廣域型城市與我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展： “市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制再評(píng)估
摘要：中國于 1980 年代開始大面積推廣的“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制產(chǎn)生了一種“廣域型城市模式”，初衷旨在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)背景下發(fā)揮中心城市的帶動(dòng)作用,促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。本文基于浙江、黑龍江、甘肅三省的縣級(jí)面板數(shù)據(jù),利用雙重差分法評(píng)估了這種“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制的確立對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。研究發(fā)現(xiàn),在分離了宏觀趨勢(shì)以及其它因素的影響之后,“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制削弱了被市領(lǐng)導(dǎo)縣的經(jīng)濟(jì)增長率 2.19 個(gè)百分點(diǎn),同時(shí)也削弱了被領(lǐng)導(dǎo)縣農(nóng)民人均純收入增長率 5.05 個(gè)百分點(diǎn)。進(jìn)一步的分析發(fā)現(xiàn),這種削弱作用在 1994 年分稅制改革之后變得更嚴(yán)重,并且對(duì)距離地級(jí)市越近的縣更加明顯,而且不論地級(jí)市與所轄縣是何種“強(qiáng)弱”組合,地級(jí)市都在抽取轄縣資源,而不是支持縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從政策效果評(píng)估的角度看,本文證實(shí)了“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的確存在妨礙作用,這為中國進(jìn)行政府層級(jí)改革與提升政府治理能力提供了借鑒意義。
關(guān)鍵詞：廣域型城市、市領(lǐng)導(dǎo)縣、縣域經(jīng)濟(jì)、雙重差分法
引言
在中國，城市自古有之，但是城市作為一種地區(qū)行政區(qū)劃的“建制市”，卻是近現(xiàn)代的產(chǎn)物。
城市建制自引入中國以來，起初是析出縣域中經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)而設(shè)置市的建制。這種“析縣置市”的模式使得城市主要是指集中于工商業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域。然而，隨著城市經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展,其在政府體制和行政區(qū)劃中的地位不斷提高，最終，城市不僅是領(lǐng)導(dǎo)工商業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)“城堡經(jīng)濟(jì)”，還開始領(lǐng)導(dǎo)城區(qū)周邊的廣大農(nóng)村地區(qū)。特別是 1980 年代開始大規(guī)模出現(xiàn)“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制，使得這種獨(dú)特的“廣域型城市”更是得到大面積推廣。
“市領(lǐng)導(dǎo)縣”的廣域型城市體制，是依據(jù)“城市帶動(dòng)農(nóng)村”的指導(dǎo)思想，將作為省級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)的地區(qū)改為地級(jí)市，而縣則歸地級(jí)市直接管理，形成了“省管市”、“市管縣”的三級(jí)地方體制。然而，這種以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)地級(jí)市的組織功能為核心，通過經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和行政關(guān)系，帶動(dòng)農(nóng)村和區(qū)域腹地協(xié)同發(fā)展的初衷是否實(shí)現(xiàn)了呢？本文我們主要評(píng)估這種“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。
