引言:農(nóng)民集體成員權(quán)是農(nóng)民對(duì)集體所享有權(quán)利的總稱(chēng)，包括實(shí)體性的受益權(quán)能和程序性的管理權(quán)能。決議行為是農(nóng)民集體成員權(quán)的主要行使方式和村民自治的民法體現(xiàn)。黨的十九大報(bào)告提出“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”；中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》指出：“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)。”對(duì)此，筆者提出鄉(xiāng)村治理體系“一體兩翼”的理論：以鄉(xiāng)村治理體系為“一體”、農(nóng)民集體成員權(quán)和農(nóng)民集體決議行為為“兩翼”，以完善農(nóng)民集體決議行為法律制度為具體法律手段和著力點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)保障農(nóng)民集體成員權(quán)這一微觀法律目標(biāo)和健全鄉(xiāng)村治理體系這一宏觀政策目標(biāo)。其中，作為“一體”的鄉(xiāng)村治理本身并不是目的，而是作為上位抽象概念和宏觀政策目標(biāo)來(lái)回答鄉(xiāng)村發(fā)展的方向——經(jīng)由治理有效，達(dá)致鄉(xiāng)村振興。農(nóng)民集體決議作為“兩翼”中的“一翼”，回答的是“誰(shuí)來(lái)治理”和“如何治理”的問(wèn)題，作為民主的實(shí)現(xiàn)形式，其本身只是治理手段，而非治理目的。農(nóng)民集體成員權(quán)作為“兩翼”中的另“一翼”，回答的是“為誰(shuí)治理”的問(wèn)題。一切發(fā)展和治理都要以人為本，都要服從和服務(wù)于人的自由與幸福。將保障農(nóng)民集體成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)作為健全鄉(xiāng)村治理體系和完善農(nóng)民集體決議行為規(guī)則的根本目的，是中國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展問(wèn)題的理論邏輯、歷史邏輯和實(shí)踐邏輯的有機(jī)統(tǒng)一和必然要求。
對(duì)“一體兩翼”的鄉(xiāng)村治理體系可以從多角度、全方位觀察和研究，涉及黨規(guī)與國(guó)法、法治與德治、公法與私法。本文在堅(jiān)持集體所有權(quán)的背景下，以《物權(quán)法》《村民委員會(huì)組織法》為規(guī)范中心，從村民自治、民主決議的民法視角對(duì)基層治理自治化、法治化做探索，著重圍繞農(nóng)民集體成員權(quán)和農(nóng)民集體決議行為展開(kāi)論證。一方面，“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益”都離不開(kāi)對(duì)農(nóng)民集體成員權(quán)及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制的深入研究，相關(guān)探討有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)的分配正義，并通過(guò)明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和農(nóng)民集體成員權(quán)權(quán)屬實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)帯⒈Ｕ虾蜆?shù)立農(nóng)民恒產(chǎn)恒心、激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力。另一方面，農(nóng)民集體決議行為是決議行為的重要類(lèi)型，對(duì)農(nóng)民集體決議行為法教義學(xué)體系的研究有助于推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)治理的法治化。農(nóng)民集體決議是民主這一社會(huì)主義核心價(jià)值觀在農(nóng)村治理過(guò)程中的具體體現(xiàn)，在農(nóng)村社會(huì)治理過(guò)程中，總結(jié)村民自治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、完善《村民委員會(huì)組織法》《物權(quán)法》以及探索未來(lái)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》中有關(guān)農(nóng)民集體決議行為的相關(guān)法律規(guī)則，有利于“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。
一、從農(nóng)民集體所有權(quán)到農(nóng)民集體成員權(quán)
(一)農(nóng)民集體所有權(quán)的規(guī)范目的是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體成員權(quán)
