地問題被列入中央一號文件。2015年, 我國先后有33個縣市開始宅基地試點改革。2018年中央一號文件首次提出宅基地“三權分置”政策, 即要“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策, 探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’, 落實宅基地集體所有權, 保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權, 適度放活宅基地和農民房屋使用權。”這一重大理論創新體現出國家著手化解宅基地問題的堅定決心和實現農民主體地位的施政理念。
回顧以往學術界對宅基地的廣泛研究, 宅基地產權問題、宅基地使用權流轉問題、宅基地農戶權益保護問題構成了研究宅基地的問題域。根據經濟學原理, 產權明晰是市場有效運作的前提[3], 清晰界定產權可以實現資源優化配置, 同時也可以降低交易成本, 避免租值耗散。然而, 我國的宅基地產權卻因存在種種弊病而無法實現其應有之功效。正如楊英法所指中國現行農村宅基地產權制度產權界定模糊, 制約了宅基地的合理流轉, 造成宅基地閑置浪費、隱性交易等系列問題[4];孟祥仲等認為明晰使用產權是解決農村宅基地荒廢問題的途徑選擇[5]。李寧等發現在不同的歷史時期宅基地產權的不完全程度各異[6];而林超研究認為農村宅基地的產權不完全程度最高, 成員身份性和宅基地的社會保障功能束縛其趨向完全產權[2]。李金蘭等指出現行所有權與使用權相分離的農村宅基地產權制度導致土地資源浪費、土地利用率降低及限制物權效應發揮問題[7]。就宅基地使用權流轉受限問題而言, 陳璐等認為應完善宅基地使用權流轉法律體系[8];韓松認為在農民向市民轉化的過程中, 在符合城鎮規劃的前提下, 應當賦予集體土地自我城鎮化的權能, 允許集體建設用地市場化配置[9];黃忠認為城鄉統一建設用地市場是城鄉融合發展機制的重要組成部分, 其核心在于推動集體建設用地流轉[10]。而針對農戶權益保護的問題, 已有研究發現, 現有的農村土地集體產權制度是導致農民土地權益流失的根源[11], 彭小霞認為政府主導型宅基地退出模式, 農民的合法權益在宅基地退出過程中受損嚴重[12]。李長健等指出農村宅基地退出中農民利益代表主體缺失、法律及制度配套滯后以及“替代性”保障的缺乏, 構成了農民權益損害的“三元態勢”[13]。
從既有研究和試點實踐發現, 宅基地產權結構配置與宅基地使用權流轉、農民房屋財產權益保護等直接關聯, 相關研究成果較為豐富, 但關于宅基地“三權分置”政策議程的研究卻著墨不足。中國知網 (CNKI) 顯示, 宅基地問題早在1981年就有學者研究, 而查閱歷年中央一號文件可知, 涉及宅基地的內容卻是從2013年才開始。那么宅基地問題是如何進入政策議程的?2018年宅基地“三權分置”政策的提出經歷了怎樣的醞釀過程?政策的提出又將預示著我國宅基地改革日后有怎樣的發展方向?基于此, 試圖通過多源流理論視角來分析宅基地“三權分置”政策的議程設置, 以理清宅基地問題的源起, 理解宅基地政策制定的脈絡導向, 把握宅基地政策改革的發展方向。
二、多源流理論模型及對中國土地政策的適用性分析