“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制的初衷是“加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化”。根據(jù)當(dāng)時(shí)河北省省長在總結(jié)唐山市試點(diǎn)“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制所概括的。這種體制可能有利于開拓和繁榮城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)等諸多優(yōu)點(diǎn)(張曙光,1985)。但是由于基礎(chǔ)不同，市和縣的利益其實(shí)并不一致，而是兩個(gè)相互競(jìng)爭的“塊塊”。在各專業(yè)領(lǐng)域的“條條”被地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)后，垂直的“條條”管理卻建立在不同的“塊塊”利益之上。根據(jù)錢穎一等人的總結(jié)，這種“條塊”不統(tǒng)一的體制會(huì)造成市縣的利益沖突(Qian,Xu，1993)，即每個(gè)縣作為“塊塊”，受到偏向于市轄區(qū)的地級(jí)市政府部門“條條”的領(lǐng)導(dǎo)后，可能會(huì)損害縣域經(jīng)濟(jì)利益。早在 1992 年,周一星和胡大鵬(1992)就通過對(duì)縣長的調(diào)查問卷，發(fā)現(xiàn)縣長們普遍反映地級(jí)市對(duì)轄縣的擴(kuò)散作用、帶動(dòng)作用較小。根據(jù)楊志勇(2009)的分析，在市縣各自“強(qiáng)”、“弱”的四種組合關(guān)系中，“強(qiáng)市弱縣”對(duì)縣較為有利，其他關(guān)系都不利于縣域經(jīng)濟(jì)增長。然而，這些文獻(xiàn)都缺少嚴(yán)格的計(jì)量分析，特別是沒有評(píng)估究竟怎樣的地級(jí)市，領(lǐng)導(dǎo)怎樣的縣，才會(huì)對(duì)縣有不好(或好)的影響。
本文基于當(dāng)前的制度改革的背景，定量評(píng)估“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制的影響，既有重要的歷史意義，也有顯著的現(xiàn)實(shí)意義。“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制跟當(dāng)前正如火如荼開展的“省直管縣”、“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革密切相關(guān)。早在 1990 年代，特別是進(jìn)入 2000 年代之后，為適應(yīng)縣域經(jīng)濟(jì)的壯大，各地紛紛開展了針對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的“省直管縣”和“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的改革。不少文獻(xiàn)評(píng)估了這些改革舉措，并且大部分文獻(xiàn)的結(jié)論都發(fā)現(xiàn)越過地級(jí)市，由省來直接管理縣(即“省直管縣”)，或者賦予縣級(jí)政府更大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限(即“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”)，都有利于縣域經(jīng)濟(jì)的增長(才國偉,黃亮雄，2010；袁淵，左翔，2011；樊勇，王蔚，2013)。不過，鄭新業(yè)等(2011)通過對(duì)河南省數(shù)據(jù)的分析，也發(fā)現(xiàn)“省直管縣”能夠促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)增長的改革目標(biāo)是難以實(shí)現(xiàn)的。而李猛(2012)也認(rèn)為“省直管縣”促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)增長是有條件的，理順政府間關(guān)系的關(guān)鍵點(diǎn)不在于省直管縣改革這一具體形式,，而在于轉(zhuǎn)變政府職能的同時(shí)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困境。
由于“省直管縣”和“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”往往僅限于經(jīng)濟(jì)管理、財(cái)政收支上地級(jí)市和轄縣權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，并不涉及到行政區(qū)劃調(diào)整，也甚少涉及地級(jí)市對(duì)轄縣的政治領(lǐng)導(dǎo)。考慮到經(jīng)濟(jì)上分權(quán)，政治上集權(quán)在決定中國經(jīng)濟(jì)增長中的關(guān)鍵作用(Xu,2011)，因此，在現(xiàn)階段我們繼續(xù)評(píng)估“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，仍然具有非常現(xiàn)實(shí)的意義。
