2022年4月29日中午12時，湖南長沙市望城區金山橋街道金坪社區盤樹灣一居民自建房發生坍塌事故，造成53人遇難，10人受傷。初步核實該自建房屋存在從原五層加建至八層、改變房屋承重結構、安全檢測報告不實等違法問題。近年來，全國范圍內自建房事故頻發，多起事故房屋在規劃、設計、施工、監理、檢測、驗收、鑒定、監管等環節均存在不同程度的問題，如僅哀之而不鑒之改之，則悲劇還將重演。
對于擅自在房屋使用過程中的改擴建、“住改商”改變使用用途的經營性自建房，直接危及公眾安全，一旦發生安全事故，后果不堪設想，對這類房屋需要進行重點監管，加大查處力度，及時制定切實可行的整改方案并堅決落實，消除此類建筑隱患，盡快解決歷史欠賬。
一、居民自建房安全監管的問題
1.監管意識不強
自建房是我國傳統建造方式的主流，尤其是在廣大農村地區，農村居民幾乎都是通過自建房來滿足其居住需求。現實中，因長期對自建房缺少監管，農村居民很難理解與接受相關的監管要求。且農村經濟條件相對落后，農民支付能力不高，為了節省建造成本不履行規范的設計、報建、施工、驗收等程序，客觀上加大了監管的難度。在農村及鄉鎮，應納入而未納入前期管理的自建房大量存在，加上監管力量和技術支撐薄弱、多部門和基層組織協同較差等原因，大多監管部門履職的主觀意愿不強，監管往往流于形式。
2.前端監管不實
在房屋建設階段，自建房一般由戶主自行組織設計、施工、監理，在竣工驗收過程中，由參建人員在驗收記錄表上簽字蓋章，政府職能部門對該記錄表只進行形式審查，而不論設計圖是否科學，是否按圖施工，房屋結構有無安全隱患，工程質量是否符合國家及行業標準的要求。戶主自行組織建設并驗收，其既當運動員又當裁判員，導致主管部門的監管作用難以發揮。
為此，湖南省政府辦公廳于2021年12月17日印發了《關于進一步加強農村住房質量安全監管的通知》，福建省住房和城鄉建設廳于2022年4月29日印發了《福建省關于強化農村自建房（三層及以下）施工關鍵節點和竣工驗收到場巡查指導的通知》，均要求在自建房設計階段進行統一管控，在關鍵節點到場巡查，在竣工驗收時鄉鎮人民政府及時幫助組織設計、監理等單位人員參加。但現實中，上述通知并未嚴格執行，相關內容亦未在上位法中予以明確。
3.后端監管缺失
在房屋使用管理階段，違法改擴建、擅自在頂部加高加層以及對地下空間進行開挖、擅自改變結構和布局、擅自“住改商”改變用途的行為具有一定的隱蔽性，具體由哪個部門負責監管，法律和制度上并不明確，需要進一步完善。現實中，這樣的違法房屋大量存在且已成事實，要全面拆除既不現實，也會浪費資源。因此，很多地方要求專業機構對房屋質量進行鑒定，鑒定合格后可以投入使用。但檢測和鑒定機構參差不齊，某些機構往往抱著僥幸心理，未能嚴守職業操守和法律底線，隨意出具檢測或鑒定報告，帶來巨大的安全隱患。因此，理順各方職責，如何有效形成常態化、全流程、系統化的后端監管體系值得探究。
4.監管方式不力
實踐中，監管部門只走程序，對已發現的違建行為僅下達責令停工、限期整改的通知書，對是否停工停建、是否整改到位不進行動態監管。認為下達法律文書便已履職，有了免責依據，從而無需再采取行之有效的措施，去阻止違建行為的繼續進行，執法不嚴，監管流于形式。
二、居民自建房安全監管的建議
1.開展安全與普法宣講，爭取群眾支持
群眾路線是我黨的重要法寶，要深刻認識當前自建房安全的嚴峻形勢，牢固樹立底線思維，堅決克服麻痹松懈思想和僥幸心理，始終堅持人民至上、生命至上。發揮好村（居）民委員會在基層社會治理中的戰斗堡壘作用，充分發動群眾，凝聚廣泛共識，利用報紙、電視、網絡等新聞媒體，廣泛宣傳自建房屋安全專項整治工作的重要性，提高所有權人、使用人的安全使用主體責任意識和全社會公共安全意識。持續開展安全與普法宣講，以案說法、強力執法，引導房主、業主自查自拆。各地要建立有獎投訴舉報制度，暢通群眾對違法建設的舉報渠道，做到早發現、早制止，進一步形成群查群治的工作氛圍。
