摘要：土地制度是城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)制度。新中國(guó)成立70年來(lái)，由于土地資源本底約束變化，城鄉(xiāng)土地制度不斷演進(jìn)，形成效率與公平價(jià)值目標(biāo)轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)二元土地制度邊際改進(jìn)，法律限制與合約自由結(jié)合，以及規(guī)則與實(shí)踐的法治保障改善等內(nèi)在發(fā)展理路，奠定了制度發(fā)展的邏輯基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)土地制度的成功實(shí)踐，得益于貫徹正確的土地制度建設(shè)指導(dǎo)思想，立足于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，尊重人民群眾的主體地位和根本利益，以市場(chǎng)配置土地資源并更好地發(fā)揮政府作用，堅(jiān)持走中國(guó)特色的土地制度法治化道路等寶貴經(jīng)驗(yàn)。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，城鄉(xiāng)土地制度需要立足中國(guó)國(guó)情，堅(jiān)持和發(fā)揚(yáng)成功經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)制度、國(guó)土空間用途管制制度、土地市場(chǎng)交易制度、土地節(jié)約集約利用制度、土地收益分配制度以及土地法治建設(shè)等的完善，為滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要提供可靠的土地資源保障。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)土地制度；新中國(guó)70年；土地資源；演進(jìn)邏輯；基本經(jīng)驗(yàn)；改革建議
一、引言
土地問(wèn)題是涉及城市和鄉(xiāng)村居民的全局性問(wèn)題，土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)制度。新中國(guó)成立以來(lái)，城鄉(xiāng)土地制度經(jīng)歷多次變革，有力地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，促進(jìn)了社會(huì)主義農(nóng)業(yè)、工業(yè)和社會(huì)發(fā)展，在新中國(guó)歷史上發(fā)揮著重要作用。并且經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐探索，“逐步形成以公有制為基礎(chǔ)，以保護(hù)耕地和節(jié)約用地為主線，以產(chǎn)權(quán)保護(hù)、用途管制和市場(chǎng)配置為主要內(nèi)容的中國(guó)特色土地制度”，“與我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段基本國(guó)情和中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制基本適應(yīng)的中國(guó)特色土地制度框架已經(jīng)形成”。不過(guò)，由于中國(guó)城市和鄉(xiāng)村發(fā)展的巨大鴻溝，土地制度長(zhǎng)期處于城鄉(xiāng)二元分割狀態(tài)，是影響城鄉(xiāng)平等發(fā)展最重要的制度安排。因此，在新中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的不同時(shí)期，新中國(guó)成立以來(lái)的土地制度，以及改革開放以來(lái)的土地制度變遷，一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。
當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。從現(xiàn)實(shí)情況看，中國(guó)社會(huì)發(fā)展的最大不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，發(fā)展的最大不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分。土地資源作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程中重要的資源要素，土地制度作為聯(lián)結(jié)城市和鄉(xiāng)村的重要紐帶，必然是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)程中城鄉(xiāng)融合需要高度重視的課題。但現(xiàn)行土地管理制度存在土地權(quán)利不平等、收益分配機(jī)制不健全、土地要素利用效率較低下等問(wèn)題，不利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)，一系列土地制度需要改革。因此，本研究試圖通過(guò)闡釋新中國(guó)成立70年來(lái)城鄉(xiāng)土地制度演進(jìn)的邏輯，總結(jié)70年制度演進(jìn)的基本經(jīng)驗(yàn)，提出新時(shí)代城鄉(xiāng)土地制度改革的建議，為促進(jìn)城鄉(xiāng)土地制度發(fā)展和土地資源持續(xù)利用提供參考和借鑒。
二、新中國(guó)70年城鄉(xiāng)土地制度的演進(jìn)邏輯
城鄉(xiāng)土地制度是針對(duì)土地資源利用的現(xiàn)實(shí)狀況和未來(lái)趨勢(shì)作出的規(guī)則安排。基于制度演進(jìn)需與資源約束相適應(yīng)的認(rèn)知，本部分從制度基礎(chǔ)、制度響應(yīng)和制度保障等三個(gè)方面，構(gòu)建新中國(guó)成立70年來(lái)城鄉(xiāng)土地制度演進(jìn)的邏輯解釋框架。這一邏輯框架主要回答如下問(wèn)題：一是土地制度賴以建立的土地資源基礎(chǔ)如何？二是土地制度因響應(yīng)土地資源本底變化而如何變化？三是土地制度演進(jìn)形成哪些內(nèi)在發(fā)展理路，從而保障城鄉(xiāng)土地制度建設(shè)取得成效？
（一）城鄉(xiāng)土地制度演進(jìn)的資源本底認(rèn)識(shí)
新中國(guó)成立70年來(lái)，由于人口快速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展，土地資源被大規(guī)模開發(fā)利用，情勢(shì)日趨嚴(yán)峻。隨著土地資源本底約束加強(qiáng)，城鄉(xiāng)土地制度演進(jìn)的資源基礎(chǔ)發(fā)生改變。70年來(lái)，土地資源本底的總體變化態(tài)勢(shì)可歸納如下：
1.土地資源稀缺不斷加劇。我國(guó)人多地少的基本國(guó)情，決定了土地供需難以實(shí)現(xiàn)持久、穩(wěn)定的平衡，稀缺是土地資源利用不可回避的問(wèn)題。尤其是新中國(guó)成立70年來(lái)，人口和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)土地資源具有強(qiáng)烈的剛性需求。具體表現(xiàn)為：一是人口數(shù)量成倍增長(zhǎng)，人民生活水平大幅改善，導(dǎo)致對(duì)食物和居住用地的需求大增；二是經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)增長(zhǎng)，規(guī)模空前，導(dǎo)致建設(shè)用地迅速擴(kuò)張，農(nóng)業(yè)用地、生態(tài)用地急劇減少；三是鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)大量轉(zhuǎn)移，城市集聚度大為提高，城鄉(xiāng)土地供需嚴(yán)重失衡。隨著土地資源被大量開發(fā)，生物承載力用地和以空間承載為主的建設(shè)用地之間的矛盾日益突出，不論是農(nóng)村還是城市，土地后備資源不足，適合進(jìn)一步開發(fā)的土地變得極為有限。由此帶來(lái)的土地資源稀缺加劇，成為70年來(lái)土地資源本底變化的根本性特征和長(zhǎng)期趨勢(shì)。
