金融扶貧是在財政扶貧資金的帶動下，進行信貸資金市場化運作，把政府開發式扶貧和市場商業化運作結合起來，合理配置資源，加大資金投入，促進地區產業升級和經濟社會快速發展的扶貧創新模式。它能夠充分發揮政府和市場兩方面的作用，合理有效地配置扶貧資源，有效解決農民擔保難、貸款難等問題，放大資金效益，做大做強特色優勢產業，加快貧困地區、貧困人口增收致富的步伐的一個有力杠桿。
一、金融扶貧的多樣化探索
2014年3月，中國人民銀行等七部門聯合頒發了《關于全面做好扶貧開發金融服務工作的指導意見》，金融扶貧這一新的扶貧模式在全國各地鋪開，為脫貧攻堅工作注入了新的血液，極大地推動了脫貧攻堅工作的進程。金融扶貧能夠在全國鋪開得益于前些年各地所進行的有益探索。
一是河南信陽的“內置金融模式”。為了解決農民“融資難”等“金融貧血癥”問題，河南信陽市平橋區郝堂村進行了“內置金融”試驗。即通過發展村民共同體內部資金互助合作組織，讓農民的土地財產權益經過內部融通得以體現，實現村莊內部信用“變現”。2009年，著名“三農” 問題專家李昌平在郝堂村成立村社共同體——“夕陽紅養老互助合作社”，他個人出資5萬、平橋區政府出資10萬、7個村民骨干出資14萬，再加上愿意入股的老人，每人2000元入股，一共籌得34萬元啟動資金，通過這筆錢放貸到村民，產生的利息用于村里老人年終分紅。郝堂村“夕陽紅養老資金互助社”運行近4年來，入社老人年年都能分紅，養老又多了一重保障，入社老人達到90多位，大約占了全村老人的80%；而想用錢擴大種養業、搞加工運輸業、甚至蓋房裝修娶媳婦的村民，都方便快捷地得到了貸款，解了生產生活的“燃眉之急”。他們民主制定的《合作社章程》規定，合作社可以吸收村民存款，及時向村民發放生產生活貸款，3個月以上為定存，月息較信用社上浮1個點，而貸款1年月息1分，3-6個月的月息1分半，1-2個月的月息2分。還規定一個股東老人僅可以擔保5000元的信貸額度，要多貸，就得同時找多個老人擔保。每年利潤中只拿40%用于給老人派紅利，其余用于風險預控和管理成本等。郝堂村“內置金融”的試驗，不僅盤活了村莊資金，促進了農民之間的合作，還讓老人的社會地位提高，更重要的是這種“內置金融”讓農民靜態的“生產要素”變成了動態的“金融資產”。 較好地解決了農民“貸款難、養老難”的難題。
二是山西小額貸款公司的“富平模式”。2002年3月份，著名經濟學家茅于軾和湯敏在北京成立了專門培養家政服務員的“保姆學校”——北京富平職業技能培訓學校。“富平”這個校名是茅于軾起的。一是因為“富平”和“扶貧”諧音；二是體現了他一貫主張的“使平民百姓富起來”的美好愿望。從2006年開始，富平學校開始和山西省永濟市蒲州鎮果品協會聯合，為農民提供小額貸款，單筆額度在2萬元以下的貸款不要抵押，不要擔保。在以后的3年間，這一項目累計發放貸款1687筆，貸款總額近700萬元，1000多個農戶家庭受益。在此基礎上，2009年5月，北京富平創業投資公司（由富平學校發起成立）聯合北京資和信用擔保有限公司、3個自然人共同注冊了永濟市富平小額貸款有限責任公司，注冊資本金3000萬元，成為中國第一個設在村里農戶家的小額貸款公司。成立僅一年時間，富平小額貸款公司就發放貸款2017筆，總金額3105萬元，累計回收517筆，金額595萬元。另有貸款1500筆，貸款余額2500萬元，平均每筆貸款余額1.6萬元，到期還款率100%。小額貸款公司為農民服務大有可為，貸款戶用小額貸款買種子、買化肥，開荒地、種高粱、玉米，養豬、養牛、養羊等，盡管利息較高，但收益也很高。貸款戶試驗顯示，一年還本付息后，還可以有一倍以上的收益。
