原題：統籌城、鄉、村 突出小、特、精 打造宜居宜業宜游生態小城鎮集群
——以江西省宜黃縣為例
小城鎮位于農村之首，城市之末，是承載城鄉發展的紐帶。推進小城鎮建設是有效擴大內需、發展縣域經濟、實現城鄉一體化的必然選擇。為更好地理清我縣小城鎮建設思路，破解小城鎮建設中的難題，打造宜居宜業宜游精品小城鎮集群，筆者深入到全縣12個鄉鎮和縣國土資源管理、城市建設、城市管理等部門，以聽匯報、座談、開鄉鎮政協工作片會、走訪和實地察看等形式，對我縣近年來小城鎮建設情況進行調研。
一、我縣小城鎮建設基本情況
近年來，我縣大力實施“城鎮興縣”戰略，積極推進小城鎮建設，取得了顯著成效。一是編制了城鎮規劃。依據“南生態、北工業”的縣域經濟布局，投資近２００萬元，完成了縣城和１２個鄉鎮城鎮化建設總規、詳規編制工作，進一步拓展了小城鎮建設空間。二是完善了城鄉交通網絡。完成了里崇線宜黃至楓林段、石寧線宜黃至東陂段公路升級改造，新建了高速掛線，初步形成了縣城至桃陂、棠陰、二都的一城三地十分鐘經濟圈。全縣１００%的行政村、９０%以上的村民小組修通了硬質公路。三是做優了縣城中心。一批熱點難點工程取得突破性進展，新汽車站投入使用，新人民醫院基本建成。據統計，十一五以來，累計投入城市建設資金12億多元，完成各類重點城建項目130多個，城區建成面積由原來的4.5平方公里擴大到7.62平方公里，縣城人口由3.5萬人增加到6.5萬人，先后建成了行政中心、宜黃大橋、卓望塔、親水灣公園、宜黃戲大劇院、國際大酒店、獅子灣大橋、宜黃一中等一批標志性建筑，山水生態縣城已具雛形。四是加快了鄉（鎮）村建設。各鄉鎮排水、供水、電力、通訊等基礎設施建設得到改善，美化、綠化、亮化程度顯著提高，生活環境進一步美化。新農村建設穩步推進，共投入1.7億資金，打造了350個新農村建設點，江背、戈坪2個新村點獲得“第二屆江西百佳優美村莊”稱號；投資3200多萬元，實施農村飲水安全項目173個，解決了7萬農村群眾的飲水安全問題，農村面貌變化顯著。五是提升了環保功能。 興建了縣城污水處理廠、城市生活垃圾填埋場，配套建設了三座壓縮式垃圾中轉站，各鄉鎮也都配備了垃圾焚燒爐，實施了64個農村清潔工程，生態創建邁上新的臺階，先后被批準為江西省第二批生態縣、省級中華秋沙鴨自然保護區,棠陰鎮被列入國家級生態鄉鎮。六是推進了公共服務和保障工程建設。累計完成所有農村中小學校標準化和校舍安全工程建設，建成所有鄉鎮衛生院大樓和一批標準化村衛生室、村級文化活動室。建成保障性住房1790套，其中經濟適用房240套、廉租住房1050套，公租房500套，解決近1800戶中低收入家庭的住房困難。認真落實了新型農村和城鎮居民社會養老保險，醫療保險、工傷保險、生育保險、失業保險等制度。
二、小城鎮建設存在的主要問題
我縣小城鎮建設雖然取得了長足的發展，但整體水平仍然偏低，存在著以下突出問題：
