一、引言
土地制度歷來(lái)是經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)注的重點(diǎn)之一。尤其是在發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)業(yè)作為重要的生產(chǎn)單位和主要的就業(yè)部門之一，對(duì)于緩解農(nóng)村貧困和糧食安全起到至關(guān)重要的作用（FAO，2002）。而土地又是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最基本的生產(chǎn)要素，因此土地產(chǎn)權(quán)和制度安排影響到農(nóng)業(yè)的發(fā)展以及整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的穩(wěn)定。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，土地制度的改革始終在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中扮演著重要的角色，并且對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到過(guò)積極的推動(dòng)作用。1982年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施以及在此基礎(chǔ)上的土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的確立，使得中國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)向了以家庭為基礎(chǔ)的生產(chǎn)方式和剩余分配方式，極大地提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展（Lin，1992；Huang&Rozelle，1996）。但是，現(xiàn)有的家庭承包經(jīng)營(yíng)制度下的土地分配方式也產(chǎn)生了一些負(fù)面的影響。以公平為原則的土地使用權(quán)分配不可避免地造成家庭經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)小以及土地的細(xì)碎化。而過(guò)度分散的地塊降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率（Fleisher&Liu，1992；Tan et al.，2006，2008）。雖然小規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相對(duì)于大農(nóng)場(chǎng)來(lái)講有其天然的優(yōu)勢(shì)，例如，勞動(dòng)力監(jiān)督成本較低以及生產(chǎn)更有效率（單位土地上產(chǎn)出更高）（Fan，2005）。但是在金融市場(chǎng)不發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，生產(chǎn)規(guī)模過(guò)小限制了農(nóng)民的借貸能力，也降低了其在土地上投資的能力，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不能實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)（Sadoulet et al.，2001）。土地規(guī)模過(guò)小也使得勞動(dòng)生產(chǎn)率較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)僅能維持自身的生存，商品化率不高，農(nóng)民也不能實(shí)現(xiàn)貿(mào)易的好處。另外，家庭承包經(jīng)營(yíng)制度之下土地的行政性再分配也降低了農(nóng)戶在土地上進(jìn)行長(zhǎng)期投資的意愿，從而不利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率（郜亮亮等，2011）。
盡管如此，我們必須承認(rèn)，土地家庭承包經(jīng)營(yíng)方式的引入確實(shí)給中國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)注入了活力，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
從制度演化的角度來(lái)說(shuō)，明確產(chǎn)權(quán)的確立只能是漸進(jìn)的過(guò)程，因?yàn)槿说乇壤蜕鐣?huì)準(zhǔn)則的變化也是緩慢的（Platteau，2000）。就如同中國(guó)土地制度中從大隊(duì)到生產(chǎn)隊(duì)再到以家庭為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變，后者也是在中國(guó)特有的人口密度、耕作技術(shù)和歷史因素的相互作用下所產(chǎn)生的路徑依賴（蘭虹、馮濤，2002）。現(xiàn)有土地制度所產(chǎn)生的弊端，除了上面提到的兩個(gè)方面外（這兩個(gè)方面的缺陷可以在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)得到發(fā)展并代替土地行政性再分配的情況下得到緩解），也導(dǎo)致了農(nóng)地征用中農(nóng)民權(quán)益的損失以及耕地保護(hù)中的乏力（這兩個(gè)方面的缺陷卻無(wú)法通過(guò)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展來(lái)解決），從而使得進(jìn)一步的土地制度改革勢(shì)在必行。