三是金融小額信貸的“開縣模式”。1997年，注冊成立的開縣農戶自主能力建設支持性服務社，是一個非盈利性的社團組織，他們主要開展資金互助，實施小額信貸，為農村中低收入農戶、城鎮低收入居民、微型企業和個體工商戶服務。為了推動小額信貸發展，重慶市政府、開縣縣政府及市人行、農行、扶貧部門先后出臺文件推動小額信貸發展，明確小額信貸資金使用扶貧貼息貸款，減免小額信貸機構的所有稅費，給予小額信貸機構適當的經費補貼和小額信貸獎補政策等。他們借鑒孟加拉國鄉村銀行“GB”模式，即整借零還模式。工作人員常年背著背包吃住在農家、游走于鄉間小道，開展小額信貸，幫助貧困農戶發展生產，解決農戶借款難問題，被山區廣大農戶稱為“背包銀行”、“山區的流動銀行”。小額信貸破解了農村金融“失血”難題,讓農村閑置的房產、山林、土地等“沉睡資源”變為農民創業所需的“活資本”。
四是農行金融扶貧的“內蒙模式”。農行內蒙古分行以財政扶貧資金扶持為主導（內蒙古自治區政府每年下撥4.8億元財政專項扶貧資金用于貧困旗縣貸款的補償擔保本金），以信貸資金市場化運作為基礎，以建立有效風險防控機制為支撐，積極創新信貸產品。針對貧困旗縣扶貧龍頭企業和農牧民專業合作社研發了“金穗強農貸”產品，針對農牧民研發了“金穗富農貸”產品，切實解決貧困旗縣扶貧龍頭企業和農牧民的擔保難、貸款難問題，放大扶貧資金效益，做大做強扶貧優勢產業，加快貧困地區、貧困農牧民脫貧致富的步伐。采取“公司+基地+農牧戶”和“公司+專業合作社+農牧戶”等多種模式，建立產加銷、貿工農一體化的利益鏈接機制，實現了風險共擔、互利雙贏和貸款的最大效益化。截至2014年9月末，該行在貧困旗縣所在地支行的各項貸款余額近200億元，增幅達10%，增長近16億元。這種通過用財政扶貧資金抵押擔保,撬動金融部門成倍放大資金規模,發放扶貧貸款,使更多貧困人口受益,覆蓋范圍更廣，是農村金融扶貧體制機制的重大創新，應該是今后一段時期農村金融扶貧的主要模式之一。
五是國開行金融扶貧的“勉縣模式”。2013年以來，國開行陜西分行與國家扶貧開發工作重點縣陜西省勉縣政府合作，探索建起了“村組選點、產業推鏈、縣區成面，點鏈面結合”的金融扶貧模式，累計承諾勉縣扶貧貸款2.2億元，取得了較好的經濟效益和社會效益。首先是村組選點，做好對口幫扶。充分發揮金融小額貸款的作用，聯合勉縣發改、財政、就業、扶貧、鎮村等部門，建立風險分擔、資本補償、公示監督以及財政貼息等機制，打造“四臺一會”聯合“互助資金協會”扶助貧困農戶的“銀行＋政府＋互助協會＋農戶”的開發性、造血式統貸扶貧模式，動員了互助資金協會的參與意識，提高了風險防范的能力，為該村15名貧困農戶發放貸款58萬元，支持其發展產業，脫貧致富。其次是產業推鏈，發揮規模效益。結合當地油脂、魔芋、茶葉企業的實際，發揮“龍頭企業＋協會＋訂單＋農戶”的聯結機制、系統作用和規模效益，構建持續的資金進入機制和健康的商業運行模式，實現了優勢產業壯大升級，帶動了貧困農民脫貧致富。再次是縣區成面，推進脫貧攻堅。國開行陜西分行注重將農村安全飲水、農業產業化發展、農村教育、醫療等作為重點建設和幫扶內容，從多方面助推勉縣脫貧攻堅。這種以產業鏈貸款為抓手，發揮“龍頭企業＋協會＋訂單＋農戶”的聯結機制、系統作用和規模效益，構建持續的資金進入機制和健康的商業運行模式，有效地帶動了農民脫貧致富。