2.土地利用強(qiáng)度不斷提高。新中國(guó)成立70年來(lái)各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，鑄就了土地利用強(qiáng)度提高的基礎(chǔ)。從新中國(guó)成立初期的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，發(fā)展到當(dāng)前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化社會(huì)中后期，土地利用強(qiáng)度已在70年間發(fā)生根本改變。從單一土地類型看，單位土地面積上的資本、技術(shù)、勞動(dòng)等的投入強(qiáng)度在增加，例如現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的資金和技術(shù)投入強(qiáng)度，顯然高于傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)；建設(shè)用地投資強(qiáng)度總體上高于農(nóng)業(yè)用地。從區(qū)域土地利用看，利用強(qiáng)度普遍較高的建設(shè)用地面積不斷擴(kuò)張，占區(qū)域土地面積的比例上升，也是土地利用強(qiáng)度不斷提高的直接佐證。土地利用強(qiáng)度的提高，意味著土地所承載的生產(chǎn)要素逐步增加，土地利用效率得到普遍改善。不過(guò)，由于土地報(bào)酬遞減規(guī)律的原因，土地投入的增加不會(huì)持續(xù)增加土地產(chǎn)出，人們對(duì)土地資源的過(guò)度消耗反而會(huì)損害土地生產(chǎn)能力。因此，土地利用強(qiáng)度提高在改善土地利用效率的同時(shí)，也會(huì)增加土地資源承受的壓力，單純依賴土地投入并不能達(dá)成持久提升效率的目標(biāo)。
3.土地利用功能日益多樣。新中國(guó)初期人們對(duì)擁有土地的強(qiáng)烈愿望，純粹是為了解決溫飽和居住等基本需求。隨著新中國(guó)成立70年來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)從初級(jí)階段進(jìn)入高級(jí)階段，土地利用功能也從以滿足人們生存需求的生產(chǎn)和居住功能為主，轉(zhuǎn)向以滿足人們對(duì)美好生活向往的多樣化功能為主。當(dāng)前，土地利用功能已發(fā)展出產(chǎn)品供給、居住承載、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、生態(tài)凈化、旅游休閑、文化教育等多樣化功能，同一土地利用類型和方式所體現(xiàn)的土地利用功能存在差異甚至完全不同。土地利用多功能的發(fā)展，深刻體現(xiàn)了土地利用中提高經(jīng)濟(jì)效率、維護(hù)社會(huì)公平性和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求，促進(jìn)了土地價(jià)值內(nèi)涵從資源收益的經(jīng)濟(jì)價(jià)值拓展到社會(huì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值等廣泛領(lǐng)域。人們對(duì)土地資源的占有和使用，從土地物質(zhì)需求轉(zhuǎn)向土地多元化價(jià)值需求，這在改革開放后的土地利用中表現(xiàn)得極為明顯，并需要城鄉(xiāng)土地制度安排在日益多元的價(jià)值目標(biāo)中做出選擇。
4.土地生態(tài)環(huán)境日益退化。人類活動(dòng)對(duì)環(huán)境的擾動(dòng)導(dǎo)致土地生態(tài)環(huán)境變化。新中國(guó)成立70年來(lái)，農(nóng)業(yè)和工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)快速發(fā)展，給土地生態(tài)環(huán)境帶來(lái)巨大壓力。改革開放之前，由于物質(zhì)匱乏，需要大量開發(fā)土地獲取產(chǎn)品，“征服自然”的生態(tài)環(huán)境觀帶來(lái)自然資源的大規(guī)模開發(fā)利用，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題主要體現(xiàn)為生態(tài)破壞型。改革開放以后，城市化工業(yè)化迅速發(fā)展，農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間被非農(nóng)建設(shè)大量占用，環(huán)境污染和生態(tài)功能退化成為主要問(wèn)題。盡管不同時(shí)期的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題有所差別，但70年來(lái)總體表現(xiàn)為，城市和鄉(xiāng)村建設(shè)空間持續(xù)增加，生態(tài)空間持續(xù)衰減，土地生態(tài)系統(tǒng)日益退化。特別是隨著優(yōu)質(zhì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)用地諸如濕地、沿海灘涂、耕地和林地等被占用，綠色生態(tài)空間銳減，耕地肥力下降，土壤污染日趨嚴(yán)重，嚴(yán)重影響土地生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)。因此，城鄉(xiāng)土地制度不但要解決促進(jìn)生物產(chǎn)品生產(chǎn)的土地利用問(wèn)題，還要解決促進(jìn)自然生態(tài)環(huán)境改善的土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。
（二）城鄉(xiāng)土地制度框架的演進(jìn)軌跡特征
新中國(guó)成立70年來(lái)土地資源本底發(fā)生的變化，得到城鄉(xiāng)土地制度有效響應(yīng)。縱觀產(chǎn)權(quán)、配置工具、管制和利用等城鄉(xiāng)土地制度框架的構(gòu)成核心要件的演進(jìn)軌跡，具有如下特征。
1.土地產(chǎn)權(quán)由重視歸屬向重視利用演進(jìn)。土地產(chǎn)權(quán)制度作為城鄉(xiāng)土地制度的基礎(chǔ)，70年演進(jìn)歷程大致可劃分為兩個(gè)階段。第一個(gè)階段從新中國(guó)成立至改革開放，盡管早期實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，但通過(guò)一系列社會(huì)主義改造后，很快建立土地的社會(huì)主義公有制，土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生根本性改變。這一時(shí)期土地產(chǎn)權(quán)制度以調(diào)整土地權(quán)利歸屬關(guān)系為主，著重強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)家和集體土地所有權(quán)的保護(hù)，“公有共用”是其最典型特征，體現(xiàn)了新中國(guó)成立初期對(duì)生產(chǎn)資料所有制轉(zhuǎn)變的迫切需要。第二個(gè)階段從改革開放至今，土地產(chǎn)權(quán)仍以公有制為基礎(chǔ)，但已突破“人手一份”的公有觀念，從土地所有權(quán)派生出用益物權(quán)促進(jìn)土地利用的權(quán)利，進(jìn)一步發(fā)展出農(nóng)地和宅基地“三權(quán)”分置等新的權(quán)利形式，土地權(quán)利更為細(xì)分，權(quán)能更加完善。這一階段的土地產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)在土地所有權(quán)公有下，全體社會(huì)成員對(duì)土地權(quán)利衍生之收益的共享，而非土地資源的全民共用。土地產(chǎn)權(quán)制度演進(jìn)軌跡，充分表明土地產(chǎn)權(quán)體系和內(nèi)容因土地資源本底變化而進(jìn)行的調(diào)整和完善。