多源流理論是由美國著名學者約翰·W·金登在借鑒科恩·馬奇和奧爾森的垃圾桶模型的基礎上提出的, 該理論最早出現于1984年出版的《議程、備選方案與公共政策》一書中, 其重要的理論價值在于打開政策產生過程這一“黑箱”。該理論是在理性決策研究陷入困境之后興起的一種非理性決策。金登教授認為政策議程的設置是由彼此相互獨立的問題源流、政策源流、政治源流, 在關鍵的時間點上打開“政策之窗”, 經由政策企業家將三條源流結合而形成的。問題源流主要是指一些亟待政府解決的問題, 這些問題通常通過一些監控指標、重大焦點事件和反饋信息被參與者識別出來;政策源流主要包括由政策共同體中的專家、學者、利益集團的代表、政府官員提出的種種對策建議和備選方案;政治源流主要包括國民情緒、利益集團實力對比以及行政當局的變更等因素。政策企業家包括官員、學者或新聞工作者等群體。政策企業家推動政策議程建立的原因可能是對問題的直接關注, 也可能是追求自身的某種利益, 或是對自己政策價值觀的偏好, 或是單純的參與為樂。政策之窗的打開有兩種方式:其一是由問題源流中某個事件推動, 即問題之窗推動政策之窗打開。在此種情況下, 如果有合適的政策建議符合可接受的政治檢驗, 那么議程設置可以產生, 反之短暫開啟的政策之窗就會關閉, 議程設置失敗。其二是由政治源流中某個要素推動, 即政治之窗打開政策之窗。在此種情況下, 如果參與者找到了可以附加其政策建議的問題, 議程設置即可建立, 反之政策之窗就會關閉, 議程設置同樣失敗[14]。問題之窗或政治之窗推動政策議程設置的過程如圖1所示。
圖1 政策議程設置的多源流理論模型 下載原圖
多源流理論認為, 政策變遷的實現最終是由于問題源流、政策源流和政治源流三條源流的交匯, 也就是由于問題、政策方案和政治形勢三者的有機結合。此外, 仍需指出的是, 多源流理論認為成功的政策經驗具有“外溢效應”。即一項政策的成功經驗很可能被政策企業家推及至相鄰領域中提上議程設置。所以, “外溢效應”對于政策議程的設置同樣具有加速促進作用。
由于我國城鄉土地二元制度的特殊性, 加之宅基地制度的先天不足, 宅基地新舊交錯問題不斷推動政策變遷。透過多源流理論中的問題源流可以窺見我國諸多土地政策制定的起始點, 可以解釋我國以往“制度不足政策來補”的土地問題解決思路。回顧我國農村宅基地所有權由農民所有演變為所有權由集體所有、使用權歸農戶所有, 又到如今宅基地“三權分置”的政策變遷過程。一方面, 宅基地所有權由農民單獨所有跨越至所有權由集體所有而農戶僅享有使用權, 是國家面對20世紀80年代興起的建房熱與宅基地資源浪費、管理失控等問題采取的應然性解決措施;另一方面, 從“二權分離”躍升至“三權分置”, 是我國當局者對宅基地所承載的社會公平與效率追求之間如何兼顧的智慧結晶, 是應對當今鄉村振興戰略下提升農村內生動力、解決現有土地頑疾不可不為的現實選擇。
近年來, 學術界已開始嘗試用多源流理論對中國土地政策進行研究, 以該理論為視角, 甘金球等以《中華人民共和國土地管理法 (修正案) 草案》為例分析了我國政府議程[15];吳正峽等以家庭聯產承包責任制為例分析了農地產權政策演進[16];于水等對宅基地使用權確權政策的議程設置進行了研究[17];柏必成對改革開放以來我國住房政策變遷的動力進行了分析[18];李玉等對農地承包經營權自由流轉政策進行了分析[19]。這些研究結果表明, 多源流理論適用于我國土地政策分析。同時, 用多源流理論來探究我國土地政策產生的起末, 有利于我們打破傳統政策制定的路徑依賴, 厘清諸多土地問題的重要程度, 結合我國改革開放的社會背景, 探清多元參與主體以及各種社會因素對政策設置所起的作用。
三、宅基地“三權分置”政策議程設置的多源流模型分析
(一) 問題源流:宅基地利用的公平效率問題何以成為焦點議題
1. 宅基地產權模糊導致宅基地資源利用低效。
