摘要：土地制度是農業經營管理制度最為重要的組成部分, 所以在深化土地制度改革的過程中, 對其進行正確地解讀是十分有必要的。通過對我國土地制度變遷歷史的回顧、梳理與總結, 可以發現土地集體所有制有其特有的制度優越性, 是最為適合我國農村的土地制度。而目前各界對于土地集體所有制的認識尚存不足, 這為我國農業現代化的發展帶來了阻礙。明確集體成員的認定規則, 明確三權分置后各權利的性質與邊界, 并輔以其他相關支持制度, 可有效地推動我國農業現代化進程與提高我國農業競爭力。
幾千年來, 實現“耕者有其田”一直是中國農民揮之不去的夢想, 土地制度, 則是主宰中國社會興起與衰敗、和諧與沖突的首要邏輯。1當代不少人拘泥于所謂土地產權的教條的形式主義, 將土地產權的公有制、私有制之分看作孤立且一成不變的, 并沒有將土地制度與具體的歷史背景、市場經濟狀況與法律政令等因素聯系在一起, 片面強調私有制和公有制土地制度的差異與利弊, 并認為沒有絕對的土地所有權就沒有可靠的保障, 試圖抽空土地集體所有制的公有制內含, 通過向農民賦權實現事實上的土地私有化。這是對我國土地制度歷史與現實的雙重誤解。2通過對我國土地制度變遷的歷史梳理、回顧與規律總結, 可以發現土地集體所有制是平衡土地公有制與土地私有制的結果, 土地集體所有制有其獨特優越性, 是我國農村土地制度的理想選擇。
一、傳統中國土地制度變遷
(一) 氏族公社時代的土地公有制
夏朝之前原始社會的土地制度被稱為公社時代的土地公有制。商朝的村落公有制是有史料可佐證, 在氏族內部土地合村共有, 耕地分配于族人 (但非永久占有) , 收獲歸公后在氏族成員間混合分配。夏、商的土地村落共有制與自然環境和生產力水平有關。這一時期農業技術落后, 人類個體不能戰勝禽獸, 需要族人互助捕獵。農業耕作采用燒田法開墾田地, 地力消失便丟棄重新開辟。
(二) 土地公有制向私有制轉化
我國歷史上最早有記載的田制為西周時期的井田制, 3一般認為井田制為土地公有制, 農民不具有土地所有權。4由于井田制自身的缺陷以及社會生產力的發展等因素, 到東周時期井田制遭受破壞, 土地私有制逐漸發展。
西周時井田制雖云“普天之下, 莫非王土”, 但王 (周天子) 并不實際占有土地, 土地由諸侯及其卿大夫依次占有, 交由庶人 (農民) 耕種 (使用) , 并沿著士——卿大夫——諸侯——王的次序依次上貢, 以分享土地的產出收益。田地分為“公田”與“私田”, 農民首先須完成“公田”耕作, 后方可耕作“私田”, 即借而不稅。井田制后期, 八家共耕之“公田”已經取消, 農民可以長期在同一塊土地上進行耕作, 并逐漸產生了繼承制度。此外依產量征收田賦的制度, 使得土地所有權對于統治者而言重要性下降, 因為統治者只要掌握課稅權、能夠保證財政收入即可。長此以往, 土地的交換、買賣等均開始出現。
秦時以商鞅變法“廢井田, 開阡陌”為標志, 我國土地私有制正式登上歷史舞臺。“ (商鞅) 下令廢井田開阡陌, 允許土地買賣, 承認土地私有權, 為地主經濟的發展鋪平道路”。5春秋時期各國相繼有土地制度改革, 管仲為相, “相地而衰征”, 將土地分給農民永久使用, 并根據土地的優劣程度收取地租。隨后, 晉國于公元前645年實行“作爰田”、魯國于公元前594年實行“初稅畝”、楚國于公元前548年實行“書土田”、鄭國于公元前538年實行“作丘賦”, 秦國于公元前408年實行“初租禾”, 到公元前350年秦孝公用商鞅變法推行“制爰田, 開阡陌”。至此, 諸侯各國基本完成土地公有制向土地私有制的轉變。至秦滅六國而一統, 秦始皇“黔首自實田”的政令, 更是鞏固了土地私有制。大意指地主和農民自主上報土地數目, 按照律法繳納賦稅, 即可取得土地的所有權。
