——現實圖景、政府規制與制度選擇
摘要：我國農民專業合作社發展中存在的主要癥結是內部人控制引發的合作社治理失范。在我國農民專業合作社發展的初級階段，內部人控制具有必然性、應然性和現實性，但其極易誘發合作社社員利益沖突、利益侵占和委托代理等合作社治理失范問題。政府規制和外部條件改善是合作社健康和規范發展的根本，正式制度和非正式制度是規范合作社治理和糾正合作社治理失范的關鍵，尤其是正式制度的設計和實施，從長期看，它是我國合作社規范健康發展的基礎和保障。
關鍵詞:內部人控制; 合作社; 治理; 政府規制一、引言
自2007 年《中華人民共和國農民專業合作社法》( 以下簡稱《農民專業合作社法》)頒布實施以來，我國農村合作事業進入到改革開放以來最活躍的創新和發展時期，農民專業合作社獲得了高速發展和長足進步。據農業部統計，2010 年我國農民專業合作社較2009 年底增長40%，全國共有農民專業合作社36萬家，入社農戶2800萬戶，約占全國農戶總數的10%。然而，在實踐中，農民專業合作社的迅猛發展與失范發展是同步并行的，合作社已經分化、衍生出多種類型和組織模式，其中，大戶和龍頭企業領辦的合作社已經成為農民專業合作社快速發展的重要組織形式。張曉山等對蕪湖市136 家合作社進行調查發現，大戶興辦型的有125個，龍頭企業帶動型的有5個，共占到了95.6%。在這些大農領辦的合作社中，往往合作性質少、運作不規范、資本高度集中，真正能使小農戶獲益的農民專業合作社的成長不容樂觀。
在大農①領辦的合作社中，這些龍頭企業或大戶往往是以投資者的身份進入合作社的。大農是合作社組建時期的“中心簽約人”，提供了合作社運行發展的核心資本與企業家才能，沒有他們合作社就會運轉困難[4]。大農自身的經濟實力、融資能力與企業家才能對合作社發展來說至關重要。然而，在現代合作社組建、運行與發展過程中，大農作為合作社的“主要投資人”又容易同公司制企業互相夾雜，合作社就可能轉化變為基于資本聯合而不是人的聯合的組織，喪失了合作社的本質規定性，致使合作社功能產生漂移。
對于這種現象，學術界有頗多爭論。黃勝忠認為，要促進當前農業發展、發揮合作社效率，合作社的本質規定性及其功能的漂移是允許和合理的[5]。張曉山更是認為，大農領辦合作社是當前我國合作社發展的必然選擇，是大農搶占政策制高點，充分利用政策優惠的結果[2]5。李玉勤則認為，大農領辦的合作社特別強調贏利性，在經營過程中可能會被核心社員所控制，侵蝕和盤剝普通社員的利益。崔寶玉認為，“狼羊同穴”式合作社不可避免地會產生內部人控制，誘發社員利益沖突、利益侵占、小農主體地位弱化等治理問題，影響合作社功能有效實現。實際上，這種爭論又被引申出一個更深刻的問題，即在我國合作社發展的特定背景下，農民專業合作社發展應當選擇哪條路徑，是先發展，再規范? 還是先規范，再發展? 這已經涉及到合作社發展方向的深層次戰略問題。
從產業鏈上看，合作社中的大農與小農之間是認同、競爭和制衡的關系，小農加入合作社以謀求價格改善、服務提升或獲得產業鏈上的價值增值。同時，小農參加合作社也會使其權利集減少，其要把自己享有產權置放在“公共域”之中從而讓渡大部分的剩余控制權和剩余索取權，并承擔著所享有產權的代理風險和代理成本。如果在合作社運行過程中，大農利用其對核心資本占有權進行內部人控制，小農的主體地位就會堪憂，可能就僅僅扮演“工具性”角色，合作社就成為大農取利的工具，合作社真正出現“狼羊同穴”。而合作社特殊的股權結構與制度安排特別容易會引發內部人控制問題，這使得合作社在共享資源治理收益的同時，也必將引發群體內部的信任與合作問題，帶來合作社治理難題。
二、合作社治理的現實圖景及其理論解釋