1、總體水平低下。一是城鎮化比率低。鄉集鎮平均人口不到五千人，全縣城鎮化率號稱42%，其實不到35%，低于全國平均水平近20個百分點。二是土地城鎮化大于人口城鎮化，如縣城新區，人氣不足、人流不旺，商貿不繁榮，置留了大量空房。三是城鄉發展不平衡，農村大量的青壯勞動力外出務工經商，留守的老弱婦幼難于承擔當地發展經濟、建設鄉村的重任，鄉鎮總體實力呈現出與縣城不斷拉大的趨勢。四是城鎮建設品位不高。城鎮建設品味低，與文化、生態山水、歷史傳承結合不緊，布局千篇一律，設計格調雷同，房屋一個樣、建筑沒風格，只求整齊、沒有特色，既沒有傳統文化品味，也體現不了現代潮流氣息。
2、產業支撐不足。小城鎮建設缺少強有力的產業支撐，絕大部分鄉鎮仍以簡單的水稻生產為主，沒有叫得響的國家級、省級農業龍頭企業，雖有一些特色產業，但規模小、總量少，邊際效益和輻射帶動能力不強，除黃陂鎮有一些簡單作坊式加工企業外，其它鄉鎮工業幾乎為零，一些鄉鎮雖有得天獨厚的資源優勢、如二都、梨溪的萬畝竹海，黃陂、東陂的紅色資源、棠陰的古色資源等，卻沒有得到好的開發和利用。
3、基礎設施落后。電網、水網建設改造不到位，縣城和工業園區用水、用電難，三樓以上幾乎都缺水，每逢打雷閃電，必定斷水停電，人們戲稱“三天不停電不是宜黃縣、一周不停水不是宜黃水”。老城區和部分鄉集鎮改造壓力大，街道狹窄，交通擁堵。城鄉結合部還存在衛生死角，垃圾亂堆亂放，個別鄉鎮甚至連起碼的排水系統都沒有，依然是污水到處飄流。多數鄉鎮抵御洪澇等自然災害的能力弱，水利設施老化，靠天吃飯，遇上干旱、洪澇等自然災害，往往造成極大損失。
4、公共事業滯后。教育衛生等公共事業明顯滯后于城鎮化發展進程，城區讀書難，特別是讀幼兒園和小學難，爺爺奶奶晝夜排長隊為孫子、孫女報名已成為人們街頭巷尾議論的焦點話題。據統計，縣城辦理正規手續的幼兒園共有九所，只能容納1900余幼兒就讀，其余近兩千幼兒分散在28所非法幼兒園就讀，在管理、教育、安全等方面存在許多隱患。城區現有三所小學，總共占地面積不足60畝 (還不如廣昌縣城一所小學大)，平均班額達70人，遠高于政策規定的45人。而在廣大農村，衛生人才匱乏，醫療設施短缺，資源配置不均，衛生院、室人員空缺，看病難已成為普遍現象。
5、規劃執行不力。一是規劃還存在不切實際的地方。從縣城和各鄉鎮規劃看，縣城規劃要達到12萬人，黃陂、棠陰等三鎮每集鎮要達近萬人，其余8個鄉鎮按每集鎮4千人計算，再加上工業園區2萬多人，我縣城鎮人口將超20萬人，目標明顯偏高。二是存在不按規劃建設或隨意更改規劃的問題。規劃與建設脫節，缺乏連續性，一任領導一個樣，隨意性強，往往因領導意志而隨意更改規劃。三是城鎮規劃區域內“三非”現象突出。城郊和鄉鎮規劃區內亂搭亂建、未批先建、少批多建等現象日趨嚴重，禁而不止，打擊一段時間后又死灰復燃，既影響城鎮建房秩序，又帶來上訪等許多安全隱患；農村部分農民鉆“一戶一宅”政策的空子，千方百計鬧分戶，分戶而得來的宅基地就非法交易給別人搭建，獲取不法暴利。
6、建設資金緊缺。我縣是欠發達的山區小縣，騰不出更多的資金用于城鎮化建設，同時又沒有形成多元化投資機制，民間資本難于激活，招商引資項目到不了鄉鎮一級，小城鎮建設主要依靠項目資金來推動，而項目資金運作成本高，前期投入大，選項、勘查、論證、立項、設計、資金調撥等前期費用占項目資金的總20﹪—50﹪，大多數鄉鎮屬于吃飯財政，缺乏項目配套資金，再加上部分項目資金沒能打捆打包集中使用，資金得不到最佳效益的發揮。致使本已緊缺的資金，更顯得捉襟見肘。