二、農村金融扶貧的難點與瓶頸
農村金融是現代農村經濟的核心，要加快農業發展和農民致富，離不開金融的強力支持。石門縣作為全省23個金融產業扶貧試點縣之一，近些年大膽探索金融扶貧的新路子，2010年8月，縣扶貧辦在新鋪鄉真武殿村、皂市鎮白鶴觀村設立了兩家扶貧資金互助社，每個互助社由財政扶貧資金投入15萬元，按照“民有、民管、民用、民受益”的原則，實行“有償使用、滾動發展”。到2014年底，有175戶農戶累計貸款近300萬元，入社農戶通過“互幫互”解決了生產資金缺乏的問題。2014年底，引進滬農商村鎮銀行、中和農信項目管理有限公司，成立了石門縣農戶自立服務社，爭取到3000萬元專項資金，實施小額信貸，把“小錢快借”落到實處，支持扶貧事業。今年，又和縣信用聯社合作，開展對建檔立卡貧困農戶評級授信，實施貸款貼息，支持建檔立卡貧困農戶發展優勢產業，破解貧困農戶產業發展融資難、貸款難的問題。但從扶貧幫困任務和要求來看，農村金融扶貧發展水平還較低，發展速度還較慢，服務能力還較弱，存在許多難點與瓶頸。
一是金融服務主體比較單一。實施金融扶貧，其實質就是通過扶貧資金由無償變有償，促使金融機構加大對貧困地區和貧困農民的信貸額度，使財政扶貧資金的小錢放大為金融扶貧的大錢，使扶貧資金在數量上滾雪球，以逐步增加扶貧資金的總量，擴大扶貧覆蓋面，加快扶貧進度。但由于金融資源主要是依照市場化原則設計的，作為金融機構主體的國有商業銀行在縣及縣以下的機構偏少，服務于“三農”的金融資源總體不足和能力有限。就石門而言，目前實際支農的金融機構主要是農村信用聯社和滬農商村鎮銀行，其中又以農村信用合作社為主體。農村金融機構單一，服務網點太少，無法滿足千家萬戶貸款的需要，制約了扶貧工作的進一步發展。
二是農村信用環境不盡人意。農村金融扶貧，就是借助市場的力量，創造一種新的激勵機制和金融機制，讓貧困農戶能夠依靠自身力量，有尊嚴地脫貧致富。而良好的農村信用環境是農村金融扶貧的基礎條件。但在農民傳統的思想觀念中，扶貧是政府的一項民生工程，更是一種無償的公益行動，對于采取金融貸款方式的“有償”扶貧，一時難以接受，存在很多誤解。有人把金融扶貧資金當作政策支持資金，雖然把資金用在了產業發展增加收入上，但根本沒有償還貸款的想法；也有人把銀行信貸給他們脫貧致富的扶持資金當做救濟資金，內心里就沒有利用這筆資金發展產業增加收入的想法，而是用來解決生活問題；更有人把扶貧資金當成了“唐僧肉”，大家爭著要，不要白不要，變成了吃大戶。這些模糊甚至錯誤的認識，導致農村金融扶貧信用環境令人擔擾。同時，目前農村個人信用檔案尚不健全，記錄系統不完善，還沒有建立系統的農村信用評級機構，金融機構對農戶和涉農企業的信用信息掌握不充分。部分農戶、涉農企業缺乏誠信意識，依然有故意逃債的傾向。如果面對貧困農民的金融扶貧政策宣講不到位，金融扶貧恐怕很難實現脫貧攻堅的原始意圖。
