確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，是建立歸屬清晰的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度的要求。那么，農(nóng)村集體組織成員身份如何確認？農(nóng)村集體組織成員有怎樣的權利與義務？中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學會副會長黃延信對此進行了詳細解答。
黃延信：農(nóng)村集體組織成員身份確認及其權利與義務
我國農(nóng)村長期實行集體所有制，但一直沒有明確成員的條件和邊界，農(nóng)村集體財產(chǎn)歸屬不清。產(chǎn)權制度是市場經(jīng)濟的基石，適應建立高水平市場經(jīng)濟體制的要求，必須要確認成員身份和數(shù)量，明晰產(chǎn)權歸屬。確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的目的，核心是為將歸屬不清的集體資產(chǎn)折股量化、確權到戶、建立歸屬清晰的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度奠定人口基礎。確認集體經(jīng)濟組織成員身份，是建立歸屬清晰的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度的要求。具體來說，確認農(nóng)村集體組織成員的身份應由誰來進行，有何條件，遵循何種程序，已經(jīng)確認身份的組織成員具有怎樣的權利，應履行怎樣的義務，這都是在農(nóng)村集體組織成員身份確認中應該注意的問題。
1.集體經(jīng)濟組織成員身份由誰確認
2016年中央37號文件規(guī)定，要探索在群眾民主協(xié)商基礎確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的具體程序、標準和管理辦法。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份只能由與集體資產(chǎn)有關的農(nóng)民民主協(xié)商確認。這是深化農(nóng)村改革，建立歸屬清晰的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度的重大任務。集體資產(chǎn)歸本集體成員集體所有的法律規(guī)定要求，必須清楚界定集體成員的身份和邊界。過去長時期只講集體經(jīng)濟，不講成員是誰。從發(fā)展進程和邏輯上講，集體資產(chǎn)不是天生就有的，是原先入社農(nóng)戶用家庭所有財產(chǎn)入股形成的，那么，原入社農(nóng)戶家庭從入社開始到這次確認成員期間所自然增加的家庭人口，原則上都具有集體成員身份。集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)本來是不同農(nóng)戶入股形成的，經(jīng)過時間的推移，農(nóng)戶的人口數(shù)量發(fā)生了改變，而且各戶對集體發(fā)展的貢獻也不一樣。在這種情況下，誰是成員誰不是成員，應由與集體財產(chǎn)有關的農(nóng)民坐下來商議確定，其他人無權干涉。
2.確認集體經(jīng)濟組織成員的程序
先制定群眾民主議事的規(guī)則。確認集體經(jīng)濟組織成員，涉及每個家庭與集體財產(chǎn)有關的個人的切身利益，應先制定對所有群眾一視同仁、普遍適用的、抽象的、民主決策規(guī)則。就是要經(jīng)群眾民主投票決定，將來涉及民主投票時同意比率達到多少為一致通過。如果不制定抽象的、具有普遍約束力、對所有人員一律平等的投票規(guī)則，一旦投票與具體目標、具體事項聯(lián)系起來，很可能有群眾會從自身角度考慮投反對票，出現(xiàn)多數(shù)人同意、而少數(shù)人不同意的情況。
其次，確定確認成員的時點。確定集體經(jīng)濟組織成員邊界，要有明確的時點，確定在這個時點上現(xiàn)有的人，哪些是成員、哪些不是成員。在確定確認成員的時點問題上，集體資產(chǎn)多少及收益分配情況影響農(nóng)戶的選擇。時點的選擇應充分吸收不同農(nóng)戶的意見，由農(nóng)戶協(xié)商確定,主要應得到原集體經(jīng)濟組織范圍內的農(nóng)戶同意。在實際操作過程中，為了防止相鄰村的農(nóng)民在確認成員時出現(xiàn)兩頭落空問題，一個縣確人成員的時點應大體一致。
其三是對照標準核實人口信息。開展集體經(jīng)濟組織人口基本情況摸底調查，各戶根據(jù)民主確定的確認成員的標準，申報家庭人口數(shù)量。確認成員工作小組要對各戶提供的人口信息，對照標準逐一核對，符合條件的列入成員。然后將初步核定結果向農(nóng)戶公示，接受群眾評議。群眾會對初步核定結果提出意見。對群眾提出的每條意見，確認成員小組要以標準為依據(jù)，對相關人員的信息情況再核實，并將調整后的結果向群眾公示。群眾對調整結果有意見的再核實，再調整。
建立成員名冊（成員名單）并在縣鄉(xiāng)政府備案。建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員登記備案制度，是形成有效維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權利的治理體系的需要。集體經(jīng)濟組織成員身份公示無異議，并經(jīng)農(nóng)戶簽字確認后，集體經(jīng)濟組織應建立成員名冊，并到縣鄉(xiāng)政府主管部門備案。成員名冊記載信息應與在政府主管部門備案的信息相一致，并在適當范圍內公開。
3.確認集體經(jīng)濟組織成員的條件
