摘要： 村民小組集體是否具有土地所有權主體地位，是當前改革發展時期亟待解決的重大問題之一。從現有制度規范來看，村民小組集體的土地所有權是法律所予以確認的。從各個地方立法和司法實踐當中也不難看出，將村民小組集體確定為所有權主體，更有利于處理現實中的實際問題。但是，歷史因素造成了不同法律之間、法律與實踐之間出現了各種矛盾。這些問題也成為了引發農村基層社會矛盾的重要因素。因此，正視村民小組獨立的法律地位，賦予村民小組集體明確的土地所有權，理清村民小組與村民委員會之間的關系，在農村土地深化改革時期尤為重要。
關鍵詞： 集體所有；村民小組集體；主體地位；立法保障
村民小組集體是否享有土地所有權是一個飽受爭議的問題，不僅在立法層面存在著諸多矛盾，同時在地方實踐中也存在著制度差異。由于村民小組集體所有權主體地位不明晰，從而導致了村委會與村民小組之間權利歸屬模糊，引發了大量的村干部以權謀私、侵吞補償款的違法現象，嚴重損害了農民的財產權利。2011年東莞謝坑村村委會吞占五個村民小組征地補償款案、2012年河南賈橋村村委會代村民小組發包土地案、2014年云南鎮江六村村民委員會私包林地案等就是最好的腳注。在法律層面，村民小組集體所有權已經被《村民委員會組織法》及一些制度規范所確認，并被適用于司法實踐當中。但是，在現有的法律規范中仍存在規定粗略且不一致等問題。現實情況是，村民小組作為農民集體的基本單位長期存在于農村社會當中，體現的是小組范圍內農民的集體利益，它在穩定農村生產關系、維護農民基本權利方面都發揮著不可替代的作用。因此，完善現有的法律制度，統一、明確村民小組所有權主體的法律地位，是土地深化改革進程當中的重要一步。
一、“村民小組集體”是獨立的所有權主體
在研究集體土地所有權的歷史長河中，相關研究成果層出不窮，對于集體土地所有權主體應當如何確定，也是眾說紛紜。大致可以分為以下幾種觀點：1.村一級農民集體說，該觀點認為應當在保留村民小組的基礎上，將土地所有權上移至村一級，由村一級農民集體統一行使{1};2.村民小組說，該觀點認為應當從法律上確定村民小組為土地所有權的主體{2};3.集體經濟組織說，持該種學說的學者認為，集體土地所有權主體應確認為農民集體經濟組織，村內集體經濟組織，可以簡稱為“組”{3}。具體到村民小組集體所有權層面，爭論的焦點主要在于兩個方面：其一，集體土地所有權主體是農民集體還是經濟組織集體；其二，村民小組是否能作為單獨的一級享有土地的所有權。之所以會出現觀點上的不一致，究其原因是由于歷史改革的陳跡和法律表述的不一致所造成的。
(一)“集體所有”的公法屬性
在我國的法律體系中，“集體”并不是一個準確的法律概念，那么就導致了以“集體”為基礎的土地所有權的性質無法明確地進行判定。對此，不少學者從私法角度對集體土地所有權的法律性質進行研究，從“集體經濟組織”獨立所有說、法人單獨所有說、社區集體所有說，到總有說、共同共有說、特殊的共同共有說云云。其實，“集體所有”是依托國體和政體而實現的，是在政治治理機制的約束下才能行使的一種特殊權利，因此并不能單純地靠私法理論來進行詮釋。
集體所有權更多地體現為一種公法屬性。對于集體所有權的對象而言，土地是自然資源，也是國家賴以發展的重要生產資料。集體土地權屬制度安排不僅關系到農民的切身利益，更重要的是關乎于國民經濟支柱產業——農業，甚至于整個國民經濟整體的可持續性增長，體現的是全社會的公共利益。土地集體所有制的設立源于社會資源分配的公平正義，應當屬于社會主義制度所調整的范圍，最終要實現的是維護多數人的利益。因此，土地的集體所有并非僅僅停留在解決平等主體——集體成員或市民與村民之間的財產關系層面，更為重要的是要公平合理地調整國家、集體和個人之間的利益關系。