摘要：本文從基層政府的視角出發，以基層政府調適行動這一分析概念解釋社會治理行政化的現象。基于對街道辦事處的個案研究發現，由于權力結構的行政主導、行政壓力的逐級下壓以及基層組織權威的分散化等原因，基層政府組織通過四種方式提升其整合能力和靈活性：第一，行政系統內“非正式”人員的擴張和下沉。第二，以服務型政黨建設聯結基層“黨—政—社”組織。第三，通過行政吸納社會，發揮核心單位的社會權威。第四，在財政支持和科層壓力的基礎上，發揮社會組織作用。以上行動在增強基層政府調適能力的同時，也使得社會治理凸顯行政化特點，帶來治理成本高、治理方式粗放、治理結構單一等問題。破解行政化治理需要對基層政府的職能定位進行重新思考，尤其是黨組織在基層治理中的領導方式。同時，以責任清單的方式規范上下級間、政權組織與自治組織和社會組織等主體間的關系，培育社會自組織能力和服務能力。
關鍵詞：基層政府；調適能力；社會治理；行政化；服務型政黨
1、問題的提出與文獻綜述
（一）問題的提出
自黨的十八屆三中全會提出國家治理體系、政府治理、社會治理方式等一系列概念之后，治理成為國內使用最為頻繁的的治國理念之一。在社會治理現代化問題上，黨和國家一直主張培育社會自主治理能力。黨的十九大報告繼續重申“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。[1]社會治理如何達成，成為理論研究和政治實踐的重要內容。流行的治理理論認為，治理的實質在于建立于市場原則、公共利益和認同之上的合作。它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威，其權力向度是多元的。[2]縱觀國內學者對治理理論的闡述，治理與管理的不同集中在兩點：一是治理主體上，由政府的一元管理轉變為政府、市場主體、社會組織、公民等多元主體參與。二是治理機制上，由自上而下的、政府對社會單向的命令式執行到平等協商的合作式治理。大多數學者認同“構建社會多元主體共治的治理結構”[3]的愿景。近些年，中央與地方推動的各種治理變革確實推動了基層社會治理的多元化、社會化以及法治化水平。社會力量參與基層治理的空間不斷擴大，參與機制不斷完善，參與效果日益明顯。然而，基層社會治理中，治理的組織結構并不均衡，治理運行機制與平等主體間的合作、協同還有一定距離，基層社會治理依然存在比較嚴重的行政化問題。為何在中國基層社會治理中行政化明顯過強，而多元治理的組織結構和協同關系卻難以有效建立？這正是本文意圖回答的核心問題。
（二）文獻綜述
對于基層治理行政化的原因，學界分別從國家政權建設的角度以及社會自身，尤其是社區居委會的角度進行了闡述。
站在國家政權建設視角，黃冬婭提出，不同的基層治理方式是國家根據其目標和社會結構限制做出的策略選擇，隨著國家治理目標和社會結構的變化，國家會相應地調整基層治理的方式，做出理性的選擇。基層治理方式也受到財政汲取和財政供給、治理理念、國家代理人的利益博弈的影響。[4]孫柏瑛指出，國家通過自上而下的政治的、行政的和社會的動員，使政黨和政府的組織力量向下延伸和嵌入，將社會資本吸納并包容進體制之內。社區居委會組織的“行政化”現實，是國家權威治理體制運行的必然結果，是其內在邏輯及運行慣性使然。[5]彭勃從政府創新的角度發現，行政邏輯支配下的逆行政化創新延續的仍然是行政邏輯，逆行政化創新帶來的是行政組織的膨脹，由此則進一步增強了行政邏輯支配社會治理的組織基礎。[6]這類站在國家中心主義角度，指出中國基層治理中國家的主導地位，國家的理性選擇是基層治理結構的重要形成因素。然而，不同層級政府間的互動是影響基層政府行為的重要因素，尤其是考慮到下級政府面臨不同程度的靈活性和彈性。基層治理行政化的實際推手是基層政府，而已有研究強調的國家理性選擇更多是說中央政府。中央政府通過何種機制影響到基層政府并未闡釋清楚。考慮到中國國家治理的規模負荷，尤其近些年國家政權向基層社會不斷延伸、擴展，國家治理的規模、深度和廣度都達到了歷史上的一個新階段[7]，科層制內部變化的影響需要納入社會治理行政化的分析中。
