引言：實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的戰(zhàn)略決策，也是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手，2018年中央1號(hào)文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》對(duì)此作出了全面部署，提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)村文明、治理有效、生活富裕”的總要求。鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，涉及面廣，推進(jìn)難度大，需要綜合施策，而許多措施都離不開土地，最終都要回歸到土地利用上，因?yàn)橥恋厥青l(xiāng)村最重要的生產(chǎn)要素，自然也是助力鄉(xiāng)村振興的重要資源。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地利用方面出現(xiàn)了一些新情況和新問題，比如，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，承包地?zé)o人耕種而撂荒；進(jìn)城農(nóng)民宅基地長(zhǎng)期閑置，而退出機(jī)制又不健全，造成土地資源浪費(fèi)；集體土地與國(guó)有土地權(quán)能不對(duì)等，集體土地權(quán)能落實(shí)不到位；土地產(chǎn)權(quán)界限不明晰、權(quán)利不落實(shí)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)權(quán)益保障不充分，存在征地范圍過大、程序不完善、補(bǔ)償安置不到位、強(qiáng)制性拆遷等損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象；土地流轉(zhuǎn)制度不健全，市場(chǎng)不完善，監(jiān)管不到位；土地經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化程度低；耕地?cái)?shù)量減少、質(zhì)量下降問題突出等。這些問題如果解決不好，就會(huì)極大地阻礙或制約鄉(xiāng)村振興。如何科學(xué)判斷、準(zhǔn)確把握、正確認(rèn)識(shí)當(dāng)前農(nóng)村的土地問題和發(fā)展形勢(shì)，努力破解矛盾難題，充分發(fā)揮土地的保障支撐作用和最大效能，從而激發(fā)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的新動(dòng)能，是擺在我們面前的重大課題。今后做好土地文章，助力鄉(xiāng)村振興的著力點(diǎn)應(yīng)該放在哪里？盡管各地情況千差萬別，但從解決共性問題的角度出發(fā)，筆者認(rèn)為以下三個(gè)方面至關(guān)重要。
1、深化土地制度改革
分析當(dāng)前農(nóng)村土地利用和管理方面存在問題的原因，最重要的還是制度因素。因此，中央要求，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向和底線思維，加快推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，明確“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”的三條改革底線。在推進(jìn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán) “三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)上，從2015年開始在全國(guó)部署開展“農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度”改革試點(diǎn)（簡(jiǎn)稱“三塊地”改革）。在落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中要深刻領(lǐng)會(huì)中央精神，全面深入推進(jìn)各項(xiàng)改革。
1.1 鞏固完善承包地“三權(quán)分置”制度
中華人民共和國(guó)成立以來，在堅(jiān)持土地公有制不動(dòng)搖的基礎(chǔ)上，歷經(jīng)改革，最終建立了集體所有、家庭承包（家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制）為主要形式的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，即農(nóng)村土地實(shí)行集體所有權(quán)與家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的制度，我們稱之為“兩權(quán)分離”制度。“兩權(quán)分離”制度是我國(guó)農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展史上具有里程碑意義的偉大創(chuàng)舉，有力推動(dòng)了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展。但面對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的新形勢(shì)和農(nóng)村土地利用方面出現(xiàn)的新情況，“兩權(quán)分離”制度在許多方面都難以回答和解決新的問題和矛盾。在總結(jié)各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中央在2016年正式提出推進(jìn)農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革。
