由割麥揚塵引發的冷思考
據新華網2021年6月11日報道，6月份正是河北小麥成熟收割季，在河北省邢臺市南和區閆里鄉的麥地里，一邊是小麥聯合收割機馬達轟鳴割著麥子，一邊是農民開著拖拉機，拉著自制的噴淋設備，跟著收割機灑水，抑制揚起的秸稈粉塵。經過問詢，當地農民反映說是有關部門工作人員要求，收割機揚起的秸稈粉塵會導致空氣污染，需要采取措施才能收割。為了趕農時，只能這么辦。
那么，農民收割小麥產生的秸稈粉塵是否屬于大氣污染防治法所規制的揚塵污染？
《中華人民共和國環境保護法》第四十二條規定：“排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者，應當采取措施，防治在生產建設或者其他活動中產生的廢氣、廢水、廢渣、醫療廢物、粉塵、惡臭氣體、放射性物質以及噪聲、振動、光輻射、電磁輻射等對環境的污染和危害。關于粉塵，原環保部《大氣污染物排放標準》只規制了工業生產活動中產生的粉塵污染標準，并沒有明確農業領域的。而《中華人民共和國大氣污染防治法》關于揚塵污染的防治，也僅對工業和城鎮建設過程中的揚塵污染進行了明確規定。這包括從事房屋建筑、市政基礎設施建設、河道整治以及建筑物拆除等施工單位；從事運輸煤炭、垃圾、渣土、砂石、土方、灰漿等散裝、流體物料的車輛；以及從事市政裸露地面的綠化與鋪裝等施工行為的單位和個人在施工過程中產生的揚塵的防治。對于農業生產活動中的揚塵控制并未明確規定。而且收割小麥產生的秸稈揚塵也不屬于第五節農業和其他污染防治所規制的范疇。
另外，《河北省大氣污染防治條例》第四十二條雖然明確規定“各級人民政府應當積極推動對裸露農田和農村荒地的治理，防治揚塵污染。”但該條所指主要是裸露田地揚塵污染的防治，而不能明確地涵蓋小麥收割造成的秸稈粉塵。這需要進一步界定秸稈粉塵是否屬于大氣污染物，以及是否屬于大氣污染防治中的揚塵污染。并且，農業收割過程中產生的秸稈粉塵是否屬于大氣污染防治的范疇，或者是否需要用法律手段來規制相關的行為尚需更多科學論證。對某些地方來說，由于大范圍的機械收割，在沒有相應處理措施的情況下，也許會產生揚塵污染，但這種污染是否會影響到環境，對于環境會影響到什么程度，都需要進行科學研究才能得出結論。而對于該事件中的普通民眾而言，應當是“法無禁止皆可為”。不能在法律沒有明確規定時，“一刀切”地搞形式環保。
誠然，加強生態環保意識非常必要，但地方政府及有關部門首先要依法履職。如果環保部門人員只是倡議或者提出工作指導建議，農民自覺采取防止揚塵的行為則是符合有關法律規范的行為。但如果行政機關人員直接強制農民采取某種防止揚塵的措施，甚至不采取就會給予某種處罰則明顯超過法律規定賦予的行政權限，是一種濫用行政權力的行為。
媒體報道后，有關方面已開始檢討反思。同時，此事也進一步引發了我們的思考，即認識農業生產活動的規律性客觀性和生態環境保護的邊界。
就收割小麥產生的揚塵是否屬于污染物，從國際上看，德國《聯邦污染防治法》空氣污染是指空氣的自然組成物由于煙霧、煤塵、塵土、煤氣、蒸汽或氣味而發生了變化。但在《聯邦污染防治法》中大多是對工廠設備、材料、產品、燃料等的規定以及對交通工具運營的規定，并不規制農作物收割這類原始生產工序，《聯邦污染防治法》沒有對聯合收割機所產生的粉塵指標進行規定。根據德國學者解釋，主要是從法理上區分了初級生產和次級生產兩種情況。初級生產典型如收割作物，這類情況產生的粉塵會受到豁免，體現了一種對農民特殊權利的保護理念。次級生產中產生農業副產品，這些副產品在法律性質上屬于貿易產品，享受較少的豁免，其產生的污染物也受到環保法的嚴格約束。