概括起來，“集體所有”具有以下特點：首先，依據《憲法》規定，集體所有制是生產資料社會主義公有制的重要組成部分。如果否認了集體所有，就背離了憲法確立的土地公有制。“集體所有”就如同“全民所有”一樣，體現的是社會主義的公有制{4}。任何試圖改變農村土地集體性質的做法，都不符合我國憲法確認的土地制度的性質。其次，這里的“農民集體”是一個不可分割的整體，其作出的決定只能以全體的名義實施，不能被任何個體所細化，任何個體不得以個人身份主張對集體財產的權利[1]；再次，“集體”土地所有權的行使職能通過政治機制(通過選舉更換集體的管理者和“代言人”)而不能通過私法治理機制(修改或者解除合同)來制約“抽象的集體”行使土地所有權；最后，農民集體成員依然擁有退出集體的權利自由，只是在其試圖退出集體時，不能再對集體的財產主張分割{5}。
(二)村民小組獨立的存在
就產生原因來看，如果將鄉(鎮)政府和村委會的產生原因歸結為完善農村行政管理制度的話，那么村民小組的產生則更多是出于對集體財產權益的保護。人民公社時期所采用的是生產資料的人民公社、生產大隊以及生產隊三級所有制形式。隨著人民公社制度的瓦解，原本由人民公社所有的生產資料交由鄉(鎮)集體經濟組織代為經營管理。但是，在市場經濟的改革浪潮中，鄉一級的集體經濟組織逐漸淡出了歷史舞臺，而由鄉集體經濟組織所有的生產資料，則實際上由鄉鎮政府進行管理。同樣的，原本由生產大隊擁有的資料則交由村委會或村集體經濟組織代為經營管理。如此一來，對于原本屬于生產隊所有的生產資料來說，就會出現經營管理主體缺失的問題。面對如此的尷尬境地，重新設立農村集體所有制體系，將原本生產隊所有的生產資料統一納入生產大隊所屬范疇，是一些地方首要采取的措施{6}。究其原因，為盡快扭轉人民公社時期所造成的不利局面，國家自上而下地推動著農村改革，不斷出臺相應政策；農村內部也在不斷探索新的路徑，在上下合力的共同作用下，絕大多數的地方都相應地成立了具有經濟管理職能的村民委員會。在改革初期，發展經濟是關鍵，讓農民重獲生產積極性是根本，因此，正視村民自治的重要性，在不改變所有制基礎的前提下，充分發揮農民的主觀能動性，有利于維護農村經濟健康有序的發展{7}。而制度設計在經濟復蘇面前就顯得不是那么的重要了[2]。
然而在當時，一個村往往由多個生產隊組成，而生產隊成員對生產資料所有觀念已經深入人心。在將原本生產隊的財產交付村民委員會的過程中，無法避免地會造成原生產隊成員與村集體成員間利益的沖突。這也就成為了《村民委員會組織法立法》時應當考慮的問題。在借鑒了1954年的《城市居民委員會組織條例》關于居民小組設立制度規范的基礎上，1987年制定的《村民委員會組織法(試行)》遂在村民委員會內又設立了村民小組，1998年修訂的《村民委員會組織法》延續了此種立法設計。2010年頒布的《村民委員會組織法》也印證了村民小組的設置目的，即村民小組的設立應以集體土地所有權關系為基礎[3]。
(三)“集體所有”與“經濟組織所有”
歷史的遺跡留給我們的是集體土地所有權主體的選擇之爭：是“集體所有”還是“經濟組織所有”這樣一個選擇困境。筆者認為，從法律的表述和現實狀態的角度考慮，選擇前者較為合適。
