摘要：改革開放40年以來, 農村集體經濟發展的框架體系和發展模式紛繁復雜, 城鄉關系的變動塑造了集體經濟發展的制度環境、資源條件和發展空間。文章從中國獨特的土地制度和集體經濟發展重要政策的視角, 以城鄉關系的四個發展階段對比, 分析集體經濟的發展軌跡。集體經濟的發展也經歷了四個階段, 并在每一階段都具有各自的形式與特征。2012年至今的新發展階段, 集體經濟再發展的制度和政策基礎逐步具備, 未來發展需要進一步進行制度和組織創新。
集體經濟是我國農村經濟制度的主要形式。憲法規定:社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制。農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。集體經濟是促進農村經濟全面發展和實現共同富裕的基礎, 也是增強農村基層組織凝聚力、號召力和戰斗力的重要保證。發展壯大集體經濟不僅是一個經濟問題, 更是事關黨在農村執政基礎和執政地位的政治問題。陳錫文認為, 涉及億萬農民切身利益的農村改革, 雖然產生過爭論, 但并沒有引發社會的不安和動蕩, 根本原因是在整個改革過程中, 黨領導農民群眾始終堅持了農村土地集體所有制。農村土地的集體所有制, 是我國建立社會主義制度后農村的基礎性制度, 也是農村集體經濟的制度基礎[1]。正是因為始終保有這個制度基礎, 才使得農村集體經濟雖有興衰起落, 但仍一直存在, 并成為新時代鄉村振興的重要抓手。
在40年的發展中, 農村集體經濟實力不斷增長。截至2016年底, 全國農村集體資產 (不包括土地資產) 總額3.1萬億元, 村均555.4萬元, 比2015年同比增長12.5%1。如此巨量的集體經濟資產在改革開放40年中乃至未來的發展中, 如何實現保值增值, 實現經濟、政治、社會等功能意義十分重大。當前農村集體資產清產核資和經營性資產股份合作制改革被作為農村集體產權制度改革的兩大重點任務全面推進。2018年, 已有超過13萬個村組完成改革, 確認集體成員超過1億人。目前北京、上海、浙江三省市已經基本完成農村集體經營性資產股份合作制改革, 先行試點的29個縣也積累了很多可復制可推廣的經驗。中央明確到2021年底要基本完成這項改革, 2018年, 在改革開放40周年之際, 農業農村部繼續擴大改革試點覆蓋面, 已確定吉林、江蘇、山東3個省開展整省試點, 河北省石家莊市等50個地市開展整市試點, 天津市武清區等150個縣 (市、區) 開展整縣試點, 目前中央試點單位共涉及1 000個縣左右, 約占全國總數的1/32。集體經濟發展的制度和政策基礎正在逐步夯實, 在當前改革深入推進之際, 梳理改革開放40年來集體經濟的歷史變遷, 對于在改革中利用歷史經驗、精細操作改革具有重要意義。
改革開放40年來, 農村集體經濟發展環境面臨的一個巨大變化是城鄉關系的開放。因此, 我們可以在城鄉關系的變化中理解集體經濟的發展。集體經濟按照城鄉關系可以分為兩大類:村集體經濟、城鎮集體經濟。要理解集體經濟發展, 必須將其放置在一定的制度環境之中。它不僅受到農村土地政策和其它相關政策的影響, 更受到國家宏觀政策中城鄉關系偏“城”、工農關系偏“工”、土地使用與開發中偏“公”等三個不平等關系的影響。陳錫文認為農村改革進展, 大體上是如下路徑:不斷深化和拓展:改革商品流通體制———改革資源要素配置機制———改革城鄉二元分割的體制———確立城鄉統籌發展的體制機制[1]。這個路徑是農村經濟不斷市場化發展的路徑, 與集體經濟發展的現實路徑和趨勢相互佐證。在集體經濟資產增值保值的基礎上推進以人為核心的新型城鎮化是農村集體經濟發展的一個重要動力。
集體經濟的內涵豐富, 一方面, 集體資產包含三類資產:資源性、非經營性和經營性資產。另一方面, 不同階段的集體經濟發展市場化程度不同, 潛力不同, 發展模式有差異。本文通過城鄉關系、土地政策等理解集體經濟的發展環境和作用發揮, 以這條脈絡簡化集體經濟40年變遷的分析, 將40年的變遷過程分為四個階段, 客觀描述集體經濟發展的不同形式和主要特征, 總結其發展的成功經驗和教訓。文章最后將對集體經濟進行作用和功能定位, 提出集體經濟自身發展的問題, 提出在新時代中國特色社會主義思想指導下進一步推動集體經濟發展的若干建議。