正如普拉托所說(shuō)，土地制度改革不外乎有兩個(gè)方面，首先，土地制度的改革意味著產(chǎn)權(quán)逐漸明晰，并向私有產(chǎn)權(quán)發(fā)展，但是應(yīng)該到怎樣一個(gè)程度，即私有化到什么樣的程度，是需要注意的；其次，現(xiàn)有的制度環(huán)境能否允許土地制度改革自行發(fā)生（Platteau，2000）。具體到中國(guó)，也就是說(shuō)中國(guó)進(jìn)一步的土地改革應(yīng)該到達(dá)怎樣一個(gè)程度，以及現(xiàn)有的制度環(huán)境能否自然產(chǎn)生向這個(gè)方向發(fā)展的推動(dòng)力，是當(dāng)前迫切需要回答的問(wèn)題。
在本文的研究中，我們對(duì)中美農(nóng)業(yè)土地制度進(jìn)行比較，主要側(cè)重土地制度四個(gè)方面的比較，即土地產(chǎn)權(quán)的分配，土地市場(chǎng)的發(fā)展，土地征用制度以及土地保護(hù)制度。這四個(gè)方面將在第二、三和第四節(jié)分別加以論述，最后進(jìn)行總結(jié)。
二、中美土地產(chǎn)權(quán)分配制度對(duì)比
從所有制的形式來(lái)說(shuō)，美國(guó)實(shí)行的是以私有制為基礎(chǔ)的土地制度，而中國(guó)是以國(guó)有和集體所有制為基礎(chǔ)的土地制度。但是土地作為一項(xiàng)重要的不動(dòng)產(chǎn)，附著在土地上的權(quán)利束是一個(gè)復(fù)雜的集合，并不是只有所有制那么簡(jiǎn)單。首先可以想到的附著在農(nóng)地上的權(quán)利包括農(nóng)地的所有權(quán)、使用權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)，由此所構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)被稱為不動(dòng)產(chǎn)。不動(dòng)產(chǎn)構(gòu)成了附著在土地上的一部分權(quán)利。農(nóng)地作為一項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)，其所有權(quán)主要是集中在“私人”手中（這里的私人主要是相對(duì)于公有而言，不一定只是個(gè)人）。其中，美國(guó)99%的耕地屬于私有產(chǎn)權(quán)，61%的牧場(chǎng)和56%的林地也屬于私有產(chǎn)權(quán)（Foster，2006）。
在美國(guó)的農(nóng)地所有者中，有完全的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者，也有將土地完全出租的非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者。在美國(guó)，非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者擁有的土地占農(nóng)業(yè)用地總量的40%，也就是說(shuō)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者所經(jīng)營(yíng)的土地中，有40%是租賃過(guò)來(lái)的。
按土地所有者身份類別劃分，美國(guó)70%的農(nóng)地屬于個(gè)人/家庭所有，14%為合伙所有，10%為家族企業(yè)所有，非家族所有的企業(yè)擁有的農(nóng)地?cái)?shù)量大約占美國(guó)農(nóng)地面積總量的3%。也就是說(shuō)，農(nóng)業(yè)用地主要是由個(gè)人或家庭所占有（Foster，2006）。相應(yīng)的，美國(guó)的農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者也主要以個(gè)人/家庭為主。根據(jù)2007年USDA所做的農(nóng)業(yè)普查結(jié)果顯示，2007年美國(guó)大約有220萬(wàn)個(gè)農(nóng)場(chǎng)。其中，由個(gè)人/家庭所經(jīng)營(yíng)的農(nóng)場(chǎng)占農(nóng)場(chǎng)總數(shù)的86.5%，由家族企業(yè)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)場(chǎng)僅占農(nóng)場(chǎng)總數(shù)的3.9%，合伙制經(jīng)營(yíng)的農(nóng)場(chǎng)占7.9%，非家族企業(yè)經(jīng)營(yíng)的占0.5%。
綜上所述，在美國(guó)的農(nóng)地中，絕大多數(shù)耕地的所有權(quán)是由私人所有的，其所對(duì)應(yīng)的使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)也是由私人所有。草地和林地私人所有的比重較低，其他都是由聯(lián)邦政府或地方政府所有，但是在具體經(jīng)營(yíng)時(shí)，會(huì)將使用權(quán)以租賃的形式轉(zhuǎn)移到私人手中。由私人所有的農(nóng)地，其轉(zhuǎn)讓權(quán)也在私人的手中，且原則上法律不對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)讓用途進(jìn)行限制。對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)讓用途的限制主要是通過(guò)地役權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，這將在下文中進(jìn)行討論。