2.理順部門職責，細化管理流程
要做好自建房屋安全監管工作，必須按照誰擁有誰負責、誰使用誰負責、誰許可誰負責、誰主管誰負責的原則，督促落實“四方責任”，即：房屋所有權人主體責任、房屋使用人使用安全責任、相關部門監管責任、屬地政府管理責任。在“四方責任”中，自建房屋所有權人、使用人和屬地管理責任相對明確，而監管部門的職責模糊，有待進一步細化，因此理順部門監管責任尤為關鍵。
關于建設房屋的監管，一般由縣級以上人民政府自然資源主管部門負責農村住房建設的規劃、農用地轉用、房屋權屬登記等監督管理服務工作；縣級以上人民政府住房和城鄉建設主管部門負責農村住房建設的設計、施工等監督管理服務工作；縣級以上人民政府農業農村主管部門負責農村住房建設的宅基地監督管理服務工作;縣級以上人民政府財政、交通運輸、水利、生態環境、林業等主管部門按照各自職能職責，負責農村住房建設的相關管理服務工作。目前這方面的制度設計和監管流程比較完善，基本沒有爭議。
關于住宅室內裝飾裝修活動的管理，對農村范圍內的自建房屋并無明確規定，但在城市范圍內適用《住宅室內裝飾裝修管理辦法》，一般由建設或房地產行政主管部門管理（住建部門）。如未經城鄉規劃行政主管部門批準，在住宅室內裝飾裝修活動中搭建建筑物、構筑物的，或者擅自改變住宅外立面、在非承重外墻上開門、窗的，由城市管理部門按照法律法規授權行使管理和行政處罰權。
關于房屋使用過程中改建、擴建的審批和監管，目前并無明確法律規定，一般認為應當參照新建處理，需要向城市、縣城鄉規劃主管部門重新申請建設用地規劃許可證。2018年，《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于調整住房和城鄉建設部職責機構編制的通知》規定，“住房和城鄉建設部城鄉規劃管理職責，劃入自然資源部”，而住房和城鄉建設部又承擔著規范住房和城鄉建設管理秩序和建筑工程質量安全監管的責任，一般認為住建部門和自然資源部門（或自然資源和規劃管理局）都有監管責任。在《湖南省人民政府辦公廳關于進一步加強農村住房質量安全監管的通知》（湘政辦發〔2021〕78號）中亦明確，“由市級人民政府負責制定農村住房改擴建管理辦法。縣級自然資源、住房城鄉建設部門要加強農村住房改擴建的指導監管，鄉鎮人民政府負責對農村住房改造、擴建、加層、隔斷等建設行為的指導與監管。”。對改建、擴建同時涉及非法占地的，自然資源和農業農村部門依照法律規定亦負有相應的監管責任。
關于使用過程中涉及“住改商”經營性自建房屋的審批和監管，目前并無明確法律規定，也是實踐中爭議最大的領域。目前《浙江省城鄉規劃條例》將臨時改變房屋用途的確定由城鄉規劃、國土資源主管部門（自然資源部門）批準，永久改變房屋用途的，依照《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》等法律、法規執行?！逗鲜∪嗣裾k公廳關于進一步加強農村住房質量安全監管的通知》（湘政辦發〔2021〕78號）中明確，“用作生產經營或出租的住房應進行質量安全鑒定，任何單位和個人將未通過質量安全鑒定的農村住房擅自用作生產經營或出租的，由縣級人民政府組織相關部門依法依規進行處理。鄉鎮人民政府負責對用作生產經營或出租的農村住房組織開展核查，經核查不符合相關要求的，應及時制止生產經營或出租活動，并報告縣級市場監管部門和住房城鄉建設部門依法依規處理?！?。從多地出臺的規范性文件來看，賦予了市場監管部門一定的監管義務，但整體上部門的監管職責比較模糊，關于經營性自建房屋的審批和監管仍有待通過立法進一步明確。