此外，本文的研究也與以下一系列經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)緊密相關(guān)。首先，“市領(lǐng)導(dǎo)縣”使得地區(qū)一級(jí)行政區(qū)劃由虛變實(shí)，原本由省及其派出機(jī)構(gòu)-地區(qū)行署領(lǐng)導(dǎo)的縣，改為由權(quán)力大為增強(qiáng)的地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上等于增加了一級(jí)地方政府(鮑晨輝，2007；劉笑萍，2009)。分權(quán)一直被認(rèn)為是地區(qū)增長的動(dòng)力之一(Qian,Roland，1998；Qian，Weingast，1997)，但是分權(quán)也會(huì)產(chǎn)生一系列的問題(王永欽等，2007)。“市領(lǐng)導(dǎo)縣”改變相關(guān)地方政府的權(quán)力范圍以及地方政府間競(jìng)爭格局，從而影響經(jīng)濟(jì)增長。其次，許多學(xué)者強(qiáng)調(diào)了地方官員激勵(lì)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的影響(周黎安，2004，2007；張軍，高遠(yuǎn)，2007；王賢彬，徐現(xiàn)祥，2008)，“市領(lǐng)導(dǎo)縣”也會(huì)改變相關(guān)地級(jí)和縣級(jí)地方官員的所面臨的激勵(lì)和約束，從而影響到地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。
本文余下部分安排如下，第二部分是關(guān)于“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制的背景介紹，第三部分是評(píng)估方法和樣本數(shù)據(jù)的介紹，第四部分是主要結(jié)果和進(jìn)一步分析，最后是本文的結(jié)論及政策含義。
制度背景
城市是與鄉(xiāng)村相對(duì)應(yīng)的一種社區(qū)，是指那些人口集中、工商業(yè)發(fā)達(dá)、居民以非農(nóng)業(yè)人口為主的地方。雖然自古以來，中國就有較為發(fā)達(dá)的城市經(jīng)濟(jì)，但城市建制出現(xiàn)在中國則是 20 世紀(jì)初的事情。隨著中國社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，尤其是城市化水平的提高，市制得到了很大的發(fā)展，不僅數(shù)量成倍地增加，而且城市的行政地位、所轄區(qū)域也日益提高和擴(kuò)大。
清末開始在城鄉(xiāng)分別設(shè)置不同行政建制時(shí)，市是作為城鎮(zhèn)型地方行政建制的專名，為各地所采用。市的設(shè)立往往是析出縣域中經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)(如城關(guān)鎮(zhèn))設(shè)為市建制的“析縣置市”模式。此時(shí)，市為縣下城鎮(zhèn)地區(qū)的行政建制，縣與市、鎮(zhèn)之間是上下級(jí)的隸屬關(guān)系。
1921 年頒布的《廣東市暫行條例》規(guī)定廣州市地方行政區(qū)域隸屬于省政府，不屬于縣的行政范圍。其后，北洋政府在《市自治制》中，將市分為兩種，普通市屬縣領(lǐng)導(dǎo)，特別市與縣并立屬省領(lǐng)導(dǎo)。北伐戰(zhàn)爭之后，南京國民政府于 1930 年頒布《市組織法》，進(jìn)而規(guī)定：普通市為省轄,不屬縣行政范圍(后改稱省轄市)；特別市為中央直轄(院轄市)。這樣，就出現(xiàn)了行政地位高于縣等 省的市和行政地位等于縣的市，不再存在屬于縣領(lǐng)導(dǎo)的市。
雖然市制產(chǎn)生之后，市在地區(qū)行政區(qū)劃中的地位逐步提高，脫離縣的領(lǐng)導(dǎo)，并逐漸變?yōu)楦哂诳h的行政建制，但由市來領(lǐng)導(dǎo)縣的情況卻仍極為少見。建國前，僅有汪偽政府的“首都”南京市領(lǐng)導(dǎo)句容縣、江寧縣；大都會(huì)“上海特別市”領(lǐng)導(dǎo)周邊縣的少數(shù)特例。新中國成立初期，出于治安管理等原因，杭州市、蘭州市、重慶市、旅大市(今大連市)等城市也領(lǐng)導(dǎo)過周邊的縣，但領(lǐng)導(dǎo)縣的數(shù)量和持續(xù)時(shí)間都非常短暫，充其量僅能算作地方政府管理體制中的一種特例。
真正開始大規(guī)模施行“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制，則是在“大躍進(jìn)”時(shí)期。在“大躍進(jìn)”浪潮中，中國各方面都發(fā)生急劇的變革，在組建人民公社、小縣合并成大縣等之外，另一項(xiàng)重要的地方行政區(qū)劃調(diào)整的內(nèi)容就是大規(guī)模推廣“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制。自 1958 年起,上海、天津、遼寧等地區(qū)紛紛施行“市領(lǐng)導(dǎo)縣”的體制。1959 年 9 月 17 日，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)正式通過《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》，使市轄縣得到了正式肯定。但是，在 1960 年代初期發(fā)生“大饑荒”之后，全國糧食供應(yīng)嚴(yán)重短缺，社會(huì)生產(chǎn)受到嚴(yán)重阻礙，處于“非常時(shí)期”，1961 年開始，各地由市領(lǐng)導(dǎo)的縣紛紛重屬專區(qū)領(lǐng)導(dǎo)。