(三) 土地私有制與土地公有制的交替
雖然, 商鞅變法后, 土地私有制已是我國歷史上最為主要的土地所有權制度。但是, 在后續的朝代更迭中, 依舊出現了土地私有制向公有制的反復。我國封建時期土地私有制確立后, 土地公有制曾出現過多次反復, 其中王莽的王田制與北魏均田制最具代表性。
西漢時期, 土地私有制度開始發展。政府在承認民戶土地私有權的同時, 按照民戶等級對土地的轉讓、買賣及繼承做出了一定限制、劃定了不同的占田限額。漢文帝時期, 取消了對百姓名田數量的限制, 土地的轉讓、買賣與繼承沒有任何約束。6土地私有制的不斷發展, 使得土地集中程度不斷提升, 漢衰帝曾嘗試過限田制。但因為限田上限不合理、漢衰帝自己并不遵守其限田的規定, 所以限田政策并未取得成功。7王莽篡漢之后, 認為孟子提倡的井田制能改變漢以來“富者田連阡陌, 貧者無立錐之地”景象, 故推行限田令:“田地國有, 不得買賣;男丁八口以下之家占田不得過一井, 即九百畝;占田過限的人, 要將其余田分給宗族鄉鄰;無田的人, 由政府授田。”限田令通過法律形式對諸侯百官、商人等占有田地進行數量限制;王田令實質是恢復井田制, 禁止土地買賣, 推行土地國家所有制。但此項新政的實施遭到了強烈阻力, 僅僅3年便廢止了。
晉室南遷, 北方陷入五胡十六國的長期混亂的狀態為“均田制”的產生提供了可能。戰爭的傷亡、大量人民逃離鄉村、巨室士族在北方的聚居等導致土地與人口的匹配及其不合理。8“魏承喪亂之后, 人煙稀少, 土地荒蕪, 提案多無助, 于是政府復得授民以田”。9為解決上述種種問題, 北魏孝文帝 (太和九年) 頒布了均田法, 通過土地還受的制度將大量土地 (露田) 的所有權收歸政府, 農民只有占有、使用權, 無自由處分土地的權利, 通過土地所有權與占有使用權的分立限制了土地的買賣與過分集中。但均田制在使百姓均田的同時卻賦予了官員更多的職分公田, 北魏宣帝時改職分公田為永賜, “得聽買賣”。這使職分田主擁有了處分土地的權利, 嚴重地破壞了均田制下產權分立的格局, 造成了土地的兼并與集中。北魏均田制成功的讓農民生產積極性提高, 生產率亦隨之提升, 但后期因官僚地主階級的兼并與集中土地, 政令逐漸荒廢。至唐中期, 對土地買賣限制的放寬, 使得地主豪強土地兼并不斷加劇, 農民生活處境開始惡化;安史之亂后, 社會經濟更是遭到嚴重破壞, 均田制度難以維系, 取而代之的是唐代的莊園制。10均田制度的破壞, 使得全國范圍內又重新恢復了以私有土地為主的制度。
(四) 封建社會中國土地制度的變遷規律
在我國漫長的封建社會時期, 各朝代的土地制度雖然不完全一致, 但是當以歷史視角對過去土地制度的變遷過程進行觀察時, 可以發現地權分配呈現出集中——分散往復循環、土地公有制與私有制交替出現、多種所有制共同存在的特點。
在我國歷史上, 土地私有制度很早便已出現, 土地買賣隨之產生。有研究者根據1975年陜西省岐山縣出土的西周銅器銘文, 證實了我國土地買賣的發源不晚于西周中葉。11商鞅變法后, 土地與一般商品一樣, 允許買賣。土地買賣的出現, 為地權的集中提供了可能。東漢時期, “累世公卿”現象就已經出現;12北宋時期“不抑兼并”的政策更是為地主兼并土地提供了制度支持。而當土地所有權集中到一定程度時, 將出現自耕農破產、佃農生活難以維持等情況, 另外, 地主集中大量土地后, 也可能為統治者的政權穩定產生負面的影響。正是因為如此, 當土地所有權在部分人手中集中, 土地分配極不平均時, 社會動蕩、農民起義、戰亂等也將隨之出現, 新統治者將對地權的集中進行限制, 抑制土地兼并, 出臺限田政策。例如上文提及的王田制與均田制, 均是在土地高度集中、社會動蕩、新政建立后統治者出臺的抑制土地集中的政策。