除此之外，教育、民族宗教事務、民政、交通運輸、文化和旅游、衛生健康、體育、公安、應急管理等部門依照法律法規規定對特定領域和場所負有相應的監管責任。
總之，對自建房屋使用階段的監管，需要進一步理順職責，明確縣級部門和鄉鎮的職責分工，細化審批監管流程，形成工作合力，補齊監管漏洞，真正建立起常態化、全流程的安全管理體系。
3.創新監管方式，提升監管實效
違建加大了安全管控的風險，幾乎所有的事故都伴隨有違章建筑和違法施工的身影。戶主違建的動機多是為了節約成本或獲得非法利益，違法成本不高，很難遏制其違法的念頭和沖動。如何通過經濟和法律手段加大違法成本，比如創設“沒收非法所得”（包括違章建筑前期出租或出售的全部所得）制度，從根源上著手，讓人不愿違、不敢違。
重視源頭扼制，強化日常監管，構建事前、事中、事后的動態監管體系。對新建房屋的設計圖、竣工驗收等關鍵事項由形式審查變為實質審查，充實縣鄉專職工程施工專業管理力量，短期無法到位的，應采取政府購買服務方式，確保關鍵環節監管服務到位，確?！坝腥斯?、有專業的人管”。
進一步壓實責任，加大巡查和執法力度。鄉鎮政府應切實負起屬地監管責任，以村為網格單元開展全覆蓋巡查，對網格員發現的“兩違”、農村建房安全問題必須快速響應、快速制止、快速查處，查處難度大的，提請縣級組織有關部門聯合查處。加快配齊鄉鎮綜合執法隊伍，提升行政執法人員能力水平，配合運用衛片執法等科學手段，嚴格執法，對瀆職行為堅決追責問責。
4.嚴格依法監管，把監管納入法治化軌道
加強自建房安全監管的立法和制度保障。針對使用階段尤其是經營性自建房監管這一薄弱環節完善制度設計，從部門職責、建設管理、使用監管、信息平臺、強制舉措、法律責任等方面構建全流程的監管體系。目前湖南省人大已經率先在著手制定《湖南省居民自建房安全管理若干規定》。要研究建立房屋體檢制度，強化房屋全生命周期的安全保障，研究建立房屋養老金制度和房屋質量保險制度。各地政府根據本地實際情況可以制定相關規范性文件，為自建房安全監管提供制度保障。
加強針對自建房安全管理的執法力度。執法實踐中常常出現一些交叉領域和法律責任競合的問題，各部門間容易推諉扯皮，司法行政部門要加強部門之間行政執法的協調，確保責任明確監管有效。在事權和執法重心下沉的背景下，要加強執法的經費保障和專業人才的供給，強化執法力量，讓基層尤其是鄉鎮人民政府想辦事，能辦事，辦好事。省市縣三級要加強調研督導，逐級壓實責任，推進法律制度的落地落實。
加強針對自建房安全管理的司法保障。人民檢察院、人民法院在辦理涉及自建房安全的案件時，尤其在處理因自建房安全引發重大責任事故的典型案件中，厘清各方主體的法律責任，嚴厲打擊各類違法行為。通過加大普法宣傳、以案釋法，增強自建房安全管理各主體的風險意識、憂患意識、責任意識，為有效防范并化解安全風險、保護人民群眾生命財產安全提供司法保障。
加強針對自建房安全管理的法律服務保障。在自建房的排查和整治中涉及諸多法律問題，應借助律師等專業人士的力量，制定合法科學的實施方案，要針對性地做好解釋引導工作，第一時間化解矛盾、消除隱患。在整治過程中，要尊重歷史、實事求是，杜絕“一刀切”、“運動式”的整改，應分類施策，嚴格依照法定程序，保障好相關主體基本合法的權利，讓自建房的安全管理工作經得起時間和歷史的檢驗。
(作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院特約研究員、鄉村法律研究所所長；湖南望龍律師事務所律師，全國律協農業農村法律事務專業委員會副主任，湖南省律師協會農村法律事務專業委員會主任；中國鄉村發現網轉自：農地法實務 微信公眾號)
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