最近一些年來，“三農”工作成為黨和國家各項工作的重中之重，而“三農”話題也是一個“重中之重”的話題。那么，究竟什么是“三農”問題，中國為什么有“三農”問題，究竟應該怎樣解決三農問題呢？
一、“三農”問題的由來
“三農”問題在近代以來的中國似乎始終存在：中國人口絕大多數是農民，農民居住在農村，主要從事農業，這是中國自近代以來一直為人們所了解和重視的基本國情，無論是革命還是建設，人們都必須從這個基本國情著手。從20世紀50年代中國農村實行農業合作化以后，通過建立城鄉二元體制，中國現代化開始走上以城市為中心的建設道路。這一道路的主要特點之一，就是農村（主要是農業）為城市工業化提供基本的資金積累，而農村自身則基本置身于現代化建設之外。然而，由于人民公社制度有利于城市從農村汲取資源，而農民長期無法擺脫貧困，難以為城市經濟發展提供市場有效需求的拉動，到20世紀80年代，國家不得不進行農村體制改革，由家庭土地承包經營制度代替人民公社制度，恢復了農民的財產權利和身份自由，解放了農村生產力，從而為以城市為中心的現代化建設提供了新的發展條件，實現了起始于80年代的中國現代化建設的起飛。
但是，由于農村家庭土地承包經營制度仍然是以城鄉二元結構為前提，加上其自身的小生產的特性，大約從1985年起，我國農業再次出現徘徊，農民收入增長緩慢，導致城市工業品市場萎縮，以至于城市的建設和改革失去了市場的應有支撐。于是，80年代后期，一些學者在總結現代化建設經驗和教訓的過程中，依據中國的特有國情，把農村問題分析為農業、農村、農民問題，形成了“三農”問題的理論框架。1991年11月29日，中共十三屆八中全會通過的《關于進一步加強農業和農村工作的決定》第一次將農業、農村、農民并列起來提出問題，表明中共中央接受了這個理論框架。1992年12月25日，中共中央總書記江澤民在武漢主持召開安徽、江西、河南、湖北、湖南、四川六省農業和農村工作座談會并發表講話，明確地把“農業、農村和農民問題”作為一個特定的提法提出來了。自此，“‘三農’問題”成為中國社會政治生活中的一個特定的“流行語”，一個政治的也是學術的概念。
“‘三農’問題”理論，是中國現代化在從溫飽到小康發展進程中形成的，確切地說，是20世紀80年代末、90年代初期中國城市工業化、現代化快速發展而遭遇市場困境時應運而生的一個概念，它是研究和指導中國現代化建設大局的人們，為了在培養和開拓中國農村市場的過程中找到一條保持中國現代化建設持續、快速、健康發展的出路而提出來的一個重大戰略問題。正如江澤民在1993年中央農村工作會議上發表的題為《要始終高度重視農業、農村和農民問題》的講話中所指出：“改革開放以來，我國農村發生了歷史性的變化，廣大農民基本解決了溫飽問題，開始走上了致富的道路，這是一個了不起的成就。但是必須看到，……農業基礎是否鞏固，農村經濟是否繁榮，農民生活是否富裕，不僅關系農產品的有效供應，而且關系工業品的銷售市場，關系國民經濟發展的全局。如果農業沒有更大發展，農村經濟不能登上新的臺階，我國現代化建設的第二步和第三步發展目標就不可能順利實現。實現現代化建設的宏偉目標，是關系我們黨和國家前途命運的根本戰略問題。全黨同志應該站在這樣的高度來看待加強農業的深遠意義?！保ā妒拇笠詠碇匾墨I選編》上，1996年2月人民出版社版，第423頁）這一講話把為什么有了“三農”問題，講得非常清楚了。
二、“三農”問題包括哪些問題
“三農”問題，即農業、農村、農民問題，具體包括每一“農”里邊的許多具體問題。實際上所有“三農”問題都是農村問題，也都是農民問題，只是為了研究的深入和方便才有所區分，而從人是生產力中最活躍的因素這個意義上，農民問題理所當然要成為“三農”問題的核心。
據一些學者和官員的研究，在農業問題里，有這樣一些問題：農業經濟結構調整，保護和提高糧食綜合生產能力，農產品質量安全體系建設，農業的市場競爭力，農業產業化經營，農產品加工業，農業社會化服務體系建設，農業的投入和支持，農業科技進步和農業科學技術的推廣，農產品流通、農產品市場體系建設，等等。