一、改革開放以來集體經濟的四個發展階段
貫穿改革以來農村集體經濟發展歷史進程的基本線索有兩條:一是黨中央關于集體經濟發展的文件, 二是集體經濟不同時期的主體面貌和發展模式。首先要梳理1979—2018年的中央領導和中央有關部門的有關重要講話和文件, 自上而下分析中央發展集體經濟的政策和指示精神;其次要通過全國各地重要的集體經濟發展探索案例進行自下而上的總結, 發現集體經濟實現發展的動向。在這樣的分析基礎上, 同時結合國際國內的宏觀經濟形勢, 改革開放40年的集體經濟發展呈現出較為明顯的四個變遷階段。
表1 中國農村經濟集體經濟的階段性變化
(一) 第一階段, 1978—1984年
在這一階段, 針對人民公社時期集體經濟出現的問題, 黨中央果斷決策推行家庭聯產承包責任制, 喚醒了廣大農民的生產積極性, 農業生產效率大幅度提高, 糧食產量激增。農村家庭聯產承包責任制得到迅速推廣。到1983年底, 全國農村基本上實行了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。到1984年, 中央將土地承包期規定為15年不變[2]。
雙層經營是農村集體經濟組織的經營體制。家庭經營在這一階段是由農戶承包集體所有的土地, 各家各戶分別經營, 但是只是集體經濟的基礎形式, 換言之, 家庭經營也是集體經濟的表現形式。這是與人民公社體制下集體經濟形式的重要不同。與家庭經營同時存在的是集體經濟組織從事的統一經營。村集體經濟組織在生產隊和生產大隊的基礎上繼續存在, 實行統一經營, 但是, 并不主要進行農業生產, 而是轉為為家庭經營的各家各戶提供產前、產中和產后的各種服務。
這一階段, 農村集體經濟的特點, 主要是土地和生產性固定資產基本均分到戶;只有部分村集體還保留少量機動地, 以及林地、園地、魚塘等, 這些土地的發包可以成為村集體一部分收入的來源。雙層經營體制中的統一經營, 恰恰就是依靠農戶承包費、少量機動地和其它集體所有的資源, 來為農戶提供服務。這一階段確立了農村集體經濟的基本模式, 即以家庭承包制為基礎, 家庭經營和統一經營相結合的雙層經營體制。家庭經營和統一經營皆為集體經濟的表現形式, 統一經營的主要含義是為家庭經營提供服務。這一階段確立的農村集體經濟的基本模式主要指的是在集體經濟組織內部, 統一經營和家庭經營的相互關系問題, 集體經濟壯大的源泉被設定為承包農戶向集體繳納承包費, 以及運用機動地和其它資源為農戶提供服務所得的利潤。但是, 可想而知, 由于集體包含的農戶數量有限, 農戶繳納的承包費和所需的農業服務的總量有限, 集體經濟發展的空間極其有限。
社辦企業是鄉鎮企業的雛形, 承接了改革開放的經營性集體資產。1983年, 社隊企業總資產1 008億元, 比1978年增長了104.5%, 年均增長15.5%, 高于全國社會總產值平均8%的增長速度。解決了部分農業剩余勞動力, 引發了第一波投資辦企業的熱潮[3]。
(二) 第二階段, 1984—2001年
20世紀80年代中期以后, 我國國民經濟結構從以農業為主體轉向了以工業為主體。這意味著須由農業提供剩余才能啟動和推進的工業化第一階段已經結束, 經濟結構已開始向工業化的中期階段轉變。但國家的宏觀經濟政策卻依然停留在工業化初期階段, 既沒有為農業提供與工業平等發展的完善的政策支持, 更遲遲沒有使工業反哺農業成為現實。結果, 農業的發展滯后導致集體經濟發展空間受限, 陷于徘徊, 加上發展農村集體經濟的政策不明確, 集體經濟發展的問題日漸突出。