一方面，在我們將馬克思集體理念運用到中國革命及經濟建設之時，“集體所有”就成為了向“全民所有”的過渡形式。“經濟組織所有”是在特殊的歷史條件下形成的，具有歷史的局限性。《土地管理法》第十條規定“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營、管理”。從語言邏輯上來看，農民集體所有是集體土地所有權的基本表現形式，法條中用“已經”一詞表現了一種特例，這種措辭是對歷史的尊重和對現實的妥協[4]。這種妥協源自于當時的改革實踐所帶來的教訓：杜潤生先生在接受一次訪談中曾說到，在新中國成立初期甚至更早的一段時間所進行的土改，總是面臨著如何在發動群眾和依照政策二者之間尋求平衡這樣一個難題。從抗日初期直至解放以后，幾個階段都是在“左”與右兩個極端來回反復[5]。面對如此尷尬的改革經歷，在1962年的《土地法(修正草案)》中無奈地選擇保守推進：有些地方的土地，由于各種原因，幾年來變動很大，各隊之間過于懸殊，群眾要求調整的，應當進行調整，但是不要打亂重分。土地的所有權歸誰，可以斟酌情況決定{8}。
另一方面如果將“集體所有”看作是非法律的、抽象的政治概念的話，那么“經濟組織所有”也同樣面臨著無法明確的難題。眾所周知，“集體經濟組織”是特定時期的產物，伴隨著“公社”體制的瓦解、承包經營權的出現，“集體經濟組織”的經濟職能也逐漸淡化，時至今日已基本退出了歷史舞臺。在現有的法律制度規范中，我們也無法找到關于集體經濟組織的明確規定，以至于立法者也無法判斷，其結果是《民法通則》將問題進行了模糊處理[6]，而1994年國家土地管理局地籍管理司《關于對農民集體土地確權有關問題的答復》將“集體經濟組織”納入了“農民集體”的范疇，以此推斷，“集體經濟組織所有”應包含于“集體所有”之中[7]。
二、村民小組集體所有權的實踐基礎
從村民小組的產生發展到今天，已經歷了數十年之久，村民小組的組織形式已經廣泛地存在于農村基層社會。無論從過往的制度規范層面，還是現今制度發展趨勢來看，肯定村民小組集體的土地所有權主體地位，都有著確定的思想基礎和實踐根基，對于解決改革發展時期的“三農”問題，保障農民的財產權益，維護農村社會的穩定發展，都起著至關重要的作用。
(一)社會基礎：鄉土觀念的源遠根深
村民小組是在原生產隊的基礎上形成的一級村民自治組織。而生產隊的前身是多數人根據生產的需要自愿形成的互助組。互助組的建立基于的是成員個體之間最原始的情感。雖然制度在不斷更迭，但村民小組仍舊維系著內部成員之間的很強的關聯度。較之村莊政治生活的虛化、組與組間地域血緣的差異，小組生活更能夠將個體感情逐漸升華，以此塑造出強烈的集體情感。出于保護原生產隊所有財產的目的，建立一個相應的組織來承擔原生產隊的財產權，是村民小組得以產生的根本原因。從實際情況來看，小組內成員依然延續著生產隊時期的對于本集體土地所有權的認同感，村民小組普遍按照原有的生產隊為標準進行劃分，各自經營管理屬于本小組的集體土地。
在行政管理方面，由于法律的疏忽和制度的輕視，小組長往往不像村委主任那樣具有廣泛的權力，能夠獲得些許的利潤。即便如此，被選出來的小組長也會盡力做好本職工作，因為他肩負著更多的是信任以及由此而產生的社會責任。他的權威性來自于基于信任催生出的一種高度認同感。而這種公權力的行使，完全不需要法律上完備的監督體系，熟人和輿論就是最好的工具。在分配利益方面，鄰里間輿論的監督就迫使利益分配必須依照公平、公正、公開的原則，依照民主表決的方式進行。假使一個村民小組的土地被征收，需要進行土地調整，現有的做法也只是在小組內進行，由村委會將其他小組的土地統一分配是完全行不通的，這一切都是基于鄉土文化的傳承及小組成立的村民基礎。如果將屬于村民小組的財產權利交由代表全體村民的村委會行使，就意味著將原本屬于“小集體”的財產無償地被“大集體”所有，這實則是對于傳統觀念的一種否定，同時也是對“小集體”財產的一種侵害，是極為不合理的{9}。
(二)司法基礎：屢見不鮮的司法判例