站在社會，尤其是居委會的視角，何艷玲、蔡禾用“內卷化”概括居委會日益行政化的組織變革，原因除了政府的權力約束外，還有居委會自身的資源約束以及居委會成員為提高待遇和工作穩定性的理性選擇。[8]侯利文的研究也指出居委會存在“主動行政化”，即居委會的策略性行動表現為在“行政優先”下將居民自治性事務建構到行政考核指標體系中。[9]馬衛紅的研究指出，居委會組織變革的現狀不是簡單的壓力型體制下行政強制的結果，而是在特定環境下居委會組織的自身選擇和主觀能動性的體現，它在一個交互變換的外部環境中有自主選擇的空間。[10]這些研究展現了居委會自身尋求行政化的過程。然而，居委會作為解決社區公共事務的基層自治組織，已有研究忽略了居委會尋求行政化的社會結構以及行政化的功能分析。一方面，居委會的行政權威是在社會權威不足背景下維持社會秩序的需要。另一方面，居委會行政化是國家治理需求與社會治理供給之間互動的結果。因此，在分析基層治理行政化過程中，社會發育特征需要納入分析之中。
已有研究對理解基層治理行政化問題很有啟發，但是存在兩個問題：一是解釋機制的碎片化，沒有將多重因素的核心意旨概括出來。二是缺乏對新時期下壓力型體制的變化以及由此對基層政府產生的影響的系統分析。因此，本文嘗試從基層政府行為邏輯的視角出發，將壓力型體制新變化以及社會權威及其生成過程的特征結合起來，回答為何基層治理呈現出行政化的方式。
2、基層政府調適行動：一個新的分析概念
治理雖然強調不同主體間的平等合作，但治理發揮作用的前提仍然是有效的科層制、具有一定自主性和造血功能的社會組織、具有公共精神的社會積極分子和普通公民、履行社會責任的企業組織等。中國基層治理中政府行為、社會發育、公共精神等有著自身的特點，決定著基層治理組織形態。
在政府內部治理中，依然保持著壓力型體制的特點，強化目標責任制的效應。第一，基層政府間普遍建立起目標管理責任制，推動自上而下的政策執行。目標管理責任制分散在政府行政的方方面面，目標管理責任在條條之間、塊塊之間、黨群部門之間傳遞，成為黨政部門間的常規運轉形式。目標管理責任制權威形式區別于“命令—服從”模式，而強調更多的分權，下級也擔負更多的責任。這樣一種實踐方式，使得基層政府運行出現“政治”與“行政”的混同運作、選擇性控制和“事本式”行政、有“壓力”的目標約束與低度的過程約束等重要特征。[11]這樣一種政策執行方式使得基層政府工作聚焦在結果實現上。第二，重視考核，尤其是以量化指標的方式分解考核內容，并以問責機制推動考核目的的實現。近些年政府改革的重要方向之一即責任型政府建設，使得考核、問責成為調整政府間關系的重要方式。問責越來越走向精細化、可操作化，問責成為懸在每一個責任主體頭上的“達摩克利斯之劍”。第三，項目制以及財政資金的專項化，使得基層治理中資源分布多元化，導致基層治理出現“碎片化”。這種正式制度安排上的資源分散與基層政府對上整體負責的責任制并不匹配，尤其是問責、考核的全覆蓋要求分離資源主體的相互配合和協作。第四，在社會愈加復雜、不確定的時代背景下，對基層政府的應急能力、動員能力、靈活處理能力提出更高要求。而與能力要求相配的是，黨政機構在利益整合上具有更大的權力。改革開放不斷向縱深發展，黨政機構所掌控的各類資源越來越多，分配能力也越來越強。
