引言：實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的戰略決策，也是新時代“三農”工作的總抓手，2018年中央1號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》對此作出了全面部署，提出了“產業興旺、生態宜居、鄉村文明、治理有效、生活富裕”的總要求。鄉村振興是一項復雜而艱巨的系統工程，涉及面廣，推進難度大，需要綜合施策，而許多措施都離不開土地，最終都要回歸到土地利用上，因為土地是鄉村最重要的生產要素，自然也是助力鄉村振興的重要資源。隨著城鎮化、工業化和農業現代化進程的加快，農村土地利用方面出現了一些新情況和新問題，比如，農民進城務工，承包地無人耕種而撂荒；進城農民宅基地長期閑置，而退出機制又不健全，造成土地資源浪費；集體土地與國有土地權能不對等，集體土地權能落實不到位；土地產權界限不明晰、權利不落實，承包經營權、使用權權益保障不充分，存在征地范圍過大、程序不完善、補償安置不到位、強制性拆遷等損害農民利益的現象；土地流轉制度不健全，市場不完善，監管不到位；土地經營的產業化、規模化程度低；耕地數量減少、質量下降問題突出等。這些問題如果解決不好，就會極大地阻礙或制約鄉村振興。如何科學判斷、準確把握、正確認識當前農村的土地問題和發展形勢，努力破解矛盾難題，充分發揮土地的保障支撐作用和最大效能，從而激發推動鄉村振興的新動能，是擺在我們面前的重大課題。今后做好土地文章，助力鄉村振興的著力點應該放在哪里？盡管各地情況千差萬別，但從解決共性問題的角度出發，筆者認為以下三個方面至關重要。
1、深化土地制度改革
分析當前農村土地利用和管理方面存在問題的原因，最重要的還是制度因素。因此，中央要求，要堅持問題導向和底線思維，加快推進農村土地制度改革試點，明確“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”的三條改革底線。在推進農村土地所有權、承包權、經營權 “三權分置”改革的基礎上，從2015年開始在全國部署開展“農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度”改革試點（簡稱“三塊地”改革）。在落實鄉村振興戰略中要深刻領會中央精神，全面深入推進各項改革。
1.1 鞏固完善承包地“三權分置”制度
中華人民共和國成立以來，在堅持土地公有制不動搖的基礎上，歷經改革，最終建立了集體所有、家庭承包（家庭聯產承包責任制）為主要形式的農村基本經營制度，即農村土地實行集體所有權與家庭承包經營權分離的制度，我們稱之為“兩權分離”制度。“兩權分離”制度是我國農村農業發展史上具有里程碑意義的偉大創舉，有力推動了農村和農業發展。但面對農村農業發展的新形勢和農村土地利用方面出現的新情況，“兩權分離”制度在許多方面都難以回答和解決新的問題和矛盾。在總結各地農村土地流轉實踐經驗的基礎上，中央在2016年正式提出推進農村承包地“三權分置”改革。
所謂“三權分置”，是指承包地的所有權、承包權和經營權的分置，即在保持集體土地所有權和農戶承包權不變的前提下，將經營權從承包經營權中分離出來，并可以按照依法、自愿、有償的原則進行流轉。筆者在甘肅省調研時發現，許多農戶把承包地出租給企業，農戶除了土地租金收入外，還可以到承租企業或外出打工獲得工資性收入。因此，建立在“三權分置”基礎上的土地流轉受到了農民的普遍歡迎。“三權分置”改革思路源于農村發展的實際需要，基于土地要素流動的優化配置，是“兩權分離”制度的繼承和發展，是繼“兩權分離”制度之后我國農村土地制度改革的又一創新和突破。承包地的“三權分置”改革，符合現代產權理論的基本主張，可以讓農民在不失地的前提下，以出租、入股、代耕、抵押等多種方式和途徑放活經營權，可以解決耕地分散低效經營或撂荒問題，消除進城居住、外出務工農民對土地承包權權益保障的擔憂，也為城鄉社會資本進入農村土地經營領域打開了通道，有利于培育新型經營主體、發展適度規模經營、提高土地利用效能和推動農業現代化，必將為“三農”發展和鄉村振興注入新活力。但也要注意解決“三權分置”改革過程中出現的新問題，譬如：如何防止非法改變土地用途, 甚至通過炒作、買賣土地謀取利益；如何在土地流轉實現規模化經營后保證農地不流失、不污染、不破壞；如何保障新的土地經營權人對流轉來的土地享有耕種和收益權利及穩定的預期。因此，要堅持“三權分置”改革方向不動搖，認真總結經驗，及時發現問題，全面穩妥推進。