2.土地配置由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)演進(jìn)。新中國(guó)成立后很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，土地資源主要由政府行政命令進(jìn)行配置，土地要素不能自由流動(dòng)。這一制度框架下，政府通過(guò)土地征收增加可支配的土地資源，通過(guò)劃撥（及審批）方式將土地資源無(wú)償交給用地單位使用，土地配置完全與當(dāng)初實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。不過(guò)，政府主導(dǎo)的土地?zé)o償配置方式難以實(shí)現(xiàn)土地公共資源的效益最大化，不利于土地利用效率的改善。隨著可利用土地資源的供應(yīng)緊張，政府機(jī)制越來(lái)越難以決定如何在用地者之間有效地分配資源，需要建立新的資源配置機(jī)制，市場(chǎng)機(jī)制便逐步發(fā)揮作用。改革開放后，土地有償使用開始推行，并于20世紀(jì)80年代在《憲法》《土地管理法》等法律中得到確認(rèn)。1987年在深圳拉開序幕的土地出讓制度，則是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源的標(biāo)志性事件。此后，隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，以及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)的推進(jìn)，以市場(chǎng)機(jī)制配置城鄉(xiāng)土地資源得到快速發(fā)展。土地配置由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，反映了城鄉(xiāng)土地制度在資源配置工具選擇上的重大變革，為土地資源優(yōu)化配置奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
3.土地管制由土地用途向國(guó)土空間用途演進(jìn)。作為嚴(yán)格控制土地由農(nóng)業(yè)用途向非農(nóng)建設(shè)用途轉(zhuǎn)變意義上的土地用途管制制度，并非新中國(guó)成立后就立即實(shí)施。土地用途管制制度的確立，實(shí)際上源于20世紀(jì)80年代開始的耕地銳減，建設(shè)用地猛增，以及傳統(tǒng)農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度失效等客觀原因。直到1998年，《土地管理法》才明確規(guī)定實(shí)施土地用途管制制度，這一制度的實(shí)施確實(shí)取得一定成效。不過(guò)，傳統(tǒng)的土地用途管制制度重點(diǎn)關(guān)注生產(chǎn)空間和生活空間，并未實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間、管制領(lǐng)域和機(jī)制全域覆蓋，無(wú)法全面有效地避免城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間邊界擴(kuò)張向生態(tài)空間、其他空間滲透的趨勢(shì)。土地資源本底的變化，特別是生態(tài)空間保護(hù)面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，需要實(shí)施全域范圍的國(guó)土空間用途管制制度。為適應(yīng)新時(shí)代國(guó)土保護(hù)需要，黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》以及十九大報(bào)告都對(duì)“國(guó)土空間用途管制”提出明確要求，并在自然資源部機(jī)構(gòu)改革中得到及時(shí)落實(shí)，標(biāo)志著土地用途管制制度向國(guó)土空間用途管制制度的全面轉(zhuǎn)型。
4.土地利用由規(guī)模控制向開發(fā)強(qiáng)度控制演進(jìn)。土地利用的最終目標(biāo)是為了滿足人們自身生存和生活的需要，這也是新中國(guó)70年來(lái)城鄉(xiāng)土地利用制度演進(jìn)的核心要義。新中國(guó)成立初期，全國(guó)貧窮落后，城鄉(xiāng)民生凋敝，土地利用制度的重點(diǎn)是大力開發(fā)利用土地，增加工農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，解決城鄉(xiāng)人口基本生計(jì)問(wèn)題。從20世紀(jì)80年代開始，經(jīng)歷了第一次大規(guī)模的耕地減少和建設(shè)用地?cái)U(kuò)張之后，保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地和控制建設(shè)用地增長(zhǎng)，成為城鄉(xiāng)土地利用制度的重要任務(wù)。這一時(shí)期開始實(shí)施的耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)、農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批等制度，都明確指向土地利用規(guī)模控制，即盡量保有耕地，嚴(yán)格控制城市用地規(guī)模。不過(guò)，重視規(guī)模控制的土地利用制度安排，并未完全緩解耕地減少和城市蔓延趨勢(shì)，反而面臨土地功能退化、環(huán)境惡化等問(wèn)題。為使土地利用適應(yīng)自然資源開發(fā)的新形勢(shì)，以規(guī)模控制為目標(biāo)的城鄉(xiāng)土地利用制度，逐步向控制土地開發(fā)強(qiáng)度轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，城市低效用地再開發(fā)、生態(tài)紅線劃定、休耕制度的推廣等等，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地利用制度對(duì)各類土地功能保護(hù)的重視，即不再以獲取最大化的土地產(chǎn)出為目標(biāo)，而是保護(hù)土地功能的可持續(xù)。
（三）城鄉(xiāng)土地制度演進(jìn)的內(nèi)在發(fā)展理路
城鄉(xiāng)土地制度因土地資源本底變化而進(jìn)行改變，需要建立規(guī)范、有效的制度改革保障機(jī)制，才能維護(hù)土地制度建設(shè)的有序進(jìn)行。新中國(guó)成立70年來(lái)，城鄉(xiāng)土地制度演進(jìn)形成一系列有利于制度建設(shè)取得成效的內(nèi)在發(fā)展理路，奠定了這一制度規(guī)范發(fā)展的邏輯基礎(chǔ)。
1.效率與公平價(jià)值目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。效率和公平是城鄉(xiāng)土地資源配置的兩大核心價(jià)值目標(biāo)，也是土地制度安排的重要價(jià)值追求。新中國(guó)成立70年來(lái)，城鄉(xiāng)土地制度安排的效率和公平價(jià)值目標(biāo)不斷發(fā)生變化。在效率維度上，城鄉(xiāng)土地制度經(jīng)歷由單一效率觀向綜合效率觀的轉(zhuǎn)變，即提高農(nóng)業(yè)和工業(yè)產(chǎn)品等的產(chǎn)出總量，向提高單位土地的物質(zhì)與生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出量的轉(zhuǎn)變。在公平維度上，隨著土地公共資源的全民共用理念在經(jīng)歷資源快速耗竭之后被摒棄，城鄉(xiāng)土地制度由形式上的“人人有份”的公平觀念，向全體社會(huì)成員共享公共資源收益的實(shí)質(zhì)公平的轉(zhuǎn)變。效率和公平價(jià)值的轉(zhuǎn)變，一是發(fā)展了效率和公平內(nèi)涵及實(shí)現(xiàn)方式，以適應(yīng)土地資源本底約束對(duì)資源利用效率和公平價(jià)值的要求；二是有助于在資源利用效率改善和收益分配公平相區(qū)分的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源有效率配置和公平配置的統(tǒng)一。效率與公平價(jià)值目標(biāo)的轉(zhuǎn)變與發(fā)展，構(gòu)成城鄉(xiāng)土地制度演進(jìn)價(jià)值選擇的邏輯基礎(chǔ)。