從道理上講，一個人是不是集體經(jīng)濟組織的成員，根本要看這個人與集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)有沒有關系，有財產(chǎn)關系是首要的、基本的條件。與集體財產(chǎn)有關系，就是對集體財產(chǎn)有直接或間接的所有關系、對現(xiàn)有財產(chǎn)作出貢獻。2016年中共中央國務院關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見（37號文件）要求：依據(jù)有關法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關系、土地承包關系，對集體積累的貢獻等因素，協(xié)調平衡各方利益，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。所以要統(tǒng)籌考慮戶籍關系、土地承包關系，是因為原先加入集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民或者說最初的集體經(jīng)濟組織的成員，他們的戶籍都在農(nóng)村，在農(nóng)村改革時都平等獲得了集體土地的承包經(jīng)營權。顯然，目前戶籍在本村、在改革初期獲得集體土地承包經(jīng)營權的人員，毫無疑問是集體經(jīng)濟組織的成員。
所謂依據(jù)有關法律法規(guī)是指以下情況：一是婚姻法。最初加入集體經(jīng)濟組織的家庭，由于結婚增加的人口，以及他們合法生育的人口，這都是家庭合法增加的人口，應是集體經(jīng)濟組織的成員。二是收養(yǎng)法。最初加入集體的農(nóng)戶，因合法收養(yǎng)增加的家庭人口，應是組織成員，包括在1992年我國《收養(yǎng)法》出臺之前農(nóng)戶事實收養(yǎng)的人口。三是移民法。包括政策性移民，如修建水庫產(chǎn)生的庫區(qū)移民，受災地區(qū)的移民，城鎮(zhèn)到農(nóng)村落戶的移民等。需要強調的是，制定確認成員的標準，對原集體經(jīng)濟組織范圍內的所有人員，必須一視同仁，平等對待，不能出現(xiàn)多數(shù)人侵犯少數(shù)人和婦女權益的現(xiàn)象。
4.公職人員可否是成員
對原農(nóng)村人口、目前為公職人員身份的可否確認為成員，要區(qū)分不同情況，不可以簡單地說是或者都不是。應避免因確認成員在不同農(nóng)戶家庭之間產(chǎn)生新的不公平。中央關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見明確要求：尊重農(nóng)民群眾意愿，發(fā)揮農(nóng)民主體作用，支持農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)造，把選擇權交給農(nóng)民，真正讓農(nóng)民成為改革的參與者和受益者。在集體經(jīng)濟組織成員身份的確認標準的確定、集體資產(chǎn)的股權設置等方面，務必充分聽取農(nóng)民群眾的意見和選擇，切不可替農(nóng)民做主。地方黨委政府可以就改革任務、原則、程序等提出指導方案，但不宜制定確認成員的具體辦法，這應由群眾民主決定。對現(xiàn)在由財政供養(yǎng)人員是否可以確認為集體經(jīng)濟組織成員，從許多地方的做法看，原則上，以前是農(nóng)民，經(jīng)過上大學現(xiàn)在由財政供養(yǎng)的人員，如果其上大學是由國家財政資助的，畢業(yè)后由國家計劃安排工作的，不再確認為集體經(jīng)濟組織成員。如果農(nóng)民的子弟上大學是自費的，畢業(yè)后就業(yè)是自謀職業(yè)，即使現(xiàn)在由財政供養(yǎng)，一般也確認為成員。需要明確的是，這類公務員被確認為集體經(jīng)濟組織成員，其享有集體資產(chǎn)股權，是集體財產(chǎn)所有權人依法賦予的，黨政有關部門不宜強行要求公務人員不能為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，不宜與農(nóng)民民主決定相沖突。
5.成員家庭今后新增人口可否是成員
對現(xiàn)有集體資產(chǎn)有貢獻的人可以是集體經(jīng)濟組織成員，對集體資產(chǎn)沒有貢獻的人，不能自然成為集體經(jīng)濟組織的成員。根據(jù)2016年黨中央國務院的決策部署，開展農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，經(jīng)群眾民主協(xié)商確認、建立成員登記簿并在縣鄉(xiāng)有關部門備案的成員為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的初始成員，對初始成員一般實行生不增、死不減固化管理。
需要明確，農(nóng)村集體組織成員家庭的新增人口只能通過繼承、分享家庭擁有的集體份額的辦法，按照集體經(jīng)濟組織章程規(guī)定獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份，享受相關權利，履行義務。具體由集體經(jīng)濟組織章程規(guī)定。農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，是通過確認成員身份，明確現(xiàn)有集體財產(chǎn)的歸屬問題。現(xiàn)有財產(chǎn)一旦經(jīng)過群眾公認的程序確權到戶，其歸屬就是明確的和單一的，不可以因為不同家庭人口變化對已經(jīng)確權到戶的財產(chǎn)進行第二次分割讓出。同時，集體經(jīng)濟組織現(xiàn)有的資產(chǎn)，都是改革試點前勞動創(chuàng)造積累的，這次產(chǎn)權制度改革后，成員家庭新增的人口，未對資產(chǎn)的形成付出勞動、作出貢獻。還要注意的是，如果簡單承認成員家庭未來新增人口為集體經(jīng)濟組織成員，又勢必會引出兩個難以解決的問題：一是既然承認成員家庭新增人口是集體經(jīng)濟組織的成員，這些新增人口要主張財產(chǎn)權，也要獲得集體資產(chǎn)股份。既然承認其成員身份，不給予其集體資產(chǎn)股份顯然說不通；如果給予其集體資產(chǎn)股份，標準是什么？這些股份從何而來？二是不同成員家庭新增人口多少不同，賦予新增人口集體資產(chǎn)股份勢必在不同成員家庭之間造成新的不平等，農(nóng)民會問這公平嗎？成員對集體資產(chǎn)的產(chǎn)權制度還有穩(wěn)定預期嗎？
