摘要： 村民小組集體是否具有土地所有權(quán)主體地位，是當(dāng)前改革發(fā)展時期亟待解決的重大問題之一。從現(xiàn)有制度規(guī)范來看，村民小組集體的土地所有權(quán)是法律所予以確認(rèn)的。從各個地方立法和司法實踐當(dāng)中也不難看出，將村民小組集體確定為所有權(quán)主體，更有利于處理現(xiàn)實中的實際問題。但是，歷史因素造成了不同法律之間、法律與實踐之間出現(xiàn)了各種矛盾。這些問題也成為了引發(fā)農(nóng)村基層社會矛盾的重要因素。因此，正視村民小組獨立的法律地位，賦予村民小組集體明確的土地所有權(quán)，理清村民小組與村民委員會之間的關(guān)系，在農(nóng)村土地深化改革時期尤為重要。
關(guān)鍵詞： 集體所有；村民小組集體；主體地位；立法保障
村民小組集體是否享有土地所有權(quán)是一個飽受爭議的問題，不僅在立法層面存在著諸多矛盾，同時在地方實踐中也存在著制度差異。由于村民小組集體所有權(quán)主體地位不明晰，從而導(dǎo)致了村委會與村民小組之間權(quán)利歸屬模糊，引發(fā)了大量的村干部以權(quán)謀私、侵吞補償款的違法現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。2011年東莞謝坑村村委會吞占五個村民小組征地補償款案、2012年河南賈橋村村委會代村民小組發(fā)包土地案、2014年云南鎮(zhèn)江六村村民委員會私包林地案等就是最好的腳注。在法律層面，村民小組集體所有權(quán)已經(jīng)被《村民委員會組織法》及一些制度規(guī)范所確認(rèn)，并被適用于司法實踐當(dāng)中。但是，在現(xiàn)有的法律規(guī)范中仍存在規(guī)定粗略且不一致等問題。現(xiàn)實情況是，村民小組作為農(nóng)民集體的基本單位長期存在于農(nóng)村社會當(dāng)中，體現(xiàn)的是小組范圍內(nèi)農(nóng)民的集體利益，它在穩(wěn)定農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系、維護(hù)農(nóng)民基本權(quán)利方面都發(fā)揮著不可替代的作用。因此，完善現(xiàn)有的法律制度，統(tǒng)一、明確村民小組所有權(quán)主體的法律地位，是土地深化改革進(jìn)程當(dāng)中的重要一步。
一、“村民小組集體”是獨立的所有權(quán)主體
在研究集體土地所有權(quán)的歷史長河中，相關(guān)研究成果層出不窮，對于集體土地所有權(quán)主體應(yīng)當(dāng)如何確定，也是眾說紛紜。大致可以分為以下幾種觀點：1.村一級農(nóng)民集體說，該觀點認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在保留村民小組的基礎(chǔ)上，將土地所有權(quán)上移至村一級，由村一級農(nóng)民集體統(tǒng)一行使{1};2.村民小組說，該觀點認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從法律上確定村民小組為土地所有權(quán)的主體{2};3.集體經(jīng)濟(jì)組織說，持該種學(xué)說的學(xué)者認(rèn)為，集體土地所有權(quán)主體應(yīng)確認(rèn)為農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織，可以簡稱為“組”{3}。具體到村民小組集體所有權(quán)層面，爭論的焦點主要在于兩個方面：其一，集體土地所有權(quán)主體是農(nóng)民集體還是經(jīng)濟(jì)組織集體；其二，村民小組是否能作為單獨的一級享有土地的所有權(quán)。之所以會出現(xiàn)觀點上的不一致，究其原因是由于歷史改革的陳跡和法律表述的不一致所造成的。
(一)“集體所有”的公法屬性
在我國的法律體系中，“集體”并不是一個準(zhǔn)確的法律概念，那么就導(dǎo)致了以“集體”為基礎(chǔ)的土地所有權(quán)的性質(zhì)無法明確地進(jìn)行判定。對此，不少學(xué)者從私法角度對集體土地所有權(quán)的法律性質(zhì)進(jìn)行研究，從“集體經(jīng)濟(jì)組織”獨立所有說、法人單獨所有說、社區(qū)集體所有說，到總有說、共同共有說、特殊的共同共有說云云。其實，“集體所有”是依托國體和政體而實現(xiàn)的，是在政治治理機(jī)制的約束下才能行使的一種特殊權(quán)利，因此并不能單純地靠私法理論來進(jìn)行詮釋。