三是金融扶貧對象難以確定。金融扶貧貸款支持對象，按照精準扶貧要求，主要支持建檔立卡的貧困戶，對通過“能人大戶”等帶動貧困戶共同致富的項目，也可適當支持。貸款主要用于發展生產和增加收入所從事的生產經營業務，包括種養業、服務業、運輸業、農家樂旅游業及小型加工業等。貸款產品分為面向貧困農戶的“扶貧小額信貸”的“富民貸”，以及面向貧困地區扶貧企業及項目的“強農貸”。金融扶貧不是簡單地發放貸款和扶持產業，而是從根本上改變過去政府“一頭熱”的扶貧模式，變“輸血”為“造血”，轉變群眾“過去給錢給物要我干”為“今天主動參與我要干”的思想觀念，引導群眾樹立“借雞下蛋、下蛋還雞”的創業意識，推動群眾依靠貸款資金自主創業、自我發展而實現脫貧致富奔小康的目標。但建檔立卡的貧困戶，大部分都是農村的老弱病殘弱勢群體，勞動能力弱，致富愿望低，信用意識差，既無財產抵押，又無信用擔保，很難符合金融貸款條件。如果實行指令性分配任務，不是根據金融貸款條件確定扶持對象，極有可能導致金融風險。而那些急需資金的農村小企業，也會由于規模偏小，自身積累能力較弱，經營效益較差，加上企業管理水平有限，致使銀行信貸資金不愿配置到這些企業、不愿意把資金投放到本地的特色產業上，由于資金短缺，其結果是企業做不大、產業做不強，群眾難增收。
四是農戶金融需求難以滿足。當前，農民金融需求日趨旺盛，且趨向多樣化，農村金融體系難以完全滿足農民的金融需求。調查顯示，有55.36%的農戶表示“沒有銀行借款，但希望能從銀行貸款”，農民認為目前銀行的貸款不能滿足資金需求的占80%。 如農村金融扶貧提供的都是小額信貸服務，這種信貸服務方便快捷，很受農戶歡迎。但小額信用貸款，只能解決農戶低水平、小規模的生產生活燃眉之急，對于正從貧困邁上整體脫貧新發展臺階、希望擴大再生產、過上小康生活的新型農民來說，又是杯水車薪。石門縣太平鎮有一個村民組建了一家馬鈴薯合作社，通過小額信用貸款貸了一些，可還是嚴重不足。沒有辦法，他請兩位村干部以自身名義向信用社貸款，然后把貸款轉借給他，勉強籌到20多萬元貸款。但這仍與他收購馬鈴薯所需資金相去甚遠。其實，在新的發展階段，農民對資金的剛性需求大大增長，可服務他們的村級金融機構很少、產品不多、額度有限。
再加上受體制與機制的約束，農村金融上級行均掌握著授信控制權、制度控制權，擁有絕對的“話語權”。基層金融機構僅僅是執行者、貫徹者，沒有自主權。即使基層金融機構想自主創新，推行符合當地需求的金融產品和服務方式，也得向上級匯報請示，勢必影響農村金融創新時效性，極有可能因超出權限無法實施。所以，極大地削減了基層金融機構參與扶貧的主動性和積極性。
三、推動農村金融扶貧的對策建議
發揮金融機構在扶貧工作中的杠桿作用，化解其中的各種矛盾和風險，需要政府、金融機構、經營主體、村民各方的通力合作，因地制宜，大膽探索，使政策完善、產業優化、讓金融機構沒有后顧之憂，使金融資源配置優化，從而實現金融扶貧的可持續發展。