在農村問題中，包括下列一些問題：農村富余勞動力轉移，小城鎮建設，穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，土地承包經營權流轉和規模經營，農村經營體制創新，縣域經濟，農村基礎設施建設，農村經濟結構調整，農村集體經濟，農村金融保險業，農村稅費改革，農村市場建設，農村計劃生育，農村文化、教育、衛生、體育等等事業發展，農村社會保障，農村社區建設，農村基層政權建設和村民自治，等等。
在農民問題中，包括減輕農民負擔，增加農民收入，保護農民利益，提高農民的勞動力素質，提高農民進入市場的組織化程度，農民的身份和社會地位，農民意愿的表達和疏導，農民和城市的關系，農民的政治權利及其實現，等等。
然而，列舉“三農”問題的外延在相當程度上是不必要的，因為當人們提出“三農”問題的時候，總是根據現實的需要、著眼于解決現實具體問題時，才會確定“什么是‘三農’問題”的。
比如說現階段的“三農”問題主要是指農民增收、耕地保護和糧食安全問題，這是因為，自1992年以后，我國以城市為中心的現代化建設進入了一個高速發展階段，而現代化建設對城市的傾斜使農村更加落后，特別是農民收入十分緩慢，使迫切需要開啟的農村市場反而更加低迷。與此同時，現代化建設所形成的生產力使現有的城市難以容納，城市現代化水平的快速提高極大地刺激了城市居民的消費需求、提升了他們的消費能力和水平，于是，幾乎所有城市都以種種手段向城市周遍擴展，首先表現為大量侵吞農業用地，包括耕地，以滿足城市對工業用地和城市住宅用地的需求，導致農地急劇減少，加上近年來我國糧食產量下降，使我國糧食安全成了一個非常迫切的現實問題。其次，快速增長的城市生產力比以往任何時候更加迫切需要從農村汲取資源，不僅通過比較優勢使農村的人力資源、資金以及所有資源都抽吸到了城市，達到了前所未有的程度，而且城鄉二元制度支持了這種汲取，結果使農村市場對城市工業品的有效需求嚴重不足，導致城市現代化建設再次出現了內需不足的問題。
2004年5、6月間，全國人大常委會圍繞“三農”問題分赴15個省市，進行了歷時一個月的執法檢查和工作調研，認為現階段我國在“三農”問題主要是糧食安全問題、土地資源特別是耕地保護問題和農民增收問題。而此前發布的2004年中央一號文件，其著眼點正是鎖定在增加農民收入方面；此間更早有許多論者明確提出，“三農”問題的核心就是農民收入問題。顯然，解決這些問題，是當前中國現代化建設的全局性的重大問題，不解決這些問題，中國的現代化將難以為繼。這就是當前的“三農”問題。
三、“三農”問題需要“三農”自身的視角
把“三農”問題看作是中國現代化建設中的一個全局性、戰略性問題，是我國“三農”問題理論研究的一個顯著特點。這種全局性視角的明顯優勢，是可以提升并明確“三農”問題在整個現代化建設事業中的地位，有利于人們更加重視解決這個問題。對于所有研究“三農”問題的人來說，了解并掌握這一視角，對于正確認識和把握“三農”問題是非常必要、不可或缺的。比如說，如果把耕地資源的保護提升到國家糧食安全的高度，也就是民族生存問題的高度去認識，那么對于實行最嚴格的耕地保護制度的必要性和緊迫性就容易理解了；如果把農民增加收入的問題提升到開拓工業品的銷售市場和國民經濟發展的全局，提升到我國現代化建設第三步發展目標能否順利實現這樣的高度，那么，人們對快速增加農民收入的意義就能夠認識得更加清楚。
然而，僅僅或者總是從全局的眼光去看待“三農”問題也是有問題的：
第一，有可能忽略、掩蓋和忽視“三農”問題的一些深層次、根本性的問題，使對“三農”問題的解決停留在治標的層次上。比如說，80年代中期以前，因為實行家庭聯產承包責任制，農民的生產積極性被激發和調動起來，糧食豐收，甚至城鄉差距也縮小了，許多人就認為農業問題已經解決了。90年代后期也曾經認為，中國的糧食安全沒有問題，全國人民有飯吃，特別是9億農民吃飽了肚子，就天下大定了。實際上，僅僅把“三農”問題看作是糧食安全問題是非常片面的，也許這正是糧食安全問題過幾年就要出現一次的原因。2004年中央一號文件主題集中在農民增收方面，雖然文件在許多具體環節上包含了“三農”問題的一些根本和核心問題的內容，但難免在一些地方會被劃定在治標的意義上，只要農民增加了收入，其他問題就暫時忽略了。