集體所有權(quán)更多地體現(xiàn)為一種公法屬性。對于集體所有權(quán)的對象而言，土地是自然資源，也是國家賴以發(fā)展的重要生產(chǎn)資料。集體土地權(quán)屬制度安排不僅關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，更重要的是關(guān)乎于國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)——農(nóng)業(yè)，甚至于整個國民經(jīng)濟(jì)整體的可持續(xù)性增長，體現(xiàn)的是全社會的公共利益。土地集體所有制的設(shè)立源于社會資源分配的公平正義，應(yīng)當(dāng)屬于社會主義制度所調(diào)整的范圍，最終要實現(xiàn)的是維護(hù)多數(shù)人的利益。因此，土地的集體所有并非僅僅停留在解決平等主體——集體成員或市民與村民之間的財產(chǎn)關(guān)系層面，更為重要的是要公平合理地調(diào)整國家、集體和個人之間的利益關(guān)系。概括起來，“集體所有”具有以下特點：首先，依據(jù)《憲法》規(guī)定，集體所有制是生產(chǎn)資料社會主義公有制的重要組成部分。如果否認(rèn)了集體所有，就背離了憲法確立的土地公有制。“集體所有”就如同“全民所有”一樣，體現(xiàn)的是社會主義的公有制{4}。任何試圖改變農(nóng)村土地集體性質(zhì)的做法，都不符合我國憲法確認(rèn)的土地制度的性質(zhì)。其次，這里的“農(nóng)民集體”是一個不可分割的整體，其作出的決定只能以全體的名義實施，不能被任何個體所細(xì)化，任何個體不得以個人身份主張對集體財產(chǎn)的權(quán)利[1]；再次，“集體”土地所有權(quán)的行使職能通過政治機(jī)制(通過選舉更換集體的管理者和“代言人”)而不能通過私法治理機(jī)制(修改或者解除合同)來制約“抽象的集體”行使土地所有權(quán)；最后，農(nóng)民集體成員依然擁有退出集體的權(quán)利自由，只是在其試圖退出集體時，不能再對集體的財產(chǎn)主張分割{5}。
(二)村民小組獨立的存在
就產(chǎn)生原因來看，如果將鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村委會的產(chǎn)生原因歸結(jié)為完善農(nóng)村行政管理制度的話，那么村民小組的產(chǎn)生則更多是出于對集體財產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)。人民公社時期所采用的是生產(chǎn)資料的人民公社、生產(chǎn)大隊以及生產(chǎn)隊三級所有制形式。隨著人民公社制度的瓦解，原本由人民公社所有的生產(chǎn)資料交由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織代為經(jīng)營管理。但是，在市場經(jīng)濟(jì)的改革浪潮中，鄉(xiāng)一級的集體經(jīng)濟(jì)組織逐漸淡出了歷史舞臺，而由鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的生產(chǎn)資料，則實際上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行管理。同樣的，原本由生產(chǎn)大隊擁有的資料則交由村委會或村集體經(jīng)濟(jì)組織代為經(jīng)營管理。如此一來，對于原本屬于生產(chǎn)隊所有的生產(chǎn)資料來說，就會出現(xiàn)經(jīng)營管理主體缺失的問題。面對如此的尷尬境地，重新設(shè)立農(nóng)村集體所有制體系，將原本生產(chǎn)隊所有的生產(chǎn)資料統(tǒng)一納入生產(chǎn)大隊所屬范疇，是一些地方首要采取的措施{6}。究其原因，為盡快扭轉(zhuǎn)人民公社時期所造成的不利局面，國家自上而下地推動著農(nóng)村改革，不斷出臺相應(yīng)政策；農(nóng)村內(nèi)部也在不斷探索新的路徑，在上下合力的共同作用下，絕大多數(shù)的地方都相應(yīng)地成立了具有經(jīng)濟(jì)管理職能的村民委員會。在改革初期，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是關(guān)鍵，讓農(nóng)民重獲生產(chǎn)積極性是根本，因此，正視村民自治的重要性，在不改變所有制基礎(chǔ)的前提下，充分發(fā)揮農(nóng)民的主觀能動性，有利于維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康有序的發(fā)展{7}。而制度設(shè)計在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇面前就顯得不是那么的重要了[2]。