7、用地指標緊張。每年省政府下達給我縣的用地指標只有350畝，加上重點項目建設能申請到幾百畝，這些指標只夠工業園區使用，城鎮化建設用地只能依靠“增減掛鉤”來解決，即復墾一定面積的荒山荒地，置換出同等面積的土地用來推進城鎮建設。但復墾需要較大的投入，鄉鎮的積極性不高。據統計，我縣目前申請批準用地已突破2020年新增用地8650畝的總指標，各鄉鎮要求每年給5畝用地指標用于小城鎮建設縣里也難以兌現。今后城鎮化建設用地將更趨緊張。
8、機制體制不活。從土地制度看，農民自留地難于進入市場，土地流轉規模不大，既不利于農業生產規模擴大和二、三產業的發展，又造成農村大量從事非農生產的人口離鄉不離土，釋放出來的過剩勞動力和其他生產要素，難以向城鎮聚集。從戶籍制度看，大多數進城農民是人在城中，戶口在城外，在就醫、子弟就讀、社會保障等方面未能享受到與市民同等待遇。從城鎮管理看，城管隊伍工作量多、壓力大、人員缺，未能形成反應快捷、運轉高效的管理長效機制，對于占街為市、占道經營和臟亂差以及“三非”等問題，整治打擊不力，影響了城鎮品位的提升。
三、推進我縣小城鎮建設的對策建議
推進我縣小城鎮建設，必須堅持以人為本，以人的城鎮化為核心，以搞好基礎設施建設為根本任務，以升級產業、發展經濟為支撐，突出“小、特、精”內涵，統籌城鄉村發展，將生態建設理念貫穿于小城鎮建設的全過程和各個方面，努力打造宜業、宜居、宜游小城鎮群。
1、統籌城鄉村，打造精品小城鎮圈。依據南生態、北工業的縣域經濟發展布局，將我縣小城鎮建設思路定位為建設好二城、十鄉（鎮）、百村，形成以縣城為中心、以工業新城為依托、以黃陂和棠陰集鎮中心為支點，沿宜、黃二水構建鄉鎮集群，并向兩河流域縱深廣大農村強力輻射的城鄉一體化發展格局。
做強中心縣城。適度擴大縣城規模，打造水北和高速掛線兩個片區，拉動城市框架向北、向東延伸，提升縣城承接能力。加快西外環線和東外環線道路建設，與縣城原有線路連接，形成縣城“回”字型交通網絡，增強縣城輻射能力。搞好基礎設施建設，加大電網改造和電力設施維修力度，盡快啟動第二水廠建設工程，破解用水、用電難題。發展學校、幼兒園、醫院建設等公用事業，合理配置教育衛生資源，切實解決讀書難、看病難等問題。
做實工業新城。以園區變城區為目標，將桃陂和工業園區打造成工業新城，重點建設好路、水、電、通訊網絡等基礎設施，有序推進教育、醫療、金融等公用事業，優先發展物流、信息、商貿等現代服務業，加強新城建設管理、環境管理，使新城具有一級政府職能，為工業發展、產業聚集提供強力支持，進而帶動全縣城鎮化建設邁上新臺階。