與美國(guó)對(duì)比來(lái)看，中國(guó)農(nóng)地的所有權(quán)是由兩類主體所有，其中一類是國(guó)家，另外一類是農(nóng)民集體。其中，農(nóng)民集體所有的農(nóng)地占絕大多數(shù)。農(nóng)地的使用權(quán)按照土地承包法的規(guī)定主要為農(nóng)戶所有。農(nóng)戶所獲得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)，不過(guò)土地的流轉(zhuǎn)期限受到承包期限的限制，并且土地流轉(zhuǎn)不得改變土地的所有權(quán)性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，土地承包法給予同等條件下的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員優(yōu)先流轉(zhuǎn)權(quán)（同等條件下先流轉(zhuǎn)給本集體內(nèi)成員）。土地法規(guī)定，除特殊情況外，即使是農(nóng)地的所有權(quán)持有者——集體也不能將農(nóng)地轉(zhuǎn)讓到非農(nóng)用途中去。如果要改變農(nóng)地的用途，首先需要將農(nóng)地收歸國(guó)有，然后由國(guó)家按照市場(chǎng)價(jià)格將收歸的農(nóng)地租賃給土地使用者。也就是說(shuō)，中國(guó)的農(nóng)地所有權(quán)持有者——農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集體以及農(nóng)地的使用權(quán)持有者農(nóng)戶只能決定農(nóng)地是否在不同的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者之間進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，而將農(nóng)地從農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用途則需要由國(guó)家來(lái)執(zhí)行。這也構(gòu)成了中美農(nóng)地制度對(duì)比的第一個(gè)方面，即美國(guó)的農(nóng)地所有權(quán)持有者可以自行決定農(nóng)地的轉(zhuǎn)讓用途，但中國(guó)的農(nóng)地所有權(quán)持有者不能自行決定農(nóng)地的轉(zhuǎn)讓用途。
另一部分附著在土地上的權(quán)利可以統(tǒng)稱為“不動(dòng)產(chǎn)的抵押權(quán)（Encumbrance）”，也叫做“產(chǎn)權(quán)負(fù)擔(dān)”。它是指土地所有者以外的人對(duì)于此土地所擁有的權(quán)利或利益，產(chǎn)權(quán)負(fù)擔(dān)會(huì)降低土地的轉(zhuǎn)手價(jià)值，但是并不影響土地所有者將其土地讓與他人。產(chǎn)權(quán)負(fù)擔(dān)包括稅課、抵押、審裁，這些可視為留置權(quán)；條文限制、權(quán)益保留及地役權(quán)都屬于產(chǎn)權(quán)負(fù)擔(dān)，但不屬于留置權(quán)。不同的權(quán)利主體依照美國(guó)的法律及各自的利益訴求來(lái)行使自己的權(quán)利。如上所述，土地產(chǎn)權(quán)所對(duì)應(yīng)的主體是土地所有者，而“產(chǎn)權(quán)負(fù)擔(dān)”則對(duì)應(yīng)于其他的除土地所有者之外的權(quán)利主體，根據(jù)美國(guó)的法律，這些主體對(duì)土地所有者的土地也有一定的權(quán)利行使能力，但都是建立在尊重私有財(cái)產(chǎn)的基礎(chǔ)之上。
在產(chǎn)權(quán)負(fù)擔(dān)中，特別需要提到的是地役權(quán)，它是指一項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)的非所有者使用該項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)的特別權(quán)利，它可以使農(nóng)地的非所有者對(duì)農(nóng)地的用途和自然狀況作出要求和限制（地役權(quán)的享有者是產(chǎn)權(quán)所有者（A）之外的相關(guān)利益主體（B），這些主體（B）并沒有土地的所有權(quán)，但是根據(jù)法律的規(guī)定，該主體（B）可以為了特定的目的有使用（A）的土地的權(quán)利，即存在于他人不動(dòng)產(chǎn)上的物權(quán)）。地役權(quán)（主要是保護(hù)性地役權(quán)（conservation easements））是美國(guó)聯(lián)邦和地方政府干預(yù)私有土地利用的主要手段之一。農(nóng)地的保護(hù)性地役權(quán)通常由農(nóng)場(chǎng)主賣給或贈(zèng)與當(dāng)?shù)卣蛘弋?dāng)?shù)氐耐恋匦磐袡C(jī)構(gòu)，在地役權(quán)被出售或贈(zèng)與之后，該項(xiàng)地役權(quán)將會(huì)備案，當(dāng)農(nóng)地面臨開發(fā)的壓力時(shí)，此時(shí)地役權(quán)的所有者會(huì)通過(guò)行使地役權(quán)阻止農(nóng)地用途的改變。
產(chǎn)權(quán)負(fù)擔(dān)在中國(guó)并沒有特別明顯的表現(xiàn)，尤其是2006年之后，中國(guó)取消了除煙葉特產(chǎn)稅之外的所有其他農(nóng)業(yè)稅。《物權(quán)法》第一百八十條也將農(nóng)戶所有的土地使用權(quán)排除在可以抵押的財(cái)產(chǎn)范圍之外。另外，《物權(quán)法》中所規(guī)定的地役權(quán)與美國(guó)有所不同，這里主要強(qiáng)調(diào)不動(dòng)產(chǎn)所有者之間的關(guān)系，即一方不動(dòng)產(chǎn)的所有者（稱為地役權(quán)人）有權(quán)按照合同規(guī)定，利用他人的不動(dòng)產(chǎn)，以提高自己的不動(dòng)產(chǎn)的效益，且在農(nóng)地上的地役權(quán)使用期限不能超過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的剩余期限。這主要體現(xiàn)了中美兩國(guó)在農(nóng)地保護(hù)上的不同方式，下文將對(duì)此進(jìn)行詳細(xì)的介紹。