雖然在封建社會時期, 土地私有制度是我國主要的土地制度, 但公有土地也一直存在。如朝廷賞賜或贈與宗室、功臣、百官等的土地, 以及軍隊之屯田、宗廟、宮殿、官府、陵墓和牧場等。簡單來說, 凡不屬于農民私有的土地均屬于官田和公田范疇。封建社會時期國有土地的主要來源主要有:接收前代土地、戰亂后的無主土地、國家組織開發的土地與強制征收的土地;國有土地的作用主要有:提供軍餉與充實糧庫、賞賜功臣、建設皇家園林等。13國有土地數量在封建社會時期非常有限, 國有土地占總耕地比重最多時是公元1393年 (明洪武年間) , 僅為12.5%, 14這也再次印證了封建時期私有土地占大多數。以屯田為代表的國有土地在社會經濟發展的過程中還表現出向私有土地轉化的趨勢, 歷朝歷代屯田失額主要是因為管理者對屯田區墾民的嚴重剝削、管理者的腐敗、豪強貴族對屯田的兼并與買賣等等。明“屯田多為勢家侵占, 或被軍士盜賣, 征糧之數, 多不過三分”;15清中葉以后江南地區出現的“頂退”與“過田”等均是國有屯田向私有土地發展的例證。16
二、新中國農村土地制度變遷
(一) “耕者有其田”的土地改革
“耕者有其田”早在新中國成立前就已被提出。共產黨成立后, 其土地改革思路經歷了:“消滅資本家私有制, 沒收機器、土地、廠房和半成品等生產資料”17——“耕地農有”18——“沒收一切土地歸蘇維埃政府所有”19——“耕者有其田”的變化。新中國建立后“農地農有”“土地均分”的改革路線得以貫徹。
1949年10月, 中國人民政治協商會議通過的《共同綱領》第3條規定:“中華人民共和國有步驟地將封建半封建的土地所有制改變為農民的土地所有制, 保護國家的公共財產和合作社的財產, 保護工人、農民、小資產階級和民族資產階級的經濟利益及其私有財產, 發展新民主主義的人民經濟, 穩步地變農業國為工業國。”第27條規定:“土地改革為發展生產力和國家工業化的必要條件。凡已實行土地改革的地區, 必須保護農民已得土地的所有權。凡尚未實行土地改革的地區, 必須發動農民群眾, 建立農民團體, 經過清除土匪惡霸、減租減息和分配土地等項步驟, 實行耕者有其田。”
1950年, 《中華人民共和國土地改革法》頒布。但按照毛澤東“消滅封建制度, 保存富農經濟”的要求, 該法不但要求“保護富農所有自耕和雇人耕種的土地及其他財產, 不得侵犯”, 而且要求只可以“沒收地主的土地、耕畜、農具、多余的糧食及其在農村中多余的房屋。但地主的其他財產不予沒收。”另外, 對于地主兼營的工商業及其直接用于經營工商業的土地和財產, 不得沒收, 不得因沒收封建的土地財產而侵犯工商業。工商業家在農村中的土地和原由農民居住的房屋, 應予征收。但其在農村中的其他財產和合法經營, 應加保護, 不得侵犯。土地改革完成后, 由人民政府發給土地所有證, 并承認一切土地所有者自由經營、買賣及出租土地的權利。
1950年11月, 為了貫徹《共同綱領》和《土地改革法》的相關規定, 中央內務部發布《關于填發土地房產所有證的指示》, 要求各大行政區和各省人民政府對“農民新分的土地及原有土地, 均應一律頒發土地房產所有證, 同樣, 對土地改革后分給地主的土地房屋, 也發給所有證。”華東地區還專門制定了《華東軍政委員會發布土地房產所有證暫行辦法》。