1.2 完善土地征收制度
我國法律規定，國家為了公共利益的需要，可以依法對農村集體土地實行征收或者征用并給予補償。不難看出，這一法律規定有三個關鍵詞，即公共利益、征收、補償。問題的關鍵是：如何界定公共利益，如何征收，如何補償。在土地征收過程中往往會出現隨意擴大征收范圍、征收程序不規范、補償安置不到位等問題。針對這些突出問題，改革的重點是：一要縮小征地范圍。探索制定土地征收目錄，科學嚴格界定公共利益用地范圍，逐步縮減土地征收規模。二要完善征地程序。建立完善土地征收民主協商機制，要將“征地協商和補償安置”作為土地征收審批的前置條件，即滿足與村集體中絕大多數成員達成書面協議、征地補償安置資金和社會保障經費落實等三個條件后方可啟動土地征收程序。三要健全保障機制。要建立合理、規范、多元的補償安置保障機制，合理確定補償標準，足額支付補償安置費，建立被征地農民養老、醫療等社會保障制度，實現被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障。
1.3 穩步推進集體經營性建設用地入市
農村集體經營性建設用地入市是落實集體土地產權權能的重要組成部分。這項改革事關大局、影響深遠。改革的目標是實現農村集體經營性建設用地與國有建設用地享有同等權利、履行相應義務。在符合土地利用規劃、用途管制和依法取得的前提下，允許農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行同等入市、同權同價。要明確界定農村集體經營性建設用地入市范圍，按照規范管理、有序運行、城鄉互動、收益共享的要求，積極穩步推進。從目前各地試點的情況看，總體進展順利，試點中也積累了一些寶貴經驗，為建立農村集體經營性建設用地入市法律制度奠定了重要基礎，但在試點中也存在一些不容忽視的問題，譬如：單純追求土地出讓收益，忽視試點經驗總結，試點目標走偏；規劃、調查、確權、登記等基礎性工作滯后，導致底數不清、盲目出讓和土地糾紛；縣級政府相關部門對試點以包代管，集體經濟組織作用沒有充分發揮等。按計劃試點工作2018年就要結束，在全面總結試點成果、經驗并轉化為法律制度的過程中，要堅持問題導向，突出重點和薄弱環節，把規劃管控、收益分配、基準地價確定、出讓決策程序、強化村級責任等作為重點，穩步推進農村集體經營性建設用地入市。
1.4 改革完善宅基地制度
據統計，近些年我國每年約有1500萬左右的農村人口進城落戶，造成大量農宅閑置。為了解決宅基地長期閑置而退出、流轉機制又不健全的問題，受承包地“三權分置”改革經驗的啟發，一些地方在宅基地改革試點中提出了宅基地的所有權、資格權和使用權“三權分置”的改革思路。宅基地的“三權分置”改革，使宅基地的所有權、資格權與使用權分離，所有權歸集體，資格權歸農戶，使用權歸宅基地使用者，可以讓農民在“不失房”的前提下以出租、抵押、作價入股等多種方式適度放活使用權。宅基地的“三權分置”改革，可以解決農宅閑置浪費問題，拓展宅基地和農宅用途，從而使農民增加財產性收入。因此，宅基地制度改革要在堅持“三權分置”的前提下推進。改革要緊緊圍繞以下四個方面展開：一是改革完善宅基地權益保障和取得方式。對依法取得、符合規定的宅基地予以確權登記發證，確保農民宅基地權益；堅持“一戶一宅”的分配原則，探索農民戶有所居的多種實現形式。二是建立宅基地有償使用制度。因歷史原因超標準占用宅基地和一戶多宅的，以及非本集體經濟組織成員通過繼承房屋等占有的宅基地，可以探索有償使用。三是建立自愿有償退出機制。積極探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地的制度。四是推進房地一體登記發證工作，允許農民將宅基地及宅基地上自建房屋出租、抵押、作價入股，以此獲得財產性收入。
2、夯實土地管理基礎
無論是土地制度改革，還是常態化的土地管理，都需要扎實的基礎性工作來保障。當前需要重點要做好以下工作。
2.1 加快確權登記發證