2008-2016年間, 我國農村人口總量減少1.12億, 農村從業人員減少7 286萬人, 農業就業人員的占比下降了22.09%, 但我國村莊用地在2009年至2016年間卻增加了1 091.3萬畝。此外, 由《中國統計年鑒》已有數據顯示, 從2007年到2012年, 我國農村人均居住面積已由31.6平方米增加至37.1平方米。以上指標均呈現出了我國農村人口不斷外流, 但村莊面積以及村民人均居住面積卻在不斷擴張的矛盾。審視目前農村宅基地利用的現實情況, 也可發現與數據相切合的現實問題, 即城中村、城市近郊及普通農村地區宅基地無序違建、超標多占、一戶多宅等宅基地資源浪費的問題嚴重。
有學者認為, 宅基地產權模糊是導致宅基地資源閑置荒廢的主要原因[4]。一方面, 集體所有權主體代表存在虛位和缺位[20]。村集體對宅基地閑置、超標多占、無序違建等問題未能及時行使規劃管理權、監督權和收回權, 存在著權利缺位的問題。而管制的缺乏導致宅基地對自然環境的破壞, 負外部性被過度供給[21]。另一方面, 農戶作為宅基地使用權人同樣存在權能不足的問題。即農戶作為用益物權人沒有享受到物權法中規定的收益權能。因此, 如何兼顧宅基地之上的社會公平又能實現效率追求已成為社會各界關注的問題。
2. 土地收益分配機制不健全導致農戶合法權益受到侵害。
首先, 村民群體在宅基地流轉過程中由于信息不對稱往往缺少知情權、參與權、表達權、監督權等, 在土地收益分配中通常處于被動地位。其次, 由于法律對集體所有權主體界定的模糊, 集體所有權易于被掌握在集體經濟組織、村民委員會、村民小組的個別領導手中。在宅基地流轉過程中少數村干部易受外界利益誘惑, 將滿足個人私欲置于集體利益之前, 成為與民奪利者。最后, 地方政府傾向將集體土地低價征收、高價賣給土地開發商來創收土地財政, 而巨額的土地收入里通常農民的利益分配甚少。有研究顯示, 在一些經濟發達地區, 土地征收和市場交易的價格比已經達到1∶50, 被征收的土地收益分配大致是地方政府占20%~50%, 開發企業占40%~50%, 村級組織占25%~30%, 而農民僅占5%~10%[22]。該組數據表明, 模糊產權制度環境使地方政府成為農地非農化過程中土地的實際最終剩余控制者和索取者[3]。因此, 農戶合法權益存在受侵害的風險和事實。
3. 現行法律制度不完善導致司法實踐依據不足。
首先, 法律對集體成員權資格的確認沒有統一標準和具體規定。從對土地補償款糾紛進行多案例統計分析來看, 我國農村集體經濟組織成員資格認定標準存在立法上的缺失、認定主體上的混同以及考量因素的錯位等問題[23]。在集體成員資格認定案件中, 法院主要通過綜合因素考量或要件模式認定集體成員資格, 存在要素組合方式不一致和要素地位不確定的問題[24]。其次, 在《土地管理法》中對宅基地的使用要符合一戶一宅的規定, 但如何界定戶的概念理論界并未達成共識, 且這一法律規定在合法實踐中很容易被突破。最后, 法律對宅基地使用權流轉的規范不足, 司法判定出現法律困局。現行土地法律規范無法構建禁止宅基地使用權轉讓的解釋框架, 宅基地使用權轉讓在土地管理法上存在偽命題性, 物權法轉讓條款因此而陷入空洞化[25]。
4. 宅基地市場機制缺失導致宅基地隱形流轉現象普遍、宅基地糾紛不斷。
其一, 在政府主導的宅基地流轉過程中, 村集體易出現權力尋租、與農戶利益分配不公等侵害農民合法權益的行為。其二, 宅基地在集體內部流轉中合法需求主體有限, 且購買力不足, 通常體現不出宅基地的市場價值。其三, 法律的禁止并非意味著農戶宅基地使用權流轉真正受到限制。農戶為追求自身房屋財產利益, 自發的宅基地流轉范圍通常突破法律規定的交易范圍。已有研究表明, 農村集體建設用地隱形流轉現象普遍存在[26]。根據《中國統計年鑒》數據顯示, 2016年人民法院調解的房屋、宅基地糾紛共624 000件, 占各類糾紛的6.9%。
