引言:農民集體成員權是農民對集體所享有權利的總稱，包括實體性的受益權能和程序性的管理權能。決議行為是農民集體成員權的主要行使方式和村民自治的民法體現。黨的十九大報告提出“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”；中共中央、國務院《關于實施鄉村振興戰略的意見》指出：“鄉村振興，治理有效是基礎。”對此，筆者提出鄉村治理體系“一體兩翼”的理論：以鄉村治理體系為“一體”、農民集體成員權和農民集體決議行為為“兩翼”，以完善農民集體決議行為法律制度為具體法律手段和著力點，實現保障農民集體成員權這一微觀法律目標和健全鄉村治理體系這一宏觀政策目標。其中，作為“一體”的鄉村治理本身并不是目的，而是作為上位抽象概念和宏觀政策目標來回答鄉村發展的方向——經由治理有效，達致鄉村振興。農民集體決議作為“兩翼”中的“一翼”，回答的是“誰來治理”和“如何治理”的問題，作為民主的實現形式，其本身只是治理手段，而非治理目的。農民集體成員權作為“兩翼”中的另“一翼”，回答的是“為誰治理”的問題。一切發展和治理都要以人為本，都要服從和服務于人的自由與幸福。將保障農民集體成員權的實現作為健全鄉村治理體系和完善農民集體決議行為規則的根本目的，是中國農業、農村、農民發展問題的理論邏輯、歷史邏輯和實踐邏輯的有機統一和必然要求。
對“一體兩翼”的鄉村治理體系可以從多角度、全方位觀察和研究，涉及黨規與國法、法治與德治、公法與私法。本文在堅持集體所有權的背景下，以《物權法》《村民委員會組織法》為規范中心，從村民自治、民主決議的民法視角對基層治理自治化、法治化做探索，著重圍繞農民集體成員權和農民集體決議行為展開論證。一方面，“賦予農民更多財產權利”“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益”都離不開對農民集體成員權及其實現機制的深入研究，相關探討有助于實現農民集體財產的分配正義，并通過明確農村產權和農民集體成員權權屬實現定分止爭、保障和樹立農民恒產恒心、激發農業農村發展活力。另一方面，農民集體決議行為是決議行為的重要類型，對農民集體決議行為法教義學體系的研究有助于推進農村基層社會治理的法治化。農民集體決議是民主這一社會主義核心價值觀在農村治理過程中的具體體現，在農村社會治理過程中，總結村民自治實踐經驗、完善《村民委員會組織法》《物權法》以及探索未來《農村集體經濟組織法》中有關農民集體決議行為的相關法律規則，有利于“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。
一、從農民集體所有權到農民集體成員權
(一)農民集體所有權的規范目的是實現農民集體成員權
農民集體所有權制度內部法律構造如下：第一，農民集體所有權不等于農民集體成員所有權，也不等于農民集體成員共有權。農民集體所有權的規范目的是保障集體成員權的實現，即回答鄉村治理“為誰治理”的問題。第二，農民集體所有權的主體是農民集體或者說是“本集體成員集體”。農民集體具有單一性和整體性，農民集體資產不可分割到個人。農民集體不等于農民集體成員，也不等于農村集體經濟組織。農民集體所有權采取代表行使的機制。應對農民集體所有權的代表行使機制進行完善，以有利于充分實現農民集體成員的利益。第三，相較于國家所有權而言，農民集體所有權的客體具有法定限制性。第四，農民集體所有權的行使具有民主程序性，即經由民主程序實現村民自治。
綜上，在主體方面，集體財產集體所有；在客體方面，集體財產范圍法定限制；在目的方面，集體利益集體成員分享，由此派生出農民集體成員權；在行使方面，集體事務集體民主管理，并采取農民集體決議的民主決策方式。
(二)農民集體成員權是具有復合性特點的民事權利