所謂“三權(quán)分置”，是指承包地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分置，即在保持集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)不變的前提下，將經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來，并可以按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行流轉(zhuǎn)。筆者在甘肅省調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，許多農(nóng)戶把承包地出租給企業(yè)，農(nóng)戶除了土地租金收入外，還可以到承租企業(yè)或外出打工獲得工資性收入。因此，建立在“三權(quán)分置”基礎(chǔ)上的土地流轉(zhuǎn)受到了農(nóng)民的普遍歡迎。“三權(quán)分置”改革思路源于農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際需要，基于土地要素流動(dòng)的優(yōu)化配置，是“兩權(quán)分離”制度的繼承和發(fā)展，是繼“兩權(quán)分離”制度之后我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的又一創(chuàng)新和突破。承包地的“三權(quán)分置”改革，符合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的基本主張，可以讓農(nóng)民在不失地的前提下，以出租、入股、代耕、抵押等多種方式和途徑放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以解決耕地分散低效經(jīng)營(yíng)或撂荒問題，消除進(jìn)城居住、外出務(wù)工農(nóng)民對(duì)土地承包權(quán)權(quán)益保障的擔(dān)憂，也為城鄉(xiāng)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域打開了通道，有利于培育新型經(jīng)營(yíng)主體、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提高土地利用效能和推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必將為“三農(nóng)”發(fā)展和鄉(xiāng)村振興注入新活力。但也要注意解決“三權(quán)分置”改革過程中出現(xiàn)的新問題，譬如：如何防止非法改變土地用途, 甚至通過炒作、買賣土地謀取利益；如何在土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)后保證農(nóng)地不流失、不污染、不破壞；如何保障新的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)來的土地享有耕種和收益權(quán)利及穩(wěn)定的預(yù)期。因此，要堅(jiān)持“三權(quán)分置”改革方向不動(dòng)搖，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，全面穩(wěn)妥推進(jìn)。
1.2 完善土地征收制度
我國(guó)法律規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)農(nóng)村集體土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。不難看出，這一法律規(guī)定有三個(gè)關(guān)鍵詞，即公共利益、征收、補(bǔ)償。問題的關(guān)鍵是：如何界定公共利益，如何征收，如何補(bǔ)償。在土地征收過程中往往會(huì)出現(xiàn)隨意擴(kuò)大征收范圍、征收程序不規(guī)范、補(bǔ)償安置不到位等問題。針對(duì)這些突出問題，改革的重點(diǎn)是：一要縮小征地范圍。探索制定土地征收目錄，科學(xué)嚴(yán)格界定公共利益用地范圍，逐步縮減土地征收規(guī)模。二要完善征地程序。建立完善土地征收民主協(xié)商機(jī)制，要將“征地協(xié)商和補(bǔ)償安置”作為土地征收審批的前置條件，即滿足與村集體中絕大多數(shù)成員達(dá)成書面協(xié)議、征地補(bǔ)償安置資金和社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)落實(shí)等三個(gè)條件后方可啟動(dòng)土地征收程序。三要健全保障機(jī)制。要建立合理、規(guī)范、多元的補(bǔ)償安置保障機(jī)制，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，足額支付補(bǔ)償安置費(fèi)，建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民生活水平有提高、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。
1.3 穩(wěn)步推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是落實(shí)集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的重要組成部分。這項(xiàng)改革事關(guān)大局、影響深遠(yuǎn)。改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地享有同等權(quán)利、履行相應(yīng)義務(wù)。在符合土地利用規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實(shí)行同等入市、同權(quán)同價(jià)。要明確界定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍，按照規(guī)范管理、有序運(yùn)行、城鄉(xiāng)互動(dòng)、收益共享的要求，積極穩(wěn)步推進(jìn)。從目前各地試點(diǎn)的情況看，總體進(jìn)展順利，試點(diǎn)中也積累了一些寶貴經(jīng)驗(yàn)，為建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市法律制度奠定了重要基礎(chǔ)，但在試點(diǎn)中也存在一些不容忽視的問題，譬如：?jiǎn)渭冏非笸恋爻鲎屖找妫鲆曉圏c(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，試點(diǎn)目標(biāo)走偏；規(guī)劃、調(diào)查、確權(quán)、登記等基礎(chǔ)性工作滯后，導(dǎo)致底數(shù)不清、盲目出讓和土地糾紛；縣級(jí)政府相關(guān)部門對(duì)試點(diǎn)以包代管，集體經(jīng)濟(jì)組織作用沒有充分發(fā)揮等。按計(jì)劃試點(diǎn)工作2018年就要結(jié)束，在全面總結(jié)試點(diǎn)成果、經(jīng)驗(yàn)并轉(zhuǎn)化為法律制度的過程中，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，突出重點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，把規(guī)劃管控、收益分配、基準(zhǔn)地價(jià)確定、出讓決策程序、強(qiáng)化村級(jí)責(zé)任等作為重點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。