第二，現代化建設大局的視角也有可能被實際上的城市視角所冒充和取代。一些地方和部門的領導者和學者，嘴上說的是“三農”問題，看上去是在關心農業、農村和農民，實際上考慮的是城市利益；他們以恩賜的眼光建議給農民一點好處，實際上還是想要從農民那里得到更多；他們以關心和解決“三農”問題之名，想要行的是取得農村和農民的資源之實。的確，他們只是因為城市發展遇到了市場瓶頸，如果不開拓農村市場工業品就無法繼續生產、城市工人就要失業，才“千方百計”增加農民收入的；對于他們來說，農民如果能有錢購買工業品，其他問題就不是“三農”問題了，甚至耕地要不要保護、糧食是不是安全也是“天塌下來有高個子頂著”，跟他們的城市局部利益不相干。
第三，如果不把“三農”問題的宏觀視角和農業、農村和農民自身的微觀視角結合起來，來研究“三農”問題，“三農”問題的根本、核心和關鍵就很難真正找到，問題也就很難真正得到解決。比如說，糧食安全和耕地保護以及農民增收問題當然是非常重要的，但是，這些問題只是一個階段暫時突出出來了，而且是可以在短時間內通過一些政策措施加以解決的，而這些問題解決好了，并不是“三農”問題就都已經解決，從此可以天下太平了。實際上，只要那些更深層次的根本性的“三農”問題還存在，這些問題今年解決了，明年還會出現，“三農”問題就將永遠是問題。
第四，最重要的是，執政者在作為“先進生產力的發展要求”的代表者的時候，不能忽略落后的生產力也是有“發展要求”的，落后生產力中最活躍的因素也是人，他們的利益也需要有人“代表”。
在現階段我國農村，特別是欠發達、落后地區，因為農業生產力水平是比較低、非常低的，所以，它作為“三農”問題存在的時候，地方政權機關中的一些“先進生產力發展要求”的代表者避之惟恐不及，因為他們要代表“先進生產力的發展要求”，他們根本沒有愿望、沒有精力來“代表”一下“三農”。或許這也正是許多“革命老區”都始終處于“欠發達地區”行列的原因：盡管這些地方為革命作出了貢獻，但它們在革命年代就是遠離城市的邊緣地區（“邊區”），現在仍然遠離現代化建設的中心地帶——我們的現代化戰略就是這樣，實在顧不上它們了。
在我國所有黨政機關的人幾乎都是“城里人”，而沒有農民身份的人。而掌握其中權力的人生活在城市，領導機關設在城市，久而久之，難免要形成作為城市人的利益和立場，而所有涉農文件都是“城里人”制定的，指望這些文件充分體現農民利益是不現實的，“國家”的農村政策，實際上只能在相當程度上也就是城市的農村政策，什么是“三農”問題，當然也只好被城里人按照他們自己的利益要求來界定，而那些真正的“三農”問題只好漂泊不定、無人問津，因為他們沒有自己的“代表”。所以，許多農民不關心“三農”問題，不是因為他們連自己的事情都不愿意弄明白，而是這所謂“三農”問題實在并不是他們自己的問題。
毫無疑問，要真正認識和解決“三農”問題，我們必須到“三農”里邊了解農村和農民自己的利益要求，必須讓農民自己也來談論“三農”問題，而不能只是由“三農”以外的人根據自己的需要去理解和界定所謂的“三農”問題，只有廣大農民自己廣泛深入研究探討，才能真正明確究竟什么是“三農”問題。
四、解決“三農”問題，城市應該發揮更大作用
如果說從現代化建設的大局和宏觀角度來研究解決“三農”問題，常常反而會自行貶低為治標措施的話，那么，既充分考慮整個國家現代化建設事業的需要，同時也充分考慮“三農”自身的利益和需要，而標本兼治，那么，中國現代化建設中的“三農”問題應該能夠在現代化建設進程中逐步得到解決。
實際上，中共十六大提出的全面建設小康社會的戰略目標，其中“全面”一詞正是針對過去實踐中的“片面”而言的，不僅是針對其他意義上的“片面”，特別是針對了偏重城市、忽略農村的“片面”的，所以十六大特別強調要“全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會”。中共十六屆三中全會提出的完善社會主義市場經濟體制的目標，更明確提出了統籌城鄉發展、“建立有利于逐步改變城鄉二元經濟結構的體制”的任務，“三農”問題的最終解決已經如“站在海岸遙望中已經看得見桅桿尖頭了的一只帆船”了。