到1953年, 除了新疆、西藏等少數民族地區外, 其他地區都勝利地完成了土地改革任務。20“土改”完成后, 以小塊土地為特征的一家一戶的農業經營方式在我國農村經濟生活中占據了主體地位, 自耕農占我國農戶的85%-90%。21
(二) 土地集體所有制的建立
“土改”前連年戰亂, 我國農業生產技術十分落后, 直接用于農業生產的投資僅占農戶農業資金的極小部分, 農業生產還保持著傳統的生產方式。22“土改”完成后, 隨著社會大環境逐漸向好發展, 農業生產基本恢復了戰前的水平, 但是生產水平仍然較低, 這為未來農業互助合作的發展奠定了基礎。
1. 初級社:土地依舊為農民所有
1951年9月, 毛澤東以中共中央的名義召集地方部門代表參加“互助合作會議”, 并通過了《中共中央關于農業生產互助合作的決議 (草案) 》。1955年全國人大常委會通過了《農業生產合作社示范章程 (草案) 》, 對土地產權制度具體做了規定。初級社下土地所有權性質, 不改變土地所有權, 但改變土地的使用權和收益權, 被稱為“半社會主義”, 被認為是發展至完全社會主義中的過渡階段。
2. 高級社:土地集體所有制建立
1956年6月, 第一屆全國人民代表大會第三次會議正式通過了《高級農業生產合作社示范章程》, 使農業生產合作正式成為法律制度。在土地所有權上, 該章程所作規定大致可以概括為以下幾點:
(1) 土地所有權由農民個人所有轉移為以“按份共有”為基礎的集體所有制, 農民以土地所有權入股, 按股權與其他農民一起對集體土地所有權“按份共有”, 并且可依法分割其入社土地或等量土地。
(2) 住房、宅基地等非生產資料的土地并不入股, 仍歸個人所有。
(3) 高級社是社會主義性質, 但其土地所有權仍并非國有制, 是集體所有制。
3. 人民公社:“三級所有, 隊為基礎”的集體所有制
隨著《中共中央關于把小型的農業合作社適當地合并為大社的意見》的出臺, 全國各地掀起了并社的高潮, 高級社開始向人民公社轉化, 農村社會結構也向統一、集中管理的集中型社會轉化。23人民公社采用了“一平二調”的辦法:主要生產資料全民所有, 產品由國家統一調撥, 生產利潤完全上繳, 社員的生活與消費實行全社統一供給與工資制。24也就是說人民公社制度不僅全面安排了農業的生產與經營, 公社還涉及了工農兵學商等各領域, 可謂是全面地接管了農民的生產與生活。1958年8月到10月, 全國74萬個農業生產合作社合并成了26000多個人民公社, 全國農村基本上實現了人民公社化。25不僅土地等生產資料, 甚至包括私有房屋、宅基地、畜牧、林木等生產資料均轉為公社共有, 僅僅可留下少量家畜歸個人所有。這種熱情甚至超過了馬克思理論的論述, 連如“私有房基”等亦被列入生產資料中被公有。
4. 后人民公社時代:家庭聯產承包責任制的建立
(1) 家庭經營再確立
1980年9月14日至22日, 中共中央召開各省、市、自治區黨委第一書記座談會并通過了《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》的決議。該決議同意在部分“偏遠山區和貧困落后地區……要求包產到戶的, 應當支持群眾的要求, 可以包產到戶, 也可以包干到戶。”“包產到戶、包干到戶”的改革逐步在全國推行開來, 最終發展成為家庭聯產承包生產責任制, 即農戶以家庭為單位向集體組織承包土地等生產資料和生產任務的一種農業生產責任制形式, 人民公社失去了存在的必要性。
