摘要：改革開放40年以來, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的框架體系和發(fā)展模式紛繁復(fù)雜, 城鄉(xiāng)關(guān)系的變動(dòng)塑造了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度環(huán)境、資源條件和發(fā)展空間。文章從中國獨(dú)特的土地制度和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要政策的視角, 以城鄉(xiāng)關(guān)系的四個(gè)發(fā)展階段對(duì)比, 分析集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展軌跡。集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也經(jīng)歷了四個(gè)階段, 并在每一階段都具有各自的形式與特征。2012年至今的新發(fā)展階段, 集體經(jīng)濟(jì)再發(fā)展的制度和政策基礎(chǔ)逐步具備, 未來發(fā)展需要進(jìn)一步進(jìn)行制度和組織創(chuàng)新。
集體經(jīng)濟(jì)是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的主要形式。憲法規(guī)定:社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。集體經(jīng)濟(jì)是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展和實(shí)現(xiàn)共同富裕的基礎(chǔ), 也是增強(qiáng)農(nóng)村基層組織凝聚力、號(hào)召力和戰(zhàn)斗力的重要保證。發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題, 更是事關(guān)黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位的政治問題。陳錫文認(rèn)為, 涉及億萬農(nóng)民切身利益的農(nóng)村改革, 雖然產(chǎn)生過爭(zhēng)論, 但并沒有引發(fā)社會(huì)的不安和動(dòng)蕩, 根本原因是在整個(gè)改革過程中, 黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民群眾始終堅(jiān)持了農(nóng)村土地集體所有制。農(nóng)村土地的集體所有制, 是我國建立社會(huì)主義制度后農(nóng)村的基礎(chǔ)性制度, 也是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的制度基礎(chǔ)[1]。正是因?yàn)槭冀K保有這個(gè)制度基礎(chǔ), 才使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)雖有興衰起落, 但仍一直存在, 并成為新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的重要抓手。
在40年的發(fā)展中, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增長。截至2016年底, 全國農(nóng)村集體資產(chǎn) (不包括土地資產(chǎn)) 總額3.1萬億元, 村均555.4萬元, 比2015年同比增長12.5%1。如此巨量的集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)在改革開放40年中乃至未來的發(fā)展中, 如何實(shí)現(xiàn)保值增值, 實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等功能意義十分重大。當(dāng)前農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資和經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革被作為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的兩大重點(diǎn)任務(wù)全面推進(jìn)。2018年, 已有超過13萬個(gè)村組完成改革, 確認(rèn)集體成員超過1億人。目前北京、上海、浙江三省市已經(jīng)基本完成農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革, 先行試點(diǎn)的29個(gè)縣也積累了很多可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。中央明確到2021年底要基本完成這項(xiàng)改革, 2018年, 在改革開放40周年之際, 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部繼續(xù)擴(kuò)大改革試點(diǎn)覆蓋面, 已確定吉林、江蘇、山東3個(gè)省開展整省試點(diǎn), 河北省石家莊市等50個(gè)地市開展整市試點(diǎn), 天津市武清區(qū)等150個(gè)縣 (市、區(qū)) 開展整縣試點(diǎn), 目前中央試點(diǎn)單位共涉及1 000個(gè)縣左右, 約占全國總數(shù)的1/32。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度和政策基礎(chǔ)正在逐步夯實(shí), 在當(dāng)前改革深入推進(jìn)之際, 梳理改革開放40年來集體經(jīng)濟(jì)的歷史變遷, 對(duì)于在改革中利用歷史經(jīng)驗(yàn)、精細(xì)操作改革具有重要意義。
改革開放40年來, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境面臨的一個(gè)巨大變化是城鄉(xiāng)關(guān)系的開放。因此, 我們可以在城鄉(xiāng)關(guān)系的變化中理解集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。集體經(jīng)濟(jì)按照城鄉(xiāng)關(guān)系可以分為兩大類:村集體經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)。要理解集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 必須將其放置在一定的制度環(huán)境之中。它不僅受到農(nóng)村土地政策和其它相關(guān)政策的影響, 更受到國家宏觀政策中城鄉(xiāng)關(guān)系偏“城”、工農(nóng)關(guān)系偏“工”、土地使用與開發(fā)中偏“公”等三個(gè)不平等關(guān)系的影響。陳錫文認(rèn)為農(nóng)村改革進(jìn)展, 大體上是如下路徑:不斷深化和拓展:改革商品流通體制———改革資源要素配置機(jī)制———改革城鄉(xiāng)二元分割的體制———確立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的體制機(jī)制[1]。這個(gè)路徑是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷市場(chǎng)化發(fā)展的路徑, 與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑和趨勢(shì)相互佐證。在集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)增值保值的基礎(chǔ)上推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要?jiǎng)恿Α?/p>
集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵豐富, 一方面, 集體資產(chǎn)包含三類資產(chǎn):資源性、非經(jīng)營性和經(jīng)營性資產(chǎn)。另一方面, 不同階段的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展市場(chǎng)化程度不同, 潛力不同, 發(fā)展模式有差異。本文通過城鄉(xiāng)關(guān)系、土地政策等理解集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展環(huán)境和作用發(fā)揮, 以這條脈絡(luò)簡(jiǎn)化集體經(jīng)濟(jì)40年變遷的分析, 將40年的變遷過程分為四個(gè)階段, 客觀描述集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同形式和主要特征, 總結(jié)其發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。文章最后將對(duì)集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行作用和功能定位, 提出集體經(jīng)濟(jì)自身發(fā)展的問題, 提出在新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)下進(jìn)一步推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干建議。