在分散決策場景中，較富的個體充當組織行動的領導角色，通常作為共享資源管理的首先倡議者在最初發動階段發揮積極作用，而收入或財富的異質性對于建立管理權威是有利的，政治上地位、社會聲望以及其他一些類似因素是提升一些精英分子承擔創建集體性規則的成本的真正動機。然而，Cook 認為，當治理規則還沒有在組織之中規范確立，合作社特別容易被精英分子或首倡者內部人控制，內部人控制是合作社這種產權和制度安排無法回避的。
大農作為“中心簽約人”是當代大多合作社組建的邏輯起點。沒有大農就不可能有成功的合作社，就不可能有真正的合作社企業家，大農有能力增加農產品的加工附加值和銷售附加值，增加合作社的整體組織利益。農村資本固有的稀缺性使核心資本的擁有者(大農)常常演變為合作社經營者和治理的驅動者，由于核心資本具有資產專用性、企業家才能的機會成本較高兼之小農可能產生的機會主義行為，大農必然要求較大的剩余控制權和索取權，才能使合作社按照自己的意愿運行。Hart 曾經斷言“在均衡狀態，產生最高社會盈余的所有權結構將被選擇”，并主張“擁有重要投資或重要人力資本的一方應該擁有“所有權”。由此可見，大農內部人控制是大農投入物質資本權力的內在要求，是大農企業家才能和人力資本難以測度的外化表現，具有現實性、應然性和必然性。
市場交易條件的確定取決于交易雙方的博弈，博弈的結果首先依賴于交易雙方各自擁有的資源，其中既包括資本、人才、技術、產品等物質資源的硬實力，也包括營銷渠道、社會網絡等資源的軟實力。對于合作社這種契約性組織來說，大農與小農交易雙方的實力對比決定他們各自在交易中的談判地位和實力，其中，股權結構是影響社員實力對比和合作社治理績效的最重要的因素，而且，股權結構及其變動必然會通過映射反映到合作社的治理結構和治理制度上。在現代合作社強烈的資本化和“投資—利潤”的市場化取向下，由股權結構分化產生的內部人控制可能會致使合作社的組織功能弱化和社會功能較差，甚至嚴重偏離合作社的本質規定性。根據筆者多年的調研實踐和研究發現，在大農領辦的合作社中，在促成小集團行動的過程中，確實會產生少數“盤剝”多數的傾向，產生嚴重的委托代理、成員利益沖突和利益侵占等治理問題。
內部人控制會導致合作社出現委托代理問題。Royer認為，缺乏股份交易市場以及股權激勵機制，將導致合作社內的委托—代理問題會非常嚴重。Malo則認為隨著合作社成員異質性增強、成員缺少明確角色分工、合作社組織規模擴大以及合作社經理人員對合作社價值的偏離，合作社的委托代理問題要比其他組織更加廣泛和尖銳。實際上，合作社往往存在著雙重代理問題，一是管理者和農戶之間所形成的委托代理問題，二是大農與小農之間的委托代理問題。而對于大部分合作社來說，這兩者是重合和一致的。隨著大、小農之間資本分化、異質性的增強和主要由大農構成理事會的情況下，大、小農之間的委托代理問題已經成為了合作社委托代理關系的最主要表現形態。而且，由于我國合作社股權結構設置的特殊性，合作社的股權不能在市場上自由交易，在社員之間轉讓甚至也可能被阻滯，資本市場信號不能流向合作社，合作社股權結構的“粘滯”與“沉淀”，會加劇大、小農之委托代理問題的程度。
內部人控制會導致合作社出現利益沖突問題。合作社成員之間的利益沖突問題不僅存在于合作社成員與管理者之間，也存在于成員與成員之間。合作社中大農、小農之間的分化導致成員目標和行動差異，并容易引發合作社內部成員的緊張關系。由于成員之間在生產規模、風險偏好和未來收益的折現率上的不同都可能導致其在利益上的沖突[14]。實踐中，由于大、小農加入合作社的目標有很大不同，大、小農之間在資源稟賦、風險承擔能力等方面也有很大差異，合作社作為一個由多人共同分享所有權的組織，很難在合作社內協調各方的利益，造成合作社成員之間的緊張關系和利益沖突，增加社員的心理成本，導致合作社集體行動不能夠迅速響應。
內部人控制會導致合作社出現利益侵占問題。由于經理人員與外部利益相關者的壓力和外部市場信號相隔離，經理人員自利行為和機會主義行為傾向可能會導致他們利用手中的實際控制權損害社員的利益。在大農領辦的合作社中，公司與農戶的關系從本質上說仍然是不平等的，在利益分配過程中，大農往往獲得更多的利益，侵占了小農的利益。崔寶玉等曾指出，在資本控制情境下，具有強勢交易條件的龍頭企業或大戶利用其對合作社的經營壟斷權和決策權侵害社員的正當權益，導致“大農吃小農”、“少數盤剝多數”的現象是屢見不鮮的。