法國相關的法律法規中對于秸稈收割產生的揚塵是否屬于空氣污染物并沒有明確規定，在指導性文件《農業粉塵相關風險評估和管理》中有所提及，指出秸稈收割產生的揚塵屬于有機粉塵中的植物來源性粉塵，對健康無影響，不是有毒二次顆粒的前體物，一般很快沉降在排放點附近。根據法國對空氣污染物的定義，有損人體健康是認定空氣污染物的必要條件，而粉塵對健康的影響取決于其有機或礦物質成分。澳大利亞更關注吸入谷物粉塵對工人造成傷害的風險，以及粉塵著火的爆炸風險。英國目前僅是對谷物升降機產生的浮塵有限制性規定；針對谷物收割環節的浮塵尚無限制性規定，近來媒體報道了收割小麥時浮塵的危害，但只是一些組織呼吁立法。
美國在奧巴馬政府時期，有農業州的議員擔憂環境保護署（EPA）會對農業揚塵采取嚴格管制措施，進而給農業造成嚴重經濟負擔。為此，有農業州議員向眾議院提交了《農業粉塵管制預防法》，議案發起者的根本目的在于，使農業粉塵免于《清潔空氣法》的規制，進而保護農業生產。對于這一法案，奧巴馬政府表示了強烈反對，理由是該議案將對《清潔空氣法》的實施帶來更多不確定性和監管難度，政府已經多次解釋，環境保護署不會對農業粉塵采取更嚴格的管制措施，法案發起人的擔憂是沒有必要的；并且《農業粉塵管制預防法》采取了“有害粉塵”這一表述，但這個表述是一個不精確且科學上未定義的術語，這種不精確的術語使用將會為《清潔空氣法》對采礦作業、工業活動的污染管制措施造成障礙，使得《清潔空氣法》已經實施多年的污染排放監管產生高度不確定性。該議案最終沒有得到參議院和奧巴馬政府的認可，美國一些州的立法對于農業粉塵污染問題作出了不同的規定。例如密歇根州《清潔空氣法》要求所有履帶設備必須附帶有減少粉塵的裝置，例如灑水裝置。該法明確規定，破碎機、磨粉機、篩分作業、斗式提升機、輸送機轉運點、輸送機裝袋作業、儲料倉、精料車和軌道車在裝車作業時，應噴灑水或表面活性劑溶液，采用堵料加料，或根據法律規定的操作程序、方法處理。而部分州為了保護農業，則存在豁免農業污染的情況。華盛頓州《清潔空氣法》規定，符合通常標準的農業活動所造成的揚塵可以受到豁免。農業用地上符合良好農業做法的農業活動造成的氣味或揚塵不受本法要求的限制，除非它們對公眾健康有重大不利影響。在確定農業活動是否符合良好的農業規范時，生態部門或任何權威機構的委員會應在發布違規通知之前咨詢活動中公認的第三方專家。
由此可以看出，其他國家或地區的普遍做法是，對小麥收割產生的揚塵一般沒有作為污染物，或有的國家雖然認為是一種污染物，但法律法規又明確要求相應的處置或者考慮有害程度低予以豁免。
當下，在落實新發展理念，建設美麗鄉村的同時，如何兼顧農業生產特性，也是擺在我們面前的重要課題。需要切實且深入領悟新發展理念和執法為民的精神要義，切實提升依法治理能力和治理水平。
首先，地方政府在設定環保工作考核指標時應該貼合實際，堅持因地制宜、科學合理原則。其次，有關部門和基層干部需嚴格依法行政，尤其要學習掌握法律制度的精神，真正做到法無授權不可為。在沒有法律規定的前提下不得作出減損公民、法人和其他組織的合法權益或增加其義務的決定。要強化服務意識。從報道看，當地政府基層工作人員也在想辦法，但調用的收割機遲遲不到，但要知農時不等人。最后，需要加快農業機械科技創新，推進立法的精細化。
（作者系農業農村部管理干部學院農業農村法治研究中心主任、研究員，中國鄉村發現網轉自：《農民日報》2021年6月16日）
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