和第一階段一樣, 集體經濟發展的制度基礎是農村土地制度。1993年, 中共中央發布一號文件, 規定在原定的耕地承包期到期之后, 再延長30年不變, 開啟第二輪農村土地承包。第二輪承包, 不僅僅是承包期限的延長, 還具有兩個重要特點:一是強調“增人不增地, 減人不減地”, 基本杜絕了土地的調整;二是嚴格控制“機動地”。1997年8月, 中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布了《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》, 強調各地“原則上不應留‘機動地’”。上述兩項規定意在堵住村集體通過土地發包獲取不規范收入的做法, 但也客觀上限制了村集體經濟發展所需要的資源, 成為相當多的村集體陷入“空殼”的原因。
在這一階段中, 帶給集體經濟發展亮色的是集體所有制的鄉鎮企業的發展, 也構成這一階段集體經濟發展的突出特征。鄉鎮企業得以發展受益于城鄉關系的開放、生產要素市場的逐步市場化, 如土地使用、資金多渠道等集技術引進、人才和勞動力流動等方面的制度突破。鄉鎮企業快速發展離不開市場化的推進, 同時在該階段后期亦受到國家政策的限制, 發展受到抑制。許多地區靠發展集體鄉鎮企業, 將企業收益用于村莊公共基礎設施和福利事業, 并給承包農戶提供服務。集體所有制的鄉鎮企業的收入來源不再依賴對集體所有的農地資源的利用和通過為農服務賺取利潤, 而是運用集體建設用地自辦或和城市外來資本合作興辦第二、第三產業。這一階段, 鄉鎮企業獲得了迅速發展。1984—1988年, 中國鄉鎮企業從606.5萬個增加至1 888.16萬個, 年均增加69.6%;職工人數由5 208.1萬人增加到9 545.5萬人;企業總產值從1 709.9億元增加至6 495.66億元, 年均增長44.9%[3]。鄉鎮企業開辟了集體經濟發展的非農化和市場化路徑。但到了1980年代中后期, 為防止經濟過熱, 遏制通貨膨脹, 鄉鎮企業開始了治理整頓, 發展速度在1989年和1999年開始連續放緩。
鄉鎮企業的經營方式在發展初期采用由集體直接派出企業領導人進行經營, 后逐步采用承包制, 在1990年代中期開始鄉鎮企業產權制度改革, 集體企業絕大多數轉為民營。集體企業改制之后, 借助鄉鎮企業獲得集體收入的農村集體經濟實力也迅速下降。
這一階段的集體經濟的興衰發展與城鄉關系上的城市發展導向和工業化導向密不可分, 是集體經濟的土地財產權的“犧牲”成就了工業化和城鎮化。首先, 在改革的動態調整中, 集體資產的重要資源是土地, 土地開發政策更偏向于城市, 高房價引導了農村各類生產要素向城市流動, 擁有稀缺資源的地區和與市場結合緊密的行業先富。1986年出臺的《土地管理法》, 明確了“國家為了公共利益的需要, 可以依法對集體的土地實行征用”, 采取“城市土地國有、農村和城市郊區土地集體所有的”城鄉土地分治, 促使國家經濟快速發展、實現了高速工業化, 但是發展的背后是集體經濟的土地低價被征收。1998年的《土地管理法》中更是提出:“任何單位個人進行建設, 需要使用土地時, 必須依法申請使用國有土地”。集體土地的土地財產權受到損害。集體經濟的資產變相損失較大。
需要重點加以認識的是, 鄉鎮企業的迅猛發展是市場長期“供給”不足而導致的需求爆發的結果。“凡有產品即有銷路”, 鄉鎮企業利用簡單地生產設備和廉價的勞動力可以迅速滿足消費者的低端需求。與國有企業相比, 集體經濟的主體鄉鎮企業面臨資金、資源短缺影響, 原材料、燃料、設備等未能列入國家計劃, 發展生產只能采取“資金靠自籌、技術靠退休、設備靠換舊”的辦法, 因此生產產品面臨的風險較大。一旦面對宏觀調控, 國企依賴政府和金融機構的優先支持更容易躲避風險, 農村集體經濟的反應則較滯后。資金鏈斷裂等原因迅速導致鄉鎮企業倒閉潮的出現, 加劇城鄉發展差距。這一時期, 鄉鎮企業的兩次衰退恰逢宏觀調控和亞洲金融危機, 內部和外部的沖擊加速了鄉鎮企業發展的退潮, 也影響了農村集體經濟的發展。
(三) 第三階段, 2001—2012年