5. 有效的土地糾紛解決機制缺失導致焦點事件頻發。
近年來頻發的土地沖突涉及主體多為農戶與集體、政府之間。從沖突類型來看多為征地沖突, 發生的原因主要包括:征收土地不遵循法定程序, 非法強行征收土地, 土地征收補償、安置問題突出, 鄉 (鎮) 政府、村委會及少數干部行為失范, 農民開始當讓不讓甚至聯合行動, 地方政府對征地糾紛與沖突的管理缺乏成效[27]。此外, 由于地方政府、村集體與農戶之間缺少有效的溝通機制、對話平臺, 在征地過程中易產生矛盾或矛盾累積時不易和平解決。例如, 2010年江西宜黃的“910拆遷自焚事件”、2015年“724山東日照持械斗毆事件”、2016年發生在云南保山的300余名村民挾持政府人員事件等。由以上焦點事件可以看出, 農戶解決問題的方式已經逐漸由上訪、鬧訪, 發展至自焚和其他非理性的極端方式。土地糾紛已成為觸及多方利益相關者的敏感事件, 如果處理不當, 極易爆發沖突。
(二) 政策源流:政策共同體的政策建議和中央政府的政策支持
1. 政策共同體為政策的完善注入動力。
政策共同體中的學者、專家、研究人員作為非政府角色可以看作是政策議程設置的潛在參與者, 其政策建議在政策議程設置之前對普通民眾和政府官員起到“軟化”的作用。劉守英認為宅基地制度改革的基本思路是:明確宅基地用益物權的內涵, 完善宅基地權利體系;改革宅基地無償獲得和集體成員分配制度;改革村莊規劃方式, 完善用途管制[28];同時, 我國土地制度應實現從單向城市化到城鄉互動進行土地配置方式的變革[29]。龍開勝認為我國應合理設置政府規劃與審批等管制限度, 促進宅基地市場多樣化發展和農民自愿參與[30]。姚如青等認為隨著城鄉人口流動和城鎮化持續推進, 農村地區的宅基地利用越來越需要市場配置取向[31]。桂華等認為現有制度在實現社會財富公平分配、公共資源管理和農民權利保護等方面基本有效, 下一步改革只需做局部調整而無需全盤重建[32]。也有學者認為針對私下在耕地、侵犯土地紅線上建設的小產權房, 應當堅決予以取締;對已經在被劃為建設用地上修建的小產權房, 建議進行轉正, 希望在未來進行法律修訂時留個口子[33]。以上政策共同體在政策之窗打開之前就為問題的解決提供了多種政策建議與備選方案。
2. 中央政策支持的推動。
近年來, 由于土地監控指標的變動, 焦點事件的沖擊, 新聞媒體對土地沖突的不斷報道。國家越來越重視宅基地問題, 更加關注農戶的土地財產權, 并不斷出臺政策來彌補制度的不足。2013年中央一號文件提出“建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度, 依法保障宅基地使用權、集體收益分配權”, 拉開了農村集體產權制度改革的序幕, 針對產權模糊的弊病, 宅基地確權被提上政策議程, 農村開始進行全面的土地確權頒證工作。此后, 在政策企業家的推動下, 我國每年都密切關注宅基地的改革。2014年中央一號文件提出了“改革農村宅基地制度, 完善農村宅基地分配政策, 在保障農戶宅基地用益物權前提下, 選擇若干試點, 慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”。由此, 農戶的房屋財產權利開始得到實現。2015年中央一號文件提出“穩步推進農村土地制度改革試點。依法保障農民宅基地權益, 改革農民住宅用地取得方式, 探索農民住房保障的新機制”。同年1月, 中共中央和國務院聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》 (中辦發﹝2014﹞71號) , 正式從國家頂層設計層面開展宅基地入市改革。