廣域型城市與我國縣域經濟發展： “市領導縣”體制再評估
摘要：中國于 1980 年代開始大面積推廣的“市領導縣”體制產生了一種“廣域型城市模式”，初衷旨在轉軌經濟背景下發揮中心城市的帶動作用,促進城鄉一體化發展。本文基于浙江、黑龍江、甘肅三省的縣級面板數據,利用雙重差分法評估了這種“市領導縣”體制的確立對縣域經濟發展的影響。研究發現,在分離了宏觀趨勢以及其它因素的影響之后,“市領導縣”體制削弱了被市領導縣的經濟增長率 2.19 個百分點,同時也削弱了被領導縣農民人均純收入增長率 5.05 個百分點。進一步的分析發現,這種削弱作用在 1994 年分稅制改革之后變得更嚴重,并且對距離地級市越近的縣更加明顯,而且不論地級市與所轄縣是何種“強弱”組合,地級市都在抽取轄縣資源,而不是支持縣的經濟發展。從政策效果評估的角度看,本文證實了“市領導縣”體制對縣域經濟發展的確存在妨礙作用,這為中國進行政府層級改革與提升政府治理能力提供了借鑒意義。
關鍵詞：廣域型城市、市領導縣、縣域經濟、雙重差分法
引言
在中國，城市自古有之，但是城市作為一種地區行政區劃的“建制市”，卻是近現代的產物。
城市建制自引入中國以來，起初是析出縣域中經濟相對發達的城鎮而設置市的建制。這種“析縣置市”的模式使得城市主要是指集中于工商業經濟發達的區域。然而，隨著城市經濟不斷發展,其在政府體制和行政區劃中的地位不斷提高，最終，城市不僅是領導工商業發達地區“城堡經濟”，還開始領導城區周邊的廣大農村地區。特別是 1980 年代開始大規模出現“市領導縣”體制，使得這種獨特的“廣域型城市”更是得到大面積推廣。
“市領導縣”的廣域型城市體制，是依據“城市帶動農村”的指導思想，將作為省級政府派出機構的地區改為地級市，而縣則歸地級市直接管理，形成了“省管市”、“市管縣”的三級地方體制。然而，這種以經濟發達地區地級市的組織功能為核心，通過經濟聯系和行政關系，帶動農村和區域腹地協同發展的初衷是否實現了呢？本文我們主要評估這種“市領導縣”體制對縣域經濟發展的影響。
“市領導縣”體制的初衷是“加強統一規劃，統一領導，促進城鄉一體化”。根據當時河北省省長在總結唐山市試點“市領導縣”體制所概括的。這種體制可能有利于開拓和繁榮城鄉經濟等諸多優點(張曙光,1985)。但是由于基礎不同，市和縣的利益其實并不一致，而是兩個相互競爭的“塊塊”。在各專業領域的“條條”被地級市領導后，垂直的“條條”管理卻建立在不同的“塊塊”利益之上。根據錢穎一等人的總結，這種“條塊”不統一的體制會造成市縣的利益沖突(Qian,Xu，1993)，即每個縣作為“塊塊”，受到偏向于市轄區的地級市政府部門“條條”的領導后，可能會損害縣域經濟利益。早在 1992 年,周一星和胡大鵬(1992)就通過對縣長的調查問卷，發現縣長們普遍反映地級市對轄縣的擴散作用、帶動作用較小。根據楊志勇(2009)的分析，在市縣各自“強”、“弱”的四種組合關系中，“強市弱縣”對縣較為有利，其他關系都不利于縣域經濟增長。然而，這些文獻都缺少嚴格的計量分析，特別是沒有評估究竟怎樣的地級市，領導怎樣的縣，才會對縣有不好(或好)的影響。
本文基于當前的制度改革的背景，定量評估“市領導縣”體制的影響，既有重要的歷史意義，也有顯著的現實意義。“市領導縣”體制跟當前正如火如荼開展的“省直管縣”、“強縣擴權”改革密切相關。早在 1990 年代，特別是進入 2000 年代之后，為適應縣域經濟的壯大，各地紛紛開展了針對縣域經濟的“省直管縣”和“強縣擴權”的改革。不少文獻評估了這些改革舉措，并且大部分文獻的結論都發現越過地級市，由省來直接管理縣(即“省直管縣”)，或者賦予縣級政府更大的經濟社會管理權限(即“強縣擴權”)，都有利于縣域經濟的增長(才國偉,黃亮雄，2010；袁淵，左翔，2011；樊勇，王蔚，2013)。不過，鄭新業等(2011)通過對河南省數據的分析，也發現“省直管縣”能夠促進縣域經濟增長的改革目標是難以實現的。而李猛(2012)也認為“省直管縣”促進縣域經濟增長是有條件的，理順政府間關系的關鍵點不在于省直管縣改革這一具體形式,，而在于轉變政府職能的同時緩解縣鄉財政困境。