在社會自身發育上，市場化改革、城市化流動等原因銷蝕著固有的社會權威，社會的自主性和能動性弱。第一，隨著城市化的加速，人的社會流動更加頻繁，人民日益脫離其原來所在的組織群體，社會權威面臨著日益消損的危機。改革開放之后，原本社會治理的組織載體，即單位和鄉村集體的管理、服務能力日漸降低。正如張靜所強調的，中國社會的組織化結構出現重大轉型，它正在從單位社會走向公共社會。當單位治理發生瓦解時，相對于受眾的需要，真正擔當治理責任的組織大大減少，這是基層社會治理失效的原因。[12]社會治理功能的發育不良是新時期社會治理最重要的背景，這對國家治理能力提出更高要求。第二，社會權威的再生成是城市社會治理的要求。政府權力來自于科層體系的強制權威，而社會權力則來自于社會契約與協商認同過程。[13]社會組織是引領社會大眾對契約精神、協商認同的重要載體。然而，中國社會組織卻存在著組織化程度低且不同群體組織化不均衡的問題。在城市社會中，尤其是一線工人、農民工、流動人口等群體，不僅脫離了原本的組織網絡和權威支持，而且以原子化的個人方式參與到中國快速變遷的城市化、市場化和工業化之中。因此，造成中國城市社會普遍面臨的公共參與不足，社會協商和集體行動難以達成的困境。
政府治理中的壓力型體制以及社會權威的發育特點對基層政府的動員能力、整合能力、靈活性提出了更高要求。從基層政府行為邏輯的角度分析，本文提出“基層政府調適行動”這一概念，用于解釋基層政府的行為邏輯。調適一直是中國共產黨和中國政府的一個重要特點。學習型政權所具有的高度觀察力、判斷力、靈活性、應變性和機動性，使其能在復雜多變的內外環境中，保持政權系統的韌性。[14]基層政府調適行動表現為基層政府對自身組織結構和組織規模、對所能運用的行政工具以及對與外界組織關系的調整過程。下文以DF街道的案例研究剖析基層政府調適行動如何導致社會治理行政化。
3、基層政府調適的方式及其原因：DF街道的案例分析
（一）DF街道概況
考慮到城市街道工作的相對復雜性以及論證的集中，本文的研究對象落在街道辦事處一層。雖然街道辦事處在法律意義上只是一級政府的派出機構，但實質上是中國政府縱向層級的最低一層，是聯結政府與社會的關鍵一環。街道辦事處的案例分析能夠很好的展現基層政府在社會治理上面臨的工作壓力及其可調動的工作資源。由于中國的政黨體制現實，基層黨組織在基層政權中扮演著重要角色。因此本文從廣義政府的角度理解基層政府，將黨組織的調適行動納入到基層政府調適行動中分析。本文具體的研究案例是DF街道辦事處，它坐落于X市高新技術產業開發區，是市委市政府為專門服務一家汽車央企，壯大本地汽車產業的部署組建而成。DF街道現轄3個居委會，包括d社區居委會、c社區居委會和f社區居委會。其中，d社區、c社區居住著大量DF公司退休職工、在崗職工及其家屬，社區建設也走在全省前列，多次獲得省文明社區的獎勵，是X市的“明星社區”。這也使得DF街道以及d社區、c社區經常接待大量調研、考察、學習等工作。工作任務重、工作考核多、問責壓力大成為DF街道工作人員以及社區工作人員最多的抱怨。考慮到本文的研究問題，可以看出DF街道的案例是非常契合的。
（二）基層政府調適行動的表現方式及其原因
基層政府由于直面各類社會問題，對自身的動員能力、協調能力提出了很高的要求。基層政府力求通過多種途徑提升自身的調適能力。
第一，行政主導的權力結構使得行政系統內變革以“非正式”人員的擴張和下沉為手段，以此提升基層政府的人力規模和可調動資源。錢穆先生認為，若離開人事單來看制度，則制度只是一條條的條文，似乎干燥乏味，無可講。[15]基層治理中的制度建設固然重要，但是離開對基層人事的分析，難以把握基層的真實情況。在人事上，DF街道在行政系統內部通過行政擴張、行政下沉的方式增強其自身的調適能力。