三、中美農(nóng)地市場(chǎng)制度對(duì)比
概括中美兩國(guó)配置農(nóng)地的方式有三種，即土地買賣市場(chǎng)、土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和土地的行政性再分配。其中，美國(guó)的農(nóng)地配置手段包括農(nóng)地買賣市場(chǎng)和農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)（美國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)以租賃為主），中國(guó)的農(nóng)地配置手段包括農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)以及農(nóng)地的行政性再分配。美國(guó)之所以有農(nóng)地的買賣市場(chǎng)是因?yàn)槿缜八雒绹?guó)的農(nóng)場(chǎng)主擁有農(nóng)地的所有權(quán)，并且可以自由交易。而中國(guó)的土地所有權(quán)是屬于農(nóng)民集體所有，單個(gè)農(nóng)戶只有土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，彼此之間只能通過(guò)土地的流轉(zhuǎn)來(lái)進(jìn)行土地資源的配置。且《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)》規(guī)定了土地承包的期限，農(nóng)民集體會(huì)根據(jù)集體內(nèi)部人口結(jié)構(gòu)的變化來(lái)相應(yīng)調(diào)整土地在農(nóng)戶間的分配，也屬于配置土地資源的一種方式，這主要是因?yàn)檗r(nóng)民集體擁有土地的所有權(quán)，根據(jù)法律可以行使這樣的權(quán)利。因此，中美兩國(guó)土地所有權(quán)形式的不同導(dǎo)致了兩國(guó)有不同的土地再配置手段，但是兩國(guó)都有土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。
雖然美國(guó)存在農(nóng)地的買賣市場(chǎng)，但是農(nóng)地買賣市場(chǎng)上的交易量很低。美國(guó)每年農(nóng)地買賣市場(chǎng)的交易量大約占農(nóng)地總面積的5%左右（Forster，2006）。但最近交易量有所下降，如近年來(lái)內(nèi)布拉斯加每年的土地買賣交易量由之前的3%~5%下降到最近的1.5%左右（Johnson,2012）。相比較而言，美國(guó)的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)要活躍得多。2002年，美國(guó)的農(nóng)場(chǎng)主所經(jīng)營(yíng)的土地中租佃的比例達(dá)到38%，相對(duì)于1997年的42%和1992年的43%有所下降。在不同的農(nóng)業(yè)區(qū)，租佃比例略有不同，在“玉米帶”的州，租佃比例超過(guò)了50%。大多數(shù)地主或者是佃戶的親戚，或者是退休的農(nóng)場(chǎng)主或者其他的農(nóng)場(chǎng)主、開發(fā)商，非農(nóng)投資者和不動(dòng)產(chǎn)商只擁有農(nóng)業(yè)用地的小部分（Forster，2006）。
自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施之后，中國(guó)農(nóng)地的行政性調(diào)整較為頻繁。在第二輪承包之后，土地承包期限延長(zhǎng)到30年，且隨著中央對(duì)穩(wěn)定農(nóng)地承包權(quán)的強(qiáng)調(diào)和《土地管理法》、《土地承包法》的實(shí)施，近年來(lái)中國(guó)農(nóng)村農(nóng)地行政性調(diào)整逐漸減少，且以小規(guī)模調(diào)整為主（陶然等，2009）。同時(shí)，中國(guó)的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)得到了極大發(fā)展。1988年的憲法修正案允許農(nóng)戶承包農(nóng)地的使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，同年《土地管理法》相應(yīng)做出調(diào)整，允許集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。之后土地流轉(zhuǎn)的形式也逐漸放開和多樣化，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)得到發(fā)展。到2011年上半年，全國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)總面積達(dá)到2.07億畝，占承包耕地總面積的16.2%。這一比例與美國(guó)相比較低，但是近年正呈快速上升趨勢(shì)。