2001年, 我國加入WTO, 農業集體經濟與鄉鎮集體企業一方面面臨更大的市場化競爭壓力, 但也獲得了進入全球化市場的重大機遇。鄉鎮企業和村辦企業利用勞動密集型的優勢, 借助低廉的勞動力價格優勢和關稅下調的機遇, 集體經濟發展開始進入上升通道。同時, 國外先進的的管理制度和技術開始被農村集體經濟組織所借鑒, 優質的企業得以生存并壯大, 大部分規模小、設備落后和職工素質相對低下的集體經濟組織被淘汰, 集體經濟抵御風險能力增強, 對集體經濟的體制機制影響非常深遠。2003年人均GDP已超過1 000美元, 農業占GDP比重已降至15%以內, 工農業產值比重已超過3∶1, 這些指標均達到或超過了工業反哺農業起步階段的國際參照值, 中國初步具備了工業反哺農業的條件[3]。面對前一階段城鄉關系出現的嚴重問題和失衡態勢, 有賴于不斷增長的綜合國力, 黨和國家高層開始提出一系列關于鄉村經濟發展關系變化的新認識和新判斷, 不斷進步的理論指導實踐不斷發展。
黨中央在發展戰略上“兩個趨向”的論斷為新型城鄉關系奠定基調, 政策強農惠農力度不斷加大。2004年9月, 十六屆四中全會提出:“縱觀一些工業化國家發展的歷程, 在工業化初始階段, 農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的趨向;但在工業化達到相當程度以后, 工業反哺農業、城市支持農村, 實現工業與農業、城市與農村的協調發展, 也是帶有普遍性的趨向。兩個趨向的提出預示著發展集體經濟的潛在機遇。
國家在2006年開展新農村建設運動, 農業稅費和“三提五統”被取消, 絕大部分沒有集體鄉鎮企業, 也沒有機動地可以獲取承包費的集體經濟組織失去了為農戶提供生產服務的必要財力, 集體經濟為農戶提供生產服務的“統一經營”在多數村莊名存實亡。中央在推進集體經濟中倡導舉辦農業服務業和舉辦鄉鎮企業這兩種形式后, 于2008年通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出, “統一經營要向發展農戶聯合與合作, 形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變”。毫無疑問, 這種統一經營與之前的集體統一經營開始有了質的區別。
2008年10月, 黨的十七屆三中全會提出了“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權, 現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”, “發展集體經濟、增強集體組織服務功能”。加上2007年出臺的《物權法》等一系列法律、政策, 進一步推動了土地承包經營權的流轉。各地有關政策中對包括村集體經濟組織推動或組織流轉達到一定規模的, 給予一定的獎勵, 這一政策推動了以村為單位、以村兩委為主導的土地流轉合作社 (有些地方也叫土地股份合作社) 產生, 客觀上加速了土地流轉, 也為村集體經濟組織帶來部分收入。
這一階段中, 城郊地區和城中村借助征地補償, 壯大了集體經濟實力。隨著立法的完善和市場化補償機制的完善和創新, 農民集體在土地補償過程中的博弈性從弱到強, 特別是北上廣深等地區開始整村拆遷甚至市場化運作物業經濟和園區經濟, 入股園區企業等方式, 為集體經濟的保值增值提供了穩健安全的發展模式, 讓集體村一方面“暴富”的同時有了可持續富裕的可能。在此階段, 集體經濟按照區域位置、地方政策和集體實施個體的不同, 鄉鎮集體企業和村級集體經濟出現了新形勢新變化新模式, 強集體強村強鎮開始出現。城市化進程加速, 東部地區部分集體村經濟實力大增, 但中西部因為資源等限制, 集體經濟發展仍較為落后, 空心村、負資產村比例較多。