同年2月, 全國人大通過《關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣 (市、區) 行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》, 這標志著我國宅基地改革試點進入實質性的實施階段。2016年開始, 農村集體產權制度改革進入深化階段, 國家開始推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點, 完善宅基地權益保障和取得方式, 探索農民住房保障新機制。2017年中央一號文件聚焦農村集體產權制度改革問題, 提出“在充分保障農戶宅基地用益物權、防止外部資本侵占控制的前提下, 落實宅基地集體所有權, 維護農戶依法取得的宅基地占有和使用權, 探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地, 增加農民財產性收入”。
3. 地方改革試點的成功效果具有正面示范作用。
在國家政策的支持下, 北京市大興區的集體建設用地入市改革, 天津市薊縣、浙江省義烏市的宅基地改革均取得了較好成績。如, 義烏市通過改革, 農村居民共獲利51.07億元, 其中集地券收益7.73億元, 有償選位費32億元, 有償使用費9.39億元, 入市獲利0.70億元, 留地安置貨幣補償1.25億元[34]。地方改革試點的成功經驗對宅基地“三權分置”政策的提出起到了正面效果的累積作用。
(三) 政治源流:民眾意愿、利益相關者和農地“三權分置”構成的環境氛圍
1. 民眾意愿訴求政策提上議程。
在大眾媒體傳播環境下, 公眾輿論已經開始影響公共政策議程。萬旋傲等基于2003-2013年6 000余起輿情案例的實證分析, 核查出公眾輿論推動公共政策的案例有457起, 輿論傳播強度對公共政策推進具有顯著影響[35]。公共政策制定吸納民眾意愿, 一定程度上打破了以往政策制定的封閉性。劉同山對農戶退出宅基地的意愿進行調查研究后發現農民對宅基地有較強的資產化和直接處置意愿[36]。張夢琳等研究指出在農民分化各維度下, 相對以農就業、低層次收入和無城鎮住房的農民, 非農就業、高層次收入和有城鎮住房的農民對宅基地福利認同度偏低, 且更偏向于選擇宅基地流轉[37]。且從目前農戶視角來看, 農民階層分化后其宅基地利益訴求也出現多元化;而從城市居民視角看, 宅基地既具有巨大的價格優勢, 也蘊含著巨大的市場需求。因此, 進行宅基地制度改革、推動宅基地入市流轉是大多數城鄉居民的共同愿景。
2. 利益相關者推動政策議程建立。
近年來由于土地財政激增, 各地方政府基于政績比拼或晉升激勵的驅使, 借助“耕地占補平衡”政策或是土地整理等契機都在努力地進行土地交易。楊帆等認為追求地方財政收入最大化的地方政府, 因其行為“公司化”傾向而導致其公共政策可能受到特殊利益集團即房地產公司“捐稅”行為所左右[38]。因此, 地方政府與房地產公司作為土地流轉中的利益互惠者均希望有利于宅基地流轉政策的出現。村集體在宅基地流轉過程中也是積極的經營者, 與地方政府、房地產公司一道形成了三大有組織的分利集團, 且他們與農戶之間形成了利益分配失衡的四方。
4. 鄉村振興戰略的提出和農地“三權分置”政策經驗的“外溢效應”。
黨的十九大明確提出鄉村振興戰略, 這一戰略的提出體現了國家對“三農”問題的高度重視。宅基地是我國農村的重要組成部分、農民生產生活的重要載體。宅基地問題的解決無論是對提高我國土地的集約節約利用水平還是對實現農民的美好生活需要都具有重要現實意義。在鄉村振興戰略中, 宅基地制度改革必然是題中應有之義, 而且已有地方改革經驗證明, 宅基地的高效利用可以成為鄉村振興的重要引擎。此外, 農地“三權分置”政策經驗產生的強大“外溢效應”, 也極大地促進了宅基地“三權分置”政策議程的設置。