然而在當(dāng)時，一個村往往由多個生產(chǎn)隊組成，而生產(chǎn)隊成員對生產(chǎn)資料所有觀念已經(jīng)深入人心。在將原本生產(chǎn)隊的財產(chǎn)交付村民委員會的過程中，無法避免地會造成原生產(chǎn)隊成員與村集體成員間利益的沖突。這也就成為了《村民委員會組織法立法》時應(yīng)當(dāng)考慮的問題。在借鑒了1954年的《城市居民委員會組織條例》關(guān)于居民小組設(shè)立制度規(guī)范的基礎(chǔ)上，1987年制定的《村民委員會組織法(試行)》遂在村民委員會內(nèi)又設(shè)立了村民小組，1998年修訂的《村民委員會組織法》延續(xù)了此種立法設(shè)計。2010年頒布的《村民委員會組織法》也印證了村民小組的設(shè)置目的，即村民小組的設(shè)立應(yīng)以集體土地所有權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)[3]。
(三)“集體所有”與“經(jīng)濟(jì)組織所有”
歷史的遺跡留給我們的是集體土地所有權(quán)主體的選擇之爭：是“集體所有”還是“經(jīng)濟(jì)組織所有”這樣一個選擇困境。筆者認(rèn)為，從法律的表述和現(xiàn)實狀態(tài)的角度考慮，選擇前者較為合適。
一方面，在我們將馬克思集體理念運用到中國革命及經(jīng)濟(jì)建設(shè)之時，“集體所有”就成為了向“全民所有”的過渡形式。“經(jīng)濟(jì)組織所有”是在特殊的歷史條件下形成的，具有歷史的局限性。《土地管理法》第十條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理”。從語言邏輯上來看，農(nóng)民集體所有是集體土地所有權(quán)的基本表現(xiàn)形式，法條中用“已經(jīng)”一詞表現(xiàn)了一種特例，這種措辭是對歷史的尊重和對現(xiàn)實的妥協(xié)[4]。這種妥協(xié)源自于當(dāng)時的改革實踐所帶來的教訓(xùn)：杜潤生先生在接受一次訪談中曾說到，在新中國成立初期甚至更早的一段時間所進(jìn)行的土改，總是面臨著如何在發(fā)動群眾和依照政策二者之間尋求平衡這樣一個難題。從抗日初期直至解放以后，幾個階段都是在“左”與右兩個極端來回反復(fù)[5]。面對如此尷尬的改革經(jīng)歷，在1962年的《土地法(修正草案)》中無奈地選擇保守推進(jìn)：有些地方的土地，由于各種原因，幾年來變動很大，各隊之間過于懸殊，群眾要求調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)整，但是不要打亂重分。土地的所有權(quán)歸誰，可以斟酌情況決定{8}。
另一方面如果將“集體所有”看作是非法律的、抽象的政治概念的話，那么“經(jīng)濟(jì)組織所有”也同樣面臨著無法明確的難題。眾所周知，“集體經(jīng)濟(jì)組織”是特定時期的產(chǎn)物，伴隨著“公社”體制的瓦解、承包經(jīng)營權(quán)的出現(xiàn)，“集體經(jīng)濟(jì)組織”的經(jīng)濟(jì)職能也逐漸淡化，時至今日已基本退出了歷史舞臺。在現(xiàn)有的法律制度規(guī)范中，我們也無法找到關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織的明確規(guī)定，以至于立法者也無法判斷，其結(jié)果是《民法通則》將問題進(jìn)行了模糊處理[6]，而1994年國家土地管理局地籍管理司《關(guān)于對農(nóng)民集體土地確權(quán)有關(guān)問題的答復(fù)》將“集體經(jīng)濟(jì)組織”納入了“農(nóng)民集體”的范疇，以此推斷，“集體經(jīng)濟(jì)組織所有”應(yīng)包含于“集體所有”之中[7]。
二、村民小組集體所有權(quán)的實踐基礎(chǔ)
從村民小組的產(chǎn)生發(fā)展到今天，已經(jīng)歷了數(shù)十年之久，村民小組的組織形式已經(jīng)廣泛地存在于農(nóng)村基層社會。無論從過往的制度規(guī)范層面，還是現(xiàn)今制度發(fā)展趨勢來看，肯定村民小組集體的土地所有權(quán)主體地位，都有著確定的思想基礎(chǔ)和實踐根基，對于解決改革發(fā)展時期的“三農(nóng)”問題，保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會的穩(wěn)定發(fā)展，都起著至關(guān)重要的作用。