統籌城鄉發展被作為國家戰略, 新農村建設在全國范圍展開。一方面, 政府繼續通過集體土地的出讓獲得高溢價。在這一時期, 雖然地方政府通過合法低價征收集體土地進而出讓土地, 但地方政府成為土地增值的主要獲得者。1999—2009年, 國有土地出讓收入成交價款與地方財政收入之比從0.092∶1提高到0.437∶1, 部分地區比例更高達0.6∶1, 形成了“土地財政”[4]。2008年金融危機暴發, 政府快速推出4萬億財政刺激計劃, 實現了經濟觸底后的迅速回升, 但M2規模的大幅攀升提升了城市地產的價格, 加劇了集體經濟的原出讓土地資源損失程度。另一方面, 隨著城鎮化和工業化的高速推進, 地方用地量也大增, 地方政府的財力大增, 集體土地的價值開始被市場高度認可, 集體土地出讓方與政府和土地開發商的博弈加大。北上廣深等發達地區開始逐漸加大貨幣化和房屋補償力度, 開始為農民建立社會保障制度, 解決就業, 甚至出現了股份合作、商業合作等補償方式。這一階段的后期, 各地補償標準普遍大幅度提高, 但最根本的征地方式和城鄉土地二元制度并未任何改變。當然, 現有的集體經濟土地資源價值出現極大的提升, 土地資源成為集體經濟發展的極為重要的資產, 為第四階段的集體產權制度改革和集體資產發展奠定了物質基礎。
(四) 第四階段, 2012至今
這一階段集體經濟發展的突出特點是, 市場在資源配置中起決定性作用, 鄉村振興和脫貧攻堅協調推進, 政府直接參與的力度加大, 開始撬動更多資源投向農林。集體經濟發展模式與市場經濟發展以及城鄉要素流動更加緊密相關, 集體經濟組織產權制度更加明晰。
第一, 鄉鎮政府在集體經濟發展中的影響開始增強。如北京市探索的鎮級統籌發展模式, 由相關村組建鎮級土地聯營公司, 聯合運作, 以鎮級土地聯營公司作為市場主體進行集體土地開發。通過制度設計, 保障鎮域內各村土地發展權共享和收益平衡。“聯營公司”為入市主體, 保證集體土地所有權不變, 民主決策、充分授權, 企業管理、規范運作。堅持“業態引領、用途引導、節約集約”原則, 綜合制定了增值收益調節金征收使用管理辦法, 實現多方共贏。借助“園區平臺”, 通過行政審批權獲得對土地等核心資源的壟斷權力;通過招商引資發揮市場集聚效應, 通過“園區+集體所有制”承擔經濟發展主體的角色, 鎮域政府的權力、設計、績效三者空前地互為推動, 產生出新的活力[5]。這種統合治理模式滲入城鄉建設的各個層面, 使得政府的能量和作用遠遠超出傳統農村集體經濟發展的角色定位。
第二, 農村集體經濟土地開發試點范圍擴大。國土部、住建部聯合發布了《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》, 宣布將北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個城市納入試點。這意味著政府開始分階段地向農村集體經濟轉移土地紅利, 為構建城鄉統一的建設用地市場提供可復制的經驗支撐。在此之前, 海淀區東升鎮和大興區集體經營性土地入市模式已經試點成功。理論基礎源自北京市農村工作委員會印發的《北京市鄉鎮統籌利用集體產業用地試點民主決策程序及實施主體組建運行管理暫行辦法》。試點實施主體由試點鄉鎮負責組建, 即由鄉鎮集體資產管理機構負責指導, 以相應的村經濟合作社為團體成員, 組建鄉鎮土地股份聯營專營公司, 經營管理集體產業用地。
第三, 集體經濟發展具有了再起飛的理論和政策基礎。當前集體經濟分化嚴重, 東部地區特別是北上廣深等一線城市的農村集體經濟正進入一個由工業和農業融合階段向現代服務業階段轉變的全新發展階段, 農村勞動力也正處在由第一產業和第二產業向第三產業轉變的快速時期, 特別是部分農民已轉成居民, 產權意義上的農村集體經濟內的股權所有者變成了居民, 表明發達地區的農村集體經濟的發展進入了前所未有的階段。
集體經濟在改革開放的近40年中興衰交替, 終于開始進入深度的市場化階段。1992年7月, 鄧小平指出農業的改革和發展會有兩個飛躍, 第一個飛躍是廢除人民公社, 實行家庭聯產承包為主的責任制;第二個飛躍就是發展集體經濟。社會主義經濟以公有制為主體, 農業也一樣, 最終要以公有制為主體。現今, 鄧小平所提出的實現“第二次飛躍”的條件是否逐漸成熟, 集體經濟的再起飛是否具備了現實可能性?這個問題由來已久, 在改革開放40年后回答這個問題不再突兀。2012年以來, 黨中央在集體經濟發展方面出臺了若干政策, 農村集體經濟有了再起飛的可能性。