如果將《村民委員會組織法》和其他“廣義的法律”視為村民小組集體土地所有權的法律保障的話，那么村民小組的訴訟權利就成為了該項權利的司法保障。《民事訴訟法》第四十九條將可參與訴訟主體分為三種：公民、法人、其他組織。最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第四十條的規定，具有“其他組織”訴訟主體資格的條件應包括：1.依法成立；2.具有獨立的財產；3.有一定的組織機構。如前所述，現實中的村民小組相應地具有以下特點：其一，村民小組的合法地位被《土地管理法》《村委會組織法》等法律予以確認。其二，村民小組獨立地擁有屬于村民小組集體的財產。《村民委員會組織法》最直接地規定了屬于村民小組的土地歸村民小組集體所有；《土地承包法》中也確定了村民小組的發包方地位。此外，《土地管理法》《物權法》等法律也規定了村民小組的經營管理權。其三，依照《村民委員會組織法》的規定，村民小組擁有一定的組織機構，雖然機構設置并不算健全，但這個問題是完全可以通過完善法律規定予以解決的。因此從理論層面來看，村民小組具備訴訟主體的形式要件。在司法實踐中，村民小組實際上已經被賦予了訴訟主體資格。最高人民法院關于村民小組訴訟權利如何行使給河北省高級人民法院的復函(2006民立他字第23號)為司法實踐指明了出路：“遵化市小廠鄉頭道城村第三村民小組(以下簡稱第三村民小組)可以作為民事訴訟當事人。以第三村民小組為當事人的訴訟應以小組長作為主要負責人提起。”在2014年最高人民法院關于民事訴訟法適用解釋中，也明確提出，村民小組與他人發生民事糾紛時，村民小組可以作為當事人。固然，法律中并沒有明確村民小組的訴訟主體資格，但就目前的司法實踐而言，將村民小組集體確定為集體土地所有權主體，村民小組代表村民小組成員提起訴訟尋求法律救濟，是絕對可行的。
(三)制度基礎：確權登記的破冰之旅
不僅在法律或是有關文件中確定了村民小組集體的土地所有權主體地位，而且就目前正在進行的土地確權登記而言，明確村民小組的集體土地所有權也是其中的一項重要內容。2001年，國土資源部曾在《關于依法加快集體土地所有權登記發證工作的通知》中指出，《集體土地所有證》可以直接發放到村民小組農民集體；國土資源部、財政部、農業部聯合下發的《國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》(國土資發〔2011〕178號)明確規定了村民小組集體享有土地所有權[8]，并強調“屬于村民小組集體所有的土地應當由其集體經濟組織或村民小組依法申請登記并持有土地權利證書”。“屬于村一級農民集體所有的土地，應當確權發證給村一級農民集體；屬于村民小組集體所有的土地，應當確權登記發證給村民小組一級農民集體；屬于鄉(鎮)農民集體所有的土地，應當確權登記發證給鄉(鎮)一級的農民集體。”雖然一些地方的村民小組存在不穩定、組織機構不健全等現象，但是這并不能成為村民小組集體的土地所有權的否定條件，正如一些地方存在村委會選舉不透明、村干部涉貪涉腐等現象，我們并不能因此而否認村民集體擁有土地所有權一樣。
三、保障村民小組集體所有權的立法完善
從村民小組的產生可以看出，鄉(鎮)政府、村、村民小組的設立是人民公社三級所有制的一種歷史形式的延續。同時，村民小組作為一個代替生產隊職能的自治組織，應當獨立地對其所擁有的集體土地享有經營和管理的權利。從以上分析可知，村民小組集體應當享有對小組內集體土地的所有權。但是，就目前我國法律制度來看，依然存在著法律規定相互矛盾，內容不明確等問題。因此，要真正實現村民小組集體的土地所有權，就必須對現有的法律規范進行統一和完善。
(一)明確法律規定是權利行使的保障