一是完善金融扶貧政策，激活金融扶貧內在動力。目前，我國金融扶貧還在起步和試點階段，還需要打造良好的整體環境。因此，必須盡快完善金融扶貧相關政策，做好頂層設計，激發金融系統扶貧的內在動力。首先是完善激勵政策。金融扶貧離不開銀行的積極參與和大力支持，制定金融扶貧的激勵政策就顯得尤為重要。第一，國家層面要統籌出臺金融扶貧優惠政策，扶貧貸款貼息的覆蓋面要擴大，對貧困地區銀行業實行稅收減免政策，扶貧貸款可享受營業稅優惠及獎勵政策；第二，銀行方面對貧困地區要投放更多的貨幣、實行更優惠的貨幣政策；第三，各級政府要引導地方財政性存款與扶貧貸款的發放結合起來，并予以獎勵。其次是強化扶貧責任。各參與金融機構要結合本地的具體情況制定金融扶貧的具體辦法，制定切實可行的考核機制，優化配置好資金規模、機構網點、業務人員，準入門檻要降低、審批流程要簡化，把惠民、便民工作做到每一個細節上。金融扶貧機構要將新增可貸資金盡可能多留在當地使用，并且在扶貧工作中要分工合理，要形成全方位、多層次的金融扶貧樣式。再次加強監管督導。金融監管部門要對金融扶貧機構工作加強督導，通過與市場準入掛鉤、提高不良貸款容忍度等約束性、鼓勵性措施，提高貧困地區金融服務的水平。鼓勵各類金融機構將金融服務延伸到最基層，增加貧困地區的金融服務主體，把金融扶貧工作做成“保姆式”的親民工程。
二是打造產業扶貧平臺，促使金融扶貧良性循環。實踐證明，金融扶貧離不開成熟有效的扶貧模式，離不開適宜于貧困村、貧困戶的產業開發。因此，金融扶貧機構要做好深入細致的調研工作，從當地的優勢資源、特色產業中找好切入點，培育和發展特色產業，實現銀農雙贏。首先是把準信貸投向。根據貧困地的資源稟賦和產業特色，做好產業發展規劃，有序推進扶貧進程，加大對經濟社會發展具有輻射和帶動性產業鏈的投資力度，就石門而言，加大對像湖南湘佳牧業股份有限公司這樣的農業產業化龍頭企業的投資力度，石門草雞的產業鏈條就會更長，扶貧對象飼養的草雞的產品附加值就會更高；加大對幾家規模茶葉企業的信貸額度，就能把綠茶做精、把紅茶做響，提高茶葉原材料的利用率，茶農就不愁茶葉無處賣、低價賣的問題。同時，要對產業發展預期做出科學的研判，主動規避發展風險。其次是拓展授信范圍。金融扶貧要拓寬視野，加大力度，對當地的基礎設施、支柱產業、龍頭企業、基地與農戶要同等重視，不斷滿足他們的合理信貸需求。金融扶貧機構要根據自身及政策性優勢確定信貸方向。農業發展銀行、國家開發銀行可把重點放在農田水利、鄉村道路及連片整體開發上，改善當地的基礎設施，像我們石門的豐瑞樂家庭農場、秋蘭家庭農場就急需這樣的資金扶持；其他商業銀行可把重點放在骨干企業、龍頭企業上，提高農業產業化率，增強發展后勁；農村信用聯社、郵政儲蓄銀行可以發揮在農村網點多、業務廣的優勢，加大對經濟合作社、基地和基本農戶的信貸支持力度，通過信貸到戶，實現助農增收。再次是做長產業鏈條。做長農業產業鏈條，能變節點支持為鏈條支持，加大對特色產業上下游領域的信貸投放，促進一二三產業融合，做好第六產業，特色產業發展的基礎會更牢，扶貧對象脫貧的速度會更快。因此，產業化扶貧有助于金融資源投入——扶貧地區經濟增長——金融資產保值增值——金融資源再投入的良性循環機制的形成。