一、改革開放以來集體經(jīng)濟(jì)的四個(gè)發(fā)展階段
貫穿改革以來農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史進(jìn)程的基本線索有兩條:一是黨中央關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的文件, 二是集體經(jīng)濟(jì)不同時(shí)期的主體面貌和發(fā)展模式。首先要梳理1979—2018年的中央領(lǐng)導(dǎo)和中央有關(guān)部門的有關(guān)重要講話和文件, 自上而下分析中央發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的政策和指示精神;其次要通過全國各地重要的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展探索案例進(jìn)行自下而上的總結(jié), 發(fā)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)發(fā)展的動(dòng)向。在這樣的分析基礎(chǔ)上, 同時(shí)結(jié)合國際國內(nèi)的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì), 改革開放40年的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出較為明顯的四個(gè)變遷階段。
表1 中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集體經(jīng)濟(jì)的階段性變化
(一) 第一階段, 1978—1984年
在這一階段, 針對(duì)人民公社時(shí)期集體經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的問題, 黨中央果斷決策推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制, 喚醒了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率大幅度提高, 糧食產(chǎn)量激增。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制得到迅速推廣。到1983年底, 全國農(nóng)村基本上實(shí)行了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。到1984年, 中央將土地承包期規(guī)定為15年不變[2]。
雙層經(jīng)營是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營體制。家庭經(jīng)營在這一階段是由農(nóng)戶承包集體所有的土地, 各家各戶分別經(jīng)營, 但是只是集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)形式, 換言之, 家庭經(jīng)營也是集體經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)形式。這是與人民公社體制下集體經(jīng)濟(jì)形式的重要不同。與家庭經(jīng)營同時(shí)存在的是集體經(jīng)濟(jì)組織從事的統(tǒng)一經(jīng)營。村集體經(jīng)濟(jì)組織在生產(chǎn)隊(duì)和生產(chǎn)大隊(duì)的基礎(chǔ)上繼續(xù)存在, 實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營, 但是, 并不主要進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 而是轉(zhuǎn)為為家庭經(jīng)營的各家各戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的各種服務(wù)。
這一階段, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn), 主要是土地和生產(chǎn)性固定資產(chǎn)基本均分到戶;只有部分村集體還保留少量機(jī)動(dòng)地, 以及林地、園地、魚塘等, 這些土地的發(fā)包可以成為村集體一部分收入的來源。雙層經(jīng)營體制中的統(tǒng)一經(jīng)營, 恰恰就是依靠農(nóng)戶承包費(fèi)、少量機(jī)動(dòng)地和其它集體所有的資源, 來為農(nóng)戶提供服務(wù)。這一階段確立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的基本模式, 即以家庭承包制為基礎(chǔ), 家庭經(jīng)營和統(tǒng)一經(jīng)營相結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。家庭經(jīng)營和統(tǒng)一經(jīng)營皆為集體經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)形式, 統(tǒng)一經(jīng)營的主要含義是為家庭經(jīng)營提供服務(wù)。這一階段確立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的基本模式主要指的是在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部, 統(tǒng)一經(jīng)營和家庭經(jīng)營的相互關(guān)系問題, 集體經(jīng)濟(jì)壯大的源泉被設(shè)定為承包農(nóng)戶向集體繳納承包費(fèi), 以及運(yùn)用機(jī)動(dòng)地和其它資源為農(nóng)戶提供服務(wù)所得的利潤。但是, 可想而知, 由于集體包含的農(nóng)戶數(shù)量有限, 農(nóng)戶繳納的承包費(fèi)和所需的農(nóng)業(yè)服務(wù)的總量有限, 集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間極其有限。
社辦企業(yè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的雛形, 承接了改革開放的經(jīng)營性集體資產(chǎn)。1983年, 社隊(duì)企業(yè)總資產(chǎn)1 008億元, 比1978年增長了104.5%, 年均增長15.5%, 高于全國社會(huì)總產(chǎn)值平均8%的增長速度。解決了部分農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力, 引發(fā)了第一波投資辦企業(yè)的熱潮[3]。
(二) 第二階段, 1984—2001年
20世紀(jì)80年代中期以后, 我國國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從以農(nóng)業(yè)為主體轉(zhuǎn)向了以工業(yè)為主體。這意味著須由農(nóng)業(yè)提供剩余才能啟動(dòng)和推進(jìn)的工業(yè)化第一階段已經(jīng)結(jié)束, 經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已開始向工業(yè)化的中期階段轉(zhuǎn)變。但國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策卻依然停留在工業(yè)化初期階段, 既沒有為農(nóng)業(yè)提供與工業(yè)平等發(fā)展的完善的政策支持, 更遲遲沒有使工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)成為現(xiàn)實(shí)。結(jié)果, 農(nóng)業(yè)的發(fā)展滯后導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間受限, 陷于徘徊, 加上發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的政策不明確, 集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題日漸突出。