(四) 三源流耦合開啟“政策之窗”:2018年中央一號文件首次明確宅基地“三權分置”
通過對以上三條源流的分析可知, 宅基地問題通過農村用地指標的變化、焦點事件的發生以及社會各界持續的反饋被參與者識別出來。政策共同體中的學者以及政策企業家對諸多宅基地問題擬定出各種政策建議、備選方案, 形成政策原湯, 并通過發表論文、學術會議等方式對其他參與者進行了“軟化”。同時, 中央頂層設計與地方改革探索實踐相結合, 在地方試點取得成功后, 改革實踐的正面效果累積與農地“三權分置”政策的“外溢效應”助推了政策之窗的開啟。此外, 在民眾意愿、利益相關者和農地“三權分置”構成的環境氛圍下, 問題源流、政策源流與政治源流經政策企業家推動, 加速交匯融合, 政策之窗開啟。該議程設置的總體過程如圖2所示。
圖2 宅基地“三權分置”政策的議程設置過程 下載原圖
2018年1月15日, 時任國土資源部部長姜大明提出“我國將探索宅基地所有權、資格權與使用權‘三權分置’”;2018年2月, 中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》正式發布, 首次提出了宅基地“三權分置”政策, 并明確要求“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策, 探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’, 落實宅基地集體所有權, 保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權, 適度放活宅基地和農民房屋使用權”。至此, 宅基地“三權分置”“的政策之窗”正式開啟, 并成為宅基地制度改革創新和實施鄉村振興戰略的重要著力點。
四、推進宅基地“三權分置”政策的對策建議
宅基地“三權分置”政策的提出具有重要的理論內涵:落實集體所有權, 即以集體所有權承擔集體所有土地公有制的政治功能, 保障集體財產不外流;保障宅基地農戶資格權, 即以農戶資格權承擔宅基地的社會保障功能, 保障農戶居住生存權, 實現社會公平正義;適度放活宅基地和農民房屋使用權, 即在實現農戶的土地財產權利, 提高宅基地資源利用率。其政策內核符合政策共同體的主流價值觀, 既可實現社會公平又可提升資源配置效率, 且經過地方試點實踐檢驗可被公眾所接受, 這一政策蘊含著巨大潛力。基于多源流理論對宅基地“三權分置”政策設置過程的分析可知, 深刻理解宅基地“三權分置”政策需要抓住政策所要解決的焦點問題, 深刻把握政策內涵導向, 營造有利于政策推進的政治環境, 選擇好具體路徑。
(一) 科學設定宅基地“三權”的歸屬與權能配置
在問題源流中, 宅基地資源利用低效與農戶權益受損的問題均與宅基地產權模糊具有一定的關聯性, 而宅基地產權模糊的根源又在于法律制定存在的缺陷。由于法律制定的不完善, 《物權法》沒有起到“定紛止爭”和“物盡其用”的作用。因此, 應從法權角度重新構造“三權”的權利歸屬, 消弭以往宅基地產權模糊不清的問題;設定“三權”的具體權能, 防止權利邊界不清、權力濫用;規范“三權”實現路徑, 避免相關權利主體在行使權利、實現權益時發生沖突。具體而言, 其一, 要把握“三權分置”政策的核心內涵, 堅持集體所有權的公有制地位不動搖。對集體所有權主體范圍予以清晰界定, 厘清集體與農戶之間的關系, 明確規定所有權主體相應的權利和義務。