(一)社會基礎(chǔ)：鄉(xiāng)土觀念的源遠(yuǎn)根深
村民小組是在原生產(chǎn)隊的基礎(chǔ)上形成的一級村民自治組織。而生產(chǎn)隊的前身是多數(shù)人根據(jù)生產(chǎn)的需要自愿形成的互助組。互助組的建立基于的是成員個體之間最原始的情感。雖然制度在不斷更迭，但村民小組仍舊維系著內(nèi)部成員之間的很強的關(guān)聯(lián)度。較之村莊政治生活的虛化、組與組間地域血緣的差異，小組生活更能夠?qū)€體感情逐漸升華，以此塑造出強烈的集體情感。出于保護(hù)原生產(chǎn)隊所有財產(chǎn)的目的，建立一個相應(yīng)的組織來承擔(dān)原生產(chǎn)隊的財產(chǎn)權(quán)，是村民小組得以產(chǎn)生的根本原因。從實際情況來看，小組內(nèi)成員依然延續(xù)著生產(chǎn)隊時期的對于本集體土地所有權(quán)的認(rèn)同感，村民小組普遍按照原有的生產(chǎn)隊為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，各自經(jīng)營管理屬于本小組的集體土地。
在行政管理方面，由于法律的疏忽和制度的輕視，小組長往往不像村委主任那樣具有廣泛的權(quán)力，能夠獲得些許的利潤。即便如此，被選出來的小組長也會盡力做好本職工作，因為他肩負(fù)著更多的是信任以及由此而產(chǎn)生的社會責(zé)任。他的權(quán)威性來自于基于信任催生出的一種高度認(rèn)同感。而這種公權(quán)力的行使，完全不需要法律上完備的監(jiān)督體系，熟人和輿論就是最好的工具。在分配利益方面，鄰里間輿論的監(jiān)督就迫使利益分配必須依照公平、公正、公開的原則，依照民主表決的方式進(jìn)行。假使一個村民小組的土地被征收，需要進(jìn)行土地調(diào)整，現(xiàn)有的做法也只是在小組內(nèi)進(jìn)行，由村委會將其他小組的土地統(tǒng)一分配是完全行不通的，這一切都是基于鄉(xiāng)土文化的傳承及小組成立的村民基礎(chǔ)。如果將屬于村民小組的財產(chǎn)權(quán)利交由代表全體村民的村委會行使，就意味著將原本屬于“小集體”的財產(chǎn)無償?shù)乇弧按蠹w”所有，這實則是對于傳統(tǒng)觀念的一種否定，同時也是對“小集體”財產(chǎn)的一種侵害，是極為不合理的{9}。
(二)司法基礎(chǔ)：屢見不鮮的司法判例
如果將《村民委員會組織法》和其他“廣義的法律”視為村民小組集體土地所有權(quán)的法律保障的話，那么村民小組的訴訟權(quán)利就成為了該項權(quán)利的司法保障。《民事訴訟法》第四十九條將可參與訴訟主體分為三種：公民、法人、其他組織。最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第四十條的規(guī)定，具有“其他組織”訴訟主體資格的條件應(yīng)包括：1.依法成立；2.具有獨立的財產(chǎn)；3.有一定的組織機(jī)構(gòu)。如前所述，現(xiàn)實中的村民小組相應(yīng)地具有以下特點：其一，村民小組的合法地位被《土地管理法》《村委會組織法》等法律予以確認(rèn)。其二，村民小組獨立地?fù)碛袑儆诖迕裥〗M集體的財產(chǎn)。《村民委員會組織法》最直接地規(guī)定了屬于村民小組的土地歸村民小組集體所有；《土地承包法》中也確定了村民小組的發(fā)包方地位。此外，《土地管理法》《物權(quán)法》等法律也規(guī)定了村民小組的經(jīng)營管理權(quán)。其三，依照《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民小組擁有一定的組織機(jī)構(gòu)，雖然機(jī)構(gòu)設(shè)置并不算健全，但這個問題是完全可以通過完善法律規(guī)定予以解決的。因此從理論層面來看，村民小組具備訴訟主體的形式要件。在司法實踐中，村民小組實際上已經(jīng)被賦予了訴訟主體資格。最高人民法院關(guān)于村民小組訴訟權(quán)利如何行使給河北省高級人民法院的復(fù)函(2006民立他字第23號)為司法實踐指明了出路：“遵化市小廠鄉(xiāng)頭道城村第三村民小組(以下簡稱第三村民小組)可以作為民事訴訟當(dāng)事人。以第三村民小組為當(dāng)事人的訴訟應(yīng)以小組長作為主要負(fù)責(zé)人提起。”在2014年最高人民法院關(guān)于民事訴訟法適用解釋中，也明確提出，村民小組與他人發(fā)生民事糾紛時，村民小組可以作為當(dāng)事人。固然，法律中并沒有明確村民小組的訴訟主體資格，但就目前的司法實踐而言，將村民小組集體確定為集體土地所有權(quán)主體，村民小組代表村民小組成員提起訴訟尋求法律救濟(jì)，是絕對可行的。