和第一階段一樣, 集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度基礎(chǔ)是農(nóng)村土地制度。1993年, 中共中央發(fā)布一號(hào)文件, 規(guī)定在原定的耕地承包期到期之后, 再延長30年不變, 開啟第二輪農(nóng)村土地承包。第二輪承包, 不僅僅是承包期限的延長, 還具有兩個(gè)重要特點(diǎn):一是強(qiáng)調(diào)“增人不增地, 減人不減地”, 基本杜絕了土地的調(diào)整;二是嚴(yán)格控制“機(jī)動(dòng)地”。1997年8月, 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》, 強(qiáng)調(diào)各地“原則上不應(yīng)留‘機(jī)動(dòng)地’”。上述兩項(xiàng)規(guī)定意在堵住村集體通過土地發(fā)包獲取不規(guī)范收入的做法, 但也客觀上限制了村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的資源, 成為相當(dāng)多的村集體陷入“空殼”的原因。
在這一階段中, 帶給集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展亮色的是集體所有制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展, 也構(gòu)成這一階段集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出特征。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得以發(fā)展受益于城鄉(xiāng)關(guān)系的開放、生產(chǎn)要素市場(chǎng)的逐步市場(chǎng)化, 如土地使用、資金多渠道等集技術(shù)引進(jìn)、人才和勞動(dòng)力流動(dòng)等方面的制度突破。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展離不開市場(chǎng)化的推進(jìn), 同時(shí)在該階段后期亦受到國家政策的限制, 發(fā)展受到抑制。許多地區(qū)靠發(fā)展集體鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè), 將企業(yè)收益用于村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施和福利事業(yè), 并給承包農(nóng)戶提供服務(wù)。集體所有制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的收入來源不再依賴對(duì)集體所有的農(nóng)地資源的利用和通過為農(nóng)服務(wù)賺取利潤, 而是運(yùn)用集體建設(shè)用地自辦或和城市外來資本合作興辦第二、第三產(chǎn)業(yè)。這一階段, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得了迅速發(fā)展。1984—1988年, 中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從606.5萬個(gè)增加至1 888.16萬個(gè), 年均增加69.6%;職工人數(shù)由5 208.1萬人增加到9 545.5萬人;企業(yè)總產(chǎn)值從1 709.9億元增加至6 495.66億元, 年均增長44.9%[3]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開辟了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非農(nóng)化和市場(chǎng)化路徑。但到了1980年代中后期, 為防止經(jīng)濟(jì)過熱, 遏制通貨膨脹, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始了治理整頓, 發(fā)展速度在1989年和1999年開始連續(xù)放緩。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)營方式在發(fā)展初期采用由集體直接派出企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行經(jīng)營, 后逐步采用承包制, 在1990年代中期開始鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革, 集體企業(yè)絕大多數(shù)轉(zhuǎn)為民營。集體企業(yè)改制之后, 借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得集體收入的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力也迅速下降。
這一階段的集體經(jīng)濟(jì)的興衰發(fā)展與城鄉(xiāng)關(guān)系上的城市發(fā)展導(dǎo)向和工業(yè)化導(dǎo)向密不可分, 是集體經(jīng)濟(jì)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的“犧牲”成就了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。首先, 在改革的動(dòng)態(tài)調(diào)整中, 集體資產(chǎn)的重要資源是土地, 土地開發(fā)政策更偏向于城市, 高房價(jià)引導(dǎo)了農(nóng)村各類生產(chǎn)要素向城市流動(dòng), 擁有稀缺資源的地區(qū)和與市場(chǎng)結(jié)合緊密的行業(yè)先富。1986年出臺(tái)的《土地管理法》, 明確了“國家為了公共利益的需要, 可以依法對(duì)集體的土地實(shí)行征用”, 采取“城市土地國有、農(nóng)村和城市郊區(qū)土地集體所有的”城鄉(xiāng)土地分治, 促使國家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、實(shí)現(xiàn)了高速工業(yè)化, 但是發(fā)展的背后是集體經(jīng)濟(jì)的土地低價(jià)被征收。1998年的《土地管理法》中更是提出:“任何單位個(gè)人進(jìn)行建設(shè), 需要使用土地時(shí), 必須依法申請(qǐng)使用國有土地”。集體土地的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)受到損害。集體經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)變相損失較大。
需要重點(diǎn)加以認(rèn)識(shí)的是, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅猛發(fā)展是市場(chǎng)長期“供給”不足而導(dǎo)致的需求爆發(fā)的結(jié)果。“凡有產(chǎn)品即有銷路”, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利用簡(jiǎn)單地生產(chǎn)設(shè)備和廉價(jià)的勞動(dòng)力可以迅速滿足消費(fèi)者的低端需求。與國有企業(yè)相比, 集體經(jīng)濟(jì)的主體鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面臨資金、資源短缺影響, 原材料、燃料、設(shè)備等未能列入國家計(jì)劃, 發(fā)展生產(chǎn)只能采取“資金靠自籌、技術(shù)靠退休、設(shè)備靠換舊”的辦法, 因此生產(chǎn)產(chǎn)品面臨的風(fēng)險(xiǎn)較大。一旦面對(duì)宏觀調(diào)控, 國企依賴政府和金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)先支持更容易躲避風(fēng)險(xiǎn), 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的反應(yīng)則較滯后。資金鏈斷裂等原因迅速導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉潮的出現(xiàn), 加劇城鄉(xiāng)發(fā)展差距。這一時(shí)期, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的兩次衰退恰逢宏觀調(diào)控和亞洲金融危機(jī), 內(nèi)部和外部的沖擊加速了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的退潮, 也影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
(三) 第三階段, 2001—2012年