承包地、宅基地（包括自建房屋）確權登記發證是“三權分置”改革能否得到落實、土地及房屋財產權利能否得到有效保障、土地（宅基地及房屋）流轉能否搞活的基礎和保障。實際上，“三權分置”改革模式出現之前，土地流轉在廣大農村已經普遍存在，但筆者在調研中發現，土地流轉的農戶普遍存在一些疑慮，提出了一些關切問題，比如：久而久之，通過土地流轉租出去、入了股的承包地還屬不屬于自己？將來還能不能收回來自己耕種經營？如果對方不歸還又該怎么辦？家庭人口增加了還能分到地嗎？全家進城安家落戶后承包地怎么辦？宅基地屬于村集體，長期無人居住會不會被收回去？諸如此類的擔心和問題還有很多。總之，農戶心里不踏實，擔心的核心問題還是土地權利能不能得到保障。對此，十九大報告明確提出“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。”要落實十九大精神和中央的農村政策，切實讓農民吃上長效“定心丸”，最重要的還是要加快土地（包括宅基地及宅基地上的自建房屋）的確權和登記發證工作。確權登記發證以后，農民應該拿到“三權三證”。三權是：土地承包經營權、宅基地使用資格權、宅基地之上自建住房所有權；三證是：承包土地經營權證、宅基地使用資格權證、自建住房房產證（現在實行不動產統一登記發證，后兩個證可以合并為一個不動產權證）。這樣農民就得到了享有土地、房屋財產權利的法律憑證。如果要征收或征用農民的土地或拆遷農民的房屋，必須按照法定程序進行，必須要經過平等協商。同時，確權發證以后，也會增強農民對土地權益保障、財產性收入預期的信心。
2.2 加強規劃引領管控
土地利用總體規劃是優化配置土地資源，協調各類用地規模、結構、布局和時序的核心手段，是實行土地用途管制的重要依據。當前在農村土地供給、利用、管理方面存在的一個突出問題就是以鄉村為單元的土地利用規劃開展遲滯，而已有的縣級土地利用規劃未能全面考慮到農村新的發展形勢對土地的利用需求，難以適應實施鄉村振興戰略的新形勢，出現了土地用途管制不切實際、鄉村建設布局不夠科學和建設用地不足而新增審批受阻等問題。因此，要緊密結合基本農田保護、鄉村建設布局、現代農業發展、易地扶貧搬遷、生態環境保護、發展鄉村旅游等發展需求，統籌規劃各項土地利用活動，因地制宜、加快速度編制鄉村土地利用總體規劃，優化耕地保護、村莊建設、產業發展、生態保護等用地布局，用規劃引領農村土地合理利用，實現對農村土地的嚴格有效管理。
2.3 培育土地流轉市場
建立在“三權分置”基礎上的土地確權登記發證工作已經在全國展開，土地確權登記發證以后土地流轉將會加快，這就需要有一個完善的土地流轉市場與之配套，解決諸如土地流轉合同如何規范，流轉交易信息從哪兒獲取，出現合同糾紛如何處理，交易價格如何確定，公開交易在哪兒進行等問題。因此，要重視培育和完善農村土地流轉市場。一要完善制度。盡快制定全國性規范土地流轉的指導性意見和制度細則，規范農村土地流轉決策程序，明確流轉的組織形式和集體經濟組織、農民各自的權利，健全流轉土地用途管制和參與農村土地流轉準入制度，規范流轉土地價值評估。二要建立有形市場。總體上看，目前土地交易的有形市場尚未形成。土地流轉有形市場可以為供求雙方提供信息服務和成交機會，減少土地流轉信息不對稱情況，也可以使流轉成交價格更趨合理、流轉更加規范。三要培育中介服務組織。建立包括提供流轉服務和土地資產評估的中介組織，以減少土地流轉過程中的糾紛，有利于保護供求雙方的權益。四要加強市場監管。要嚴格執法檢查，加強市場監管，維護土地流轉秩序。
2.4 創新土地用途管制
土地流轉會使農村土地用途管制出現一些新的情況，要積極探索、健全完善更加符合實際的農地用途管制體系。從各地土地流轉的實際情況看，土地流轉以后的用途往往會出現多元化現象。原來種糧食作物的耕地，有些變成了蔬菜、瓜果、藥材種植園，有些用于發展設施農業，有些變成了堆放農用物資的場地，甚至轉向農業以外的用途等。這些問題歸結起來就是“非農化”和“非糧化”問題。對土地流轉后變耕地為建設用地等“非農化”行為要依法查處，堅決制止；對“非糧化”，則要分清性質，區別對待，可以允許在土壤耕作層及耕作條件不發生根本性變化或容易恢復的前提下，調整耕地經營方式，拓展農業功能。同時，在允許土地流轉、宅基地及其房屋出租的情況下，一些地方出現了非本集體經濟組織成員或城市居民以租住為名購買農房的現象，有些還直接將原房屋拆除重建別墅大院等，這些都是現行法律政策不允許的，要按照中央“一個不得、兩個嚴格”的要求，堅決加以制止。總之，無論那類經營主體參與其中，也無論采取何種方式經營或利用土地，都不能突破農地農用、農地歸農的“農”字底線。