三、合作社治理的政府規制及其局限
競爭尺度學派代表人物諾斯把合作社看作是衡量競爭效率的尺度，認為通過合作社來建立市場均勢，可以提高經濟整體效率，但同時，要正確處理好政府和合作社之間的關系，防止合作社出現政府依賴。合作社從一開始就是一個“防衛性”應激機制，良好的合作社治理結構依賴于內部治理機制和外部環境的耦合與匹配，深受其賴以建立的外部組織環境和內部成員結構的制約和影響。從目前合作社發展的外部組織環境看，我國的農民專業合作社是在政府規制俘虜、規制越位與缺位共存、規制機構組織要素失衡等規制失范條件尚未理順的情況下發展起來的。如果政府規制失范不調整，合作社的規范發展無異于緣木求魚。
從政府對合作社的立法上看，《農民專業合作社法》對在短期內推動合作社快速發展、規模擴大具有重要的促進作用。但其對合作社興辦的低要求、低成本從另一側面也推動了大農領辦型合作社數量的激增。從戰略層面上看，《農民專業合作社法》是更為重視推動合作社數量快速增長的，這就給大農領辦的合作社提供了可能的騰挪空間。比如，《農民專業合作社法》有關于對社員出資額的規定，要求社員最大出資額不能超過20%，但實踐證明，對這個規定，大農是可以采取多重形式進行規避的，如分別持股、交叉持股、股份分解或合并等。而對合作社治理過程中出現的類似的對《農民專業合作社法》的曲解現象，政府并沒有制定相關的配套性政策加以規制，這就給大農提供了可供利用的政策余地。
從政府對合作社扶持的瞄準機制上看，國家對農民專業合作社的財政扶持多數通過農業部門下達，由于扶持資金有限，扶持大農建立大農領辦型合作社比建立普惠制的扶持機制或建立一個更嚴密的遴選機制，其行政成本要低很多。而且，這類合作社往往資本更加充盈，規模更大，更容易樹立典型，體現政績。雖然，農業部門扶持合作社發展具有公益性目標，但農民專業合作社的廣泛發展對政府部門的上下游組織的營利性目標是有威脅的，對于大農領辦的合作社而言，農業部門也只是積極幫助大農建立并包裝不規范的合作社以套取財政扶持，并不是真正幫助合作社規范治理和發展其談判能力的。
從政府對合作社的監管上看，政府需要對大農領辦的合作社加強管理指導，規范和監督其經營運行，并提高合作社的建設能力、發展能力，使其沿著正確的方向發展。為保證合作社不產生內部人控制，需要經常對合作社的財務、民主管理和運行制度等方面進行監管，而在實踐中，政府沒有成立專門的合作社監管部門，對合作社成立條件的資格審查、民主管理的執行情況檢查、財務審計等方面的監管往往是缺位的。德國對合作社實施的強制監管制度為我們提供了可資借鑒的經驗，合作社成立之初，必須確定接受哪個組織的監管，合作社成立后，該組織會定期對其財務、管理等進行審計和跟蹤觀察，不合格者要停業整頓。
當然，我國政府業已充分認識到保障小農主體地位、推動合作社規范治理的重要性。繼《農民專業合作社法》頒布實施出后，政府又相繼出臺了《農民專業合作社示范章程》、《農民專業合作社財務會計制度(試行)》等相關政策制度，不僅進一步規范了合作社的決策機制、盈余分配制度和組織體系構架，還對合作社運行機制和財務管理規則進行了更加具體的厘定，其目的就是在保障合作社快速發展的同時保護小農參與的主體性和合作社規范治理的實現。2011年，農業部印發了《關于開展農民專業合作社示范社建設行動的意見》，目的就是力求避免合作社發展過程中的扶大扶強和內部人控制而帶來的社員分化。然而，上述相關政策制度的出臺實施并沒有消除甚至是緩解大農內部人控制導致治理失范從而嚴重損害合作社功能實現的現象，合作社治理問題依然廣泛存在。
四、合作社治理的制度選擇及其側重