(三)制度基礎(chǔ)：確權(quán)登記的破冰之旅
不僅在法律或是有關(guān)文件中確定了村民小組集體的土地所有權(quán)主體地位，而且就目前正在進(jìn)行的土地確權(quán)登記而言，明確村民小組的集體土地所有權(quán)也是其中的一項重要內(nèi)容。2001年，國土資源部曾在《關(guān)于依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》中指出，《集體土地所有證》可以直接發(fā)放到村民小組農(nóng)民集體；國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)的《國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》(國土資發(fā)〔2011〕178號)明確規(guī)定了村民小組集體享有土地所有權(quán)[8]，并強調(diào)“屬于村民小組集體所有的土地應(yīng)當(dāng)由其集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組依法申請登記并持有土地權(quán)利證書”。“屬于村一級農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)確權(quán)發(fā)證給村一級農(nóng)民集體；屬于村民小組集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)確權(quán)登記發(fā)證給村民小組一級農(nóng)民集體；屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)確權(quán)登記發(fā)證給鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級的農(nóng)民集體。”雖然一些地方的村民小組存在不穩(wěn)定、組織機(jī)構(gòu)不健全等現(xiàn)象，但是這并不能成為村民小組集體的土地所有權(quán)的否定條件，正如一些地方存在村委會選舉不透明、村干部涉貪涉腐等現(xiàn)象，我們并不能因此而否認(rèn)村民集體擁有土地所有權(quán)一樣。
三、保障村民小組集體所有權(quán)的立法完善
從村民小組的產(chǎn)生可以看出，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村、村民小組的設(shè)立是人民公社三級所有制的一種歷史形式的延續(xù)。同時，村民小組作為一個代替生產(chǎn)隊職能的自治組織，應(yīng)當(dāng)獨立地對其所擁有的集體土地享有經(jīng)營和管理的權(quán)利。從以上分析可知，村民小組集體應(yīng)當(dāng)享有對小組內(nèi)集體土地的所有權(quán)。但是，就目前我國法律制度來看，依然存在著法律規(guī)定相互矛盾，內(nèi)容不明確等問題。因此，要真正實現(xiàn)村民小組集體的土地所有權(quán)，就必須對現(xiàn)有的法律規(guī)范進(jìn)行統(tǒng)一和完善。
(一)明確法律規(guī)定是權(quán)利行使的保障
在我國現(xiàn)有的法律體系中，作為根本法的《憲法》首先從最高法律層面確定了集體所有存在的合法地位，即“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。作為下位法的《土地管理法》和《物權(quán)法》也分別對集體土地所有權(quán)主體做出了進(jìn)一步的規(guī)定。《土地管理法》第十條確認(rèn)了農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸屬的三種表現(xiàn)形式，即村民集體所有、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織的集體所有和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體所有[9];《物權(quán)法》第六十條試圖將集體土地所有權(quán)主體和行使權(quán)利主體加以細(xì)化區(qū)分，但在這些法律之中，并不能找到有關(guān)村民小組集體所有權(quán)主體地位的身影[10]{10}。
