原題：如何試出真經？再談集體經營性建設用地入市
1月1日，2016年第一期《求是》雜志發表了財政部部長樓繼偉的文章《中國經濟最大潛力在于改革》。頗令人感到意外的是，財政部部長提到了“土改”，提出“在符合規劃和用途管制前提下，鼓勵農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股”。這讓被置于2015年聚光燈下的農村集體經營性建設用地入市，在2016年第一天就再次引人注目。
試點是這項改革的“試金石”。去年8月后，先后有貴州湄潭、浙江德清、山西澤州、廣東佛山南海、北京等試點啟幕集體經營性建設用地入市。
總的來看，各試點縣（區）基本堅持了“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”的要求，但在具體做法上各有差異，比如規劃用途、是否可擴大到新增集體建設用地、交易價格等。
相較之下，廣東南海的做法更加全面、成熟。一方面，南海以區政府文件的形式出臺了《佛山市南海區集體建設用地使用權流轉實施辦法》，盡管這一文件發布實施于2014年9月，但文件的整體思路、改革做法等基本符合2015年出中央提出的改革方向和原則。另一方面，對集體經營性建設用地流轉的監管作出了更細致的規定，這也是在當地多年實踐基礎上不斷完善的結果。
尤為值得一提的是，南海辦法中還對集體土地流轉的利益調節進行了規定——“開發集體土地商服產業載體項目須繳納集體建設用地流轉城鄉統籌提留金，統籌用于道路、給排水、供電等城鄉公共基礎設施的建設維護，社會保障、醫療衛生、教育文體等城鄉公共服務的建設支出”。這實際體現了對于商業性開發用地流轉收益的再分配。
收益再分配，這是農村土地制度改革的關鍵，也是業界討論的焦點。在剛剛召開的全國國土資源工作會議上，姜大明部長也再次強調了這一點。
從目前已經實施掛牌交易的情況看，各地交易價格差異非常懸殊，尤其是北京大興掛牌地塊信息公布以后，很多人擔心是否價格過高？其實，根本的問題不在于價格高低，而在于兩點：一是同地是否同價？這是市場機制的客觀要求，否則改革很難成功，假如集體土地流轉價格低于政府征地補償或者收購儲備的補償價格，集體經濟組織乃至農民會愿意接受改革嗎？假如集體土地流轉價格遠高于同等國有土地的價格，會有人愿意買嗎？因此，根本還是要讓市場機制發揮作用，由市場決定價格。
二是如何建立收益再分配的機制？盡管南海提出了收取“統籌提留金”的做法，但國際上通行的做法是征收增值稅。當然有人會擔心對農民和集體征稅很難做到，那至少應跟所在區域的基礎設施建設、公共品投入掛鉤，否則就是新的不公平。
試點只有試出真正有用的經驗，才具現實意義。要進一步推進農村土地制度改革，筆者認為還有兩大問題亟待解決。
其一，試點范圍能否由從針對存量建設用地擴展到新增建設用地？新增與存量若不同等對待，實際上并未從根本上解決城鄉統一市場問題；若二者同等對待，根本的控制仍然是“符合規劃、用途管制和依法取得”。因此，只要控制住“符合規劃、用途管制和依法取得”的監管，新增用地是可以與存量用地同等對待的。
其二，“三塊地”如何聯動？2015年以來國家推動的試點是采取“三塊地”分別試點，而實際上“三塊地”是相互聯系的，尤其是集體經營性建設用地改革與征地制度改革實際是一個問題的兩個方面，縮小征地范圍就要放開集體建設用地流轉，二者之間如何銜接？建議針對較成熟的試點地區進行“三塊地”改革的綜合試點。
（作者系中國土地政策與法律研究中心秘書長，中國農業大學土地資源管理系教授）
中國鄉村發現網轉自：土地學人
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