現(xiàn)行的“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制是從改革開放之后開始大規(guī)模推廣的。20 世紀(jì) 80 年代初期，為了加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)步伐，推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)改革，中央 1982 年發(fā)出《關(guān)于改革地區(qū)體制，實(shí)行“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制的通知》，“市領(lǐng)導(dǎo)縣”開始啟動(dòng)。1983 年 2 月 15 日，中共中央、國務(wù)院又下發(fā)了《關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問題的通知》，指出：“以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市為中心，以廣大農(nóng)村為基礎(chǔ)，逐步實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制，使城市和農(nóng)村緊密地結(jié)合起來，充分發(fā)揮兩方面的優(yōu)勢(shì)，互相依存，互相支援，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，全面規(guī)劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)的發(fā)展，這是我們改革的基本目的和要求。主要辦法是，實(shí)行地、市合并，由市領(lǐng)導(dǎo)縣。”此后，“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制實(shí)施范圍逐步擴(kuò)大。到 1990 年代中期，大部分的東部省份都基本實(shí)行了“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制。
1999 年,中央再次發(fā)出《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》,要求與地級(jí)市并存的地區(qū),實(shí)行地市合并，與縣級(jí)市并存一地的地區(qū)，所在市(縣)達(dá)到設(shè)立地級(jí)市標(biāo)準(zhǔn)的，撤銷地區(qū)建制，設(shè)立地級(jí)市，實(shí)行“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制。此后，中國又迎來新一波的“市領(lǐng)導(dǎo)縣”浪潮。至 2004 年底，這一波高潮退去時(shí)，全國共有地級(jí)行政建制 333 個(gè)，其中地級(jí)市 283 個(gè)，占地級(jí)行政建制的 80%。在地級(jí)市當(dāng)中,只有廣東的東莞市、中山市，甘肅省的嘉峪關(guān)市，海南的三亞市等少數(shù)幾個(gè)地級(jí)市不轄縣，其他絕大多數(shù)地級(jí)市都下轄數(shù)量不等的縣。地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)縣的數(shù)量占全國縣總數(shù)的 70%，人口占全國縣域總?cè)丝诘?span> 90%以上。
隨著“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制的消極因素和負(fù)面影響逐漸顯現(xiàn)，以及縣域經(jīng)濟(jì)的逐漸壯大，從 2002 年起，浙江、湖北、廣東等省先后實(shí)施了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革，把市一級(jí)政府的部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)下放到一些重點(diǎn)縣。從 2004 年開始，安徽、湖北、吉林等省又開展了“省直管縣”的財(cái)政體制改革，省直接對(duì)縣進(jìn)行管理。2009 年,財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》，要求“2012年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改”。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)一步明確：“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣(市)體制改革”。可以預(yù)見，未來“省直管縣”改革必將繼續(xù)推動(dòng)。
不過，我們需要注意的是，至少到目前為止，中國的“省直管縣”改革，僅僅涉及到省直管縣財(cái)政，或者經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”，并不涉及行政區(qū)劃的正式調(diào)整，也基本不涉及地級(jí)市對(duì)縣的政治領(lǐng)導(dǎo)。由于中國政治經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)顯著特征是經(jīng)濟(jì)上分權(quán)、政治上集權(quán)(Xu，2011),，因此這種“省直管縣”和“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”，并不是對(duì)“市領(lǐng)導(dǎo)縣”的完全舍棄。所以，直到 1999 年國家通過的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》，仍在強(qiáng)調(diào)要實(shí)行“地市合并”、“市領(lǐng)導(dǎo)縣”。因此，同樣的可以預(yù)見到，“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制未來仍將會(huì)延續(xù)較長的時(shí)間。