2001年, 我國加入WTO, 農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)一方面面臨更大的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)壓力, 但也獲得了進(jìn)入全球化市場(chǎng)的重大機(jī)遇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村辦企業(yè)利用勞動(dòng)密集型的優(yōu)勢(shì), 借助低廉的勞動(dòng)力價(jià)格優(yōu)勢(shì)和關(guān)稅下調(diào)的機(jī)遇, 集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始進(jìn)入上升通道。同時(shí), 國外先進(jìn)的的管理制度和技術(shù)開始被農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所借鑒, 優(yōu)質(zhì)的企業(yè)得以生存并壯大, 大部分規(guī)模小、設(shè)備落后和職工素質(zhì)相對(duì)低下的集體經(jīng)濟(jì)組織被淘汰, 集體經(jīng)濟(jì)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力增強(qiáng), 對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的體制機(jī)制影響非常深遠(yuǎn)。2003年人均GDP已超過1 000美元, 農(nóng)業(yè)占GDP比重已降至15%以內(nèi), 工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重已超過3∶1, 這些指標(biāo)均達(dá)到或超過了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)起步階段的國際參照值, 中國初步具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的條件[3]。面對(duì)前一階段城鄉(xiāng)關(guān)系出現(xiàn)的嚴(yán)重問題和失衡態(tài)勢(shì), 有賴于不斷增長的綜合國力, 黨和國家高層開始提出一系列關(guān)于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系變化的新認(rèn)識(shí)和新判斷, 不斷進(jìn)步的理論指導(dǎo)實(shí)踐不斷發(fā)展。
黨中央在發(fā)展戰(zhàn)略上“兩個(gè)趨向”的論斷為新型城鄉(xiāng)關(guān)系奠定基調(diào), 政策強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)力度不斷加大。2004年9月, 十六屆四中全會(huì)提出:“縱觀一些工業(yè)化國家發(fā)展的歷程, 在工業(yè)化初始階段, 農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向;但在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度以后, 工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村, 實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展, 也是帶有普遍性的趨向。兩個(gè)趨向的提出預(yù)示著發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的潛在機(jī)遇。
國家在2006年開展新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng), 農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和“三提五統(tǒng)”被取消, 絕大部分沒有集體鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè), 也沒有機(jī)動(dòng)地可以獲取承包費(fèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織失去了為農(nóng)戶提供生產(chǎn)服務(wù)的必要財(cái)力, 集體經(jīng)濟(jì)為農(nóng)戶提供生產(chǎn)服務(wù)的“統(tǒng)一經(jīng)營”在多數(shù)村莊名存實(shí)亡。中央在推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)中倡導(dǎo)舉辦農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)和舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)這兩種形式后, 于2008年通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出, “統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作, 形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變”。毫無疑問, 這種統(tǒng)一經(jīng)營與之前的集體統(tǒng)一經(jīng)營開始有了質(zhì)的區(qū)別。
2008年10月, 黨的十七屆三中全會(huì)提出了“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán), 現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”, “發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)集體組織服務(wù)功能”。加上2007年出臺(tái)的《物權(quán)法》等一系列法律、政策, 進(jìn)一步推動(dòng)了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。各地有關(guān)政策中對(duì)包括村集體經(jīng)濟(jì)組織推動(dòng)或組織流轉(zhuǎn)達(dá)到一定規(guī)模的, 給予一定的獎(jiǎng)勵(lì), 這一政策推動(dòng)了以村為單位、以村兩委為主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)合作社 (有些地方也叫土地股份合作社) 產(chǎn)生, 客觀上加速了土地流轉(zhuǎn), 也為村集體經(jīng)濟(jì)組織帶來部分收入。
這一階段中, 城郊地區(qū)和城中村借助征地補(bǔ)償, 壯大了集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。隨著立法的完善和市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制的完善和創(chuàng)新, 農(nóng)民集體在土地補(bǔ)償過程中的博弈性從弱到強(qiáng), 特別是北上廣深等地區(qū)開始整村拆遷甚至市場(chǎng)化運(yùn)作物業(yè)經(jīng)濟(jì)和園區(qū)經(jīng)濟(jì), 入股園區(qū)企業(yè)等方式, 為集體經(jīng)濟(jì)的保值增值提供了穩(wěn)健安全的發(fā)展模式, 讓集體村一方面“暴富”的同時(shí)有了可持續(xù)富裕的可能。在此階段, 集體經(jīng)濟(jì)按照區(qū)域位置、地方政策和集體實(shí)施個(gè)體的不同, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了新形勢(shì)新變化新模式, 強(qiáng)集體強(qiáng)村強(qiáng)鎮(zhèn)開始出現(xiàn)。城市化進(jìn)程加速, 東部地區(qū)部分集體村經(jīng)濟(jì)實(shí)力大增, 但中西部因?yàn)橘Y源等限制, 集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍較為落后, 空心村、負(fù)資產(chǎn)村比例較多。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展被作為國家戰(zhàn)略, 新農(nóng)村建設(shè)在全國范圍展開。一方面, 政府繼續(xù)通過集體土地的出讓獲得高溢價(jià)。在這一時(shí)期, 雖然地方政府通過合法低價(jià)征收集體土地進(jìn)而出讓土地, 但地方政府成為土地增值的主要獲得者。1999—2009年, 國有土地出讓收入成交價(jià)款與地方財(cái)政收入之比從0.092∶1提高到0.437∶1, 部分地區(qū)比例更高達(dá)0.6∶1, 形成了“土地財(cái)政”[4]。2008年金融危機(jī)暴發(fā), 政府快速推出4萬億財(cái)政刺激計(jì)劃, 實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)觸底后的迅速回升, 但M2規(guī)模的大幅攀升提升了城市地產(chǎn)的價(jià)格, 加劇了集體經(jīng)濟(jì)的原出讓土地資源損失程度。