從行政擴張上看，在街道辦事處人員配置方面，目前DF街道負責黨政工作的領導和工作人員共30人，其中具有行政編制的人員14人，包括8位黨政班子成員和6位選調生，具有事業編制的有1人。除了正式的行政人員外，街道辦事處還有更多聘用、借用人員。包括DF街道和其他市區單位分別聘用的10名職員。街道辦事處借用社區居委會成員2名、大學生村官1名、“網格員”1名、執法大隊聘用人員1名，共5人。在街道辦事處層面，具有正式行政身份的人員和各單位聘用、街道借用的非正式人員的比例為1：1。除了街道辦事處層面，還包括與之配合協作的“條條”部門，包括基本上所有的區直部門以及其中的一些派出機構。這些“條條”和街道辦事處一樣通過行政擴張的方式增強自身調適能力。例如，DF街道執法大隊是區城市綜合管理局的派出機構，具有行政編制的人員為9人，而社會招聘協管員25人。通過行政系統內的擴張客觀上增強了基層政府應對各方面問題的人力等資源。
從行政下沉上看，網格化管理是當前基層治理中行政下沉最顯著的表現。一般意義上的網格化主要是將城區行政性地劃分為一個個的“網格”，從而在“區—街道—社區”三級管理結構之下，增加了“網格”這一新的層級，變為四級責任體系。網格化管理體現在兩個方面：一是在街道辦事處綜合治理辦公室下加設網格化管理辦公室這一管理機構；二是聘用大量網格員，參與到社區管理服務。DF街道三個社區目前共聘用了網格員48人，平均每個社區16人，而每個社區原已配有兩委成員9人。網格員作為非正式的政府行政人員極大的擴充了社區工作人員的規模。從這個角度看，網格化管理同樣是行政系統內“非正式”人員擴張的體現。而從網格員工作內容來看，網格員核心內容是基層信息的搜集。包括硬信息，例如實有房屋和實有人口；也包括軟信息，例如社會糾紛、鄰里意見、重點人物的及時信息等。斯科特提出，清晰性是國家機器的中心問題。社會簡單化不僅導入了更精細的稅收和兵役制度，而且極大地增強了國家的能力。這使得國家可以有區別地介入各種各樣的事物，如制定公共衛生標準、進行政治監督和救濟貧困人口。[16]通過行政力量的擴張和下沉，基層政府自上而下地吸收社群民意，主動的服務社會需求，在一定程度上提高了基層政府精細化管理水平。
行政系統內部“非正式”人員的擴張和下沉是基層權力結構、政府組織資源以及社會環境的選擇結果。基層政府大量聘請非正式人員并不受到地方人大、政協以及其他權力機關的監督。上級下派任務的同時也支持下級在不變動編制的前提下，擴充人手，并且各級政府所掌握的財政資源支撐了行政擴張和行政下沉。社會力量不僅對行政事務監督有限，而且個別關系網比較深的人不斷安排親屬進入非正式人員梯隊里。
第二，由于基層組織權威的分散化，基層政府以服務型政黨建設引領組織關系變革。通過聯結基層“黨—政—社”組織，提高基層政府整合能力。在中國政治語境下的行政化必然包括黨組織系統的組織和功能變化。近些年基層治理很大的一個特點是在突出社區自治地位的同時，強化基層黨組織的服務能力。在社區組織體系中，存在著一個普遍情況，即社區黨支部、社區居委會、社區公共服務站三個成員交叉任職并且1位負責人擔任三個組織的負責人。以DF街道c社區為例，社區居委會成員由1位主任，2位副主任，4位委員組成。社區黨支部書記1位，與社區居委會主任“一肩挑”。一位黨支部委員兼任居委會副主任，另有一位專職的黨支部委員。社區公共服務站站長由社區居委會主任擔任，1位副站長由居委會副主任擔任。社區黨支部作為執政黨的基層治理單位，是社區治理的責任主體。社區居民委員會是居民自我管理，自我教育，自我服務，自我監督的組織載體。公共服務站是政府在社區設立的公共服務平臺，承接了政府延伸到基層的各項社會治理和公共服務職能，為居民提供“一站式”服務。由于社區黨支部、社區居委會、社區工作站實質上是一個群體在運作，職責分工的結果就是職責相加，每一個組織群體實際上在承擔三個組織的職責。調研中看到，DF街道d社區2016年社區黨支部的服務清單包括公共服務、代辦服務、自治服務、志愿服務等，其實是社區居委會、社區公共服務站和社區黨支部日常工作的清單總和。基層服務的多元復雜特點，要求對分散的權威資源進行整合，而通過黨組織聯結行政組織、社會自治組織是整合基層權威，推動社會事務發展的理性選擇。