提出三權分置思想, 并提出落實集體土地所有權, 這進一步鞏固了集體經濟發展的制度基礎。三權分置思想下的土地流轉實踐也為集體經濟發展提供了新的空間。2013年3月, 在十二屆全國人大一次會議的江蘇團會議上, 在聽取相關匯報后指出, “改革開放從農村破題, 大包干是改革開放的先聲。當時中央文件提出要建立統分結合的家庭承包責任制, 但實踐的結果是, ‘分’的積極性充分體現了, 但‘統’怎么適應市場經濟、規模經濟, 始終沒有得到很好的解決”。“農村合作社就是新時期推動現代農業發展、適應市場經濟和規模經濟的一種組織形式。今后要著力解決農業比較效益低的問題, 真正使務農不完全依靠國家補貼也能致富”。這充分體現了“統”與“分”的辯證思想, 批評了農村集體經濟發展存在的重“分”輕“統”的問題[6]。
2013年, 十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》除賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉的權利外, 承包經營權可以抵押、擔保, 并且允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。2015年通過的《深化農村改革綜合性實施方案》進一步提出“三權分置”的主張, 即落實集體所有權, 穩定農戶承包權, 放活土地經營權。十八大報告提出:“壯大集體經濟實力”;十八屆三中全會也提出要“發展壯大集體經濟”。
在2017年12月28日至29日召開的中央農村工作會議上指出, 要走中國特色社會主義的鄉村振興之路。這表明, 城鄉關系已經出現新的變化。國家的經濟實力和農村發展的已有基礎, 使得黨和國家都已經具備了提出實施鄉村振興戰略的底氣。集體經濟作為鄉村振興的重要載體, 具備了重大發展的機遇。
2018年9月29日, 中央全面深化改革領導小組第五次會議審議了《關于引導農村土地承包經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》《積極發展農民股份合作賦予集體資產股份權能改革試點方案》。要在堅持農村土地集體所有的前提下, 促使承包權和經營權分離, 形成所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局。積極發展農民股份合作、賦予集體資產股份權能改革試點, 一項重要基礎工作是保障農民集體經濟組織成員權利。要探索集體所有制有效實現形式, 發展壯大集體經濟。
2018年11月26日, 審議《中國共產黨農村基層組織工作條例》和《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》。提出要發展壯大村級集體經濟, 提升黨組織凝聚服務群眾的能力。集體經濟在經濟功能之外的政治功能作用正受到前所未有的重視。中央政策對集體經濟的支持逐漸加大, 發展集體經濟的理論障礙基本得以排除。
各級政府、農民和市場化主體, 在該階段創造了大量對全局改革具有重要借鑒和參考意義的集體經濟發展的寶貴理論和實踐經驗, 但改革面臨的阻力巨大, 集體經濟發展中存在的問題仍然較多, 必須依靠黨和國家的頂層規劃設計推動。
二、集體經濟發展中存在的問題
改革開放40年來, 特別是黨的十八大以來中國集體經濟發展取得了長足發展, 集體經濟收入和規模發生了更加可喜變化, 農村居民的集體經濟獲得感不斷提高。面對農村集體經濟在部分地區取得重大成就的同時, 對集體經濟在中西部多數村莊逐步弱化的事實, 我們也不容否認。有學者認為, 這是由于在歷史上曾經受過挫折而自信不足, 在堅持發展集體經濟實踐中受現實困境的影響而定力不足。這主要是通過對村莊層面的發展變遷進行觀察和概括的結果。但也應該說, 我們在多數時間里對于發展集體經濟主要是有對其重要地位的明確, 但是并無具體發展上的指導。2012年以后, 對于發展農村集體經濟才有了政策和財政扶持上的全面加強的局面。目前存在的問題主要有以下幾個方面。