2.城鄉(xiāng)二元土地制度邊際改進(jìn)。雖然城鄉(xiāng)二元、政府壟斷、土地資本化的土地制度有效推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和工業(yè)化城鎮(zhèn)化，但保障單向城市化的土地制度安排并不能適應(yīng)現(xiàn)代化中國(guó)發(fā)展的需要。因此，城鄉(xiāng)二元的土地制度安排，在長(zhǎng)期演進(jìn)過(guò)程中不斷發(fā)生邊際改進(jìn)，使這一制度安排在不發(fā)生根本性改變的前提下得以延續(xù)。一方面，通過(guò)不斷完善土地征收制度，減少城市建設(shè)對(duì)農(nóng)村土地的占用，緩解農(nóng)村集體所有土地的國(guó)有化趨勢(shì)，避免農(nóng)村集體土地規(guī)模的快速減少；另一方面，不斷創(chuàng)新農(nóng)村土地權(quán)利體系，土地增值收益分配也逐漸向鄉(xiāng)村傾斜，同時(shí)推動(dòng)農(nóng)村土地要素的市場(chǎng)化流動(dòng)，使農(nóng)民享有的土地收益不斷增加。盡管城鄉(xiāng)二元土地制度的邊際改進(jìn)并未也不可能實(shí)現(xiàn)土地制度的城鄉(xiāng)一體化，但這一特殊的制度演進(jìn)路徑，一定程度上強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利的保護(hù)，緩解了二元土地制度框架內(nèi)的城鄉(xiāng)土地利益沖突，為土地制度的延續(xù)發(fā)展提供潛在空間。
3.法律限制與合約自由的結(jié)合。土地權(quán)利保護(hù)與用途管制的客觀需求，決定了城鄉(xiāng)土地資源利用過(guò)程中不會(huì)存在毫無(wú)自由的限制或者毫無(wú)限制的自由。新中國(guó)成立70年來(lái)，為達(dá)到土地資源利用限制與自由的一致，城鄉(xiāng)土地制度逐步建立限制與自由的權(quán)衡法則。首先，在城鄉(xiāng)土地利用限制上，基于法律規(guī)則的穩(wěn)定性和權(quán)威性，逐步制定符合土地資源本底約束的管制規(guī)則，減少土地利用限制性規(guī)則的不確定性。其次，在土地權(quán)利保護(hù)上，充分利用合約具有的自由度，運(yùn)用自愿簽訂土地利用或者交易合約等手段，使土地權(quán)利人享有土地要素權(quán)利和收益，并確保其在法律框架內(nèi)按照合約利用和行使權(quán)利，合法權(quán)利不受干涉。新中國(guó)土地制度在法律限制與合約自由結(jié)合上的發(fā)展，有助于建立促進(jìn)城鄉(xiāng)土地資源可持續(xù)利用的長(zhǎng)遠(yuǎn)制度安排，實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利行使的自由意志表達(dá)和收益最大化，構(gòu)成城鄉(xiāng)土地制度演進(jìn)中公共利益與私人利益的平衡邏輯。
4.規(guī)則與實(shí)踐的法治保障改善。新中國(guó)70年城鄉(xiāng)土地制度建設(shè)的成效，與制度規(guī)則和實(shí)踐探索的發(fā)展是分不開的。不過(guò)，改革開放之前，城鄉(xiāng)土地制度發(fā)展緩慢，城鄉(xiāng)土地資源利用缺乏有效的法律制度約束，土地資源利用的相關(guān)方略沒(méi)有成為法律規(guī)則。改革開放后，由于自下而上的農(nóng)村土地制度改革的推動(dòng)，逐步建立以《土地管理法》為主體的城鄉(xiāng)土地管理制度框架，促進(jìn)了城鄉(xiāng)土地資源的規(guī)范管理。自此開始，城鄉(xiāng)土地制度建設(shè)進(jìn)入法律規(guī)制階段，任何新的土地管理制度都需要履行法定程序才能得到確立和實(shí)施。同時(shí)，長(zhǎng)期以來(lái)以自下而上為特征的土地制度改革的地方實(shí)踐探索，也被逐步納入法律框架，即早期具有自發(fā)特征、不符合法律規(guī)定的土地制度改革試點(diǎn)，逐步發(fā)展成為需要得到法律授權(quán)才能進(jìn)行試點(diǎn)的正式制度安排。因此，城鄉(xiāng)土地制度規(guī)則和地方實(shí)踐探索的演進(jìn)特征，表現(xiàn)為規(guī)則與實(shí)踐的法治保障改善，即城鄉(xiāng)土地制度建設(shè)必須遵守法治原則，按照法律要求進(jìn)行改革創(chuàng)新，不能突破法律規(guī)定，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地制度規(guī)則和實(shí)踐演進(jìn)的法治邏輯。
三、新中國(guó)70年城鄉(xiāng)土地制度演進(jìn)的基本經(jīng)驗(yàn)
新中國(guó)70年城鄉(xiāng)土地制度的變遷，雖然不乏困難和曲折，但也取得了土地制度建設(shè)和資源利用的突出成就。城鄉(xiāng)土地制度建設(shè)的成功實(shí)踐，為新時(shí)代中國(guó)特色土地制度的完善提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持和發(fā)揚(yáng)。
（一）必須貫徹正確的土地制度建設(shè)指導(dǎo)思想
新中國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家，土地制度作為國(guó)家基礎(chǔ)制度，必須始終全面貫徹落實(shí)黨的基本思想和精神。過(guò)去70年中，正是在中國(guó)共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持正確指導(dǎo)思想，完成新民主主義革命，建立中華人民共和國(guó)，廢除封建剝削土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，使廣大人民獲得最基本的生產(chǎn)資料；通過(guò)社會(huì)主義改造，確立土地的社會(huì)主義公有制，奠定社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)；順應(yīng)改革開放的時(shí)代潮流，確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)施城市國(guó)有土地有償使用制度，極大地釋放城鄉(xiāng)土地生產(chǎn)力，顯化土地價(jià)值和效能，為中國(guó)社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)勁動(dòng)力；貫徹新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，建立生態(tài)文明制度，健全國(guó)土空間開發(fā)利用機(jī)制體制，促進(jìn)人與自然和諧共生。新中國(guó)成立70年來(lái)，黨和國(guó)家都極為重視土地問(wèn)題，重視保護(hù)人民土地權(quán)利，不斷發(fā)展和豐富土地資源保護(hù)及土地改革理論，為土地改革提供正確的指導(dǎo)思想。實(shí)踐表明，只有堅(jiān)持黨的基本路線和方針，堅(jiān)持馬克思主義的指導(dǎo)地位，堅(jiān)持社會(huì)主義基本原則不動(dòng)搖，緊密結(jié)合時(shí)代特征和實(shí)踐要求，建立符合中國(guó)特色社會(huì)主義的土地資源治理體系，才能始終確保城鄉(xiāng)國(guó)土事業(yè)沿著正確的方向發(fā)展。因此，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，始終貫徹落實(shí)正確的土地制度建設(shè)指導(dǎo)思想，是70年土地制度演進(jìn)的最基本經(jīng)驗(yàn)。