同時, 對集體所有權主體缺失的權利, 如審批權、處置權予以歸還。此外, 建立健全對集體所有權的內外部監督制約機制, 使公共權力的行使保持公正化、規范化, 防止所有權主體權力濫用、權力失范, 預防集體所有權主體的規劃管理權、監督權和收回權等權利缺位;其二, 對政策新提出的農戶資格權, 在法律中對資格主體予以清晰的解釋, 劃定權能邊界以及制定對等的責任。制定確權標準, 抓緊完成對農戶資格權的確權工作, 在確權中清查農村土地資產, 積極解決宅基地的歷史遺留問題, 并歸還農戶完整的用益物權。其三, 對于適度放活的宅基地使用權, 要系統制定宅基地使用權的流轉資格、流轉路徑以及用途管制, 并健全相關管理組織、完善運行機制。此外, 可借政策推進的契機, 設置獨立的《宅基地管理法》, 避免以往法律法規之間互相矛盾的弊端。
(二) 充分激活宅基地使用權市場配置的政策授權
宅基地使用權的流轉一方面有利于農民個人財產性收入的增加, 另一方面也有助于發展集體產業、促進產業振興, 實現鄉村振興的戰略目標。但是宅基地使用權流轉市場尚未建立健全, 農戶自發流轉存在諸多風險。宅基地“三權分置”政策中“適度放活宅基地使用權”的規定, 是對集體建設用地市場化配置的重要授權。因此, 應加快建立政府主導下的宅基地使用權流轉市場, 充分激活宅基地使用權市場配置的政策授權源代碼。具體可在鄉鎮一級設立宅基地使用權流轉交易所, 成立免費的宅基地流轉法律咨詢中心與土地價格評估機構對農民權益進行切實的保護。同時, 建立健全宅基地使用權流轉制度, 對宅基地使用權流轉雙方交易主體的資格進行審查, 資格審查合格后須簽訂流轉合同, 并在交易所登記備案;合同應詳細規定合同期間雙方的權與責, 村集體有責任對流轉后的宅基地用途進行持續監督, 并在第三方違背合同內容時代表農戶終止合約、收回宅基地。此外, 對于偏遠貧困地區閑置宅基地問題的解決, 可通過國家政策給予特殊扶持, 以優惠政策號召社會資本為其注入資金、號召專業型人才為其輸入技術, 并在外部力量帶動下不斷提升集體內部的造血功能。
(三) 加快構建多元主體參與的風險聯動防控機制
當前由于宅基地“三權分置”政策還處新鮮出爐時期, 農戶資格權還未有清晰的法律界定, 宅基地使用權流轉市場還未建立, 宅基地制度改革的推進仍會面臨諸多風險。例如宅基地入股經營, 在合股公司破產清算時, 農戶會失去土地, 宅基地會流入非集體成員手中進而出現公權與私權的沖突;農戶進行宅基地抵押時, 抵押權實現時容易出現司法權和行政權的沖突。此外, 還有潛在的集體資產外流的風險, 即通過宅基地隱形交易和“小產權房”等集體所有土地的變相商品化使集體所有資產變為個人所有。因此, 應構建起從國家到集體的逐級風險防范機制。一方面, 應建立風險防范的法規制度。以法規形式來設置風險發生的預警機制與應對措施。尤其應建立健全對農戶的社會保障制度以及產權糾紛解決機制。另一方面, 應建立風險防范的市場機制。設置宅基地入市流轉的準入門檻, 制定標準的風險系數, 請專業技術人員對農戶選擇的宅基地流轉路徑進行風險評估, 對于風險系數超標者的流轉請求不予批準。最后, 集體應建立起風險防治的最后防線。即在風險產生時, 集體應有財力和相應的機制對農戶實現救濟, 保障農戶的生存居住安全。由此, 形成政府、市場與集體多方聯動、共同參與的風險防范網, 使農戶的宅基地財產安全得以最大化的保障。
【基金： 國家社會科學基金項目 (17BSH077)】
中國鄉村發現網轉自：西北農林科技大學學報(社會科學版)2019年01期
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