原題：如何試出真經(jīng)？再談集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市
1月1日，2016年第一期《求是》雜志發(fā)表了財(cái)政部部長樓繼偉的文章《中國經(jīng)濟(jì)最大潛力在于改革》。頗令人感到意外的是，財(cái)政部部長提到了“土改”，提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股”。這讓被置于2015年聚光燈下的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，在2016年第一天就再次引人注目。
試點(diǎn)是這項(xiàng)改革的“試金石”。去年8月后，先后有貴州湄潭、浙江德清、山西澤州、廣東佛山南海、北京等試點(diǎn)啟幕集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。
總的來看，各試點(diǎn)縣（區(qū)）基本堅(jiān)持了“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”的要求，但在具體做法上各有差異，比如規(guī)劃用途、是否可擴(kuò)大到新增集體建設(shè)用地、交易價(jià)格等。
相較之下，廣東南海的做法更加全面、成熟。一方面，南海以區(qū)政府文件的形式出臺了《佛山市南海區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施辦法》，盡管這一文件發(fā)布實(shí)施于2014年9月，但文件的整體思路、改革做法等基本符合2015年出中央提出的改革方向和原則。另一方面，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管作出了更細(xì)致的規(guī)定，這也是在當(dāng)?shù)囟嗄陮?shí)踐基礎(chǔ)上不斷完善的結(jié)果。
尤為值得一提的是，南海辦法中還對集體土地流轉(zhuǎn)的利益調(diào)節(jié)進(jìn)行了規(guī)定——“開發(fā)集體土地商服產(chǎn)業(yè)載體項(xiàng)目須繳納集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提留金，統(tǒng)籌用于道路、給排水、供電等城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)維護(hù)，社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育文體等城鄉(xiāng)公共服務(wù)的建設(shè)支出”。這實(shí)際體現(xiàn)了對于商業(yè)性開發(fā)用地流轉(zhuǎn)收益的再分配。
收益再分配，這是農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵，也是業(yè)界討論的焦點(diǎn)。在剛剛召開的全國國土資源工作會議上，姜大明部長也再次強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)。
從目前已經(jīng)實(shí)施掛牌交易的情況看，各地交易價(jià)格差異非常懸殊，尤其是北京大興掛牌地塊信息公布以后，很多人擔(dān)心是否價(jià)格過高？其實(shí)，根本的問題不在于價(jià)格高低，而在于兩點(diǎn)：一是同地是否同價(jià)？這是市場機(jī)制的客觀要求，否則改革很難成功，假如集體土地流轉(zhuǎn)價(jià)格低于政府征地補(bǔ)償或者收購儲備的補(bǔ)償價(jià)格，集體經(jīng)濟(jì)組織乃至農(nóng)民會愿意接受改革嗎？假如集體土地流轉(zhuǎn)價(jià)格遠(yuǎn)高于同等國有土地的價(jià)格，會有人愿意買嗎？因此，根本還是要讓市場機(jī)制發(fā)揮作用，由市場決定價(jià)格。
二是如何建立收益再分配的機(jī)制？盡管南海提出了收取“統(tǒng)籌提留金”的做法，但國際上通行的做法是征收增值稅。當(dāng)然有人會擔(dān)心對農(nóng)民和集體征稅很難做到，那至少應(yīng)跟所在區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共品投入掛鉤，否則就是新的不公平。
試點(diǎn)只有試出真正有用的經(jīng)驗(yàn)，才具現(xiàn)實(shí)意義。要進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，筆者認(rèn)為還有兩大問題亟待解決。
其一，試點(diǎn)范圍能否由從針對存量建設(shè)用地?cái)U(kuò)展到新增建設(shè)用地？新增與存量若不同等對待，實(shí)際上并未從根本上解決城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場問題；若二者同等對待，根本的控制仍然是“符合規(guī)劃、用途管制和依法取得”。因此，只要控制住“符合規(guī)劃、用途管制和依法取得”的監(jiān)管，新增用地是可以與存量用地同等對待的。
其二，“三塊地”如何聯(lián)動？2015年以來國家推動的試點(diǎn)是采取“三塊地”分別試點(diǎn)，而實(shí)際上“三塊地”是相互聯(lián)系的，尤其是集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革與征地制度改革實(shí)際是一個問題的兩個方面，縮小征地范圍就要放開集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，二者之間如何銜接？建議針對較成熟的試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行“三塊地”改革的綜合試點(diǎn)。
（作者系中國土地政策與法律研究中心秘書長，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地資源管理系教授）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：土地學(xué)人
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