1.4 改革完善宅基地制度
據(jù)統(tǒng)計(jì)，近些年我國(guó)每年約有1500萬左右的農(nóng)村人口進(jìn)城落戶，造成大量農(nóng)宅閑置。為了解決宅基地長(zhǎng)期閑置而退出、流轉(zhuǎn)機(jī)制又不健全的問題，受承包地“三權(quán)分置”改革經(jīng)驗(yàn)的啟發(fā)，一些地方在宅基地改革試點(diǎn)中提出了宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”的改革思路。宅基地的“三權(quán)分置”改革，使宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)分離，所有權(quán)歸集體，資格權(quán)歸農(nóng)戶，使用權(quán)歸宅基地使用者，可以讓農(nóng)民在“不失房”的前提下以出租、抵押、作價(jià)入股等多種方式適度放活使用權(quán)。宅基地的“三權(quán)分置”改革，可以解決農(nóng)宅閑置浪費(fèi)問題，拓展宅基地和農(nóng)宅用途，從而使農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入。因此，宅基地制度改革要在堅(jiān)持“三權(quán)分置”的前提下推進(jìn)。改革要緊緊圍繞以下四個(gè)方面展開：一是改革完善宅基地權(quán)益保障和取得方式。對(duì)依法取得、符合規(guī)定的宅基地予以確權(quán)登記發(fā)證，確保農(nóng)民宅基地權(quán)益；堅(jiān)持“一戶一宅”的分配原則，探索農(nóng)民戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式。二是建立宅基地有償使用制度。因歷史原因超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅的，以及非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承房屋等占有的宅基地，可以探索有償使用。三是建立自愿有償退出機(jī)制。積極探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地的制度。四是推進(jìn)房地一體登記發(fā)證工作，允許農(nóng)民將宅基地及宅基地上自建房屋出租、抵押、作價(jià)入股，以此獲得財(cái)產(chǎn)性收入。
2、夯實(shí)土地管理基礎(chǔ)
無論是土地制度改革，還是常態(tài)化的土地管理，都需要扎實(shí)的基礎(chǔ)性工作來保障。當(dāng)前需要重點(diǎn)要做好以下工作。
2.1 加快確權(quán)登記發(fā)證
承包地、宅基地（包括自建房屋）確權(quán)登記發(fā)證是“三權(quán)分置”改革能否得到落實(shí)、土地及房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)利能否得到有效保障、土地（宅基地及房屋）流轉(zhuǎn)能否搞活的基礎(chǔ)和保障。實(shí)際上，“三權(quán)分置”改革模式出現(xiàn)之前，土地流轉(zhuǎn)在廣大農(nóng)村已經(jīng)普遍存在，但筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶普遍存在一些疑慮，提出了一些關(guān)切問題，比如：久而久之，通過土地流轉(zhuǎn)租出去、入了股的承包地還屬不屬于自己？將來還能不能收回來自己耕種經(jīng)營(yíng)？如果對(duì)方不歸還又該怎么辦？家庭人口增加了還能分到地嗎？全家進(jìn)城安家落戶后承包地怎么辦？宅基地屬于村集體，長(zhǎng)期無人居住會(huì)不會(huì)被收回去？諸如此類的擔(dān)心和問題還有很多。總之，農(nóng)戶心里不踏實(shí)，擔(dān)心的核心問題還是土地權(quán)利能不能得到保障。對(duì)此，十九大報(bào)告明確提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年。”要落實(shí)十九大精神和中央的農(nóng)村政策，切實(shí)讓農(nóng)民吃上長(zhǎng)效“定心丸”，最重要的還是要加快土地（包括宅基地及宅基地上的自建房屋）的確權(quán)和登記發(fā)證工作。確權(quán)登記發(fā)證以后，農(nóng)民應(yīng)該拿到“三權(quán)三證”。三權(quán)是：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用資格權(quán)、宅基地之上自建住房所有權(quán)；三證是：承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證、宅基地使用資格權(quán)證、自建住房房產(chǎn)證（現(xiàn)在實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記發(fā)證，后兩個(gè)證可以合并為一個(gè)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證）。這樣農(nóng)民就得到了享有土地、房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律憑證。如果要征收或征用農(nóng)民的土地或拆遷農(nóng)民的房屋，必須按照法定程序進(jìn)行，必須要經(jīng)過平等協(xié)商。同時(shí)，確權(quán)發(fā)證以后，也會(huì)增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地權(quán)益保障、財(cái)產(chǎn)性收入預(yù)期的信心。
2.2 加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)管控
土地利用總體規(guī)劃是優(yōu)化配置土地資源，協(xié)調(diào)各類用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序的核心手段，是實(shí)行土地用途管制的重要依據(jù)。當(dāng)前在農(nóng)村土地供給、利用、管理方面存在的一個(gè)突出問題就是以鄉(xiāng)村為單元的土地利用規(guī)劃開展遲滯，而已有的縣級(jí)土地利用規(guī)劃未能全面考慮到農(nóng)村新的發(fā)展形勢(shì)對(duì)土地的利用需求，難以適應(yīng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新形勢(shì)，出現(xiàn)了土地用途管制不切實(shí)際、鄉(xiāng)村建設(shè)布局不夠科學(xué)和建設(shè)用地不足而新增審批受阻等問題。因此，要緊密結(jié)合基本農(nóng)田保護(hù)、鄉(xiāng)村建設(shè)布局、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、易地扶貧搬遷、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等發(fā)展需求，統(tǒng)籌規(guī)劃各項(xiàng)土地利用活動(dòng)，因地制宜、加快速度編制鄉(xiāng)村土地利用總體規(guī)劃，優(yōu)化耕地保護(hù)、村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等用地布局，用規(guī)劃引領(lǐng)農(nóng)村土地合理利用，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村土地的嚴(yán)格有效管理。