隨著城市從析出一個(gè)縣精華區(qū)域的建制到平行于縣、高于縣的建制，再到市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的推行，作為城堡型的地方行政建制的市制就發(fā)生了相當(dāng)大的變化，形成一種“廣域型城市”的模式。從而，市不再僅僅是國家為管理城市地區(qū)和城市居民而專設(shè)的地方行政單位，眾多的市轄境范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)人口大大多于城市人口，并有面積很廣的農(nóng)業(yè)地區(qū)。這種廣域型城市建制的目的何在？特別是其對(duì)包含了廣大農(nóng)村地區(qū)的所轄縣的經(jīng)濟(jì)績效有和影響？在城市化成為中國經(jīng)濟(jì)增長和轉(zhuǎn)型的主要戰(zhàn)場(chǎng)的當(dāng)前時(shí)代，回答這一問題仍有重要的理論價(jià)值和政策含義。
根據(jù) 1959 年全國人大常委會(huì)的《決定》，“市領(lǐng)導(dǎo)縣”的目的是：“密切城市和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，促進(jìn)工農(nóng)業(yè)的相互支援，便利勞動(dòng)力的調(diào)配”；而根據(jù) 1983 年中央的《通知》，“市領(lǐng)導(dǎo)縣”的目的是：“使城市和農(nóng)村緊密地結(jié)合起來，充分發(fā)揮兩方面的優(yōu)勢(shì)，互相依存，互相支援，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。由此看來，“市領(lǐng)導(dǎo)縣”的主要目的是發(fā)揮中心城市的領(lǐng)導(dǎo)作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。然而，這種城鄉(xiāng)共同發(fā)展的目的是否能夠?qū)崿F(xiàn)，卻是需要嚴(yán)格的實(shí)證手段來評(píng)估的。基于這一目的，本文如下就通過雙重差分法這一較前沿的計(jì)量方法來評(píng)估這種“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的影響。
結(jié)論及政策含義
中國于 1980 年代開始大面積推廣的“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制造成了一種“廣域型城市”的城市建制，其設(shè)立的初衷旨在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)背景下發(fā)揮中心城市的帶動(dòng)作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。“市領(lǐng)導(dǎo)縣”是中國政治經(jīng)濟(jì)體制改革過程中的一個(gè)縮影，是一項(xiàng)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸方面的系統(tǒng)工程。本文利用雙重差分方法，評(píng)估了這種“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制的確立對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策影響。縣域經(jīng)濟(jì)是中國國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，發(fā)展與壯大縣域經(jīng)濟(jì)，關(guān)系到整個(gè)國計(jì)民生，因此這種評(píng)估具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。
從學(xué)術(shù)積累的角度而言，“市領(lǐng)導(dǎo)縣”的漸進(jìn)推廣，構(gòu)成了一個(gè)“自然實(shí)驗(yàn)”，較好地解決了其中可能存在的內(nèi)生性問題。而且，本文利用了全國不同區(qū)位的三省的面板數(shù)據(jù)，樣本具有更大的變異以及足夠的代表性，實(shí)證結(jié)果更加令人信服。
本文研究發(fā)現(xiàn)，“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制的確立抑制了縣域人均 GDP 以及農(nóng)民人均純收入的增長，這說明“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制利用中心城市的優(yōu)勢(shì)地位拉動(dòng)所轄縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展的初衷不僅沒有奏效，反倒因?yàn)閷?duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重視不夠而削弱了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。事實(shí)上，“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制沒有建立一整套有效的促進(jìn)城鄉(xiāng)合治的制度安排，沒有觸動(dòng)傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元分割的行政管理體系，城鄉(xiāng)之間并未真正形成良性互動(dòng)。