第一, 經營性收入偏低、區域間差異較大。大部分地區集體經濟底子薄, 經營性收入少, 可持續發展困難, 缺乏可靠穩定的路徑。國務院發展研究中心對全國2 749個行政村的調查和對一些地區的典型調查也印證了上述判斷。村級集體可用資金的來源總體上可分為經營性收入和非經營性收入兩個部分, 而經營性收入的多少是衡量村級集體經濟經濟實力強弱的主要標志。當前村級集體經濟的收入來源基本局限于廠房、倉庫、市場店面等物業的租賃收入以及土地等資源的發包收入, 只有很少的村有投資入股分紅收益和直接的生產經營性收益。2 749個村莊的調查顯示, 農村集體經濟收入來源中, 村農業承包收入占到總收入的38.1%, 占比較大;廠房、土地及其他財產租賃費收入占到10.2%;財政性補貼收入也占村級收入的重要位置, 比例為16.4%;村辦企業收入占到17%, 村級農林牧副漁業直接收入占比較少, 只有3.9%;集體留用的土地征用補償費占到總收入的4.1%, 其余為8.4%[7]。一些實地調查和研究資料也表明, 即便是在集體經濟收入比較高的蘇南、浙江、廣東、北京等地, 其收入來源主要靠城市化、工業化進程中集體土地的出租、出讓或開發, 以及少量集體性資產或物業的出租, 真正直接的經營性、生產性的集體經濟收入以及逐步減少。同時東部地區, 特別是一線城市的集體經濟收入占比非常高, 2016年東部地區集體經濟收入2.36萬億元, 占國內集體經濟收入比高達76.1%3。僅北京地區集體經濟收入高達6 063億元4, 占全國的五分之一, 區域呈現強者更強, 弱者更弱的局面。
第二, 內生動力發展不足, 激勵機制缺乏。通過對北京、河南和山西等地的村鎮進行調研發現。因激勵機制不足和集體資產資本使用用途管制嚴格, 村干部擔心集體資產流失帶來連帶責任, 村干部求穩怕虧心理嚴重。許多村、鎮存在大量沉睡資產, 但項目開發卻趨于單一化。以某直轄市某區農村集體資產統計為例, 該區農村集體經濟相關賬戶可利用資金達277億元, 各村分布不均勻, 有的村資金高達20億元, 部分村資金則極少。征地補償款的應用比較狹窄, 僅147億元進行了投資使用, 其中80億元用于委托貸款;部分資金進行了創新性的使用, 如10億元規模資金投資入股區內知名企業和某科技園使用。高達130億元資金在賬戶上沒有開發利用, 造成了資金浪費5。鎮級政府為防止腐敗, 對集體經濟的存款進行強制代管理, 制定了嚴格的使用要求。這雖然減少了村級集體經濟的亂支出風險, 亦導致村干部發展集體經濟積極性不足。部分村集體干脆直接存在銀行了事。同時, 集體經濟資金的使用效率不高, 存在一哄而上、重復建設、面子工程現象。相對于資金的投入, 收入低于預期。應深入探索如何激勵鎮村干部發展集體經濟的熱情, 將集體資產效用最大化, 實現增值保值。
第三, 集體經濟發展體制機制方面仍然存在問題。主要表現在:集體經濟組織缺乏法律地位、集體經濟組織成員權不明晰、集體經濟組織治理結構不完善、集體經濟組織缺乏穩定發展機制。具體的如:集體股份合作社無法辦理工商登記, 無平等的法人主體地位, 不利于市場競爭和后續經營;集體經濟組織法人財產權缺失, 集體經營性資產不能完全落實到股份合作社社名下;集體經濟土地征收制度導致的“財富剪刀差”問題, 集體建設土地無法直接入市, 與國有土地不同價同權問題。雖然在部分發達地區, 鎮域集體經濟的發展給農村集體帶來了一定的分紅收入。但鄉鎮集體產權主體由于界定不清, 鄉鎮集體組織多數仍然政企不分、政社不分。鄉鎮、政府代行集體經濟組織職能, 容易侵害廣大農民的基本財產權益。
三、集體經濟發展建議
部分發達地區特別是一線城市的鎮域一級集體經濟通過政府參與規劃設計和開發, 建立起來一批產權較為清晰、管理較為現代、人才較為充足和產業較為明晰的集體“園區”和物業經濟體, 具備了一定的可復制基礎。分析這些可復制的鎮域一級的集體經濟發展園區成功的經驗, 對比失敗的村、鎮兩級集體經濟發展失敗的案例, 提出如下發展建議。
(一) 加快推進農村集體產權制度改革