(2) 農村基層政權組織恢復
按照1982年《憲法》中政社分開的原則, 我國恢復了鄉級政府的設置, 并在城市和農村按居民居住地區設居民委員會或者村民委員會, 作為基層群眾性自治組織。農村人民公社、農業生產合作社和其他各種形式的合作社經濟, 僅僅作為集體經濟組織而存在。26在1983年, 鄉的規模基本以原有人民公社為基礎, 適當調整。
(3) 土地管理法頒布
《土地管理法》于1986年審議通過, 當時便已明確提出“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有, 由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。已經屬于鄉 (鎮) 農民集體經濟組織所有的, 可以屬于鄉 (鎮) 農民集體所有。村農民集體所有的土地已經分別屬于村內兩個以上農業集體經濟組織所有的, 可以屬于各該農業集體經濟組織的農民集體所有。”27雖然后來該法幾經修正, 但是其中關于土地集體所有制的表述, 卻無大變化。
三、改革開放后的土地制度調整與完善
自1978年后, 我國農村推行聯產承包責任制后形成了“兩權分離”的農村土地所有制結構, 土地所有權分為農民集體土地所有權和土地承包經營權。但是發展至今, 其弊端逐漸浮現。
首先, “兩權分離”政策為了在聯產承包責任制下提高農民生產積極性, 提出“效率優先, 兼顧公平”。但是, 農業稅費的取消讓集體所有土地的所有人不能再收到地租。“原本應由農民集體作為所有者所享有的土地收益通過承包制由全體土地承包經營人分享。”28所以, 農民集體中的無地農民 (即不享有土地承包經營權的農民) 將面臨既不能享受到土地承包經營權產生的收益亦不能分享土地所有權的收益的局面。
其次, “兩權分離”制度極度弱化土地的所有權, 而重視如土地承包經營權這種次級權利, 其他的如建設用地使用權、宅基地使用權、自留地 (山) 使用權、地役權等均不受重視, 存在著比較嚴重的問題, 甚至第一層次的土地所有權人所能得到的收益也沒有足夠重視。
新時期下的“三權分置”是為了改進原有“重效率、輕公平”積弊而生。隨著現代化和工業化的進程的推進, 農村人口大量流入城鎮, 農村勞動力和人口的大量流失, 必然引發承包地流轉的需求, 農業經營的具體形式越來越趨于多樣化, 出現了大量的非農村集體的承包戶經營或耕作承包農地的現象。也就是說, 農戶承包集體土地后并不經營, 而轉出給本集體其他農戶或非本集體經營者的社會現象廣泛存在。過去“兩權分離”的產權結構已經不能反映這一生產關系的改變。
四、農村土地制度展望
(一) 關于土地制度的爭議
改革開放以來, 我國的農業取得了巨大的成就——具體表現在主要農產品總產量與人均產量實現了顯著增長, 農業生產現代化水平顯著提高, 新型農業經營主體發展迅速等方面。即便如此, 作為我國農村基本經營制度的土地集體所有制仍飽受爭議。首先, 是否應繼續實行土地集體所有制。一般認為土地集體所有制存在集體邊界不清晰、農民土地產權不穩定等弊病, 所以部分研究者認為土地集體所有制并非是促進我國農業與農村進一步發展的最佳選擇。一直以來, 關于我國究竟應實行何種土地所有制, 有3種不同的觀點, 一是繼續完善集體土地所有制, 二是轉而實行土地私有制, 三是轉而實行土地國有制。其次, 在不改變土地所有制的背景下, “增人不增地, 減人不減地”的土地分配方式是否合理, 是否應賦予土地經營權抵押融資的權能, 是否應繼續延長土地承包期限等均是現階段廣受關注的問題。