農(nóng)民集體所有權(quán)制度內(nèi)部法律構(gòu)造如下：第一，農(nóng)民集體所有權(quán)不等于農(nóng)民集體成員所有權(quán)，也不等于農(nóng)民集體成員共有權(quán)。農(nóng)民集體所有權(quán)的規(guī)范目的是保障集體成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)，即回答鄉(xiāng)村治理“為誰(shuí)治理”的問(wèn)題。第二，農(nóng)民集體所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體或者說(shuō)是“本集體成員集體”。農(nóng)民集體具有單一性和整體性，農(nóng)民集體資產(chǎn)不可分割到個(gè)人。農(nóng)民集體不等于農(nóng)民集體成員，也不等于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民集體所有權(quán)采取代表行使的機(jī)制。應(yīng)對(duì)農(nóng)民集體所有權(quán)的代表行使機(jī)制進(jìn)行完善，以有利于充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體成員的利益。第三，相較于國(guó)家所有權(quán)而言，農(nóng)民集體所有權(quán)的客體具有法定限制性。第四，農(nóng)民集體所有權(quán)的行使具有民主程序性，即經(jīng)由民主程序?qū)崿F(xiàn)村民自治。
綜上，在主體方面，集體財(cái)產(chǎn)集體所有；在客體方面，集體財(cái)產(chǎn)范圍法定限制；在目的方面，集體利益集體成員分享，由此派生出農(nóng)民集體成員權(quán)；在行使方面，集體事務(wù)集體民主管理，并采取農(nóng)民集體決議的民主決策方式。
(二)農(nóng)民集體成員權(quán)是具有復(fù)合性特點(diǎn)的民事權(quán)利
從制度理念、法律性質(zhì)、權(quán)利內(nèi)容等方面深入認(rèn)識(shí)農(nóng)民集體成員權(quán)，是有效保障農(nóng)民集體成員權(quán)實(shí)現(xiàn)的前提。1. 從制度理念看，應(yīng)該從分配正義的角度理解農(nóng)民集體所有權(quán)和農(nóng)民集體成員權(quán)之間的辯證關(guān)系。2. 從法律性質(zhì)看，農(nóng)民集體成員權(quán)屬于民法中成員權(quán)的一種，以具有村集體農(nóng)民的特定身份為前提，屬于獨(dú)立的民事權(quán)利類(lèi)型。民法典中應(yīng)該確立普遍適用的成員權(quán)法律制度。3. 從權(quán)利內(nèi)容看，農(nóng)民集體成員權(quán)屬于包含多種權(quán)能的復(fù)合性權(quán)利。農(nóng)民集體成員權(quán)中的受益權(quán)能是核心，屬于實(shí)體性質(zhì)的權(quán)利；參與管理權(quán)能是手段，屬于程序性質(zhì)的權(quán)利。
從民事權(quán)利分類(lèi)的角度看,不能簡(jiǎn)單將農(nóng)民集體成員權(quán)歸位到物權(quán)和債權(quán)二分體系或者絕對(duì)權(quán)與相對(duì)權(quán)二分體系之下。適宜在民法典物權(quán)編“國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)、私人所有權(quán)”章規(guī)定確認(rèn)農(nóng)民集體成員身份的實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則。立法應(yīng)該例示農(nóng)民集體成員身份認(rèn)定的實(shí)體考量因素，如戶(hù)籍、是否存在土地承包關(guān)系、對(duì)集體資產(chǎn)積累的貢獻(xiàn)等，并授權(quán)農(nóng)民集體因地制宜地通過(guò)民主決議作出決定。
(三)農(nóng)民集體決議是農(nóng)民集體成員權(quán)行使的外在重要方式
農(nóng)民集體團(tuán)體治理的實(shí)現(xiàn)依賴(lài)于農(nóng)民集體決議行為的依法成立和生效。農(nóng)民集體決議行為是農(nóng)民集體成員權(quán)行使的外在重要方式，是農(nóng)民集體團(tuán)體治理的重要技術(shù)工具，其回答了鄉(xiāng)村治理“誰(shuí)來(lái)治理”和“如何治理”的問(wèn)題。民法典有必要修訂和細(xì)化《物權(quán)法》第58條至第63條，對(duì)農(nóng)民集體決議行為做集中規(guī)范。
農(nóng)民集體決議行為服務(wù)于農(nóng)民集體成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)，但也有可能侵害農(nóng)民集體成員權(quán)乃至農(nóng)民集體所有權(quán)。因此，“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利”就要確保農(nóng)民在集體決議行為直接或者間接侵害其合法權(quán)益時(shí)有可采取的救濟(jì)措施，以防止農(nóng)民集體決議行為的異化，對(duì)此，需要作類(lèi)型化討論。