做精鄉鎮集群。把全縣11個鄉鎮（鳳崗鎮納入中心縣城建設）分為近城區、次城區、邊遠區。近城區包括棠陰、二都和梨溪，以建設縣城衛星鄉鎮、服務工業新城為目標，重點打造棠陰集鎮中心，與縣城形成優勢互補，并輻射帶動邊遠鄉鎮；次城區以黃陂為中心，包括黃陂、東陂，這一區域離縣城較遠，又處于三縣交界，應以建設邊貿重鎮、我縣第二大小城鎮為目標，適度拉大城鎮框架，著力加強邊貿、農貿市場建設，基礎設施建設和農副土特產品產業建設，提升集鎮中心對周邊鄉鎮、寧都和樂安鄰近鄉村的輻射能力；其余鄉鎮劃分為邊遠區，原則上不再擴展鄉村規模，而應以舊區改造為主，著力于基礎設施建設，整合好存量資源，向做好、做精、宜居的目標邁進。
做美新型農村。將全縣農村進行摸底分類，每鄉鎮選擇1－3個區位優勢明顯、基礎條件優越、群眾意愿強烈的中心村，率先啟動村鎮聯動，通過編制規劃、發展產業、整合項目資金、倡導新風尚、打造秀美農村，先易后難，逐步推廣，把廣大農村建設成產業支撐強勁、山水特色濃厚、鄉村面貌清新、村風民風文明的生態宜居村莊。
2、科學規劃，打造特色小城鎮。按照基本思路編制二城十鄉鎮百村建設規劃，編制規劃力求科學，注重突出“小、特、精”。“小”就是要適度控制城鎮規模，避免重復建設，防止出現“空城”、“鬼城”。按照三個三分之一的原則，即縣城人口控制在全縣總人口的三分之一強，集鎮人口控制在全鄉鎮總人口的三分之一，中心村人口控制在全村人口的三分之一，做好基礎設施建設等建設規劃?！疤亍本褪且虻刂埔司幹埔巹?，突出自身特色。依據自身產業特點、山水特色、歷史文化特征做好小城鎮建設規劃，努力把自然、歷史、經濟文化和地方特色融入到城鎮及街道空間，從而提高城鎮品位。“精”即精致、實用，就是在規劃時要注重實用性，不貪大求洋，不擺弄花拳繡腿，而是要小中求特，特中求精，做到規劃布局精準，設施建設實用，建筑作品精致。規劃一旦確定，就要尊重規劃的嚴肅性，不隨意更改規劃，嚴格按照規劃的要求，搞好小城鎮建設，確定好自身重點建設項目，注重建設的質量和效益，力爭建設一個，成功一個，輻射一片。
3、升級產業，打造實力小城鎮。發展產業，才能增強自身造血功能，小城鎮建設才能充滿活力，后勁十足。在全力推進新型工業化、農業現代化，培育主導支柱產業，培植龍頭骨干企業，抓好糧食安全的同時，重點發展三大產業。一是著力發展林下經濟、特色養殖、農副土特產品加工等新產業，力爭形成一村一品、一鄉一業的良好格局，釋放更多的勞動力及其它生產要素向城鎮聚集。二是強力培育旅游休閑產業。主動融入昌撫一小時經濟圈，依托生態、紅色文化、歷史文化、宗教文化資源優勢，開辟精品旅游線路，做好做精卓望山森林公園、曹山寺、太極巖三大景區，啟動棠陰古鎮、軍峰山兩大景區建設，開發以山前竹海為代表的觀光林農業、集水上娛樂、漂流探險為一體的健康休閑產業和集娛樂、度假等為一體的農家樂三個子產業，努力把我縣打造成南昌、撫州的后花園和旅游休閑勝地。三是繁榮小城鎮商貿。逐步取消馬路市場，鞏固提升零售市場，建設好鄉鎮商貿市場、農貿市場和邊貿市場，完善商貿服務網絡，形成一批各具特色的城鄉商業圈。在此基礎上，大力培育香菇、百合粉等土特產品專業市場，統籌發展好城鄉市場，更多地聚集人流、物流、信息流、資金流，為商貿活城、富鎮、富民奠定基礎。