三是筑牢擔保增信體系，解除金融扶貧后顧之憂。貧困農戶貸款難的一個重要原因是擔保資源不足，金融風險較大。所以，充分挖掘信用資源，筑牢擔保增信體系，解除金融扶貧的后顧之憂就顯得極為重要。實踐證明，創新授信擔保方式，整合利用好經營主體、社會、政府三類擔保資源，是為貧困地區企業及農戶增信的可行之法。首先是用足農戶擔保資源。目前，農村信貸的擔保方式主要是互保、聯保、第三方擔保等，農村貸款有效擔保范圍面較窄，其實，激活農村自身擔保資源，就可以緩解農村貸款“擔保難”的問題。如把不違反現行法律規定，財產權益歸屬清晰，風險可控的各類動產、不動產和權益納入擔保范圍；允許農村土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款；拓展大型農用生產設備、水域灘涂使用權、林權、種植權抵押貸款等就能把經營主體的這些擔保資源用足。其次是用活社會信用資源。國家公務人員、農村致富帶頭人、各類專業合作社及其他社會組織一般都有較強的信譽度，只要制定好操作辦法，合理確定好擔保限額和代償方式，實行一對一擔保，就能把各類社會信用資源充分用活，幫助扶貧信貸走上良性運行的軌道。再次是用好政府扶持資源。政府要在扶貧融資信用擔保體系建設上積極作為，可以設立政策性的扶貧融資擔保基金或擔保公司，專門用于扶貧貸款的擔保。近年來，石門縣每年拿出300萬元作為扶貧融資擔保基金，主動為金融扶貧增信，帶動全縣金融機構為石門縣產業發展投放小額信貸資金達到2.4億元，其中48865名貧困對象就獲得金融扶持資金4555萬元。石門的實踐證明，按照“政策引導、多方出資、市場運作”的原則，集合各類分散的扶貧開發資金用于擔保，設立商業化擔保公司，發揮整合聯動效應，合理放大融資擔保倍數，確實能提高擔保效率。
四是建立風險防控機制，推進金融扶貧持續發展。金融扶貧能不能可持續發展前提在于扶貧信貸投入能不能產生效益，使貧困戶真正脫貧致富，關鍵在于能否最大限度地防范和化解信用風險，把銀行信貸的風險降到最低。首先是堅持市場化信貸原則。金融機構雖然有用真情承擔金融扶貧工作的責任，但市場化信貸的原則依然要堅持，既要真扶貧、扶真貧，落實好國家的各項扶貧政策，又要主動加強風險防范，只有始終堅持審慎經營規則，嚴格執行貸款“三查”制度，把握農村地區尤其是貧困農村的資金運行規律，才能提高貸款使用、管理效能。同時，根據扶貧貸款的特點，注重發揮風險關聯體的作用，對參與推薦貸款的政府部門或組織，協助其落實監督、清收、追償的職責，為貸款“貸得出、收得回”增加保障。其次是完善風險防控補償機制。就政府層面而言，要設立風險補償基金，明確補償辦法和范圍，為金融扶貧產生的損失提供必要的補償。就保險層面而言，要拓展涉農保險的業務，引導和鼓勵商業保險公司進入農業保險市場，增加自然災害、養殖風險等險種，擴大保險覆蓋面，分擔產業波動風險。再次是優化貧困地區信用環境。地方政府要積極推進誠信環境建設，加快縣域以及農村信用體系建設步伐。針對農戶及個人建立相應的信用評級、信用登記制度，形成“農戶信用數據庫”。積極開展“信用村”、“信用鄉鎮”創建工作，加強教育宣傳，進一步提高公眾誠信意識。綜合運用法律、行政、經濟和道德等多種手段懲戒失信行為，及時糾正個別借款人將扶貧貸款等同于救助資金的錯誤認識。多管齊下，營造良好的金融生態環境。
中國鄉村發現網轉自：湖南省人民政府發展研究中心官方微信 HNDRC_GOV
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