由此可以看出，不論是在美國(guó)還是在中國(guó)，目前在農(nóng)戶之間重新配置農(nóng)地的主要方式是通過(guò)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。雖然美國(guó)存在土地的買賣市場(chǎng)，但是其交易量與土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)相比而言較低。因此，單純從農(nóng)地在農(nóng)業(yè)用途中的重新配置效率上來(lái)說(shuō)，土地買賣市場(chǎng)并不比土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)占優(yōu)勢(shì)。換句話說(shuō)，土地私有制與集體所有制相比并不在農(nóng)地的重新配置上具有優(yōu)勢(shì)，而無(wú)論在何種土地所有制下，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)都是主要的農(nóng)地重新配置的重要手段（當(dāng)然，在集體所有制下，土地需要有清晰的使用權(quán)界線）。
土地買賣市場(chǎng)之所以在農(nóng)地重新配置上作用較弱是由土地買賣市場(chǎng)的特點(diǎn)決定的。首先，因?yàn)橥恋厥且豁?xiàng)不動(dòng)產(chǎn)，缺乏流動(dòng)性，只能在某一地區(qū)之內(nèi)形成一定的市場(chǎng)。其次，為農(nóng)地定一個(gè)合理的價(jià)格是一個(gè)困難的過(guò)程。這主要是由于土地上的投資具有長(zhǎng)期性，而且一次性投資的金額較大，以及未來(lái)難以預(yù)測(cè)，通常做出土地購(gòu)買的決定需要一個(gè)長(zhǎng)期的考察過(guò)程，以減小投資失敗的可能性（Gloy et al.，2011）。而且由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受土地之外的因素影響較大，評(píng)價(jià)一塊土地的實(shí)際價(jià)值也較為困難。這種長(zhǎng)期性和復(fù)雜性導(dǎo)致買家和賣家都不愿輕易進(jìn)行土地的交易。相對(duì)來(lái)講，租賃土地的成本較低，即使遇到難以預(yù)料的負(fù)面影響，損失也較小。
另外，農(nóng)地買賣市場(chǎng)難免受到房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響。這也導(dǎo)致農(nóng)地買賣市場(chǎng)的價(jià)格容易受到房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)的影響。價(jià)格的波動(dòng)性加劇了未來(lái)的不可預(yù)測(cè)性，使土地買賣雙方做出正確的決策更加困難，進(jìn)一步降低了土地交易的可能性。尤其是距離城市較近的農(nóng)地，在未來(lái)進(jìn)行非農(nóng)業(yè)開發(fā)的可能性很大，使得農(nóng)地的潛在價(jià)值增加，也會(huì)推高農(nóng)地價(jià)格。這樣，土地所有者傾向于持有土地，期待土地價(jià)格的上升（Gloy et al.，2011）。
這些因素都導(dǎo)致土地買賣市場(chǎng)不太活躍。因此，中美兩國(guó)雖然擁有不同的土地所有制，但是在農(nóng)地資源的配置上都是主要借助土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。單純從土地的配置效率來(lái)講，中國(guó)目前的集體所有的土地制度似乎并沒有進(jìn)一步發(fā)展到私有制的必要。當(dāng)然，如果土地的行政性調(diào)整比較頻繁的話，還是會(huì)阻礙土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，尤其是在如果農(nóng)戶將土地轉(zhuǎn)出，集體就會(huì)收回農(nóng)戶承包地的情況下，更是如此（Yang，1997）。但是隨著全國(guó)范圍內(nèi)的土地確權(quán)頒證的實(shí)施以及《土地承包法》的完善，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)逐漸得到穩(wěn)定和保護(hù)，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展將會(huì)擺脫土地行政調(diào)整的影響。因此在集體土地所有制下，農(nóng)戶需要有清晰、穩(wěn)定的使用權(quán)。這樣不僅有利于土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，也會(huì)促進(jìn)農(nóng)戶在土地上的長(zhǎng)期投資（Jacoby et al.，2002；姚洋，2004）。
四、中美農(nóng)地征地制度和保護(hù)制度對(duì)比
不同的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排也會(huì)導(dǎo)致不同的征地制度和農(nóng)地保護(hù)制度。這里將征地制度和農(nóng)地保護(hù)放在一起是因?yàn)槎呗?lián)系緊密并且有時(shí)會(huì)相互影響。尤其是在中國(guó)，農(nóng)地的征用制度和農(nóng)地保護(hù)制度都是由中央政府制定的法令來(lái)形成，并交由地方政府來(lái)具體執(zhí)行的。這兩種制度分別給地方政府提供了彼此互相對(duì)立的激勵(lì)機(jī)制，并導(dǎo)致了在征地與農(nóng)地保護(hù)過(guò)程中的一些問(wèn)題。
因?yàn)橹忻纼蓢?guó)土地產(chǎn)權(quán)安排的不同，導(dǎo)致了兩國(guó)不同的土地征用制度和農(nóng)地保護(hù)制度。這里主要討論政府的征地行為。在美國(guó)，政府在征地時(shí)需以“為公共利益服務(wù)”為原則，并且向被征地的業(yè)主支付合理的賠償（Savery，1987）。政府以公共利益為原則的征地都需要得到法院的裁決才有實(shí)施的效力（Elazar,2004）。業(yè)主若有質(zhì)疑政府是否遵守以公共利益為目的的征地行為以及賠付的合理性，可向法院提起訴訟。征地的主體包括政府行政機(jī)構(gòu)或得到政府特別授權(quán)的非政府實(shí)體。對(duì)于農(nóng)地來(lái)說(shuō)，美國(guó)的商業(yè)用地開發(fā)與政府征地是分開的。