與此不同的是，在《村民委員會組織法》中卻明文規(guī)定了屬于村民小組集體所有的土地、企業(yè)和其他財產(chǎn)的經(jīng)營管理以及公益事項的辦理，由村民小組會議依照有關(guān)法律的規(guī)定討論決定，所作決定及實施情況應(yīng)當(dāng)及時向本村民小組的村民公布。僅僅在這三部法律之間，對于村民小組集體土地所有權(quán)的主體地位的規(guī)定就存在規(guī)范上的不一致。雖然說在《村民委員會組織法》之外，法律并沒有普遍地明確規(guī)定村民小組集體的土地所有權(quán)主體地位，但在一些司法解釋和規(guī)范性文件中，一直都賦予了村民小組集體的土地所有權(quán)。1995年，《最高人民法院關(guān)于補償安置費發(fā)放問題的復(fù)函》表明了以生產(chǎn)隊為核算單位的土地，歸村民小組集體所有的指導(dǎo)意見[11]。同樣，在1995年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》中也強調(diào)了屬于原生產(chǎn)隊的生產(chǎn)資料應(yīng)由村民小組集體享有所有權(quán)[12]。從國土部門、最高人民法院以及國務(wù)院的指導(dǎo)意見中不難看出在日常處理土地法律事務(wù)當(dāng)中，村民小組集體的土地所有權(quán)已經(jīng)被實踐所確認(rèn)。因此，修改有關(guān)法律，使“村民小組集體所有權(quán)”在法律層面達(dá)到規(guī)定的統(tǒng)一、明確，是村民小組集體所有權(quán)行使的有效保障，同時也是完善社會主義法律體系的現(xiàn)實需要。
(二)統(tǒng)一地方立法是權(quán)利行使的基礎(chǔ)
法律層面對于村民小組集體土地所有權(quán)問題規(guī)定的不統(tǒng)一，最直接地導(dǎo)致了各個地方制度上的差異。《村民委員會組織法》賦予了地方極大的自主權(quán)，即各個地方政府可根據(jù)具體情況制定出相應(yīng)的實施方案。據(jù)此，全國不同地區(qū)關(guān)于村民小組集體所有權(quán)的規(guī)定也不盡相同，主要分為明確村民小組集體所有和村集體所有兩種模式。其中，以河南省、四川省、陜西省為代表的省份明確規(guī)定了村民小組集體擁有集體土地所有權(quán)，例如，陜西省《實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》第二十七條關(guān)于村民小組會議職權(quán)的規(guī)定如下：1.村民小組集體所有土地的承包、調(diào)整方案；2.村民小組集體經(jīng)濟(jì)所得收益的分配和使用；3.村民小組集體所有土地征地補償費的使用、分配方案；4.村民小組所屬的企業(yè)和其他財產(chǎn)的經(jīng)營管理；5.需要村民小組會議討論決定的其他涉及本組村民利益的事項；以浙江省、福建省、河北省為代表的省份則規(guī)定有村民委員會擁有對集體土地所有權(quán)的行使權(quán)。例如，河北省《實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》第十七條、二十四條規(guī)定，關(guān)于集體土地的承包及宅基地分配等問題，應(yīng)經(jīng)村民會議討論決定。村民小組會議職權(quán)僅僅是推選出村民小組長，而村民小組長的職責(zé)則主要是召集村民小組會議，收集并向村民委員會反映本組村民的建議、意見，向本組村民傳達(dá)村民委員會作出的有關(guān)決定，協(xié)助村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，村民小組會議并沒有決定涉及本組事務(wù)的權(quán)力、小組長也并不具有辦理相關(guān)事項的職責(zé)。
(三)健全村民小組制度是權(quán)利行使的前提
如果說我們依據(jù)《村民委員會組織法》承認(rèn)村民小組集體具有集體土地所有權(quán)[13]，但其對村民委員會和村民小組間的關(guān)系的表述又讓我們無所適從：該法規(guī)定了村民委員會依法管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)；村民委員會可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組。也就是說，村民小組是隸屬于村民委員會的自治組織、村民小組所擁有的土地屬于村集體土地的一部分，這樣的等級劃分就注定了村民委員會對村民小組的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，也就是說法律雖然賦予了村民小組集體土地所有權(quán)，但就目前現(xiàn)實情況來看，如此的法律規(guī)定易導(dǎo)致所有權(quán)與管理權(quán)關(guān)系的混淆，嚴(yán)重阻礙了村民小組集體對土地所有權(quán)的行使{11}。