長期以來, 我國土地制度的變遷歷程已經證明了土地集體所有制的優越性。封建社會時期, 土地公有制與私有制交替出現的同時, 土地公有制與私有制也同時存在。在土地所有制變化的過程中, 地權分配也呈現出了由平均向集中再向平均的往復循環, 在新朝建立或新帝登基之時, 往往伴隨著土地的重新分配。歷史發展變化的規律說明, 封建社會時期國家一直在尋求土地公有與土地私有間的平衡。長期以來土地制度的變遷過程已經在一定程度上證明了目前土地集體所有制的存在有其合理之處。
土地集體所有制不僅有其合理性, 也有其他土地所有制所不具有的優越性——實現了成員權邏輯與財產權邏輯的平衡。首先, 雖然農民集體可能表現為村民小組、行政村或是鄉 (鎮) , 但是土地集體所有的邊界是十分清晰的, 因為對于某一特定地塊而言, 它是由誰發包的, 是屬于哪一集體的, 是十分清晰的與明確的。其次, 集體所有制平衡了土地與人口不同步變化所產生的矛盾。土地資源與人口的變化在時間維度上并不一致, 土地具有固定不變的特征, 而人口則隨著時間的推移流動、變化。這使得在集體內需要平衡土地固定不變與人口流動、變化間的矛盾。土地的集體所有制通過將成員權邏輯置于財產權邏輯之上, 化解了上述矛盾。集體在進行土地承包時, 重心在于承包資格, 集體是某一時刻由具體成員構成的集體, 29構成這一集體的具體成員的土地承包經營權與集體的土地所有權共同構成了完整的土地所有權。如果此時集體實行“生不增, 死不減”的制度, 那么則意味著該集體在承包期內不對成員進行動態認定;若集體實行“增人增地, 減人減地”, 便意味著該集體在承包期內對成員實行動態認定。但不論集體成員是靜態還是動態認定, 集體土地所有制均通過一定期限的承包權賦予, 調動了農民的生產積極性。
(二) 對未來發展的看法
在促進我國農業發展, 推動農業現代化的進程中, 需要堅持土地集體所有制不動搖。改革開放以來, 農村土地制度一直在不斷地調整和修正, 仍存在需要進一步完善的空間。
首先, 需要明確集體成員的認定規則。前文已經明確, 土地集體所有制的關鍵優勢, 在于平衡了成員權邏輯與財產權邏輯。不論是承包期內集體是實行成員的靜態管理還是動態調整, 如何認定成員身份, 都是保證土地集體所有制順利實行, 有效發揮其優越性的關鍵所在。
其次, 需要正確理解“三權分置”后各項權利的性質。“三權分置”的創新之處在于土地所有者權利的細分與分享, 30土地承包經營權為集體成員憑借其成員身份獲得的具有所有權性質的權利。所以, 擁有土地承包經營權的農民, 自然有權利決定以何種方式經營其土地, 若選擇不親自經營土地, 將土地流轉給其他農業生產者進行經營, 從土地承包經營權中分離出的土地經營權是債權性質的權利, 而非物權。
最后, 農業競爭力的提升, 不僅僅依靠土地制度的完善, 還需要其他制度共同配合。土地制度僅是推動農業現代化進程的一個重要方面, 如果沒有其他制度的支持與配合, 一味強調為農民賦權, 認為只要農村土地實行私有, 就可以解決我國農業發展問題, 就可以解決提高農業競爭力的問題, 這其實是忘記了歷史, 是不切實際的。
作者簡介： 孫曉勇, 清華大學法學院博士研究生;; 王曉睿, 中國人民大學農業與農村發展學院博士研究生。
中國鄉村發現網轉自：法律適用2019年13期
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