美國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中也經(jīng)歷了農(nóng)地的大量流失。在1982~2007年的25年間，美國(guó)共有2300萬(wàn)英畝（相當(dāng)于1.4億畝）的農(nóng)地被用于開發(fā)。為了應(yīng)對(duì)來(lái)自開發(fā)農(nóng)地的壓力，各地方和州政府出臺(tái)了一系列的保護(hù)農(nóng)地的方案。美國(guó)的聯(lián)邦政府并沒有出臺(tái)關(guān)于城市規(guī)劃的清晰的指導(dǎo)方案，因此大多數(shù)土地利用和管理方案都是各州和地方政府根據(jù)自身具體情況出臺(tái)的，但是總體上不外乎購(gòu)買土地開發(fā)權(quán)（purchase of development rights，PDR）、減稅（tax break）和務(wù)農(nóng)權(quán)法（right-to-farm law）這三種手段。
首先，購(gòu)買土地開發(fā)權(quán)這種農(nóng)地保護(hù)方式的實(shí)施是建立在“土地權(quán)利束”在不同主體之間分配的基礎(chǔ)上的。例如，采礦權(quán)和土地開發(fā)權(quán)（將土地用于居住、商業(yè)和工業(yè)用途）都包含在“土地權(quán)利束”中。PDR的實(shí)施就是將土地的采礦權(quán)和開發(fā)權(quán)買斷，從而防止土地所有者在土地上采礦和開發(fā)的行為。PDR是自愿參與的，通常由當(dāng)?shù)卣跈?quán)的土地信托機(jī)構(gòu)或其他組織向土地所有者提供一份購(gòu)買土地采礦權(quán)和開發(fā)權(quán)的報(bào)價(jià)，土地所有者可以拒絕，或者索要更高的價(jià)格。一旦這項(xiàng)交易完成，該塊土地的采礦權(quán)和開發(fā)權(quán)會(huì)永久地從所有者的權(quán)利中剝離以達(dá)到保護(hù)農(nóng)地的目的。購(gòu)買土地采礦權(quán)或者開發(fā)權(quán)的價(jià)格通常是根據(jù)土地開發(fā)的價(jià)值與土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的價(jià)值之間的差價(jià)。
其次，農(nóng)業(yè)保護(hù)性地役權(quán)是一種適用范圍更加廣泛的農(nóng)地保護(hù)手段。它包括了購(gòu)買土地的開發(fā)權(quán)，除此之外，農(nóng)地所有者也可以將土地的開發(fā)權(quán)捐贈(zèng)給當(dāng)?shù)卣员苊馔恋亻_發(fā)帶來(lái)的壓力。在農(nóng)業(yè)保護(hù)性地役權(quán)的框架下買賣和捐贈(zèng)的時(shí)間范圍更加靈活，不一定會(huì)設(shè)置對(duì)土地開發(fā)的永久性限制。但是PDR和農(nóng)業(yè)保護(hù)性地役權(quán)的原則都是一樣的，即保護(hù)現(xiàn)有的農(nóng)地以及給予農(nóng)地所有者合理的賠償。
以上兩種農(nóng)地的保護(hù)方法主要是針對(duì)某一具體的地塊，而“區(qū)劃（zoning）”是在更大范圍內(nèi)保護(hù)農(nóng)地的計(jì)劃。納入“區(qū)劃”范圍內(nèi)保護(hù)的農(nóng)地一般都有面積上的限制，例如，在賓夕法尼亞州，納入“區(qū)劃”保護(hù)范圍的耕地不得低于250英畝。是否加入保護(hù)區(qū)也由農(nóng)地所有者自己決定。為了吸引農(nóng)地所有者的加入，處于“區(qū)劃”保護(hù)范圍內(nèi)的農(nóng)地也會(huì)享有一定的優(yōu)惠政策，如可以避免農(nóng)地被政府征用，并且允許農(nóng)地所有者向當(dāng)?shù)卣暾?qǐng)出售土地的開發(fā)權(quán)（Daniels，1998）。此外，美國(guó)保護(hù)農(nóng)地的民間組織也有很多，如美國(guó)農(nóng)田信托（American Farmland Trust，簡(jiǎn)稱AFT），該機(jī)構(gòu)已經(jīng)參與保護(hù)了超過(guò)300萬(wàn)公頃的農(nóng)地。
第三，稅收政策也是吸引農(nóng)地所有者加入農(nóng)地保護(hù)“區(qū)劃”的主要方式之一。例如，威斯康星州規(guī)定了每年整個(gè)州可以申報(bào)的減稅總金額，加入農(nóng)地保護(hù)“區(qū)劃”的農(nóng)地所有者根據(jù)自己“參保”的土地面積申報(bào)個(gè)人所得稅返還，如果所有農(nóng)地所有者的申報(bào)金額加總超過(guò)了州政府制定的減稅總金額，則州政府會(huì)根據(jù)申請(qǐng)人的情況重新分配稅金返還。有的州還規(guī)定如果享受了稅收優(yōu)惠的農(nóng)地所有者在未來(lái)將農(nóng)地轉(zhuǎn)為他用，則需要補(bǔ)交之前所減免的稅額（Hand，1984）。