合作社作為一個決策管理分離于剩余風險承擔的復雜組織。合作社治理除需要政府提供合理規制的制度框架外，還要建立規范的內部治理機制和治理制度。North 曾經深刻地指出，制度是一個社會的博弈規則，是人為設計的、型塑人們互動關系的約束。制度包括正式制度、非正式制度以及它們的實施特征。我國合作社的發展具有典型的區域根植性，合作社既是依靠規章準則等正式制度建立起來的契約性組織，也是依靠群體規范等非正式制度進行軟約束治理的組織。合作社尤其是大農領辦型合作社的治理歸根結底要靠正式制度和非正式制度的“雙制度”機制來進行內部規范，只有這樣，才能實現治理過程中投入與產出的分享，并對合作行為給予激勵、對機會主義行為進行懲罰。
(一)農民專業合作社治理: 正式制度
正式制度是合作社中的行為主體———大農與小農經過重復博弈建立起來的并以正式方式加以確定和實施的各種具有強制性的制度安排，如決策制度、組織結構設置、剩余分配制度等，它是合作社成員集體選擇的結果。而通常的集體行動都主要依賴于正式的管制性制度框架的存在，以限制戰略機會的無限濫用、確立穩定的相互承諾和長期契約關系。
要克服合作社內部人控制，推動合作社規范化治理，首要就是要確保合作社治理制度設計與實施的規范化。根據Alchian and Demsetz 的觀點，企業良好的治理績效不僅依賴于對企業家的監督，更依靠于完善的企業治理制度框架。在合作社治理中，要減輕合作社的內部人控制，合作社治理的制度設計必須保障大農獲得較大幅度剩余索取權和控制權以體現合作社大農“資本推動、能力帶動”的內在性前提下還能夠控制和協調大農與小農之間的相互依賴性，能夠解決大農與小農之間的利益分配問題，防止小農被邊緣化，它是使合作社合作功能持續積累并形成傳統的基礎條件。從《農民專業合作社法》的立法上不難看出，雖然政府更期望在短期內快速推動合作社的發展，但其對合作社內部人控制并由此產生的合作社變異、合作社功能漂移現象也不乏憂慮，政府在降低合作社成立門檻的同時也有使合作社治理規范化發展的考量。為防止“一股獨大”，《農民專業合作社法》規定了每位合作社社員不得擁有超過15%的表決權，明確了監事會的身份特征和具體職責，確立了社員代表大會的最高“權力”地位等。然而，現實是，監事會成員并沒有大量的剩余索取權，導致監督缺位，實際上，當發生合約未明確規定的事件時，剩余分配權的配置就變得非常重要，要對大農進行監督，必須賦予小農一定的剩余索取權。合作社治理制度規范化首先就是要確保剩余索取權和控制權在大、小農之間進行合理的厘定與分配，保障小農在規則制定和權利配置上有較大話語權。其次，應確保合作社理事會成員間的相對同質性，降低理事會成員的入股投資比例和決策權比例，并使其在監事會的有效監督下實現有效制衡，從而避免內部人控制，保持合作社的本質規定性。
引入外部理事制度也是規范合作社治理的又一制度考量。規模適度的理事會有利于小農積極參與選舉理事的投票，理事會會議效率會提高，一定比例的“積極的內部理事”，可以減少“搭便車”行為，提高理事會的能力。但應看到的是，大農、小農出資額的不同決定其在合作社中的談判力量和談判地位，處于優勢交易地位的大農往往能夠把一人一票的社員代表大會和通常是大農控制且多實行一股一票的理事會兩種經營決策方式有機統一起來，并根據不同的內容需要實施他們的權利，社員代表大會所賦予的一人一票平等的表決權往往只表現在關系到小農直接利益和合作社命運的重大問題決策上，理事會實行的一股一票的決策方式更多體現在合作社的日常經營管理之中。也就是說，由于合作社需要對急劇變化的市場競爭環境作出快速響應，所以，合作社的日常管理多是以理事會管理為主，而小農參與日常決策事實上是非常有限的。對事實上小農監管缺位如何規避?可以通過引入外部理事制度來加以解決。這是因為，引入外部理事制度，一方面，可以讓外部非合作社成員以類似于股份公司獨立董事的身份參與理事會，能夠解決大農善生產經營卻不善管理、不注重長期利益的缺陷。