從組織體系來看，與居委會不同，社區黨支部與街道黨工委、高新區黨工委之間是具有上下級關系的科層組織。雖然社區居委會是居民自治機構，但黨的科層化設置打破了政社分開的制度設計。在現實中，社區黨組織、自治組織、行政組織的“組織同構”對于社區治理具有重要意義。一方面，組織同構的組織設計能夠推動“目標責任制”在基層治理的落實。社區工作中存在大量包保責任，有些歸屬社區居委會，有些歸屬社區黨支部。由于組織同構的組織設置，社區可以動員居委會、黨支部等層面的人力、物力和財力資源，社區動員能力變強。組織同構同時增強了街道辦事處的動員能力。街道辦事處在動員居委會工作時常常遇到抵觸是因為居委會自認為是群眾組織，目的在于服務群眾，并不是街道辦事處的“一條腿”。然而，居委會主任的黨支部書記身份以及公共服務站站長身份使得其難以回避街道辦事處，尤其是街道黨工委下發的任務。這樣，街道辦事處與居委會之間建立起非正式的命令—權威關系，增強了街道辦事處的調適能力。可見，通過強化黨組織在基層治理中的職責和能力，以黨內科層制帶動了街道辦事處與居委會之間的動員關系，增強了街道辦事處的調適能力，使街道辦事處和社區都能很好的完成上級分配任務。
第三，以行政聯結方式快速動員核心企業的社會權威，實現行政吸納社會，增強基層政府靈活性和機動性。作為央企駐地的街道，DF街道治理的突出特點是企業在基層治理中的作用。企業社區參與是企業與社區內政府組織、居民組織及居民共同解決社區社會問題的行為及過程。企業社區參與根據企業的地位可以簡單劃分為三個類型：企業主導型社區治理、企業—社區協商型社區治理、社區平臺型社區治理。[17]企業主導型社區治理適用于單位制下大型企業所在地。由于單位制的歷史背景和居民意識的路徑依賴，轉型過程中單位依然是強有力的管理者、服務者以及社區認同主體。這一階段企業的社區參與依賴于企業和基層政府、社區居委會等主體的協商，形成企業—社區協商型社區治理。隨著現代社會建設，企業通過履行社會責任等方式成為社會服務的供給者之一，企業并非社會管理的核心主體，公共管理的核心主體是政府及其認可的機構。企業主要通過社區平臺參與社區事務，稱之為社區平臺型社區治理。由于DF街道作為央企駐地的背景，街道的企業社區參與處于企業—社區協商型的社區治理階段。DF街道的居民以“二汽人”[18]為主，“二汽人”同質性較高，其生產、生活以企業單位為中心，尤其是單位在公共服務、社會參與等方面對職工的作用，形成獨特的DF認同文化。這種社會認同機制塑造了企業單位的權威，是街道治理中的獨特資源。街道治理呈現出“單位制”與“街居制”共存的局面，并且單位是DF街道治理中的核心組織之一。
基層政府解決基層問題必須直面本地居民的認同文化，也必須利用起社會權威，以此降低行政成本。DF街道通過行政吸納社會的方式，將基層政府組織與企業組織聯系在一起，能夠實現快速動員。與企業聯結體現在人事安排上。首先，DF街道辦事處設有政企辦公室，DF公司派駐2名管理干部參與街道工作，2人在人事關系隸屬DF管理部，日常開展工作在街道辦事處。這種人事安排可以很好的協調DF公司，增強街道辦事處的快速協調、動員能力。其次，作為基層政府的重要一部分，社區黨支部也與企業存在人事關聯。DF街道下轄的c社區黨支部書記身兼DF管理部離退休辦公室主任，是位正科級管理干部。這種職位安排使得c社區在與DF街道轄區內各國有企業互動、合作時顯得游刃有余。因此，與企業的組織關聯成為基層政府重要的調適自身能力的方式。DF街道通過人事關聯這種方式，原因在于這種模式的快速動員能力。正是這些機制使得街道社會治理中能夠快速調動政府、企業和社會三方的力量，有效實現社會動員和參與。