研究制定農村集體經濟組織法, 以法律推動集體成員確認、責任財產界定等重點難點問題;規范組織機構設置和運行制度、資產財務管理制度、法律責任制度、監管制度等。有序推進經營性資產股份合作制改革。在尊重農民意愿的前提下, 探索將農村集體經營性資產折股量化到本集體經濟組織成員的具體方式和途徑。探索農民對集體資產股份有償退出的條件和程序。不同的村鎮資產按照不同資產屬性進行不同改革。資源性資產要依法承包到戶, 實行確權登記頒證, 由農戶自主經營。擁有非資源性的經營性資產的農村集體經濟組織, 主要分布在沿海發達地區和大中城市郊區, 而這類地區都正在快速城鎮化。因此對這部分資產實行股份合作制改革, 將它們折股到戶, 按股分紅。
(二) 以經濟性功能為基礎拓展和培育集體經濟的多種功能
注重集體經濟的多種功能。一是政治功能, 他認為:“社隊集體經濟是農村社會主義經濟的重要支柱, 只能加強, 不能消弱”。二是經濟功能。“加強集體經濟實力是堅持社會主義方向, 實現共同富裕的重要保證”。三是社會功能。認為集體經濟是解決貧困問題的必由之路, 可以在廣泛領域內幫助政府實施多項農村社會發展計劃。四是文化功能。集體經濟實力是農村精神文明的堅強后盾, 活躍農村文化生活的物質基礎[8]。
對于如何發展集體經濟實力, 首要的是從產業結構轉型升級角度開始的。認為“集體經濟組織正在由過去的單一農業型, 加快向非農產業的發展方向轉變”, “大部分鄉村繼續搞好種養加工, 開發利用當地資源, 興辦集體林果業、養殖業, 進而搞深加工”。其次, 提出要實行農工商一體經營, 增強服務能力, 并隨著集體經濟實力的增強, 逐步擴展服務內容, 由單項向多項直到系列化服務發展。三是對于集體經濟實力和“統”的功能發揮弱化的問題和狀況, 從指導思想、產業結構、干部素質、政策扶持等方面進行了分析, 提出要建立扶持集體經濟的政策體系。要加強領導, 通過組建鄉鎮經濟委員會等方式, 增強鄉村集體經濟發展的機能。從財政、稅收、貸款等方面加大對集體性質企業的扶持力度。
(三) 優化鎮域和村集體經濟合作模式, 完善治理和監督機制
隨著農村城市化的進程的加快, 部分地區打破村域范圍的界限, 開始以村村聯合、鎮村聯合進行統籌開發。作為城市體系的一個組成部分, 農村治理體系長期服從于城市戰略定位。村集體自主性發展受制于“頂層設計”。村干部獨立發展村域集體經濟的空間較小, 導致村級集體經濟發展較為遲緩。鎮域經濟具有更健全的腐敗監督機制、人才、較好的現代產業發展機會識別能力。由于農村集體土地不能直接開發, 鎮一級集體經濟組織在發展集體經濟方面具有比單純的村集體更得天獨厚的優勢。但鎮級集體組織直接對村一級集體經濟管理還缺乏明確的組織功能定位和法理性依據。因此首先必須理順鄉鎮黨委、政府、鄉鎮集體經濟組織和農村集體經濟組織四者之間的關系, 設計出一套完善的鎮、村兩級合作、分配和監督機制, 杜絕侵占, 進而發揮各自的優勢, 提高集體經濟的產出。
(四) 因地制宜, 不宜強行推進, 以穩健性產業發展為主
雖然部分集體經濟村、鄉鎮依靠城市化的快速發展驅動形成的區域、政策、資金和人才等優勢, 集體資產規模迅速發展, 但當前大多數不發達地區的農村集體經濟資產主要靠政府撥付。截止2016年底, 集體沒有經營收益或者經營收益在5萬以下的村有41.8萬個, 占總數的74.9%。同時, 集體經濟的產權改革等制度進展不一, 為防止集體資產流失, 應逐漸推進政企分開和產權等制度改革, 按照不同發展階段, 因地施策, 穩妥推進集體經濟發展。農村集體經濟可以定位為具有一定壟斷性的半公共產品的提供者角色。在國資、外資和民企等競爭格局情況下, 采取差異化方式發展, 以穩健的住房租賃、土地租賃服務和產業園區平臺經濟服務住房需求人口和其他經濟發展類型企業。經驗路線以市場風險小、收益較穩為主。在發展經驗不足的情況下, 盡量避免參與高度競爭性的領域和產業。
基金： 國家社會科學基金項目 (17BKS052) 資助;
中國鄉村發現網轉自：中國農業大學學報(社會科學版)2018年06期(有刪減)
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