農(nóng)地所有者在農(nóng)地上持續(xù)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)不僅面臨開發(fā)商的壓力，還有來(lái)自農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的非農(nóng)鄰居的壓力。大規(guī)模機(jī)械操作的噪聲污染、化肥農(nóng)藥的使用所造成的環(huán)境污染等，都使得居住在農(nóng)場(chǎng)周圍但不經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的人們經(jīng)常起訴農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，希望法院終止農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)。為了應(yīng)對(duì)這一情況，美國(guó)的一些州頒布了“務(wù)農(nóng)權(quán)法”，以幫助農(nóng)場(chǎng)主免于此類滋擾型的訴訟（nuisance suits）（Hand，1984）。盡管美國(guó)農(nóng)地保護(hù)措施方式眾多，但是這些方式實(shí)施的基礎(chǔ)都是農(nóng)地所有者的自愿參與而非政府強(qiáng)制，因此來(lái)自土地開發(fā)方面的壓力仍然使得美國(guó)的農(nóng)地以每年大約100萬(wàn)英畝的速度消失。
總體上，美國(guó)的土地征用和農(nóng)地保護(hù)制度是建立在美國(guó)土地產(chǎn)權(quán)私有制的基礎(chǔ)之上的，政府作為公共利益的代表和土地產(chǎn)權(quán)所有者通過(guò)協(xié)商自愿的原則進(jìn)行土地的征用和農(nóng)田保護(hù)。同樣，中國(guó)的土地征用和農(nóng)田保護(hù)制度也是根據(jù)中國(guó)的土地所有制形式來(lái)制定的。目前，中國(guó)涉及到土地征用和土地保護(hù)的法律主要是《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》和《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》。
我國(guó)憲法規(guī)定了土地的所有權(quán)歸屬。其中農(nóng)村的土地，包括耕地和宅基地等，以集體所有為主。并且，憲法規(guī)定城市的土地屬于國(guó)家所有。國(guó)家為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定對(duì)土地進(jìn)行征收或征用，并予以相應(yīng)的補(bǔ)償。憲法還對(duì)土地的合理利用提出了要求，規(guī)定使用土地的一切組織和個(gè)人須合理利用土地。根據(jù)憲法的精神，《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》對(duì)農(nóng)地的征用和保護(hù)提出了更加具體的要求。
《土地管理法》中明確提出，土地的用途和土地利用總體規(guī)劃由國(guó)家規(guī)定執(zhí)行。也就是說(shuō)哪些土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，哪些土地用于開發(fā)均由國(guó)家統(tǒng)一管理。首先，憲法規(guī)定了城市土地的所有權(quán)歸國(guó)家所有，因此，在進(jìn)行農(nóng)地開發(fā)，將土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途時(shí)，首先要進(jìn)行所有權(quán)的變更，即由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有。對(duì)于農(nóng)地的征收根據(jù)征收面積大小和農(nóng)地類型需由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)或者由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。因此在我國(guó)城市的擴(kuò)張過(guò)程中，首先涉及到的是國(guó)家對(duì)于土地的征收和征用，且每一個(gè)合法的農(nóng)地開發(fā)利用規(guī)劃均始于農(nóng)地的集體所有權(quán)向全民所有的轉(zhuǎn)變。也就是說(shuō)，我國(guó)的政府征地是一個(gè)非常普遍的行為。《土地管理法》中規(guī)定了對(duì)被征收的土地按照土地的原來(lái)用途給予補(bǔ)償。農(nóng)地被征收之后，單位和個(gè)人再向國(guó)家申請(qǐng)使用土地用作建設(shè)或者開發(fā)。建設(shè)單位須支付土地使用權(quán)出讓金和其他費(fèi)用以取得土地在一定期限內(nèi)的使用權(quán)。因此，在土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途的過(guò)程中，政府扮演的是一個(gè)“中間人”的角色，首先政府從農(nóng)民集體手中征收土地（對(duì)于農(nóng)地按照農(nóng)業(yè)用途進(jìn)行補(bǔ)償，并完成所有權(quán)的轉(zhuǎn)變），然后政府再將土地出讓給個(gè)人或單位用于非農(nóng)業(yè)開發(fā)和建設(shè)（這一過(guò)程也只是使用權(quán)的暫時(shí)轉(zhuǎn)移，也就是租賃，并不發(fā)生所有權(quán)的變更），且出讓費(fèi)用的決定一般是按照市場(chǎng)的方式來(lái)決定，如拍賣或招標(biāo)。這種方式所產(chǎn)生的土地交易價(jià)格要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府征收農(nóng)地的價(jià)格（周其仁，2004）。