（二）必須立足于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情
中國(guó)處于并且仍將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，是我國(guó)最基本的國(guó)情。這一時(shí)期的主要特征是，生產(chǎn)力水平落后，商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)人口比重大，人民生活水平還比較低，區(qū)域發(fā)展極不平衡等等。這決定了城鄉(xiāng)土地制度必須立足我國(guó)長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段這個(gè)實(shí)際，才能取得成功。新中國(guó)70年的實(shí)踐表明，正視社會(huì)主義初級(jí)階段農(nóng)村生產(chǎn)落后的現(xiàn)實(shí)，賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，極大地激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率；正視土地的商品屬性，穩(wěn)妥推進(jìn)土地配置的市場(chǎng)化改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置的積極作用，為土地資源公平配置和價(jià)值實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了條件；正視人多地少、資源稀缺的現(xiàn)實(shí)，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)耕地的基本國(guó)策，推進(jìn)土地節(jié)約集約利用制度和生態(tài)文明建設(shè)，保護(hù)社會(huì)發(fā)展的資源基礎(chǔ)。歷史經(jīng)驗(yàn)也表明，不正視社會(huì)主義初級(jí)階段這一基本國(guó)情，違背社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)規(guī)律，不切實(shí)際地刮起“共產(chǎn)風(fēng)”，大搞“一大二公”，侵害農(nóng)民土地權(quán)利，嚴(yán)重破壞農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶來(lái)了災(zāi)難性后果；部分地區(qū)否定土地對(duì)廣大農(nóng)民群眾的保障功能，不切實(shí)際地強(qiáng)迫農(nóng)民上樓、進(jìn)城，危害社會(huì)穩(wěn)定，必須引以為戒。因此，尊重中國(guó)實(shí)際，立足中國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，是新中國(guó)70年城鄉(xiāng)土地制度演進(jìn)的又一寶貴經(jīng)驗(yàn)。
（三）必須尊重人民群眾的主體地位和根本利益
習(xí)近平總書記指出，“人民是歷史的創(chuàng)造者，是我們的力量源泉”，“沒(méi)有人民支持和參與，任何改革都不過(guò)是空中樓閣，都不可能取得成功”。新中國(guó)70年城鄉(xiāng)土地制度演進(jìn)中的每一次突破與成功，都與人民群眾的支持和參與分不開的。新中國(guó)建立初期，土地改革呼應(yīng)農(nóng)民對(duì)土地的迫切需求，將土地?zé)o償分給農(nóng)民，使農(nóng)民成為土地的主人，獲得人民支持；改革開放初期，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，分田到戶，農(nóng)民享有剩余索取權(quán)并通過(guò)自主經(jīng)營(yíng)，極大地改善了農(nóng)村生產(chǎn)和生活狀況，獲得人民支持；20世紀(jì)90年代以來(lái)，兩次延長(zhǎng)土地承包期穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，實(shí)行宅基地和農(nóng)地“三權(quán)”分置，確實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利主體地位，增加農(nóng)民收入；新時(shí)代保護(hù)自然資源，建設(shè)生態(tài)文明，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境等等，無(wú)一不是通過(guò)土地制度改革，改善民生福祉，得到人民擁護(hù)的體現(xiàn)。
相反，土地制度改革不顧人民群眾利益，侵害土地權(quán)利，降低人民生活水平，人民群眾就會(huì)反對(duì)，制度就難以存續(xù)。例如，“一大二公”使農(nóng)民失去土地這一最重要的生產(chǎn)資料，過(guò)度征收土地產(chǎn)生大量失地農(nóng)民，強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地和退出宅基地使其失去生活保障和安身立命之所，單純以土地出讓“價(jià)高者得”確定國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人導(dǎo)致房?jī)r(jià)畸高等等，因損害民生福祉而廣受詬病。歷史無(wú)數(shù)次告訴我們，城鄉(xiāng)土地制度必須尊重最廣大人民的根本利益，始終以增進(jìn)人民生活福祉為根本目的，吸引廣大人民群眾廣泛參與，讓全體人民共享更多土地發(fā)展成果，為人民創(chuàng)造更美好生活，才能確保土地制度改革成功。堅(jiān)持以人為本，尊重人民主體地位，發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神，這些改革開放成功實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，也完全適用于城鄉(xiāng)土地制度實(shí)踐探索。
（四）必須以市場(chǎng)配置土地資源并更好地發(fā)揮政府的作用
回顧新中國(guó)70年城鄉(xiāng)土地配置發(fā)展歷程，土地制度的每一次突破和成功，都離不開土地市場(chǎng)或者政府機(jī)制的重要作用。自改革開放以來(lái)，城市土地相繼由無(wú)償供應(yīng)向有償使用的轉(zhuǎn)變，土地出讓由協(xié)議方式向“招拍掛”方式的轉(zhuǎn)變，工業(yè)用地出讓也必須實(shí)行“招拍掛”等等，都是市場(chǎng)配置資源的重要體現(xiàn)。與計(jì)劃體制下的土地?zé)o償使用制度相比，通過(guò)市場(chǎng)配置城市土地，極大地顯化土地價(jià)值，提高土地利用效率，實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地資產(chǎn)的保值增值。同時(shí)，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，宅基地和承包地“三權(quán)”分置的實(shí)施等等，意味著農(nóng)村土地市場(chǎng)配置的興起。相應(yīng)地，土地用途管制制度、土地督察制度、國(guó)土空間規(guī)劃與空間用途管制制度等的推行與改進(jìn)，充分體現(xiàn)了通過(guò)政府管制避免土地資源無(wú)序配置的優(yōu)勢(shì)，為城鄉(xiāng)土地資源的合理利用提供有力的制度保障。過(guò)去幾十年的經(jīng)驗(yàn)也表明，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制或者政府機(jī)制，難以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化配置。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，土地的市場(chǎng)出讓供應(yīng)并不能保障民生用地供給，土地的無(wú)償劃撥供應(yīng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)值，城鄉(xiāng)土地制度中市場(chǎng)或者政府的任何偏頗都可能帶來(lái)土地利用的不利后果。因此，正如黨的十八屆三中全會(huì)所指出的那樣，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”，無(wú)疑也是城鄉(xiāng)土地制度演進(jìn)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的重要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