另一方面, 隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的高速推進(jìn), 地方用地量也大增, 地方政府的財(cái)力大增, 集體土地的價(jià)值開始被市場(chǎng)高度認(rèn)可, 集體土地出讓方與政府和土地開發(fā)商的博弈加大。北上廣深等發(fā)達(dá)地區(qū)開始逐漸加大貨幣化和房屋補(bǔ)償力度, 開始為農(nóng)民建立社會(huì)保障制度, 解決就業(yè), 甚至出現(xiàn)了股份合作、商業(yè)合作等補(bǔ)償方式。這一階段的后期, 各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍大幅度提高, 但最根本的征地方式和城鄉(xiāng)土地二元制度并未任何改變。當(dāng)然, 現(xiàn)有的集體經(jīng)濟(jì)土地資源價(jià)值出現(xiàn)極大的提升, 土地資源成為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的極為重要的資產(chǎn), 為第四階段的集體產(chǎn)權(quán)制度改革和集體資產(chǎn)發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。
(四) 第四階段, 2012至今
這一階段集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出特點(diǎn)是, 市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用, 鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅(jiān)協(xié)調(diào)推進(jìn), 政府直接參與的力度加大, 開始撬動(dòng)更多資源投向農(nóng)林。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城鄉(xiāng)要素流動(dòng)更加緊密相關(guān), 集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度更加明晰。
第一, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的影響開始增強(qiáng)。如北京市探索的鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌發(fā)展模式, 由相關(guān)村組建鎮(zhèn)級(jí)土地聯(lián)營公司, 聯(lián)合運(yùn)作, 以鎮(zhèn)級(jí)土地聯(lián)營公司作為市場(chǎng)主體進(jìn)行集體土地開發(fā)。通過制度設(shè)計(jì), 保障鎮(zhèn)域內(nèi)各村土地發(fā)展權(quán)共享和收益平衡。“聯(lián)營公司”為入市主體, 保證集體土地所有權(quán)不變, 民主決策、充分授權(quán), 企業(yè)管理、規(guī)范運(yùn)作。堅(jiān)持“業(yè)態(tài)引領(lǐng)、用途引導(dǎo)、節(jié)約集約”原則, 綜合制定了增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法, 實(shí)現(xiàn)多方共贏。借助“園區(qū)平臺(tái)”, 通過行政審批權(quán)獲得對(duì)土地等核心資源的壟斷權(quán)力;通過招商引資發(fā)揮市場(chǎng)集聚效應(yīng), 通過“園區(qū)+集體所有制”承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體的角色, 鎮(zhèn)域政府的權(quán)力、設(shè)計(jì)、績效三者空前地互為推動(dòng), 產(chǎn)生出新的活力[5]。這種統(tǒng)合治理模式滲入城鄉(xiāng)建設(shè)的各個(gè)層面, 使得政府的能量和作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角色定位。
第二, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)土地開發(fā)試點(diǎn)范圍擴(kuò)大。國土部、住建部聯(lián)合發(fā)布了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》, 宣布將北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個(gè)城市納入試點(diǎn)。這意味著政府開始分階段地向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移土地紅利, 為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)提供可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)支撐。在此之前, 海淀區(qū)東升鎮(zhèn)和大興區(qū)集體經(jīng)營性土地入市模式已經(jīng)試點(diǎn)成功。理論基礎(chǔ)源自北京市農(nóng)村工作委員會(huì)印發(fā)的《北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌利用集體產(chǎn)業(yè)用地試點(diǎn)民主決策程序及實(shí)施主體組建運(yùn)行管理暫行辦法》。試點(diǎn)實(shí)施主體由試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)組建, 即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)指導(dǎo), 以相應(yīng)的村經(jīng)濟(jì)合作社為團(tuán)體成員, 組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地股份聯(lián)營專營公司, 經(jīng)營管理集體產(chǎn)業(yè)用地。
第三, 集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有了再起飛的理論和政策基礎(chǔ)。當(dāng)前集體經(jīng)濟(jì)分化嚴(yán)重, 東部地區(qū)特別是北上廣深等一線城市的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)正進(jìn)入一個(gè)由工業(yè)和農(nóng)業(yè)融合階段向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)階段轉(zhuǎn)變的全新發(fā)展階段, 農(nóng)村勞動(dòng)力也正處在由第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變的快速時(shí)期, 特別是部分農(nóng)民已轉(zhuǎn)成居民, 產(chǎn)權(quán)意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)的股權(quán)所有者變成了居民, 表明發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)入了前所未有的階段。
集體經(jīng)濟(jì)在改革開放的近40年中興衰交替, 終于開始進(jìn)入深度的市場(chǎng)化階段。1992年7月, 鄧小平指出農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展會(huì)有兩個(gè)飛躍, 第一個(gè)飛躍是廢除人民公社, 實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制;第二個(gè)飛躍就是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)以公有制為主體, 農(nóng)業(yè)也一樣, 最終要以公有制為主體。現(xiàn)今, 鄧小平所提出的實(shí)現(xiàn)“第二次飛躍”的條件是否逐漸成熟, 集體經(jīng)濟(jì)的再起飛是否具備了現(xiàn)實(shí)可能性?這個(gè)問題由來已久, 在改革開放40年后回答這個(gè)問題不再突兀。2012年以來, 黨中央在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面出臺(tái)了若干政策, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有了再起飛的可能性。