4、破解難題，打造活力小城鎮。一是破解用地緊張難題，重點做好三項工作。第一，打好“增減掛鉤”牌，結合“空心村”、地質災害嚴重的自然村整體搬遷，實施好“增減掛鉤”，搬遷后的村莊原址進行復耕復林，置換相應面積的土地用于城鎮化建設。建議由縣、鄉地方財政共同出資做好復耕復林工作，出資比例為7比3，復耕復林驗收后，置換出來的土地，70%由縣政府統一使用，30%留給鄉鎮用于城鎮化建設，并對鄉鎮每復耕復林一畝，縣財政獎勵其8000至10000元。第二，實施低丘緩坡改造，在符合土地利用總體規劃的前提下，選擇一定規模（525畝以上）、具備成片開發條件的低丘緩坡荒灘區塊，聘請中介機構編制實施方案，進行“三通一平”等基礎設施建設，為城鎮建設騰出發展空間。第三，清理各種閑置土地，對園區、城區、郊區閑置土地進行清理，超過法律規定時間的，縣政府應依法收回。二是破解資金緊缺難題。改變單一的政府投資現狀，建立政府引導、市場主導的多元投資機制，按照“誰投資、誰受益”的原則，寬松政策，降低門檻，打破壟斷，通過存量資產置換、出讓公共設施經營權、財政貼息貸款等途徑，鼓勵吸引更多的外地客商資金和本地民間資金參與當地產業建設、基礎設施建設、公用事業建設甚至特種行業建設。繼續抓好跑項爭資工作，結合推進新農村建設、和諧秀美鄉村建設，積極爭取“五小河流治理”、“防洪溝渠建設”項目資金，用于推進農村基礎設施建設。充分調動鄉鎮聚財、理財積極性，按照精簡、下放、規范的要求精簡收費項目，改進審批方式，實行費用包干，鄉鎮代理、一站式辦理和集中審批的辦法，以完善小城鎮政府職能，將基礎設施配套費、土地出讓金等均留給鄉鎮用于小城鎮建設，以增強小城鎮的經濟活力。
5、強化管理，打造秩序小城鎮。加強城管隊伍特別是鄉鎮城管隊伍建設，建立部門聯動的長效管理機制，著力抓好城鎮衛生、市場、交通、建筑秩序整治，實施凈化、美化、亮化工程，治理城鄉街道交通擁堵、占街為市、占道經營，嚴厲打擊建筑市場“三非”亂象，打造秩序城鎮，鞏固城鎮建設成果。創新農村社區管理機制，加強和改進農村群眾工作，打造農村基本公共服務平臺，構建新型農村管理和服務網絡，努力提升農村城鎮化的品位和內涵。
6、創新機制，打造魅力小城鎮。一是改革戶籍管理制度，打破城鄉分割的農業、非農業二元戶口管理結構，建立統一的戶籍登記管理制度，嚴把戶口遷移、分戶關，促使一戶一宅真正落在實處。二是改革土地管理制度，提高農村征地補償標準，加快農村土地流轉和宅基地使用權制度改革，完善農村產權交易市場體系，讓農民帶著資產進城。三是改革社會保障制度，將農民納入社保范圍，建立城鄉統一的社會保障制度和均等化的公共服務制度，確保城鄉居民享有平等的各項權利和發展機會。四是制定實施回歸計劃和教育培訓制度，引導在外務工人員回歸本地就業、創業，推進農村轉移人口就近就地城鎮化。對進城進鎮的農村人口進行教育培訓，使其掌握謀生本領，改變落后習俗，完成身份轉變，真正實現居民、市民化。五是建立激勵約束機制，把推進新型城鎮化與“四城同創”工作有機結合起來，成立領導小組，制定實施方案，納入工作目標考核，明確任務，落實責任，獎優罰劣，保障小城鎮建設有序進行。
（作者系江西省宜黃縣農工部副部長）
來源：第八屆縣鄉干部論壇
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