《土地管理法》還以法律的形式規(guī)定了主要是政府在保護(hù)農(nóng)地方面的責(zé)任，以及農(nóng)戶保護(hù)農(nóng)地的義務(wù)。但是政府在保護(hù)農(nóng)地方面承擔(dān)主要的責(zé)任。這樣，一方面財(cái)政分權(quán)體制以及官員晉升體系促使地方政府通過(guò)征收農(nóng)地（合法或者非法）并出讓給個(gè)人或單位用于工業(yè)和商業(yè)開發(fā)，另一方面，法律要求政府嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)地尤其是耕地，以保護(hù)我國(guó)糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)。結(jié)果是政治體系與法律體系對(duì)地方政府關(guān)于農(nóng)地的權(quán)責(zé)形成了相互矛盾的要求。而我國(guó)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的基本國(guó)策要求以及相應(yīng)的以GDP為核心的官員晉升體系和財(cái)政收入刺激均會(huì)使地方政府在這對(duì)矛盾的選擇中傾向于征地而不是農(nóng)地保護(hù)。此外，監(jiān)管機(jī)制的缺失也使得這一傾向更加嚴(yán)重。
從具體數(shù)據(jù)來(lái)看，1998~2005年間，全國(guó)耕地面積共減少了760萬(wàn)公頃。平均每年減少大約95萬(wàn)公頃。這只是耕地的數(shù)據(jù)，不包括園地、林地和草地等其他類型的農(nóng)用地在內(nèi)。即使如此，這個(gè)速度仍高于美國(guó)農(nóng)地減少的速度。或者說(shuō)，中國(guó)的農(nóng)地保護(hù)措施（以政府主導(dǎo)為基礎(chǔ)）并不比美國(guó)的農(nóng)地保護(hù)措施（以農(nóng)戶的自愿參與為基礎(chǔ)）有效。
因此，對(duì)比中美兩國(guó)征地制度和農(nóng)地保護(hù)的制度，我們發(fā)現(xiàn)中國(guó)政府對(duì)兩種制度的參與更加深入。有學(xué)者認(rèn)為是中美兩國(guó)不同的政體導(dǎo)致了這種差異。不可否認(rèn)，中國(guó)特色的官員晉升和財(cái)政分權(quán)以及土地征收，確實(shí)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了基礎(chǔ)。但這種方式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有成本的——收入差距拉大，農(nóng)民權(quán)益受損等，且地方政府在土地征收的過(guò)程中直接或間接地參與了許多違法的農(nóng)地征收案件，卻能免于法律的懲罰，這為整個(gè)社會(huì)樹立了壞的榜樣，由此形成的社會(huì)成本更是難以估量。
五、討論和結(jié)論
本文從土地產(chǎn)權(quán)分配、土地交易市場(chǎng)、征地制度和農(nóng)地保護(hù)這四個(gè)方面對(duì)比了中美兩國(guó)的土地制度。從分析中我們可以發(fā)現(xiàn)，盡管中美兩國(guó)土地所有制形式不同，但是土地租賃市場(chǎng)都是兩國(guó)在農(nóng)戶間配置土地的主要方式，即使美國(guó)存在土地的買賣，但是交易量與土地租賃相比較低，且中國(guó)農(nóng)村土地的行政性再分配隨著《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》等法律的實(shí)施和管理的健全而逐漸降低。此外，兩國(guó)的政府均是農(nóng)地保護(hù)的主要參與者。但是土地所有權(quán)形式的不同導(dǎo)致了不同的土地保護(hù)方式：美國(guó)以利用地役權(quán)為主，而中國(guó)以行政干預(yù)為主。最主要的差異體現(xiàn)在中美兩國(guó)政府在征地中的行為。美國(guó)政府的征地是以服務(wù)公共利益為基準(zhǔn)的，而中國(guó)政府的征地還需要為城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供土地。國(guó)家作為城市土地的唯一合法所有者，仍對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著相當(dāng)大的影響。最簡(jiǎn)單的，商業(yè)樓盤的建設(shè)需要土地，工廠的建設(shè)需要土地，而這些土地都來(lái)自國(guó)家。即使是已經(jīng)建成的商業(yè)樓盤和工廠，其所使用的土地的所有權(quán)仍為國(guó)家所有。《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定我國(guó)的土地實(shí)行全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。此外，《土地管理法》還規(guī)定政府在將農(nóng)地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地的唯一合法性。這些規(guī)定一起決定了我國(guó)的土地征用和耕地保護(hù)均以政府主導(dǎo)的形式存在。
我國(guó)土地制度在征地和農(nóng)地保護(hù)上的混亂也顯而易見。這主要體現(xiàn)在地方政府需要通過(guò)征收土地繼而出讓給非農(nóng)使用者進(jìn)行開發(fā)來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，同時(shí)，地方政府又作為農(nóng)地保護(hù)的主體需要限制農(nóng)地的開發(fā)。但是財(cái)政和晉升的激勵(lì)使得地方政府更愿意去征收農(nóng)地而不是去保護(hù)，并引發(fā)了大量的違法占用耕地案件。在這一過(guò)程中所形成的無(wú)法估量的社會(huì)成本使得中國(guó)現(xiàn)行的土地制度需要進(jìn)一步改革。也就是說(shuō)，土地制度改革的主要?jiǎng)恿?lái)自于糾正農(nóng)地征收和農(nóng)地保護(hù)中的矛盾，而不在于提高農(nóng)地交易市場(chǎng)的效率。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2013年第2期
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