提出三權(quán)分置思想, 并提出落實(shí)集體土地所有權(quán), 這進(jìn)一步鞏固了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。三權(quán)分置思想下的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐也為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了新的空間。2013年3月, 在十二屆全國人大一次會(huì)議的江蘇團(tuán)會(huì)議上, 在聽取相關(guān)匯報(bào)后指出, “改革開放從農(nóng)村破題, 大包干是改革開放的先聲。當(dāng)時(shí)中央文件提出要建立統(tǒng)分結(jié)合的家庭承包責(zé)任制, 但實(shí)踐的結(jié)果是, ‘分’的積極性充分體現(xiàn)了, 但‘統(tǒng)’怎么適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、規(guī)模經(jīng)濟(jì), 始終沒有得到很好的解決”。“農(nóng)村合作社就是新時(shí)期推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的一種組織形式。今后要著力解決農(nóng)業(yè)比較效益低的問題, 真正使務(wù)農(nóng)不完全依靠國家補(bǔ)貼也能致富”。這充分體現(xiàn)了“統(tǒng)”與“分”的辯證思想, 批評(píng)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的重“分”輕“統(tǒng)”的問題[6]。
2013年, 十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》除賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)的權(quán)利外, 承包經(jīng)營權(quán)可以抵押、擔(dān)保, 并且允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。2015年通過的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》進(jìn)一步提出“三權(quán)分置”的主張, 即落實(shí)集體所有權(quán), 穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán), 放活土地經(jīng)營權(quán)。十八大報(bào)告提出:“壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力”;十八屆三中全會(huì)也提出要“發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)”。
在2017年12月28日至29日召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出, 要走中國特色社會(huì)主義的鄉(xiāng)村振興之路。這表明, 城鄉(xiāng)關(guān)系已經(jīng)出現(xiàn)新的變化。國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和農(nóng)村發(fā)展的已有基礎(chǔ), 使得黨和國家都已經(jīng)具備了提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的底氣。集體經(jīng)濟(jì)作為鄉(xiāng)村振興的重要載體, 具備了重大發(fā)展的機(jī)遇。
2018年9月29日, 中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議審議了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》。要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下, 促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離, 形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。積極發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn), 一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工作是保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利。要探索集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式, 發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。
2018年11月26日, 審議《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》。提出要發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì), 提升黨組織凝聚服務(wù)群眾的能力。集體經(jīng)濟(jì)在經(jīng)濟(jì)功能之外的政治功能作用正受到前所未有的重視。中央政策對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的支持逐漸加大, 發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的理論障礙基本得以排除。
各級(jí)政府、農(nóng)民和市場(chǎng)化主體, 在該階段創(chuàng)造了大量對(duì)全局改革具有重要借鑒和參考意義的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的寶貴理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn), 但改革面臨的阻力巨大, 集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題仍然較多, 必須依靠黨和國家的頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)推動(dòng)。
二、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題
改革開放40年來, 特別是黨的十八大以來中國集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了長足發(fā)展, 集體經(jīng)濟(jì)收入和規(guī)模發(fā)生了更加可喜變化, 農(nóng)村居民的集體經(jīng)濟(jì)獲得感不斷提高。面對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在部分地區(qū)取得重大成就的同時(shí), 對(duì)集體經(jīng)濟(jì)在中西部多數(shù)村莊逐步弱化的事實(shí), 我們也不容否認(rèn)。有學(xué)者認(rèn)為, 這是由于在歷史上曾經(jīng)受過挫折而自信不足, 在堅(jiān)持發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中受現(xiàn)實(shí)困境的影響而定力不足。這主要是通過對(duì)村莊層面的發(fā)展變遷進(jìn)行觀察和概括的結(jié)果。但也應(yīng)該說, 我們?cè)诙鄶?shù)時(shí)間里對(duì)于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)主要是有對(duì)其重要地位的明確, 但是并無具體發(fā)展上的指導(dǎo)。2012年以后, 對(duì)于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)才有了政策和財(cái)政扶持上的全面加強(qiáng)的局面。目前存在的問題主要有以下幾個(gè)方面。