當(dāng)農(nóng)民集體決議行為侵害農(nóng)民集體成員權(quán)中的自益權(quán)時(shí)，方有適用《物權(quán)法》第63條第2款予以救濟(jì)的可能。應(yīng)該將《物權(quán)法》第63條第1款修改為：“集體所有的財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，禁止任何單位和個(gè)人侵占、哄搶、私分、破壞。集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體所有的財(cái)產(chǎn)，或者集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人、村民委員會(huì)負(fù)責(zé)人怠于行使侵權(quán)請(qǐng)求權(quán)的，本集體十分之一以上的成員或者三分之一以上的成員代表有權(quán)要求行為人承擔(dān)停止侵害、消除危險(xiǎn)、排除妨害、返還原物、賠償損失等責(zé)任。”
二、農(nóng)民集體決議行為的成立要件辨析
保障農(nóng)村村民實(shí)行自治，由村民依法辦理自己的事情，關(guān)鍵是確立和保障農(nóng)民集體成員權(quán)，并保障農(nóng)民集體決議行為的依法、民主、有序開(kāi)展。農(nóng)民集體決議行為是指農(nóng)民集體成員按照法律規(guī)定的民主議定程序組成議事主體，召開(kāi)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議，對(duì)涉及村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)和成員權(quán)益的事項(xiàng)進(jìn)行討論、作出決定的民事法律行為。從法教義學(xué)出發(fā)，農(nóng)民集體決議行為的成立以正當(dāng)程序原則和多數(shù)決原則為指導(dǎo)，具體包括決議主體、決議程序、決議事項(xiàng)等要件。
(一)農(nóng)民集體決議行為由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議作出
農(nóng)民集體所有權(quán)的主體和農(nóng)民集體決議行為的決議主體是本集體成員集體，村民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)的管理須具體由村民會(huì)議(村民代表會(huì)議)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員(代表)大會(huì)討論決定方可。
(二)應(yīng)根據(jù)正當(dāng)程序規(guī)則完善農(nóng)民集體決議的召集通知和表決方式
《村民委員會(huì)組織法》第21條后段對(duì)召集村民會(huì)議提前通知的內(nèi)容未作規(guī)定。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)類(lèi)推適用同屬?zèng)Q議行為法律調(diào)整規(guī)則的《公司法》第102條第1款前段和第3款關(guān)于股份公司股東大會(huì)會(huì)議召集通知的規(guī)則，具體要求：“村民委員會(huì)召集村民會(huì)議應(yīng)當(dāng)提前通知會(huì)議召開(kāi)的時(shí)間、地點(diǎn)和審議的事項(xiàng)。”“村民會(huì)議不得對(duì)召集通知中未列明的事項(xiàng)作出決議。”農(nóng)村集體土地承包方案決議的表決方式也存在需要完善之處。為使涉及村民利益的承包方案權(quán)威合理，以《農(nóng)村土地承包法》第19條第(三)項(xiàng)所規(guī)定2/3以上多數(shù)決表決規(guī)則為準(zhǔn)。《村民委員會(huì)組織法》第22條和第26條規(guī)定的2/3以上參加并由到會(huì)人員過(guò)半數(shù)通過(guò)的表決規(guī)則無(wú)法真正體現(xiàn)決議行為多數(shù)決的要求，不利于實(shí)現(xiàn)民權(quán)民用，應(yīng)該做相應(yīng)修正。
(三)農(nóng)民集體決議涉及村集體成員共同利益的事項(xiàng)
對(duì)《村民委員會(huì)組織法》第24條規(guī)定中的“涉及村民利益”應(yīng)作目的性限縮解釋為“村民共同利益”。如果只是涉及村民個(gè)體利益事項(xiàng)，就不能通過(guò)集體決議凌駕并替代個(gè)體意思自治。例如，很多農(nóng)村通過(guò)召開(kāi)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議作出決議積極推行宅基地置換/歸并，以拆舊建新，節(jié)約宅基地用地，改善農(nóng)村居住條件。但在這個(gè)過(guò)程中，對(duì)少數(shù)不同意參與拆舊建新的村民的宅基地，不能一并“拆舊”。對(duì)每戶(hù)宅基地置換/歸并不同于可通過(guò)多數(shù)決決策的“宅基地的使用方案”。
三、農(nóng)民集體決議行為的法律效力瑕疵
農(nóng)民集體決議效力瑕疵制度體現(xiàn)了在鄉(xiāng)村治理問(wèn)題上村民自治和國(guó)家管制之間的邊界，對(duì)其進(jìn)行解釋和完善有助于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系中自治與法治的協(xié)調(diào)。