而且，外部理事還能夠為合作社帶來外部資源，擴寬合作社的交易空間和交易渠道。另一方面，外部理事一般不入股合作社，其可以作為小農切身利益的代言人，對大農的生產經營、決策以及規則制定等進行持續監督、跟蹤和評估，起經濟學家到“監視器”功能，當小農與大農利益出現沖突時，還能夠扮演“傳話筒”和“穩壓器”角色，居中調停，化解分歧。雖然《農民專業合作社法》等相關法規政策并未對我國農民專業合作社引入外部理事制度作出硬性規定，但實踐中，一些大型的合作社或合作社聯社借鑒了農村信用合作社的監管組織結構設置經驗，設立了外部理事制度。然而，正是由于外部理事一般不入股合作社、年終不分紅，往往致使其參與監管的積極性、主動性不高，部分外部理事參與經營和監管可能更多考慮的是其與合作社的業務往來，真正關心合作社發展和規范治理不夠。
通過對小農的退出權進行制度保障也是推動合作社規范治理的又一思考。在目前合作社的產生、成長和發展過程中，以保持退出權的方式可以使每一個合作社中的小農獲益，并保障激勵相容從而導致集體行動，社員的退出權能夠減輕合作社的內部人控制問題，較大程度上保證合作社內部大農與小農之間的利益一致性。小農用腳投票的方式(即退出合作社) 能夠降低大農的違約率，增加大農對專用性資產的持續投資，增強大農對合作社的柔性經營和彈性治理程度。實踐中，與小農入社自由的權利相比，小農退出權保障還是比較充分的，尤其是，當其他經濟組織形式(如市場、龍頭企業和運銷大戶等)替代性較強的前提下，農戶退出合作社之后就有了更多選擇，農戶退出合作社的機會成本變小，這給了小農加入或退出的更大選擇權，使得外圍社員退出權的實施具備現實性和可操作性。在保障小農退出權行使權利的同時，要想使合作社能夠真正有效發揮作用，還需要培育有效的委托人主體，增強對小農的合作社教育，強化小農的合作意識，讓小農真正成為合作社的所有者、經營者和合作社服務的惠顧者。
(二)農民專業合作社治理:非正式制度
在合作社治理中，社會交往和經濟交換中普遍存在的非正式制度往往發揮著至關重要的作用。非正式制度，包括人們的行事準則、行為規范以及慣例等，無論是在長期還是在短期，都會在社會演化中對行為人的選擇集合產生重要影響。
非正式制度包括對正式制度的擴展、細化和限制，它是社會公認的行為規則和內部實施的規則。與正式制度相比，非正式制度由于內在的傳統根性和歷史沉淀，不僅可以節約交易費用，有效地克服“搭便車”的問題，減少違規行為，而且作為文化一部分，更接近于特定的文化內核，對人們行為的影響更直接。
合作社規范治理依賴于社員之間的相互信任。Bonus 曾經深刻地指出，合作社治理績效的提升得益于在合作社范圍內成員之間的了解與信任，成員除了對合作社正確處理他們的業務感到滿意外，還必須感到他們可以依賴合作社組織。我國農民專業合作社往往覆蓋區域較小，社員之間能夠彼此熟知，相互了解，此時，道德約束會產生很強的制約效力，這能夠在一定程度上減輕內部人控制而產生的一系列的治理問題，是一個很強的內部治理機制。在合作社發展初期和效益較好的時期，合作社一般都是采取信任式治理方式。即使隨著合作社經營規模不斷擴大、社員之間異質性逐步增強，大農與小農之間基于信任建立起來的合作社治理方式仍然不失為具有很高價值的資產，一旦產生治理沖突，這種信任還能夠快速化解危機，使雙方行為的不確定性降低。合作社基于“信任”的治理方式，能夠減少交易與管理成本，道德風險與逆向選擇問題也不突出，能夠產生較好的經濟社會效益。尤其是當大農與小農之間的信任機制能夠持續運行下去并成為規范，則能夠極大程度地規避大農與小農兩類主體的機會主義行為，保障契約得到良好履行，使合作社穩定、持續運行。