（五）必須堅(jiān)持走中國(guó)特色的土地制度法治化道路
新中國(guó)成立70年城鄉(xiāng)土地制度的演進(jìn)，是土地法治不斷完善的過(guò)程。自1950年《土地改革法》施行，到1982年《憲法》規(guī)定土地公有制的權(quán)利結(jié)構(gòu)，再到1986年頒布第一部《土地管理法》，以及此后城鄉(xiāng)土地管理法律的全面制定，形成了中國(guó)特色的土地管理法律體系，法治化在城鄉(xiāng)土地制度演進(jìn)中發(fā)揮了重要作用。實(shí)踐證明，將人民群眾實(shí)踐創(chuàng)造的成功經(jīng)驗(yàn)以法律的形式固定下來(lái)，是推動(dòng)土地制度改革創(chuàng)新的重要途徑。改革開放之初家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的推行，無(wú)疑遵循了農(nóng)民創(chuàng)新、地方試點(diǎn)、法律確認(rèn)的法治完善路徑。與此相反，不尊重法治，突破法律規(guī)定進(jìn)行所謂土地制度改革試點(diǎn)，打政策的“擦邊球”，就極其容易導(dǎo)致土地管理的混亂。近些年來(lái)，打著農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的旗號(hào)強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包地，打著新農(nóng)村建設(shè)旗號(hào)強(qiáng)迫農(nóng)民退出宅基地等等改革試點(diǎn)，因有違法治原則，也就沒(méi)有被相關(guān)立法所采納。
盡管歷史經(jīng)驗(yàn)表明，自下而上的改革路徑在我國(guó)法治建設(shè)中發(fā)揮重要作用，但隨著法治的完善，無(wú)法律依據(jù)的土地制度改革試點(diǎn)不符合法治原則，法律授權(quán)才是必由之路。近年來(lái)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)的法律授權(quán)，無(wú)疑很好地反映了這一時(shí)代要求。因此，立足中國(guó)國(guó)情，貫徹中國(guó)法治理念，依據(jù)法定程序和授權(quán)，將改革實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)上升為法律，是中國(guó)特色土地制度法治化道路的重要特征，也是70年來(lái)城鄉(xiāng)土地制度創(chuàng)新的重要經(jīng)驗(yàn)。
四、新時(shí)代城鄉(xiāng)土地制度改革的建議
隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，土地資源本底約束越來(lái)越明顯。特別是當(dāng)前城鄉(xiāng)二元的土地制度安排，難以解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題，難以為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要提供有效資源保障。基于新中國(guó)70年來(lái)城鄉(xiāng)土地制度的演進(jìn)邏輯和經(jīng)驗(yàn)，以及城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興等國(guó)家戰(zhàn)略，未來(lái)必然要全面貫徹新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，堅(jiān)持保障和改善民生，堅(jiān)持人與自然和諧共生，建設(shè)以滿足人民對(duì)美好生活的向往為核心目標(biāo)的城鄉(xiāng)土地制度。結(jié)合中國(guó)現(xiàn)階段基本國(guó)情和城鄉(xiāng)土地制度現(xiàn)狀，提出土地制度未來(lái)改革的相關(guān)建議。
（一）完善土地產(chǎn)權(quán)制度，賦予城鄉(xiāng)居民更多土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利
我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，土地公有制性質(zhì)不改變是土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本前提。當(dāng)前，以用益物權(quán)為核心的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度已經(jīng)建立，但集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能還不夠充分，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)新情勢(shì)，土地權(quán)利行使還缺乏保障。因此，土地產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵在于豐富土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，保障土地權(quán)利行使。
首先，以用益物權(quán)為根據(jù)，補(bǔ)充宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能，創(chuàng)設(shè)處分權(quán)能，充實(shí)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能，為促進(jìn)宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供產(chǎn)權(quán)依據(jù)和保障；其次，根據(jù)中央統(tǒng)一部署，按照歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的要求，明晰自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的所有者和管理者，界定自然資源管理部門作為自然資源所有權(quán)主體和資源管理權(quán)主體行使權(quán)利的各自邊界，為全民共享自然資源權(quán)利創(chuàng)造條件；再次，完善城市國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度，制定“三權(quán)”分置下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地資格權(quán)和使用權(quán)行使的具體規(guī)則，探索土地公有制下國(guó)家和集體土地所有權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)形式，切實(shí)保障城鄉(xiāng)居民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的充分行使。除行使用益物權(quán)創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富之外，有必要在法律上明確以土地利用所產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為對(duì)象的新型財(cái)產(chǎn)權(quán)利或者環(huán)境權(quán)，這是為實(shí)現(xiàn)黨的十九大報(bào)告提出的“提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”的重要保障。
（二）落實(shí)國(guó)土空間用途管制制度，優(yōu)化國(guó)土開發(fā)保護(hù)格局