因此，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日臻完善，減少行政層級(jí)，理順城鄉(xiāng)治理機(jī)制，終成為大勢(shì)所趨。具體而言，通過本文上述分析，關(guān)于“市”、“縣”關(guān)系的重構(gòu)，我們可以有以下幾個(gè)思路：
第一，改革要因地制宜，避免一刀切。“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡時(shí)期的產(chǎn)物，在改革的過程中，存在“一刀切”的現(xiàn)象。雖然存在一些弊端，但在當(dāng)下市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的情況下，盲目取消“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制的做法也不足取。明智之舉是采取“省管縣”為主，“市領(lǐng)縣”為輔，兩種體制協(xié)調(diào)并舉的戰(zhàn)略，并按照“宜帶則帶，不宜帶則省管”的原則，進(jìn)行體制重構(gòu)。
第二，依法確定領(lǐng)縣市政府的職能和領(lǐng)導(dǎo)方式。要處理好市縣關(guān)系，必須加強(qiáng)立法和制度建設(shè)，規(guī)范領(lǐng)縣市政府的職能和領(lǐng)導(dǎo)方式。領(lǐng)導(dǎo)縣的地級(jí)市政府承擔(dān)著雙重職責(zé)：作為一般廣域型政府，它起著承上啟下、上傳下達(dá)的作用；而作為城鎮(zhèn)型政府，主要對(duì)那些影響城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)公共事務(wù)，承擔(dān)著直接管理的職責(zé)。因此，領(lǐng)導(dǎo)縣的市政府應(yīng)針對(duì)不同的職責(zé)和管理對(duì)象采取不同的領(lǐng)導(dǎo)方式。作為一般廣域型政府，主要是通過監(jiān)督、協(xié)調(diào)等間接手段履行其對(duì)轄縣領(lǐng)導(dǎo)的職能；而作為城鎮(zhèn)型政府，主要通過直接管理和提供服務(wù)來履行自己的職能。領(lǐng)縣市政府只有明確了自身的職能定位和領(lǐng)導(dǎo)方式，才能有的放矢地開展工作，而不至于胡子眉毛一把抓或者顧此失彼。
第三，按照“權(quán)責(zé)一致”的原則重構(gòu)市縣間的權(quán)力關(guān)系。當(dāng)前，縣級(jí)政府一方面管理的事務(wù)繁多，而另一方面掌握的權(quán)力又相對(duì)缺乏。權(quán)責(zé)不對(duì)稱使縣級(jí)政府在職能履行上常常進(jìn)退兩難。為此， 需要按照“權(quán)責(zé)一致”的原則，重新明確市縣間的權(quán)力關(guān)系。首先，賦予縣級(jí)政府與其職責(zé)相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)、財(cái)力以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的自主管理權(quán)；其次，增加中央、省、市對(duì)縣級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移和補(bǔ)貼力度，使縣級(jí)政府的責(zé)、權(quán)、利相一致，財(cái)權(quán)與事權(quán)、用人權(quán)相統(tǒng)一。
第四，更重要的是建立健全促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化與協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的共同和協(xié)調(diào)發(fā)展，須做如下的制度安排：建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)用工制度；建立覆蓋城鄉(xiāng)的統(tǒng)一的社會(huì)保障制度；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。這幾項(xiàng)重大改革在新一屆政府執(zhí)政后，已經(jīng)開始推動(dòng)，但確保落到實(shí)處，仍然任重而道遠(yuǎn)。
作者簡介：郭峰 上海新金融研究院研究員、北京大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)金融研究中心/國家發(fā)展研究院博士后；湯毅 復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國金融四十人論壇微信公眾號(hào)
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