從制度理念、法律性質、權利內容等方面深入認識農民集體成員權，是有效保障農民集體成員權實現的前提。1. 從制度理念看，應該從分配正義的角度理解農民集體所有權和農民集體成員權之間的辯證關系。2. 從法律性質看，農民集體成員權屬于民法中成員權的一種，以具有村集體農民的特定身份為前提，屬于獨立的民事權利類型。民法典中應該確立普遍適用的成員權法律制度。3. 從權利內容看，農民集體成員權屬于包含多種權能的復合性權利。農民集體成員權中的受益權能是核心，屬于實體性質的權利；參與管理權能是手段，屬于程序性質的權利。
從民事權利分類的角度看,不能簡單將農民集體成員權歸位到物權和債權二分體系或者絕對權與相對權二分體系之下。適宜在民法典物權編“國家所有權和集體所有權、私人所有權”章規定確認農民集體成員身份的實體規則和程序規則。立法應該例示農民集體成員身份認定的實體考量因素，如戶籍、是否存在土地承包關系、對集體資產積累的貢獻等，并授權農民集體因地制宜地通過民主決議作出決定。
(三)農民集體決議是農民集體成員權行使的外在重要方式
農民集體團體治理的實現依賴于農民集體決議行為的依法成立和生效。農民集體決議行為是農民集體成員權行使的外在重要方式，是農民集體團體治理的重要技術工具，其回答了鄉村治理“誰來治理”和“如何治理”的問題。民法典有必要修訂和細化《物權法》第58條至第63條，對農民集體決議行為做集中規范。
農民集體決議行為服務于農民集體成員權的實現，但也有可能侵害農民集體成員權乃至農民集體所有權。因此，“保障農民集體經濟組織成員權利”就要確保農民在集體決議行為直接或者間接侵害其合法權益時有可采取的救濟措施，以防止農民集體決議行為的異化，對此，需要作類型化討論。
當農民集體決議行為侵害農民集體成員權中的自益權時，方有適用《物權法》第63條第2款予以救濟的可能。應該將《物權法》第63條第1款修改為：“集體所有的財產受法律保護，禁止任何單位和個人侵占、哄搶、私分、破壞。集體經濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體所有的財產，或者集體經濟組織負責人、村民委員會負責人怠于行使侵權請求權的，本集體十分之一以上的成員或者三分之一以上的成員代表有權要求行為人承擔停止侵害、消除危險、排除妨害、返還原物、賠償損失等責任。”
二、農民集體決議行為的成立要件辨析
保障農村村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情，關鍵是確立和保障農民集體成員權，并保障農民集體決議行為的依法、民主、有序開展。農民集體決議行為是指農民集體成員按照法律規定的民主議定程序組成議事主體，召開村民會議或者村民代表會議，對涉及村集體經濟組織財產和成員權益的事項進行討論、作出決定的民事法律行為。從法教義學出發，農民集體決議行為的成立以正當程序原則和多數決原則為指導，具體包括決議主體、決議程序、決議事項等要件。
(一)農民集體決議行為由村民會議或者村民代表會議作出
農民集體所有權的主體和農民集體決議行為的決議主體是本集體成員集體，村民委員會、農村集體經濟組織對本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產的管理須具體由村民會議(村民代表會議)、農村集體經濟組織成員(代表)大會討論決定方可。
(二)應根據正當程序規則完善農民集體決議的召集通知和表決方式
《村民委員會組織法》第21條后段對召集村民會議提前通知的內容未作規定。對此，應當類推適用同屬決議行為法律調整規則的《公司法》第102條第1款前段和第3款關于股份公司股東大會會議召集通知的規則，具體要求：“村民委員會召集村民會議應當提前通知會議召開的時間、地點和審議的事項。”“村民會議不得對召集通知中未列明的事項作出決議。”農村集體土地承包方案決議的表決方式也存在需要完善之處。為使涉及村民利益的承包方案權威合理，以《農村土地承包法》第19條第(三)項所規定2/3以上多數決表決規則為準。《村民委員會組織法》第22條和第26條規定的2/3以上參加并由到會人員過半數通過的表決規則無法真正體現決議行為多數決的要求，不利于實現民權民用，應該做相應修正。