第四，以財政支撐和科層推動為基礎，培育和發揮社會組織作用，提升基層治理的“社會化”程度。社區治理體系和治理能力現代化要求全面提升社區治理法治化、科學化、精細化水平和組織化程度。其中，組織化包括促進城鄉居民參與社會組織，進而參與社會公共生活。公民通過正式制度發表意見、質詢等活動，能夠有效化解社區矛盾，提高社區公共服務水平，提升社會資本。因此，社會組織的培育和發展是各地極力推動的事項，同時也是各級政府自上而下對社會建設考核的重要一項。如果把社會組織提供的公共服務看作集體物品的話，問題就在于，組織不是自然成長的，組織的培育和發展面臨各種成本。因此，基層政府在社會建設的考核壓力下，在社會組織提供社會服務的動力下，成為基層社會組織重要的孵化器。
DF街道在社會組織化程度、組織制度化程度上面臨著短板。目前街道的社會組織呈現出數量少、類型單一、組織建設規范化程度低、資源短缺的問題和困難。在調動社會組織參與上，除了發揮居民自愿精神外，街道辦事處還可以發揮市場機制的作用，同時利用科層命令的方式推動街道社會組織的發展。以志愿組織為例，志愿服務依賴志愿者的公益之心、奉獻精神。然而，如果行政系統對志愿服務的要求超出志愿精神的話，行政組織只能依賴市場機制、科層命令的方式完成志愿服務任務。基層政府確實面臨著這樣的考核。例如，在創建全國文明城市階段，地方政府面臨的考核指標之一是志愿服務精神，體現之一在于交通文明出行以及交通志愿引導。在上級政府的要求和支持下，為了展示轄區志愿精神，街道不得不依賴物質獎勵、精神表彰等方式鼓勵居民奉獻，同時依賴科層命令將任務下壓到各個社區及企事業單位。這并非街道辦事處為了“形象工程”而開展的志愿活動，而是在目標責任制的壓力下，以市場機制購買志愿服務的體現。這種依賴財政支撐和科層權威的“社會化”治理并沒有脫離行政化的邏輯，并且高度依賴行政資源和行政壓力。其利好之處也是很明顯，既能夠在社會自組織能力、社會服務能力不足的背景下，快速推動社會的組織化程度，也能完成上級各層政府對社會建設的要求。
（三）行政化的社會治理與基層政府調適行動引發的問題
以上看到，基層政府在提升自身調適能力時，采用的是行政主導的方式，使得基層社會治理出現明顯的行政化特征。行政化的社會治理使得基層政府調適能力增強的同時也產生新的問題。
第一，調適能力增強依賴國家對人力、財政的大規模投入，不僅治理成本高，而且產生意外后果。從行政系統內部來看，基層政府調適能力的增強在于增加人力資源，包括各級政府招聘非正式行政人員，尤其是招聘大量的網格員、協管員以及公益性崗位等。網格化管理受到眾多學者的肯定，但是，網格化管理能夠動用、整合的資源以及能夠協同的公共事務事項十分有限，難以打破街道治理的“碎片化”狀態。一方面，基層管理體制仍處于條塊分割、多頭行動的碎片化狀態，缺乏更高層次的整合。另一方面，網格化管理等同于在社區居委會以下新加了一層管理體系，延長了管理鏈條，增大了管理成本，形成新的碎片化現象，增加了治理的復雜性。另外，網格化管理成本高昂。在DF街道，網格員的工資和“五險一金”約為3325元/月，每年街道48位網格員僅薪資待遇就要支出192萬元，加上其他管理成本、技術支撐成本，是一筆很大開支。更為深層次的是，由于對招聘非正式人員并未形成很好的規范機制，這部分人員有增無減，行政系統內的擴張成為一種增強基層政府調適能力的慣性。