在我國現有的法律體系中，作為根本法的《憲法》首先從最高法律層面確定了集體所有存在的合法地位，即“農村和城市郊區的土地除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。作為下位法的《土地管理法》和《物權法》也分別對集體土地所有權主體做出了進一步的規定。《土地管理法》第十條確認了農村集體土地所有權歸屬的三種表現形式，即村民集體所有、村內集體經濟組織的集體所有和鄉(鎮)集體所有[9];《物權法》第六十條試圖將集體土地所有權主體和行使權利主體加以細化區分，但在這些法律之中，并不能找到有關村民小組集體所有權主體地位的身影[10]{10}。
與此不同的是，在《村民委員會組織法》中卻明文規定了屬于村民小組集體所有的土地、企業和其他財產的經營管理以及公益事項的辦理，由村民小組會議依照有關法律的規定討論決定，所作決定及實施情況應當及時向本村民小組的村民公布。僅僅在這三部法律之間，對于村民小組集體土地所有權的主體地位的規定就存在規范上的不一致。雖然說在《村民委員會組織法》之外，法律并沒有普遍地明確規定村民小組集體的土地所有權主體地位，但在一些司法解釋和規范性文件中，一直都賦予了村民小組集體的土地所有權。1995年，《最高人民法院關于補償安置費發放問題的復函》表明了以生產隊為核算單位的土地，歸村民小組集體所有的指導意見[11]。同樣，在1995年發布的《國務院關于加強農村集體資產管理工作的通知》中也強調了屬于原生產隊的生產資料應由村民小組集體享有所有權[12]。從國土部門、最高人民法院以及國務院的指導意見中不難看出在日常處理土地法律事務當中，村民小組集體的土地所有權已經被實踐所確認。因此，修改有關法律，使“村民小組集體所有權”在法律層面達到規定的統一、明確，是村民小組集體所有權行使的有效保障，同時也是完善社會主義法律體系的現實需要。
(二)統一地方立法是權利行使的基礎
法律層面對于村民小組集體土地所有權問題規定的不統一，最直接地導致了各個地方制度上的差異。《村民委員會組織法》賦予了地方極大的自主權，即各個地方政府可根據具體情況制定出相應的實施方案。據此，全國不同地區關于村民小組集體所有權的規定也不盡相同，主要分為明確村民小組集體所有和村集體所有兩種模式。其中，以河南省、四川省、陜西省為代表的省份明確規定了村民小組集體擁有集體土地所有權，例如，陜西省《實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》第二十七條關于村民小組會議職權的規定如下：1.村民小組集體所有土地的承包、調整方案；2.村民小組集體經濟所得收益的分配和使用；3.村民小組集體所有土地征地補償費的使用、分配方案；4.村民小組所屬的企業和其他財產的經營管理；5.需要村民小組會議討論決定的其他涉及本組村民利益的事項；以浙江省、福建省、河北省為代表的省份則規定有村民委員會擁有對集體土地所有權的行使權。例如，河北省《實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》第十七條、二十四條規定，關于集體土地的承包及宅基地分配等問題，應經村民會議討論決定。村民小組會議職權僅僅是推選出村民小組長，而村民小組長的職責則主要是召集村民小組會議，收集并向村民委員會反映本組村民的建議、意見，向本組村民傳達村民委員會作出的有關決定，協助村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，村民小組會議并沒有決定涉及本組事務的權力、小組長也并不具有辦理相關事項的職責。
(三)健全村民小組制度是權利行使的前提