國(guó)土資源具有自然屬性和公共資源屬性，其開發(fā)利用不可能毫無(wú)約束。國(guó)土空間用途管制作為土地用途管制的全面轉(zhuǎn)型，首要任務(wù)是保護(hù)國(guó)土空間，防止破壞行為，實(shí)現(xiàn)“生產(chǎn)空間集約高效，生活空間宜居適度，生態(tài)空間山清水秀”的目標(biāo)。目前，全域范圍的國(guó)土空間用途管制已在我國(guó)確立，但切實(shí)加以落實(shí)這一制度還有很多工作要做。因此，國(guó)土空間用途管制除了此前已經(jīng)實(shí)施的嚴(yán)格保護(hù)耕地，嚴(yán)格限制非農(nóng)建設(shè)占用農(nóng)地之外，應(yīng)針對(duì)國(guó)土空間生態(tài)功能進(jìn)行特別保護(hù)，建立以國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度控制為核心的國(guó)土空間用途管制體系。
為此，提出如下建議：一是適時(shí)出臺(tái)《國(guó)土空間用途管制法》，進(jìn)一步明確國(guó)土空間用途管制的法律地位和法權(quán)依據(jù)，強(qiáng)化國(guó)土空間管制的剛性約束地位；二是科學(xué)編制國(guó)土空間規(guī)劃，優(yōu)化國(guó)土空間結(jié)構(gòu)，這一規(guī)劃作為城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等的“多規(guī)合一”產(chǎn)物，現(xiàn)有法律法規(guī)已不能適應(yīng)新時(shí)期的規(guī)劃編制要求，應(yīng)出臺(tái)《國(guó)土空間規(guī)劃法》對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃加以規(guī)范和制度化，充分保障其作為國(guó)土空間用途管制依據(jù)的權(quán)威性；三是處理好國(guó)土空間用途管制中政府與市場(chǎng)、限制與自由、公平與效率、統(tǒng)一與分類等的關(guān)系，建立政府與市場(chǎng)并舉、法律限制與合約自由統(tǒng)一、公平與效率并重、統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)與因地制宜相結(jié)合的國(guó)土空間用途管制制度；四是運(yùn)用懲罰和獎(jiǎng)勵(lì)等多種手段，建立管制與激勵(lì)相容的責(zé)任分配機(jī)制，建立完善的國(guó)土空間用途管制治理體系，提升國(guó)土空間治理能力，盡最大能力保護(hù)有限的國(guó)土空間，特別是保護(hù)生態(tài)空間。
（三）健全土地市場(chǎng)交易制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素自由流動(dòng)
土地市場(chǎng)交易是新中國(guó)成立70年來(lái)城鄉(xiāng)土地資源配置的重大變革之一，仍然是未來(lái)改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的方向。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)建立了以市場(chǎng)配置為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)土地制度，但城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)發(fā)展還存在很大的不平衡，城鄉(xiāng)土地要素也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)。因此，健全土地市場(chǎng)交易制度，一方面要規(guī)范現(xiàn)有城市和農(nóng)村土地市場(chǎng)，另一方面要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。
就城市土地市場(chǎng)而言，重點(diǎn)是規(guī)范市場(chǎng)秩序，按照土地用途類型，建立公平與效率兼顧的土地市場(chǎng)，避免純粹市場(chǎng)機(jī)制難以保障公益用地供應(yīng)的缺陷。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用地，必須以“價(jià)高者得”的方式配置；對(duì)于民生用地、國(guó)防用地等公益性用地，應(yīng)保留劃撥方式；對(duì)于兼具民生和競(jìng)爭(zhēng)性的用地，如普通住宅用地，可在“招拍掛”基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合競(jìng)爭(zhēng)。就農(nóng)村土地市場(chǎng)而言，重點(diǎn)是在“三權(quán)”分置基礎(chǔ)上，將承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)納入有形的土地市場(chǎng)，建立規(guī)范的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制，使農(nóng)民在自愿、有償前提下處分土地權(quán)利，實(shí)現(xiàn)承包地和宅基地的財(cái)產(chǎn)功能。
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，關(guān)鍵是將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地納入現(xiàn)有城市建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有建設(shè)用地和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在交易主體、交易范圍、交易條件和交易方式等方面的完全一致，真正做到“兩種權(quán)利、一個(gè)市場(chǎng)”。除了建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)交易之外，集體建設(shè)用地指標(biāo)交易也應(yīng)納入統(tǒng)一市場(chǎng)。當(dāng)前，集體建設(shè)用地指標(biāo)交易作為集體建設(shè)用地權(quán)利空間轉(zhuǎn)移和要素流動(dòng)的重要方式，將其納入有形市場(chǎng)統(tǒng)一管理，促進(jìn)指標(biāo)交易的常態(tài)化、公開化和透明化，有助于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地要素自由流動(dòng)。
（四）構(gòu)建土地節(jié)約集約利用制度，提升土地資源保障能力
我國(guó)土地資源稀缺的基本國(guó)情，以及經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，決定了節(jié)約集約利用必然是當(dāng)前和未來(lái)提升土地資源保障能力的唯一選擇。不過(guò)，前文也指出，過(guò)度提高土地利用效率也可能帶來(lái)生態(tài)功能上的負(fù)面效果，土地節(jié)約集約利用需要根據(jù)土地資源特性進(jìn)行分類規(guī)范。一方面，應(yīng)根據(jù)土地特性制定土地節(jié)約集約利用標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于不具生態(tài)功能的建設(shè)項(xiàng)目用地，制定嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目用地控制標(biāo)準(zhǔn)，提高建設(shè)用地利用強(qiáng)度，嚴(yán)格控制用地規(guī)模增長(zhǎng)；對(duì)于具有生態(tài)功能的土地，應(yīng)以保護(hù)性開發(fā)利用為主，制定適度的開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)，盡可能減少生態(tài)用地被建設(shè)占用；對(duì)于村莊用地，可借鑒土地復(fù)合利用理念，制定宅基地、公共服務(wù)用地、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地等的具體用地標(biāo)準(zhǔn)，控制村莊用地規(guī)模。