在利用市場機制動員社會時，也付出很大的財政成本。例如，在創建全國文明城市階段，上級政府要求A類文明交通志愿崗必須有志愿服務。文明引導員上崗服務時間統一為上午七點到晚上七點，每個志愿崗每天志愿補貼150元，持續時間為創文攻堅戰的兩個月。DF街道共12個文明志愿崗，兩個月里僅文明志愿服務一項上的財政投入就達10.8萬元。這種形式違背了志愿精神，但是能夠很好的應對上級考核要求。然而，它的意外后果是使得志愿服務變成行政化的工作，也挫傷了一部分人對志愿精神的理解。
第二，行政擴張和行政下沉造成的人員身份差異，導致基層治理的事本主義。身份是政府內的權力權限、資源分配能力等的體現，身份差異的直接影響是不同人員的工資收入、考核獎勵、職位晉升等方面的差異，這種身份差異無疑也帶來人員管理的壓力。一直以來，學者對于基層政府的研究是將基層政府視為鐵板一塊，假設基層政府工作人員有著相同的激勵機制、權威約束以及在此基礎上形成的行動邏輯。通過對街道辦事處的實際調研以及人員身份分析，筆者發現前述假設與實際情況并不吻合。具有正式編制的街道辦事處人員和非正式身份的行政人員之間在行為邏輯上有著很大差異，尤其是網格員、街道招聘的工作人員等群體在工作中遵循著“事本主義”的作風，以完成上級檢查任務為工作標準。作為“理想類型”的科層制，其組織運行和政策執行嚴格按照上下級權力關系，以此保證科層制的高效。從這個角度看，現代城市基層治理中的低效、政策執行異化等問題，實質上是基層政府科層制發展滯后的表現，與“非正式”人員的大量擴張和下沉不無關系。
第三，基層“黨—政—社”聯結的整合方式，過于依賴基層政府的組織權威，消解了社會權威的作用空間。社區治理的“去行政化”一直廣為討論，作為社會聯結的社區，由于組織同構等原因，社區居委會實際上成為基層政府組織的重要部分。而社區黨支部的職責分工使得基層黨組織的行政化越加明顯。社區層面上的公共事物形成“黨政包攬替代多元協同，導致社會治理新格局難以形成”[19]的局面。黨組織可以作為連接國家機構之間、政府和群眾之間、不同群眾團體之間的凝合劑，強化黨組織的社會整合能力。然而，黨的行政化影響其發揮自身社會性、群眾性和有機性來整合社會的作用。如果黨變成中性的權力組織，國、黨同構，國家總體的框架性整合能力固然會強化，但是實質性的凝聚力并不會增強，各類日常社會矛盾可能會得到更好的監控，但是不會有效消解。[20]DF街道的實踐經驗也看到，科層化的黨組織以及自治組織的行政化使得基層治理主要依賴于黨和政府的權威，而社會權威在社會整合、公共服務等方面的作用并未很好利用，導致基層政府忙于應對各類問題，社會事務上形成基層政府全程參與、全程負責的格局，進一步加劇了基層治理對行政化的需求。基層政府中黨組織和政府組織以及行政化嚴重的社區居委會有著不同的目標定位和利益訴求。以行政化的方式將不同組織職能和定位聯結在一起，在增強了基層政府調適能力的同時，也削弱了社會力量，尤其是削弱了分散個體的討價還價能力。而在社會發育不足的時候，社會的利益表達機制是維護社會權利和社會穩定的防火墻，本身應該得到強化。
第四，以行政化聯結政企關系的模式面臨著企業改革和政府責任的雙重變革要求。由于企業的逐利性質以及企業在今天具有顯著的“去地方化”特征，將公共管理和公共服務依賴于企業，會有一定社會風險。同時，企業—社區協商型的企業社區參與也有變革的要求。一方面，這種企業社區參與模式依賴于企業承擔過多的社會責任。另一方面，街道和社區在公共管理和公共服務上應保持一定的自主性，避免過于依賴企業資源。在這雙重變革要求下，企業社區參與可以向社區平臺型過渡，即建立基金會、社團、民非等社會組織的形式，履行社會責任，服務企業職工及其生活共同體。而基層政府作為經濟發展和社會穩定的服務者和維護者，只有建立持續、有效、具有回應性的聯結機制為目標，才能常態化的了解企業訴求和社會信息，更好的履行政府責任。