2.5 實行土地指標調劑
實行土地指標調劑，是指建設占用耕地的補充和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標由國家統籌跨省域調劑使用。2018年中央1號文件提出，改進耕地占補平衡管理辦法，建立高標準基本農田建設等新增耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑機制，其所得收益通過支出預算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持鄉村振興戰略。此后，國務院辦公廳印發了《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》和《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》，前者明確了建設占用耕地跨省域補充的國家統籌措施，后者建立了增減掛鉤節余指標的跨省域調劑機制。這兩項改革的實質是在全國范圍內確保耕地數量不減少、質量不降低的基礎上，實現土地增值收益從發達地區流向欠發達地區、從城市化地區流向非城市化地區。此前，一些省區已經實行耕地占補平衡、增減掛鉤節余指標跨市縣調劑，并取得了初步成效。實行新增耕地和增減掛鉤節余指標跨區域調劑，這是我國農村土地管理制度的又一創新，產生的指標調劑收益會成為農村建設資金的重要來源。因為從現實情況看，發達地區補充耕地的空間已經很小，難以完成占補平衡，而欠發達地區補充耕地的空間相對大一點，通過土地整治和增減掛鉤，將新增耕地指標調劑到發達地區，一方可以獲得發展空間，另一方可以得到發展資金，由此實現了雙贏。在土地節余指標跨省域、跨市縣調劑方面已經有一些成功的范例，要注意總結經驗、完善制度。
3、保障建設用地需求
3.1 支持土地綜合整治
要改變以補充增加耕地、提高耕地質量為主要目的農村土地整治傳統模式，堅持“山水林田路村”綜合整治原則，以補充耕地數量、提高耕地質量、優化村莊布局、改善農村環境、完善公益設施為目標，繼續實施農村土地綜合整治。一是通過土地開發、地塊整合、土地復墾等措施，補充耕地數量，促進農業規模經營。這項工作在西部欠發達地區還有一定潛力。二是通過土地平整、高標準基本農田建設、水利設施建設提升，提高耕地質量等級。三是結合新農村建設，整合資金，進行山、水、林、田、路、村一體的綜合整治，建設相對集中的農戶居住區，完善農村公共服務基礎設施，這樣既可以節約土地，還可以改善居住生活環境。四是推廣新型肥料和化肥增效技術，開展土壤修復改良和質量提升。五是采取工程、生物等措施，有效控制土地沙化、石漠化、鹽堿化，減輕水土流失，提高土地的生態涵養能力。土地綜合整治不僅可以增加耕地數量、提升耕地質量、改善人居環境，為農民帶來看得見、摸得著的實惠，還可以凝聚民心，激發群眾跟黨走、實現農業現代化的熱情，因為實施土地綜合整治的過程就是組織發動農民、強化基層黨建、提高農村社會治理水平的過程。
3.2 保障農村建設用地需求
隨著鄉村振興戰略的實施，農村建設用地規模會有新的增加。一是農業生產的規模化、現代化會帶來大量配套建設用地需求。筆者在調研中發現，土地流轉以后，有些地方出現了種植、儲存、加工、銷售服務一條龍的農產品基地，需要增加建設用地用于倉庫、包裝加工車間、銷售網點建設。二是美麗鄉村建設，增加了農村基礎和公共設施建設用地需求。如道路擴建改造、村民廣場、幼兒園、養老院等建設項目會有所增加或提升，需要增加新的建設用地。三是休閑農業、鄉村旅游、農村電商等二三產業的發展，對建設用地的需求會有所增加。因此，要在科學編制鄉村土地利用總體規劃和堅持規劃、計劃管控的前提下，因地制宜，實事求是，適度增加農村建設用地規模和指標，切實保障用地需求。
作者信息：陳漢（1958—），男，甘肅省定西市人，甘肅省人民政府參事，教授級高工，享受國務院政府特殊津貼專家，曾擔任甘肅省國土資源廳副廳長、甘肅省政協人口資源環境委員會副主任職務，長期從事自然資源管理工作。
中國鄉村發現網轉自：中國國土資源濟 2019（1）
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