2.3 培育土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)
建立在“三權(quán)分置”基礎(chǔ)上的土地確權(quán)登記發(fā)證工作已經(jīng)在全國(guó)展開，土地確權(quán)登記發(fā)證以后土地流轉(zhuǎn)將會(huì)加快，這就需要有一個(gè)完善的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)與之配套，解決諸如土地流轉(zhuǎn)合同如何規(guī)范，流轉(zhuǎn)交易信息從哪兒獲取，出現(xiàn)合同糾紛如何處理，交易價(jià)格如何確定，公開交易在哪兒進(jìn)行等問題。因此，要重視培育和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。一要完善制度。盡快制定全國(guó)性規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)性意見和制度細(xì)則，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)決策程序，明確流轉(zhuǎn)的組織形式和集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民各自的權(quán)利，健全流轉(zhuǎn)土地用途管制和參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度，規(guī)范流轉(zhuǎn)土地價(jià)值評(píng)估。二要建立有形市場(chǎng)。總體上看，目前土地交易的有形市場(chǎng)尚未形成。土地流轉(zhuǎn)有形市場(chǎng)可以為供求雙方提供信息服務(wù)和成交機(jī)會(huì)，減少土地流轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱情況，也可以使流轉(zhuǎn)成交價(jià)格更趨合理、流轉(zhuǎn)更加規(guī)范。三要培育中介服務(wù)組織。建立包括提供流轉(zhuǎn)服務(wù)和土地資產(chǎn)評(píng)估的中介組織，以減少土地流轉(zhuǎn)過程中的糾紛，有利于保護(hù)供求雙方的權(quán)益。四要加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。要嚴(yán)格執(zhí)法檢查，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)土地流轉(zhuǎn)秩序。
2.4 創(chuàng)新土地用途管制
土地流轉(zhuǎn)會(huì)使農(nóng)村土地用途管制出現(xiàn)一些新的情況，要積極探索、健全完善更加符合實(shí)際的農(nóng)地用途管制體系。從各地土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況看，土地流轉(zhuǎn)以后的用途往往會(huì)出現(xiàn)多元化現(xiàn)象。原來種糧食作物的耕地，有些變成了蔬菜、瓜果、藥材種植園，有些用于發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，有些變成了堆放農(nóng)用物資的場(chǎng)地，甚至轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)以外的用途等。這些問題歸結(jié)起來就是“非農(nóng)化”和“非糧化”問題。對(duì)土地流轉(zhuǎn)后變耕地為建設(shè)用地等“非農(nóng)化”行為要依法查處，堅(jiān)決制止；對(duì)“非糧化”，則要分清性質(zhì)，區(qū)別對(duì)待，可以允許在土壤耕作層及耕作條件不發(fā)生根本性變化或容易恢復(fù)的前提下，調(diào)整耕地經(jīng)營(yíng)方式，拓展農(nóng)業(yè)功能。同時(shí)，在允許土地流轉(zhuǎn)、宅基地及其房屋出租的情況下，一些地方出現(xiàn)了非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員或城市居民以租住為名購(gòu)買農(nóng)房的現(xiàn)象，有些還直接將原房屋拆除重建別墅大院等，這些都是現(xiàn)行法律政策不允許的，要按照中央“一個(gè)不得、兩個(gè)嚴(yán)格”的要求，堅(jiān)決加以制止。總之，無論那類經(jīng)營(yíng)主體參與其中，也無論采取何種方式經(jīng)營(yíng)或利用土地，都不能突破農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)地歸農(nóng)的“農(nóng)”字底線。
2.5 實(shí)行土地指標(biāo)調(diào)劑
實(shí)行土地指標(biāo)調(diào)劑，是指建設(shè)占用耕地的補(bǔ)充和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)由國(guó)家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用。2018年中央1號(hào)文件提出，改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理辦法，建立高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，其所得收益通過支出預(yù)算全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。此后，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，前者明確了建設(shè)占用耕地跨省域補(bǔ)充的國(guó)家統(tǒng)籌措施，后者建立了增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的跨省域調(diào)劑機(jī)制。