需要明確的是：這次明確的集體經(jīng)濟組織成員，主要是對集體的經(jīng)營性資產(chǎn)擁有折股量化的股權，取得集體收益分配權。耕地實行集體所有家庭承包經(jīng)營制度，已經(jīng)承包到戶，并長久不變；因此絕不可以因為集體經(jīng)濟組織成員的變化調整農(nóng)村土地承包關系。基于同樣道理，要把宅基地所有權在群眾認可的條件下，確權到戶，成員家庭新增人口對宅基地權力可以在家庭內部分享和繼承。
今后其他人要成為集體經(jīng)濟組織成員，可以用個人資產(chǎn)向集體經(jīng)濟組織入股，只能與集體經(jīng)營性資產(chǎn)發(fā)生經(jīng)濟關系，不能與承包土地和宅基地的所有權發(fā)生直接聯(lián)系；其他人要加入集體經(jīng)濟組織必須經(jīng)原集體經(jīng)濟組織成員全體一致同意通過；有關辦法要通過成員大會表決形成決議或記載于集體經(jīng)濟組織章程。
6.農(nóng)民對集體資產(chǎn)的產(chǎn)權架構
確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，目的在于找到集體資產(chǎn)的主人，明確產(chǎn)權歸屬。在農(nóng)村，集體資產(chǎn)包括土地、經(jīng)營性資產(chǎn)和宅基地，實行不同的改革政策，農(nóng)民對三類資產(chǎn)的產(chǎn)權會有不同。一類是耕地，這類資產(chǎn)實行的是農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶以家庭為單位承包經(jīng)營，相關的政策和法律早已明確，在承包期內，發(fā)包方不得收回土地，不得調整土地，實行增人不增地，減人不減地，就是農(nóng)民所說的生不增死不減。土地承包期在延長的三十年到期后，再延長三十年。賦予農(nóng)民長期有保障的土地使用權。對這類資產(chǎn)，農(nóng)戶家庭新增人口通過分享原家庭承包土地的辦法，獲得相應的產(chǎn)權。第二類是集體經(jīng)營性資產(chǎn)，在確認集體經(jīng)濟組織成員的基礎上，折股量化，確權到戶，實行不隨人口增減變化而調整的方式，實行固化管理。成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內擁有的集體資產(chǎn)權益的辦法，按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份。宅基地雖說是集體所有，但一直有不同的農(nóng)戶占有和使用，今后原則將不再新增宅基地數(shù)量，考慮到一部分農(nóng)村新增人口將向城鎮(zhèn)轉移，農(nóng)民在農(nóng)村建房將主要通過盤活現(xiàn)有宅基地來解決。原先政策文件的一些提法應加以修改：如農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權，已于集體資產(chǎn)分類改革的實際不相符；又如保障村民的宅基地使用權，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革后，村民與集體經(jīng)濟組織成員不是一個概念，村民可以是原本村農(nóng)民，也可能是新遷入的，二者權利是不同的，不宜籠統(tǒng)講保障村民的宅基地使用權。
7.集體經(jīng)濟組織成員的權力與義務
這次確認集體經(jīng)濟組織成員，主要在于明晰集體資產(chǎn)歸屬，農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)以家庭為單位承包到不同的農(nóng)戶，宅基地一直由不同農(nóng)戶占有和使用，集體經(jīng)濟組織成員的權力，主要體現(xiàn)為在組織內部成員具有選舉權和被選舉權，對集體統(tǒng)一經(jīng)營的資產(chǎn)運營管理、經(jīng)濟發(fā)展、集體事務的民主決策、民主監(jiān)督等基本參與監(jiān)督權利，按照所持集體資產(chǎn)股份參與集體經(jīng)營收益分配的權力，民主選舉本集體經(jīng)濟組織領導人。這些權利只能由本集體成員民主議定，通過集體經(jīng)濟組織章程明確記載，照章執(zhí)行。不宜、也不能由其他組織決定。不存在集體經(jīng)濟組織以外的力量確定的所謂“成員權”問題。同樣，作為成員應在集體經(jīng)濟組織發(fā)展過程中盡相應的義務，但這種義務同樣也只能由本集體組織的成員民主決定，載于章程，大家自覺遵守。
（作者系中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學會副會長，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《農(nóng)村工作通訊》2021年3月15日）
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