(三)農民集體決議涉及村集體成員共同利益的事項
對《村民委員會組織法》第24條規定中的“涉及村民利益”應作目的性限縮解釋為“村民共同利益”。如果只是涉及村民個體利益事項，就不能通過集體決議凌駕并替代個體意思自治。例如，很多農村通過召開村民會議或者村民代表會議作出決議積極推行宅基地置換/歸并，以拆舊建新，節約宅基地用地，改善農村居住條件。但在這個過程中，對少數不同意參與拆舊建新的村民的宅基地，不能一并“拆舊”。對每戶宅基地置換/歸并不同于可通過多數決決策的“宅基地的使用方案”。
三、農民集體決議行為的法律效力瑕疵
農民集體決議效力瑕疵制度體現了在鄉村治理問題上村民自治和國家管制之間的邊界，對其進行解釋和完善有助于實現鄉村治理體系中自治與法治的協調。
司法實踐中，有關農民集體決議行為效力瑕疵糾紛的熱點和難點問題是相關決議行為對農民集體外部合同行為的效力影響。未經民主討論決定土地承包經營方案，村民委員會就沒有代表權限，村民委員會徑行與第三人締結土地承包經營合同的，就構成無權代表。應該區分農民集體決議不成立與農民集體對外合同無效，區分以這兩種不同民事法律行為為調整對象的法律規范，不能用規范農民集體決議的條文直接去判斷合同行為的效力。
農民集體在行使所有權作出決議行為的過程中，若該決議行為侵害集體成員合法權益，受侵害的成員可以請求人民法院予以撤銷，這是對農民集體決議的事后規制，對應著農民集體成員撤銷訴權和農民集體決議行為可撤銷制度。當農民集體決議行為侵害集體成員合法權益時，不管是從民法原理、制度效果，還是從司法技術等角度看，都不宜當然賦予受害人撤銷訴權，對此首先應該做具體的類型化分析。筆者建議，在民法典物權編立法中，將《物權法》第63條第2款修改為：“集體經濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員土地承包經營權、宅基地使用權、集體土地補償費分配權或者集體收益分配權等受益權利的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以變更或者撤銷。”
結語
農民集體所有權的實現、農村土地“三權分置”和農村集體產權制度改革都需要本著分配正義的理念，賦予農民更多財產權利，保障農民集體經濟組織成員權利，實現民利民享。農民集體所有權的規范目的是實現集體成員的利益，其行使具有民主程序性，并經由民主決策程序實現村民自治。“賦予農民更多財產權利”“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益”都離不開對農民集體成員權的確認及其實現機制的完善。鄉村治理體系的健全是“一體”，農民集體成員權和農民集體決議行為是“兩翼”。健全鄉村治理體系和完善農民集體決議行為法律制度的根本目的都是保障農民集體成員權的實現。
農民集體成員權行使的法理基礎在于根據程序正義的要求基于民主多數決的意思表示形成機制實現農民集體的公共選擇。應該本著程序正義的理念，妥當界定農民集體決議行為的成立和效力。應該區分農民集體決議行為的不成立與農民集體對外合同行為的法律效力；在特定情形下，農民集體決議行為也可能對農民集體和第三人之間的法律關系產生外部影響。要賦予農民在集體經濟組織決議行為直接或者間接侵害其合法權益時的救濟途徑，以充分實現矯正正義。從立法技術上，農民集體決議行為的法律規范配置應該采取民法典總則和物權編相結合、民法典和民法特別法相結合的模式，以更好地推進農村基層社會治理的法治化和“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。
作者系中國政法大學民商經濟法學院副教授，博士生導師
中國鄉村發現網轉自：《中國法學》2019年第2期 微信公眾號（原創）
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