司法實(shí)踐中，有關(guān)農(nóng)民集體決議行為效力瑕疵糾紛的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題是相關(guān)決議行為對(duì)農(nóng)民集體外部合同行為的效力影響。未經(jīng)民主討論決定土地承包經(jīng)營(yíng)方案，村民委員會(huì)就沒(méi)有代表權(quán)限，村民委員會(huì)徑行與第三人締結(jié)土地承包經(jīng)營(yíng)合同的，就構(gòu)成無(wú)權(quán)代表。應(yīng)該區(qū)分農(nóng)民集體決議不成立與農(nóng)民集體對(duì)外合同無(wú)效，區(qū)分以這兩種不同民事法律行為為調(diào)整對(duì)象的法律規(guī)范，不能用規(guī)范農(nóng)民集體決議的條文直接去判斷合同行為的效力。
農(nóng)民集體在行使所有權(quán)作出決議行為的過(guò)程中，若該決議行為侵害集體成員合法權(quán)益，受侵害的成員可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷(xiāo)，這是對(duì)農(nóng)民集體決議的事后規(guī)制，對(duì)應(yīng)著農(nóng)民集體成員撤銷(xiāo)訴權(quán)和農(nóng)民集體決議行為可撤銷(xiāo)制度。當(dāng)農(nóng)民集體決議行為侵害集體成員合法權(quán)益時(shí)，不管是從民法原理、制度效果，還是從司法技術(shù)等角度看，都不宜當(dāng)然賦予受害人撤銷(xiāo)訴權(quán)，對(duì)此首先應(yīng)該做具體的類(lèi)型化分析。筆者建議，在民法典物權(quán)編立法中，將《物權(quán)法》第63條第2款修改為：“集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體土地補(bǔ)償費(fèi)分配權(quán)或者集體收益分配權(quán)等受益權(quán)利的，受侵害的集體成員可以請(qǐng)求人民法院予以變更或者撤銷(xiāo)。”
結(jié)語(yǔ)
農(nóng)民集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革都需要本著分配正義的理念，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，實(shí)現(xiàn)民利民享。農(nóng)民集體所有權(quán)的規(guī)范目的是實(shí)現(xiàn)集體成員的利益，其行使具有民主程序性，并經(jīng)由民主決策程序?qū)崿F(xiàn)村民自治。“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益”都離不開(kāi)對(duì)農(nóng)民集體成員權(quán)的確認(rèn)及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制的完善。鄉(xiāng)村治理體系的健全是“一體”，農(nóng)民集體成員權(quán)和農(nóng)民集體決議行為是“兩翼”。健全鄉(xiāng)村治理體系和完善農(nóng)民集體決議行為法律制度的根本目的都是保障農(nóng)民集體成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)。
農(nóng)民集體成員權(quán)行使的法理基礎(chǔ)在于根據(jù)程序正義的要求基于民主多數(shù)決的意思表示形成機(jī)制實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體的公共選擇。應(yīng)該本著程序正義的理念，妥當(dāng)界定農(nóng)民集體決議行為的成立和效力。應(yīng)該區(qū)分農(nóng)民集體決議行為的不成立與農(nóng)民集體對(duì)外合同行為的法律效力；在特定情形下，農(nóng)民集體決議行為也可能對(duì)農(nóng)民集體和第三人之間的法律關(guān)系產(chǎn)生外部影響。要賦予農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)組織決議行為直接或者間接侵害其合法權(quán)益時(shí)的救濟(jì)途徑，以充分實(shí)現(xiàn)矯正正義。從立法技術(shù)上，農(nóng)民集體決議行為的法律規(guī)范配置應(yīng)該采取民法典總則和物權(quán)編相結(jié)合、民法典和民法特別法相結(jié)合的模式，以更好地推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)治理的法治化和“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。
作者系中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授，博士生導(dǎo)師
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)法學(xué)》2019年第2期 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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