第一, 經(jīng)營性收入偏低、區(qū)域間差異較大。大部分地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)底子薄, 經(jīng)營性收入少, 可持續(xù)發(fā)展困難, 缺乏可靠穩(wěn)定的路徑。國務(wù)院發(fā)展研究中心對(duì)全國2 749個(gè)行政村的調(diào)查和對(duì)一些地區(qū)的典型調(diào)查也印證了上述判斷。村級(jí)集體可用資金的來源總體上可分為經(jīng)營性收入和非經(jīng)營性收入兩個(gè)部分, 而經(jīng)營性收入的多少是衡量村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)弱的主要標(biāo)志。當(dāng)前村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的收入來源基本局限于廠房、倉庫、市場(chǎng)店面等物業(yè)的租賃收入以及土地等資源的發(fā)包收入, 只有很少的村有投資入股分紅收益和直接的生產(chǎn)經(jīng)營性收益。2 749個(gè)村莊的調(diào)查顯示, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收入來源中, 村農(nóng)業(yè)承包收入占到總收入的38.1%, 占比較大;廠房、土地及其他財(cái)產(chǎn)租賃費(fèi)收入占到10.2%;財(cái)政性補(bǔ)貼收入也占村級(jí)收入的重要位置, 比例為16.4%;村辦企業(yè)收入占到17%, 村級(jí)農(nóng)林牧副漁業(yè)直接收入占比較少, 只有3.9%;集體留用的土地征用補(bǔ)償費(fèi)占到總收入的4.1%, 其余為8.4%[7]。一些實(shí)地調(diào)查和研究資料也表明, 即便是在集體經(jīng)濟(jì)收入比較高的蘇南、浙江、廣東、北京等地, 其收入來源主要靠城市化、工業(yè)化進(jìn)程中集體土地的出租、出讓或開發(fā), 以及少量集體性資產(chǎn)或物業(yè)的出租, 真正直接的經(jīng)營性、生產(chǎn)性的集體經(jīng)濟(jì)收入以及逐步減少。同時(shí)東部地區(qū), 特別是一線城市的集體經(jīng)濟(jì)收入占比非常高, 2016年東部地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)收入2.36萬億元, 占國內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)收入比高達(dá)76.1%3。僅北京地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)收入高達(dá)6 063億元4, 占全國的五分之一, 區(qū)域呈現(xiàn)強(qiáng)者更強(qiáng), 弱者更弱的局面。
第二, 內(nèi)生動(dòng)力發(fā)展不足, 激勵(lì)機(jī)制缺乏。通過對(duì)北京、河南和山西等地的村鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn)。因激勵(lì)機(jī)制不足和集體資產(chǎn)資本使用用途管制嚴(yán)格, 村干部擔(dān)心集體資產(chǎn)流失帶來連帶責(zé)任, 村干部求穩(wěn)怕虧心理嚴(yán)重。許多村、鎮(zhèn)存在大量沉睡資產(chǎn), 但項(xiàng)目開發(fā)卻趨于單一化。以某直轄市某區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)為例, 該區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)相關(guān)賬戶可利用資金達(dá)277億元, 各村分布不均勻, 有的村資金高達(dá)20億元, 部分村資金則極少。征地補(bǔ)償款的應(yīng)用比較狹窄, 僅147億元進(jìn)行了投資使用, 其中80億元用于委托貸款;部分資金進(jìn)行了創(chuàng)新性的使用, 如10億元規(guī)模資金投資入股區(qū)內(nèi)知名企業(yè)和某科技園使用。高達(dá)130億元資金在賬戶上沒有開發(fā)利用, 造成了資金浪費(fèi)5。鎮(zhèn)級(jí)政府為防止腐敗, 對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的存款進(jìn)行強(qiáng)制代管理, 制定了嚴(yán)格的使用要求。這雖然減少了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的亂支出風(fēng)險(xiǎn), 亦導(dǎo)致村干部發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)積極性不足。部分村集體干脆直接存在銀行了事。同時(shí), 集體經(jīng)濟(jì)資金的使用效率不高, 存在一哄而上、重復(fù)建設(shè)、面子工程現(xiàn)象。相對(duì)于資金的投入, 收入低于預(yù)期。應(yīng)深入探索如何激勵(lì)鎮(zhèn)村干部發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的熱情, 將集體資產(chǎn)效用最大化, 實(shí)現(xiàn)增值保值。
第三, 集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制機(jī)制方面仍然存在問題。主要表現(xiàn)在:集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏法律地位、集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)不明晰、集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)不完善、集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏穩(wěn)定發(fā)展機(jī)制。具體的如:集體股份合作社無法辦理工商登記, 無平等的法人主體地位, 不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和后續(xù)經(jīng)營;集體經(jīng)濟(jì)組織法人財(cái)產(chǎn)權(quán)缺失, 集體經(jīng)營性資產(chǎn)不能完全落實(shí)到股份合作社社名下;集體經(jīng)濟(jì)土地征收制度導(dǎo)致的“財(cái)富剪刀差”問題, 集體建設(shè)土地?zé)o法直接入市, 與國有土地不同價(jià)同權(quán)問題。雖然在部分發(fā)達(dá)地區(qū), 鎮(zhèn)域集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展給農(nóng)村集體帶來了一定的分紅收入。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)主體由于界定不清, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體組織多數(shù)仍然政企不分、政社不分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、政府代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能, 容易侵害廣大農(nóng)民的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
三、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展建議
部分發(fā)達(dá)地區(qū)特別是一線城市的鎮(zhèn)域一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)通過政府參與規(guī)劃設(shè)計(jì)和開發(fā), 建立起來一批產(chǎn)權(quán)較為清晰、管理較為現(xiàn)代、人才較為充足和產(chǎn)業(yè)較為明晰的集體“園區(qū)”和物業(yè)經(jīng)濟(jì)體, 具備了一定的可復(fù)制基礎(chǔ)。分析這些可復(fù)制的鎮(zhèn)域一級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展園區(qū)成功的經(jīng)驗(yàn), 對(duì)比失敗的村、鎮(zhèn)兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展失敗的案例, 提出如下發(fā)展建議。
(一) 加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革
研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法, 以法律推動(dòng)集體成員確認(rèn)、責(zé)任財(cái)產(chǎn)界定等重點(diǎn)難點(diǎn)問題;規(guī)范組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行制度、資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理制度、法律責(zé)任制度、監(jiān)管制度等。有序推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。在尊重農(nóng)民意愿的前提下, 探索將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的具體方式和途徑。探索農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份有償退出的條件和程序。不同的村鎮(zhèn)資產(chǎn)按照不同資產(chǎn)屬性進(jìn)行不同改革。資源性資產(chǎn)要依法承包到戶, 實(shí)行確權(quán)登記頒證, 由農(nóng)戶自主經(jīng)營。擁有非資源性的經(jīng)營性資產(chǎn)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織, 主要分布在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市郊區(qū), 而這類地區(qū)都正在快速城鎮(zhèn)化。因此對(duì)這部分資產(chǎn)實(shí)行股份合作制改革, 將它們折股到戶, 按股分紅。
