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李宇嘉:集體土地改革不能單純依靠技術性修補

[ 作者:李宇嘉  文章來源:中國鄉村發現  點擊數: 更新時間:2016-01-18 錄入:12 ]

黨的十八屆三中全會以來,我國對集體土地制度改革采取的是系統的、全方位的頂層設計,即從確權、試點流轉,再到2020年建立城鄉統一的建設用地市場,實現市場在城鄉土地資源配置中發揮決定性作用,最后達到賦予農民同等的土地權益、破解城鄉二元格局、實現城鄉一體化的目的。十八屆三中全會以后,集體經濟范疇“三塊地”(耕地、集體經營性建設用地、非經營性的宅基地)的改革全面提速。

由于集體土地關乎8億農民的民生、社會穩定、耕地紅線、生態保護等問題,制度設計又比較復雜,因此在實踐中采取了由易到難、漸進改革的路徑。

首先,“三塊地”改革試點之初就提出堅守“土地公有制性質不能改變、耕地紅線不能突破、農民利益不能受損”三條改革底線,遵從“封閉運行、風險可控”的原則;其次,“三塊地”改革要在城鄉規劃、土地用途管制下進行;第三,集體土地流轉從最易環節展開,如經營性建設用地流轉、耕地宅基地抵押;最后,耕地和宅基地流轉僅限于集體組織內部,經營性用地流轉要符合產業發展要求。

2014年底發布的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》明確,改革圍繞三個方面開展:傳統的土地征收要提高補償標準、豐富補償形式;集體建設用地流轉則僅限于經營性建設用地,并不包括非經營性質的宅基地;宅基地與耕地一起,探索“兩權”抵押(即承包地經營權和農民住房財產權抵押)。

目前,在“三塊地”中,集體經營性建設用地入市開展的較快,已經有7宗地入市。此外,集體經營性建設用地出讓試行12%~32%的土地增值收益調節金做法,事實上也是對土地征收、增值收益分配的探索和改革。宅基地和耕地流轉也有了進展,浙江、江蘇等試點區域已有了抵押貸款發放的案例。

但是,流轉的“突破性”還顯不足,集體經營性建設用地流轉存在法律障礙、產權關系比較簡單,很多集體建設用地因鄉鎮企業衰落而長期荒廢。

盡管“兩權”抵押讓農民有機會用財產抵押來增加農業投入、推動農業產業化,但目前來看,流轉(轉包和抵押)的局限性、碎片化痕跡濃重。如流轉要征得原始承包人的同意、抵押保障限于流轉期內的收益、抵押物處置僅限集體經濟組織內部,不能影響抵押人的基本居住,受讓人未申請過宅基地等。因此流轉的價值大打折扣。[ZSPFSIGN]

業內認為,由于建設用地流轉僅限于占比10%的經營性建設用地,而占比高達70%且閑置嚴重的宅基地無法進入市場,使得其與國有土地“同價同權”還有很大距離。耕地和宅基地流轉僅限于集體經濟組織內部,無法實現土地的資產價值和資本功能,農民財產性、資產性收入無法獲得,也不能促進農業的規模化、產業化和現代化。由此,改革陷入技術性修補和邊緣上行走的境地。

筆者認為,之所以試點改革效果低于預期,根源在于目前土地流轉市場的大環境還不能確保農民對于土地的根本權益。由于宅基地、耕地長期無償分配的福利化特征,多占、亂占時有發生,產權關系混亂、產權確認缺失。特別是在城市化大潮中,農民對自身利益和土地權屬的保障相對脆弱。單純放大流轉范圍,同時又無法避免違法占地,這將大面積損害農民權益。

另外,在債務壓頂、稅收放緩和仍舊存在GDP政績觀的情況下,目前地方政府經營土地的內在激勵還存在,若沒有設計好完備的機制和制度,集體土地貿然入市的負面效應不容小覷。

因此,筆者建議,要盡快完成土地承包經營權、宅基地使用權、農房所有權的確權登記頒證工作,妥善解決農戶承包地塊、宅基地塊面積不準、“四至不清”等問題,并納入不動產統一登記平臺,這是集體土地市場化的第一步。

同時實施“地票制”,即農民宅基地還耕后,集體建設用地指標變為資本,農民工可攜帶入城投資創業,這是符合規劃和用途管制條件下,最可行、也最能體現資產屬性的土地流轉模式。另外,要加大已批未建閑置土地利用率,加速推進地方政府土地財政向新型城鎮化過程中的稅收財政轉型。


中國鄉村發現網轉自:每日經濟新聞


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