現(xiàn)實使然，村民小組自產(chǎn)生發(fā)展至今已經(jīng)歷了數(shù)十年，但就法律內(nèi)容來看，關(guān)于村民小組組織機(jī)構(gòu)、職能劃分、財務(wù)狀況等規(guī)定并不像規(guī)范村委會那樣詳實。這就造成了村民小組在現(xiàn)實中往往疏于管理，小組長濫用權(quán)力、村民小組沒有公章或與村經(jīng)濟(jì)組織共用公章等情況時有發(fā)生。在2001年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部、公安部關(guān)于規(guī)范村民委員會印章制發(fā)使用和管理工作意見》中，只能找到關(guān)于村民委員會公章制作使用等相關(guān)規(guī)定，但對于村民小組公章要求卻沒有相應(yīng)的法律法規(guī)予以規(guī)范。從一定意義上說，法律雖然明確規(guī)定了村民小組集體是集體土地的所有權(quán)主體，卻忽略了該項權(quán)力的行使方式，這就造成了村民小組集體所擁有的土地所有權(quán)往往流于實踐[14]。對于一項權(quán)利而言，行為能力較之權(quán)利能力往往更為重要，只有將自身的意志實際的體現(xiàn)于表達(dá)方式，才能真正地具有維護(hù)自身權(quán)利的能力，而在現(xiàn)有的法律規(guī)范當(dāng)中，恰恰規(guī)避了這一權(quán)利的實現(xiàn)途徑。
以上論述已經(jīng)表明，現(xiàn)有的法律文本和制度規(guī)范對村民小組集體土地所有權(quán)都是有相應(yīng)規(guī)定的，而且現(xiàn)實改革工作也是以此原則而開展的。但是在不同的法律規(guī)范中對此規(guī)定并不明確，以至于造成現(xiàn)實中地方實施上的差異。同時，關(guān)于村民小組行使權(quán)利程序、內(nèi)容等方面的規(guī)定也是相對薄弱的，因此，為確保法律規(guī)定能夠得以有效實施，就應(yīng)對現(xiàn)有法律予以補充和完善。具體做法是：
1.修改《土地管理法》《物權(quán)法》等法律，統(tǒng)一增加“屬于村民小組集體土地”的明確規(guī)定；
2.重構(gòu)鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組集體“三級所有”的所有制，確定各個集體獨立的對屬于該集體的土地享有所有權(quán)；
3.完善相關(guān)制度規(guī)定，明確村民小組章程制定，規(guī)范村民小組機(jī)構(gòu)設(shè)置、財務(wù)管理、公章制作以及村民小組會議程序、權(quán)力行使范圍等內(nèi)容；
4.以法律形式明確村民小組的訴訟主體資格。
四、結(jié)論
從歷史角度出發(fā)，村民小組的產(chǎn)生經(jīng)歷了歷史的沉淀，承載了鄉(xiāng)土社會的文化傳統(tǒng)。作為農(nóng)村社會基層的管理組織，村民小組不僅擁有著處理農(nóng)村日常生活的管理職能，而且也具備相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)職能。這就為村民小組集體成為我國集體土地所有制中的基礎(chǔ)單位創(chuàng)造了實現(xiàn)的可行性。完善的村民小組所有權(quán)制度不但是構(gòu)建村民自治的內(nèi)在要求，同時也是真正實現(xiàn)農(nóng)民利益的有效保障。歷史的局限性忽視了村民小組集體的土地所有權(quán)，致使農(nóng)村集體土地權(quán)屬關(guān)系混亂。時至今日，法律失范依舊是造成集體土地權(quán)屬問題難以解決的癥結(jié)。雖然制度的變遷導(dǎo)致了原本由血緣、地域關(guān)系維系的利益集團(tuán)不斷被打破，但暗藏在人們內(nèi)心的傳統(tǒng)觀念并沒有隨著“集體”形式的改變而消亡或重建。因此，在農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程中，完善相關(guān)法律法規(guī)，將土地所有權(quán)交還于村民小組集體，以多年形成的秩序調(diào)整多方利益，則更加有利于解決好“三農(nóng)問題”，確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。
參考文獻(xiàn):略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》
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