在開始按照統籌城鄉發展的要求全面建設小康社會的時候，在全社會共同致力于解決“三農”問題的時候，除了“三農”自己必須發揮作用，政治上處于強勢、經濟文化上處于優勢的城市必須發揮比農村更大的作用。不僅城市擁有遠遠優越于農村的資源條件，而且，城市現代化建設資金在相當長的時間里是由農業經濟的積累提供的、用工農產品的剪刀差從農村得來的，過去是城市汲取農村資源和農民利益，現在是到了給農村補償的時候了！特別是，國家和城市幫助農民解決“三農”問題，實際上獲益最多的仍然將是城市，這個道理應當是不需要論證的。
為了推動統籌城鄉發展，城市可以為農村做的事情可謂千頭萬緒。在現階段，至少可以從以下一些事情做起：
第一，按照十六屆三中全會提出的“五個統籌”的要求制定城市發展規劃。
按照統籌城鄉發展的要求制定城市發展規劃，科學地謀劃本地區以及周邊地區生產力布局，協調本地區與全國、乃至全世界的生產力布局，不僅可以創造良好的區域發展環境，促進區域協調發展，提高城市綜合競爭力，也有助于創造良好的人居環境，提高本地區及周邊地區人民群眾的生活質量，實現經濟社會發展的根本目標。
在現階段，以統籌城鄉發展為根本出發點的城市發展規劃，必須矯正過去狹隘的片面的發展方向、發展方式，努力把農村市場的啟動作為城市發展的新動力，不斷以城市帶動農村發展。據報道，浙江省紹興縣從把農村列入規劃范圍入手，開始打破城鄉二元結構，進行城鄉統籌，提出在規劃全縣經濟社會發展時，“就是要統一考慮城市鄉村，把1130平方公里縣行政區域面積內的每一寸土地都規劃進來！”（《人民日報》 2003年12月4日）這樣的做法，不僅是把現代化真正“化”到農村，也將使城市的現代化建設推進到了一個新階段。
第二，建立城鄉統一的社會保障制度
現階段我國農村實行土地承包制度，以土地作為農民的社會保障，這就使土地作為經濟資源無法流動和優化組合，也使農民作為人力資源難以自由流動，最終使農民不可能普遍地積累起經濟發展的資金，形成農村地區經濟快速發展壯大的條件。實際上，城市政府只有在幫助農村地區建立起與城市統一的社會保障制度，把農民從土地上解放出來，把農民從土地的社會保障功能中解放出來，才能形成改變城鄉二元結構的制度基礎，這將是最終解決“三農”問題的突破口。
現在國家正在著手建立新的土地征用制度，所有國有土地的轉讓將通過拍賣來進行，這必將使國有土地更多增值，這筆財富不可以再像過去那樣由城市獨吞，而應該拿出其中的大部分，用于建立農村社會保障基金。國家努力提高農民收入水平的目的是要開啟農村市場，有了這樣一個社會保障制度，不僅可以造成農村資源優化配置的基本條件，而且農民在此基礎上才可能在收入提高的基礎上不斷增強消費信心，從而形成有效的市場需求。
第三，加快農村區域基礎設施建設
從最近一些年我國城市經濟社會發展的經驗來看，我國大多數城市之所以形成了巨大的消費需求，就是因為城市政府為居民提供了較為現代化的基礎設施，從而造成形成了生活方式現代化的條件，因而即使大多數居民并不具備很強的消費能力，卻也在逐步改善居住等方面條件的過程中極大地拉動了內需，帶動了整個經濟的快速發展。那么，如果城市的政府逐步在農村地區建設起為城市生活方式所需要的交通、通訊、能源供應、公共衛生等等方面的基礎設施，造成農村地區提升消費水平的需求，農村市場也應該能夠得到逐步開拓。
第四，大力支持農村發展教育和公共衛生事業，動員和組織城市居民到農村創業
在建立起城鄉人才雙向流動機制、建立城鄉統一的人才市場之前，城市應當主動配合國家，把現階段過度集中在城市里教育衛生資源送到農村去，以促進農村現代化建設所最需要的人才資源向農村流動。比如，城市可以通過制定和實施一些措施，讓城市里的教育衛生部門與農村對口部門進行合作，使城市的教育衛生資源發揮更大的作用、鍛煉和培養人才，讓農民享受更好的醫療、子女得到更好的教育，也減輕農民在這些方面的負擔。
除了幫助農村發展教育衛生事業以外，城市還可以制定政策鼓勵企業和各方面人才去農村創業，特別是在幫助農村發展二三產業方面，城里人去農村發展，不僅可以幫助農民，而且自己也將發財致富。城市應當采取更加積極主動的措施，鼓勵城里人特別是年輕的大學生到農村創業發展。
（作者系民革中央三農委員會副主任，中國鄉村發現網轉自：《城鄉建設》2004年第11期）
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