——中國改革40年農(nóng)地制度研究的一個綜述性評論
經(jīng)歷40年的改革開放，現(xiàn)行的中國土地制度與40年前相比已有很大進步，但與中國向現(xiàn)代化強國轉(zhuǎn)變的要求相比，還需進一步改革。改革的羈絆，一是思想不解放，認識有偏差；二是利益剛性強，破解力度弱。但歸根結(jié)底，還是思想不解放；利益剛性說到底是認識水平不夠。如能認識到深化改革會帶來多贏結(jié)果，利益守護的方略就有可能調(diào)整，暫時的利益剛性就有可能打破。
改革不跑偏，當奉常識為圭臬
工業(yè)文明時代產(chǎn)生了對土地新的認識，但我們的很多認識還停留在農(nóng)業(yè)文明時代。
首先，土地的意義因經(jīng)濟時代而不同。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，土地是家庭和民族的核心生存條件。人類進入工業(yè)社會，土地的相對地位下降了，相關的一系列制度安排也發(fā)生了變化。人類甚至告別了“人口遷移必然伴隨戰(zhàn)爭”的時代。在這個過程中，大部分農(nóng)民會告別農(nóng)業(yè)，不需要顧及農(nóng)民有一天因在城市生存不下去返回農(nóng)村而留一塊地給他們。逆向去農(nóng)村的主要是投資者和農(nóng)村生活的偏好者。整體上，一直要到留在農(nóng)村足夠少的農(nóng)民的生活水平與城市水平差不多時，轉(zhuǎn)移速度才會慢下來。這時候，因一系列條件改善，特別是小城市的合理布局，能讓農(nóng)民與城市居民共享一些城市的公共服務。
其次，農(nóng)業(yè)領域科技投入的邊際產(chǎn)出遠大于土地的邊際產(chǎn)出。耕地資源與耕地播種面積是兩個不同概念。前者可以不增加；后者依賴土地制度的變化和科技進步，可以有所增加。同等面積的播種，依賴科技進步，產(chǎn)量也可以增加。我國農(nóng)產(chǎn)品大幅度增加主要是依靠科技進步，而農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的耕地資源是減少的，人力投入也是減少的。所謂我國“人多地少”的判斷很不嚴謹，土地資源數(shù)量是恒定的，但農(nóng)民數(shù)量是可以變化的。
第三，土地的使用權(quán)概念比所有權(quán)概念更重要。在實踐上，真正重要的是土地使用權(quán)。制度安排中，土地使用權(quán)益保障程度越高，土地要素利用效率也越高。所有權(quán)概念已經(jīng)近乎精神安慰劑。土地實際使用權(quán)更重要。
第四，扭曲土地價格必然帶來效率損失。筆者在某地調(diào)研時，學到商業(yè)界的一個詞“勾地”，意思是，一些投資者借地方政府招商引資的熱情，獅子大張口地以低價乃至“零地價”索要土地，全國各類開發(fā)區(qū)都存在這種情形。后果是，我國城市建設用地的經(jīng)濟密度顯著低于歐美和東亞工業(yè)化國家。相反，因為集體建設用地的使用更多依賴市場關系，集體經(jīng)濟工業(yè)園的經(jīng)濟密度往往超過國家開發(fā)區(qū)。
第五，土地制度影響居住形態(tài)，居住形態(tài)則影響社會穩(wěn)定。當人們居住過密，特別是居住在高層建筑時，容易產(chǎn)生負面心理，導致人際關系惡化，創(chuàng)造力降低。這種居住形態(tài)下，實際上已不存在“熟人社會”要素，道德對社會關系的調(diào)節(jié)作用顯著降低。這種“高密度人口心態(tài)”會加深彼此戒備，妨礙信任關系建立，提高社會緊張度，不利于政府化解偶發(fā)因素誘導的社會沖突。無視這一現(xiàn)狀，就會帶來大量潛在問題。
深化土地制度改革才能降低風險
農(nóng)業(yè)競爭力低下是中國中長期發(fā)展的重大風險。中國不是絕對缺少耕地，而是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本顯著高于世界主要農(nóng)產(chǎn)品的出口國，使得大量土地不能有效播種經(jīng)營。這不僅產(chǎn)生了農(nóng)產(chǎn)品市場波動風險，還導致巨大財政壓力。通過土地使用權(quán)（承包權(quán)）永久化和市場化改革，可以極大降低土地連片整理的成本，提高中國農(nóng)業(yè)的有效播種面積，使中國農(nóng)業(yè)競爭力大幅提升。
深化土地制度改革還能極大降低中長期社會政治風險。中國的高密度集合住宅樓中的一個個單元，在世界住房市場是質(zhì)次價高的“劣等品”，這種居住形態(tài)會成為社會不穩(wěn)定的重要條件。如果能大幅提高城市建成區(qū)、居民住宅區(qū)的用地比重，發(fā)展容積率小于1的住宅區(qū)，擴大獨棟和聯(lián)排住宅，使城市中產(chǎn)階級擁有真正可世代繼承和維護的房產(chǎn)，將有利于社會穩(wěn)定。滿足這個要求與“人多地少”毫無關系。如果有條件地使“小產(chǎn)權(quán)房”合法化，增加有利于社會友好心理生成的居住形態(tài)類別，將使這個問題更容易解決。此外，清理過時的城市土地規(guī)劃標準，發(fā)展多樣性、混合型的工作生活區(qū)，也是一個解決辦法。這些變革會籌集到巨大政府收入，彌補“土地財政”失靈產(chǎn)生的政府負債風險。
土地規(guī)劃管理制度也有利于降低消費需求不足產(chǎn)生的經(jīng)濟停滯風險。居住形態(tài)改善后，住房消費也會顯著增加。
深化土地制度改革，還可降低環(huán)境風險。通過土地制度改革激勵農(nóng)場主連片整理土地，有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，改善農(nóng)業(yè)循環(huán)發(fā)展條件。改革還會帶來有效農(nóng)業(yè)播種面積的增加，減少農(nóng)業(yè)用地開發(fā)的需求，有利于擴大生態(tài)用地面積。
作者系中國社科院農(nóng)業(yè)農(nóng)村所研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新京報
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