合作社規范治理也依賴于合作社成員的承諾。合作社成員承諾是一個潛在的合作社治理機制，沒有持續穩定的成員承諾，合作社不僅很難在與投資者所有企業的競爭中獲勝，而且連生存都很困難。成員承諾是建立在對合作社共同認識的基礎上的，社員承諾一定程度上反映了社員對合作社的共同目標、愿景的相同理解，它對強化小農的合作社的主體性具有重要作用。社員承諾還有利于優化合作社成員(大農與小農)之間的關系，有利于大農與小農之間的溝通，更重要的是，有利于建立起明晰的治理制度。因為，一旦大農作出相應承諾，就意味著合作社治理會有制度化和規范化的可能，如施加強力外力推動，規范化與制度化的治理制度才能轉變成為現實。反過來說，也只有當合作社治理制度規范、明晰時，小農才愿意意向合作社投資以及與合作社進行交易，否則，大農與小農之間的異質性會被放大，自然很難形成社員承諾。如果合作社社員承諾能夠形成持續的良性循環機制，就會在更高程度上保持大農和小農之間的一致性，產生更高水平的治理均衡，形成高水平的合作、互惠互利，推動合作社整體合作剩余增長。
合作社規范治理還依賴于較高程度和較大密度的社會資本。在充分頻繁的監督和社員充分低的流動性條件下，合作社的有效生產是可以維持的。也就是說，在滿足一定的條件下，合作社是能夠找到公平與效率的結合點的，能夠達到公平與效率的平衡。對于我國廣泛存在的大農領辦型合作社來說，這具有重要的啟示性意義。我國農民專業合作社普遍規模較小，覆蓋區域有限，大農與小農可能大都來自同一個村、鎮，這就意味著合作社作為一個經濟組織，它具備“熟人社會”的組織特征，另外，我國農民對土地具有較強依附性，合作社社員的流動程度是很低的。可以說，合作社是高度密集的社會資本的集合體。社會資本能夠提供農民合作社所必需的規范和網絡。而且，社會資本具有生產性，它可以把微觀層次大農與小農的個體行為與宏觀層次的集體選擇結合在一起，形成合作社公共事務治理的內源性基礎。社會資本通常往往具有自我增強性和可累積性，良性循環的社會資本會產生更高程度的合作社內部治理均衡，形成更高水平的合作、信任、互惠、社員參與和集體福利。
(三)兩種制度之間的關系及其側重
正式制度是規范社會組織中人的行為的主要機制，但正式制度只有在被人們認可，與非正式制度激勵相容的情況下才能充分發揮作用。非正式制度由于更多依賴道德自律與內省，缺乏強力約束，往往難以成為規范社會組織中的人的行為的最重要的“稻草”。正式制度的變化會打破組織中密切但存在功能性障礙的非正式制度，在一定程度上決定了非正式制度的演進方向，非正式制度對正式制度又有一定甚至是很強的替代功能，制約著正式制度的演變。合作社規范治理必須通過一系列適時有效的制度變遷，使兩種制度必須能夠形成相互適應、相互吻合、相互促進的帕累托改進。我國農民專業合作社還處于發展的初級階段，合作社治理的規范程度總體上是螺旋上升的，此時，建立規范的合作社內部治理制度和治理機制是更為必要和更加重要的。對于推動合作社規范治理的兩種制度選擇，正式制度應該居于主導地位，它是使合作社合作功能持續積累并形成傳統、保障小農主體地位的保障性基礎條件。
五、結論
近幾年，我國農民專業合作社數量獲得了井噴式增長，已經覆蓋到了農村各個產業。但從實地調研來看，真正規范的合作社不多，內部人控制嚴重，“空頭社”、“翻牌社”現象普遍，有的合作社甚至演變成為了大農獲取國家政策支持和財政補貼的取利工具。如果不對合作社的發展進行規范，結果可想而知。從事農產品生產或營銷的小農能否成為農民專業合作社的利益主體應是合作社未來走向健康與否的試金石。我國的農民專業合作社必須在發展中規范，在規范中發展。而從現在各地合作社的實踐來看，除非有政府外部規制的改善，否則合作社就是“大戶+小戶”或者“公司+ 農戶”的翻版，合作社就會變成大農盤剝小農的工具，可見，政府規制改善是合作社規范和健康發展的根本。除此之外，合作社的治理還要靠合作社正式制度和非正式制度來進行規范，尤其是正式制度，從長期看，它是我國合作社發展處于初級階段時規范合作社治理的保障。
中國鄉村發現網轉自：《經濟學家》2012年第6期
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