DF街道的案例分析展示了基層政府在新的時代背景下，為快速回應黨政要求和社會關切進行的一系列調整。基層政府通過行政組織的再造、與其他組織關系的變革以及利用新的組織手段等方式，提升了自身的動員能力，同時發揮了政權組織與社會的權威，保持了自身行動的靈活性和彈性。然而，這種調適能力的增強是以基層治理行政化的方式進行，帶來了治理成本高、治理方式粗放、治理結構單一等問題。
4、結論與反思：基層政府調適行動與基層多元治理
在一個現代化快速轉型的國家，基層政府調適能力是強化國家基礎性權力的必然要求。調適能力的增強適應了“壓縮型現代化”過程中對基層政府應急能力、靈活處理能力的要求。基層政府調適行動有助于落實國家意志，動員社會力量，參與到經濟建設和社會發展之中，并有效維持社會的整體穩定。然而，這種模式的國家調適行動導致了基層社會治理的行政化。基層政府通過行政系統內部的擴張、政府對社會權威的發展和控制等手段，使得社會權威依賴行政權威參與國家建設。這種以基層治理行政化的方式增強基層政府調適能力有自身的限度，導致不斷地“行政化—調適”循環，使得基層治理難以形成多元治理的格局。需要警惕的是，基層政府的靈活性和彈性并非萬能，相反不受約束的追求靈活性容易產生新的問題。一方面，政府作為資源的最強分配者，通過行政化的方式將其他組織和人力納入到自己領域，在提高解決問題能力的同時，容易產生新的分配不公。另一方面，彈性在一定程度上會消蝕社會權威的生成。因為社會權威的生成在于制度規則的穩定性、信服力。在變動不居的社會制度安排中，社會權威面臨著社會不信任的考驗，相反極易催生“黑社會”等惡性社會組織。因此，擺脫行政化的治理邏輯在于形成適應常態社會治理的政權調適機制，使調適能力具有可持續性、社會回應性、高解決能力等特征，以此實現社會權威的再造。
在社會風險日益多發的時代背景下，基層政府面臨著日益強化的問責、短期考核、“一票否決”等，使得“擺平術”等成為基層政府偏愛的解決方式。相比而言，多元治理格局需要社會權威的再造、政社之間良性互動的培養以及社會公共精神的塑造等，對基層政府而言，這種長效機制并非是“理性”選擇。因此，從基層政府的視角可以更清晰的看到基層治理行政化的生成邏輯。破解行政化治理需要對基層政府職能定位的重新思考，一方面是以責任清單的方式規范基層政府的責任，防止“黨政包攬一切，對一切負責”的責任模式。當然，為糾正清單制的簡單化，壓力型體制的高效運行還需要配合自下而上的社會監督、問責等機制。另一方面是基層政府應在變動中逐步調整基層治理結構。基層政府內部除了責任政府外，如何定位基層黨組織是基層治理亟待回應的理論和現實問題。從現實經驗看到，執政黨基層黨組織職責分工、服務能力不斷強化，為黨的基層工作贏得了更高的執政合法性。然而，作為執政黨，中國共產黨的優勢也在于對治理方向的戰略眼光、發展路徑的選擇上。基層黨組織是對地方事務最熟悉的主體，不僅僅要增強服務能力，也要強化黨組織在基層治理中的戰略規劃作用和方向引領作用，以真正實現黨組織領導下的多元治理格局。基層政府外部的治理結構主要在于培育和發揮社會權威的作用，以多元治理的結構優勢代替行政化治理。伴隨著我國法治國家、透明政府的持續推進，人民群眾的權利意識和表達能力日益增強，基層政府只有堅持以合作治理為導向，才能更好把握時代脈博與社會多元主體共同推進社會治理現代化。
作者簡介：梁玉柱，男，安徽阜陽人，武漢大學政治與公共管理學院博士研究生，主要從事地方政府與治理等研究。
中國鄉村發現網轉自：《社會主義研究》2018年04期
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