(二) 以經(jīng)濟(jì)性功能為基礎(chǔ)拓展和培育集體經(jīng)濟(jì)的多種功能
注重集體經(jīng)濟(jì)的多種功能。一是政治功能, 他認(rèn)為:“社隊(duì)集體經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的重要支柱, 只能加強(qiáng), 不能消弱”。二是經(jīng)濟(jì)功能。“加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力是堅(jiān)持社會(huì)主義方向, 實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要保證”。三是社會(huì)功能。認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)是解決貧困問題的必由之路, 可以在廣泛領(lǐng)域內(nèi)幫助政府實(shí)施多項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。四是文化功能。集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力是農(nóng)村精神文明的堅(jiān)強(qiáng)后盾, 活躍農(nóng)村文化生活的物質(zhì)基礎(chǔ)[8]。
對(duì)于如何發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力, 首要的是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)角度開始的。認(rèn)為“集體經(jīng)濟(jì)組織正在由過去的單一農(nóng)業(yè)型, 加快向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向轉(zhuǎn)變”, “大部分鄉(xiāng)村繼續(xù)搞好種養(yǎng)加工, 開發(fā)利用當(dāng)?shù)刭Y源, 興辦集體林果業(yè)、養(yǎng)殖業(yè), 進(jìn)而搞深加工”。其次, 提出要實(shí)行農(nóng)工商一體經(jīng)營, 增強(qiáng)服務(wù)能力, 并隨著集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng), 逐步擴(kuò)展服務(wù)內(nèi)容, 由單項(xiàng)向多項(xiàng)直到系列化服務(wù)發(fā)展。三是對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力和“統(tǒng)”的功能發(fā)揮弱化的問題和狀況, 從指導(dǎo)思想、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、干部素質(zhì)、政策扶持等方面進(jìn)行了分析, 提出要建立扶持集體經(jīng)濟(jì)的政策體系。要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo), 通過組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)等方式, 增強(qiáng)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)能。從財(cái)政、稅收、貸款等方面加大對(duì)集體性質(zhì)企業(yè)的扶持力度。
(三) 優(yōu)化鎮(zhèn)域和村集體經(jīng)濟(jì)合作模式, 完善治理和監(jiān)督機(jī)制
隨著農(nóng)村城市化的進(jìn)程的加快, 部分地區(qū)打破村域范圍的界限, 開始以村村聯(lián)合、鎮(zhèn)村聯(lián)合進(jìn)行統(tǒng)籌開發(fā)。作為城市體系的一個(gè)組成部分, 農(nóng)村治理體系長期服從于城市戰(zhàn)略定位。村集體自主性發(fā)展受制于“頂層設(shè)計(jì)”。村干部獨(dú)立發(fā)展村域集體經(jīng)濟(jì)的空間較小, 導(dǎo)致村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為遲緩。鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)具有更健全的腐敗監(jiān)督機(jī)制、人才、較好的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)識(shí)別能力。由于農(nóng)村集體土地不能直接開發(fā), 鎮(zhèn)一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)方面具有比單純的村集體更得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。但鎮(zhèn)級(jí)集體組織直接對(duì)村一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)管理還缺乏明確的組織功能定位和法理性依據(jù)。因此首先必須理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織四者之間的關(guān)系, 設(shè)計(jì)出一套完善的鎮(zhèn)、村兩級(jí)合作、分配和監(jiān)督機(jī)制, 杜絕侵占, 進(jìn)而發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì), 提高集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)出。
(四) 因地制宜, 不宜強(qiáng)行推進(jìn), 以穩(wěn)健性產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主
雖然部分集體經(jīng)濟(jì)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)依靠城市化的快速發(fā)展驅(qū)動(dòng)形成的區(qū)域、政策、資金和人才等優(yōu)勢(shì), 集體資產(chǎn)規(guī)模迅速發(fā)展, 但當(dāng)前大多數(shù)不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)主要靠政府撥付。截止2016年底, 集體沒有經(jīng)營收益或者經(jīng)營收益在5萬以下的村有41.8萬個(gè), 占總數(shù)的74.9%。同時(shí), 集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)改革等制度進(jìn)展不一, 為防止集體資產(chǎn)流失, 應(yīng)逐漸推進(jìn)政企分開和產(chǎn)權(quán)等制度改革, 按照不同發(fā)展階段, 因地施策, 穩(wěn)妥推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可以定位為具有一定壟斷性的半公共產(chǎn)品的提供者角色。在國資、外資和民企等競(jìng)爭(zhēng)格局情況下, 采取差異化方式發(fā)展, 以穩(wěn)健的住房租賃、土地租賃服務(wù)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)服務(wù)住房需求人口和其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展類型企業(yè)。經(jīng)驗(yàn)路線以市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)小、收益較穩(wěn)為主。在發(fā)展經(jīng)驗(yàn)不足的情況下, 盡量避免參與高度競(jìng)爭(zhēng)性的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)。
基金： 國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目 (17BKS052) 資助;
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2018年06期(有刪減)
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