這兩項(xiàng)改革的實(shí)質(zhì)是在全國(guó)范圍內(nèi)確保耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)土地增值收益從發(fā)達(dá)地區(qū)流向欠發(fā)達(dá)地區(qū)、從城市化地區(qū)流向非城市化地區(qū)。此前，一些省區(qū)已經(jīng)實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡、增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨市縣調(diào)劑，并取得了初步成效。實(shí)行新增耕地和增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨區(qū)域調(diào)劑，這是我國(guó)農(nóng)村土地管理制度的又一創(chuàng)新，產(chǎn)生的指標(biāo)調(diào)劑收益會(huì)成為農(nóng)村建設(shè)資金的重要來源。因?yàn)閺默F(xiàn)實(shí)情況看，發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)充耕地的空間已經(jīng)很小，難以完成占補(bǔ)平衡，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)充耕地的空間相對(duì)大一點(diǎn)，通過土地整治和增減掛鉤，將新增耕地指標(biāo)調(diào)劑到發(fā)達(dá)地區(qū)，一方可以獲得發(fā)展空間，另一方可以得到發(fā)展資金，由此實(shí)現(xiàn)了雙贏。在土地節(jié)余指標(biāo)跨省域、跨市縣調(diào)劑方面已經(jīng)有一些成功的范例，要注意總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善制度。
3、保障建設(shè)用地需求
3.1 支持土地綜合整治
要改變以補(bǔ)充增加耕地、提高耕地質(zhì)量為主要目的農(nóng)村土地整治傳統(tǒng)模式，堅(jiān)持“山水林田路村”綜合整治原則，以補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量、優(yōu)化村莊布局、改善農(nóng)村環(huán)境、完善公益設(shè)施為目標(biāo)，繼續(xù)實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治。一是通過土地開發(fā)、地塊整合、土地復(fù)墾等措施，補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這項(xiàng)工作在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)還有一定潛力。二是通過土地平整、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、水利設(shè)施建設(shè)提升，提高耕地質(zhì)量等級(jí)。三是結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，整合資金，進(jìn)行山、水、林、田、路、村一體的綜合整治，建設(shè)相對(duì)集中的農(nóng)戶居住區(qū)，完善農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，這樣既可以節(jié)約土地，還可以改善居住生活環(huán)境。四是推廣新型肥料和化肥增效技術(shù)，開展土壤修復(fù)改良和質(zhì)量提升。五是采取工程、生物等措施，有效控制土地沙化、石漠化、鹽堿化，減輕水土流失，提高土地的生態(tài)涵養(yǎng)能力。土地綜合整治不僅可以增加耕地?cái)?shù)量、提升耕地質(zhì)量、改善人居環(huán)境，為農(nóng)民帶來看得見、摸得著的實(shí)惠，還可以凝聚民心，激發(fā)群眾跟黨走、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的熱情，因?yàn)閷?shí)施土地綜合整治的過程就是組織發(fā)動(dòng)農(nóng)民、強(qiáng)化基層黨建、提高農(nóng)村社會(huì)治理水平的過程。
3.2 保障農(nóng)村建設(shè)用地需求
隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模會(huì)有新的增加。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、現(xiàn)代化會(huì)帶來大量配套建設(shè)用地需求。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)以后，有些地方出現(xiàn)了種植、儲(chǔ)存、加工、銷售服務(wù)一條龍的農(nóng)產(chǎn)品基地，需要增加建設(shè)用地用于倉(cāng)庫(kù)、包裝加工車間、銷售網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)。二是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，增加了農(nóng)村基礎(chǔ)和公共設(shè)施建設(shè)用地需求。如道路擴(kuò)建改造、村民廣場(chǎng)、幼兒園、養(yǎng)老院等建設(shè)項(xiàng)目會(huì)有所增加或提升，需要增加新的建設(shè)用地。三是休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)建設(shè)用地的需求會(huì)有所增加。因此，要在科學(xué)編制鄉(xiāng)村土地利用總體規(guī)劃和堅(jiān)持規(guī)劃、計(jì)劃管控的前提下，因地制宜，實(shí)事求是，適度增加農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模和指標(biāo)，切實(shí)保障用地需求。
作者信息：陳漢（1958—），男，甘肅省定西市人，甘肅省人民政府參事，教授級(jí)高工，享受國(guó)務(wù)院政府特殊津貼專家，曾擔(dān)任甘肅省國(guó)土資源廳副廳長(zhǎng)、甘肅省政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)副主任職務(wù)，長(zhǎng)期從事自然資源管理工作。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)國(guó)土資源濟(jì) 2019（1）
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