如果說我們依據《村民委員會組織法》承認村民小組集體具有集體土地所有權[13]，但其對村民委員會和村民小組間的關系的表述又讓我們無所適從：該法規定了村民委員會依法管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產；村民委員會可以根據村民居住狀況、集體土地所有權關系等分設若干村民小組。也就是說，村民小組是隸屬于村民委員會的自治組織、村民小組所擁有的土地屬于村集體土地的一部分，這樣的等級劃分就注定了村民委員會對村民小組的領導權，也就是說法律雖然賦予了村民小組集體土地所有權，但就目前現實情況來看，如此的法律規定易導致所有權與管理權關系的混淆，嚴重阻礙了村民小組集體對土地所有權的行使{11}。
現實使然，村民小組自產生發展至今已經歷了數十年，但就法律內容來看，關于村民小組組織機構、職能劃分、財務狀況等規定并不像規范村委會那樣詳實。這就造成了村民小組在現實中往往疏于管理，小組長濫用權力、村民小組沒有公章或與村經濟組織共用公章等情況時有發生。在2001年國務院辦公廳轉發的《民政部、公安部關于規范村民委員會印章制發使用和管理工作意見》中，只能找到關于村民委員會公章制作使用等相關規定，但對于村民小組公章要求卻沒有相應的法律法規予以規范。從一定意義上說，法律雖然明確規定了村民小組集體是集體土地的所有權主體，卻忽略了該項權力的行使方式，這就造成了村民小組集體所擁有的土地所有權往往流于實踐[14]。對于一項權利而言，行為能力較之權利能力往往更為重要，只有將自身的意志實際的體現于表達方式，才能真正地具有維護自身權利的能力，而在現有的法律規范當中，恰恰規避了這一權利的實現途徑。
以上論述已經表明，現有的法律文本和制度規范對村民小組集體土地所有權都是有相應規定的，而且現實改革工作也是以此原則而開展的。但是在不同的法律規范中對此規定并不明確，以至于造成現實中地方實施上的差異。同時，關于村民小組行使權利程序、內容等方面的規定也是相對薄弱的，因此，為確保法律規定能夠得以有效實施，就應對現有法律予以補充和完善。具體做法是：
1.修改《土地管理法》《物權法》等法律，統一增加“屬于村民小組集體土地”的明確規定；
2.重構鄉集體、村集體、村民小組集體“三級所有”的所有制，確定各個集體獨立的對屬于該集體的土地享有所有權；
3.完善相關制度規定，明確村民小組章程制定，規范村民小組機構設置、財務管理、公章制作以及村民小組會議程序、權力行使范圍等內容；
4.以法律形式明確村民小組的訴訟主體資格。
四、結論
從歷史角度出發，村民小組的產生經歷了歷史的沉淀，承載了鄉土社會的文化傳統。作為農村社會基層的管理組織，村民小組不僅擁有著處理農村日常生活的管理職能，而且也具備相應的經濟職能。這就為村民小組集體成為我國集體土地所有制中的基礎單位創造了實現的可行性。完善的村民小組所有權制度不但是構建村民自治的內在要求，同時也是真正實現農民利益的有效保障。歷史的局限性忽視了村民小組集體的土地所有權，致使農村集體土地權屬關系混亂。時至今日，法律失范依舊是造成集體土地權屬問題難以解決的癥結。雖然制度的變遷導致了原本由血緣、地域關系維系的利益集團不斷被打破，但暗藏在人們內心的傳統觀念并沒有隨著“集體”形式的改變而消亡或重建。因此，在農村土地制度改革進程中，完善相關法律法規，將土地所有權交還于村民小組集體，以多年形成的秩序調整多方利益，則更加有利于解決好“三農問題”，確保農村經濟的穩定和持續發展。
參考文獻:略
中國鄉村發現網轉自：《河南財經政法大學學報》
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