另一方面，應(yīng)建立土地節(jié)約集約利用的獎(jiǎng)懲機(jī)制，懲處土地閑置浪費(fèi)行為，鼓勵(lì)節(jié)約集約利用行為。對(duì)于不按照合同約定開發(fā)利用土地，長(zhǎng)期閑置浪費(fèi)土地的行為，應(yīng)視情況予以警告、罰款直至無(wú)償收回土地等懲罰；同時(shí)要建立土地節(jié)約集約利用考核體系，對(duì)于完成土地節(jié)約集約利用目標(biāo)的地區(qū)，可在新增建設(shè)用地指標(biāo)方面予以獎(jiǎng)勵(lì)，這一制度已經(jīng)初步建立，今后需要加以完善和有效落實(shí)；同時(shí)鼓勵(lì)城市低效存量用地的再開發(fā)利用。但對(duì)于農(nóng)村地區(qū)“一戶多宅”、超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的情況，形成原因復(fù)雜多樣，不宜采取“一刀切”的強(qiáng)制退出或者有償使用的辦法，應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)戶通過(guò)有償退出或者市場(chǎng)交易方式退出多占宅基地，以時(shí)間換取治理空間，不應(yīng)操之過(guò)急。
（五）完善土地收益分配制度，促進(jìn)全民共享公共資源收益
習(xí)近平總書記曾指出，民生是最大的政治。黨的十九大報(bào)告指出，增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的。城鄉(xiāng)土地收益分配領(lǐng)域存在的不公平問(wèn)題，已經(jīng)在一定程度上影響社會(huì)穩(wěn)定。歷史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，凡是有利于增進(jìn)人民生活福祉的土地制度安排，人民群眾就會(huì)擁護(hù)，制度就具有強(qiáng)大的生命力。因此，城鄉(xiāng)土地制度必須解決好土地收益分配問(wèn)題，核心是促進(jìn)全民共享土地公共資源收益。
第一，國(guó)有土地出讓收益分配應(yīng)向農(nóng)村地區(qū)和公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜。國(guó)有土地屬于全民共有，收益理應(yīng)歸全民共享，但按人數(shù)平均分配既不現(xiàn)實(shí)也不科學(xué)。因此，國(guó)有土地出讓收益分配最終應(yīng)以支農(nóng)支出和城鄉(xiāng)公共服務(wù)支出為主，維護(hù)最廣大城鄉(xiāng)居民的利益，改變長(zhǎng)期以來(lái)土地出讓收益被用于城市建設(shè)，忽視農(nóng)村的局面。
第二，歸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的土地收益分配也應(yīng)向農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜。具體而言，集體土地收益應(yīng)用于農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)地開發(fā)、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)以及其他公共領(lǐng)域，確保集體經(jīng)濟(jì)組織成員共享土地收益。
第三，提取土地公共資源收益建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金，為全社會(huì)生產(chǎn)更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。豐富的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品有助于滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，生態(tài)產(chǎn)品的公共物品屬性也決定了其能夠最大程度地滿足全民共享的要求。因此，提取土地收益建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金，是一項(xiàng)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義的做法。
（六）完善土地法治建設(shè)，有序推進(jìn)城鄉(xiāng)土地管理制度改革
盡管法治國(guó)土已成為自然資源管理領(lǐng)域的核心理念，但中國(guó)土地法治化建設(shè)起步較晚，土地問(wèn)題非常復(fù)雜，未來(lái)還有很多工作要做。法治原則既是過(guò)去70年土地制度建設(shè)的重要經(jīng)驗(yàn)，也是未來(lái)城鄉(xiāng)土地制度改革必須遵循的首要原則。今后一段時(shí)間內(nèi)，完善土地法治建設(shè)，一是要依法進(jìn)行土地制度改革試點(diǎn)，二要尊重人民意愿。
將土地制度改革試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)上升為法律，是我國(guó)土地立法的重要形式。隨著我國(guó)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的推進(jìn)，擅自進(jìn)行或者以規(guī)避法律規(guī)制為目的的土地制度改革已不符合法治要求。因此，未來(lái)城鄉(xiāng)土地制度改革試點(diǎn)，應(yīng)按照“嚴(yán)格審批、局部試點(diǎn)、封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控”的原則，選擇有條件的地區(qū)進(jìn)行，在積累成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，通過(guò)法定程序制定城鄉(xiāng)土地管理法律，這是中國(guó)特色城鄉(xiāng)土地制度的重要實(shí)現(xiàn)路徑。
尊重人民意愿是社會(huì)主義法治建設(shè)的必然要求。在實(shí)質(zhì)性要件上，尊重人民意愿需要在城鄉(xiāng)土地制度中體現(xiàn)人民意志，滿足人民對(duì)美好生活的需求，解決人民迫切需求，體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)；在程序性要件上，城鄉(xiāng)土地制度改革應(yīng)引導(dǎo)公眾廣泛參與，廣泛征求公眾意見，凝聚改革共識(shí)，只有符合人民利益、受廣大人民支持的制度安排，才能上升為法律，必須避免在條件尚不成熟、人民群眾利益得不到維護(hù)的情形下出臺(tái)土地管理法律法規(guī)。
總之，未來(lái)城鄉(xiāng)土地制度改革，既要吸納過(guò)去70年土地制度演進(jìn)的成功經(jīng)驗(yàn)，又要立足未來(lái)中國(guó)國(guó)情，與時(shí)俱進(jìn)，推動(dòng)城鄉(xiāng)土地制度發(fā)展和完善，為滿足新時(shí)期人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要提供可靠的土地資源保障。
作者簡(jiǎn)介:陳利根，男，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院、中國(guó)土地問(wèn)題研究中心二級(jí)教授，博士生導(dǎo)師；龍開勝，男，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院、中國(guó)土地問(wèn)題研究中心教授，博士生導(dǎo)師。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)社科版
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