由于“省直管縣”和“強縣擴權”往往僅限于經濟管理、財政收支上地級市和轄縣權力關系的調整，并不涉及到行政區劃調整，也甚少涉及地級市對轄縣的政治領導。考慮到經濟上分權，政治上集權在決定中國經濟增長中的關鍵作用(Xu,2011)，因此，在現階段我們繼續評估“市領導縣”體制對縣域經濟發展的影響，仍然具有非常現實的意義。
此外，本文的研究也與以下一系列經濟學文獻緊密相關。首先，“市領導縣”使得地區一級行政區劃由虛變實，原本由省及其派出機構-地區行署領導的縣，改為由權力大為增強的地級市領導，實際上等于增加了一級地方政府(鮑晨輝，2007；劉笑萍，2009)。分權一直被認為是地區增長的動力之一(Qian,Roland，1998；Qian，Weingast，1997)，但是分權也會產生一系列的問題(王永欽等，2007)。“市領導縣”改變相關地方政府的權力范圍以及地方政府間競爭格局，從而影響經濟增長。其次，許多學者強調了地方官員激勵對地區經濟增長的影響(周黎安，2004，2007；張軍，高遠，2007；王賢彬，徐現祥，2008)，“市領導縣”也會改變相關地級和縣級地方官員的所面臨的激勵和約束，從而影響到地區經濟增長。
本文余下部分安排如下，第二部分是關于“市領導縣”體制的背景介紹，第三部分是評估方法和樣本數據的介紹，第四部分是主要結果和進一步分析，最后是本文的結論及政策含義。
制度背景
城市是與鄉村相對應的一種社區，是指那些人口集中、工商業發達、居民以非農業人口為主的地方。雖然自古以來，中國就有較為發達的城市經濟，但城市建制出現在中國則是 20 世紀初的事情。隨著中國社會政治經濟的全面發展，尤其是城市化水平的提高，市制得到了很大的發展，不僅數量成倍地增加，而且城市的行政地位、所轄區域也日益提高和擴大。
清末開始在城鄉分別設置不同行政建制時，市是作為城鎮型地方行政建制的專名，為各地所采用。市的設立往往是析出縣域中經濟發達的地區(如城關鎮)設為市建制的“析縣置市”模式。此時，市為縣下城鎮地區的行政建制，縣與市、鎮之間是上下級的隸屬關系。
1921 年頒布的《廣東市暫行條例》規定廣州市地方行政區域隸屬于省政府，不屬于縣的行政范圍。其后，北洋政府在《市自治制》中，將市分為兩種，普通市屬縣領導，特別市與縣并立屬省領導。北伐戰爭之后，南京國民政府于 1930 年頒布《市組織法》，進而規定：普通市為省轄,不屬縣行政范圍(后改稱省轄市)；特別市為中央直轄(院轄市)。這樣，就出現了行政地位高于縣等 省的市和行政地位等于縣的市，不再存在屬于縣領導的市。
雖然市制產生之后，市在地區行政區劃中的地位逐步提高，脫離縣的領導，并逐漸變為高于縣的行政建制，但由市來領導縣的情況卻仍極為少見。建國前，僅有汪偽政府的“首都”南京市領導句容縣、江寧縣；大都會“上海特別市”領導周邊縣的少數特例。新中國成立初期，出于治安管理等原因，杭州市、蘭州市、重慶市、旅大市(今大連市)等城市也領導過周邊的縣，但領導縣的數量和持續時間都非常短暫，充其量僅能算作地方政府管理體制中的一種特例。
真正開始大規模施行“市領導縣”體制，則是在“大躍進”時期。在“大躍進”浪潮中，中國各方面都發生急劇的變革，在組建人民公社、小縣合并成大縣等之外，另一項重要的地方行政區劃調整的內容就是大規模推廣“市領導縣”體制。自 1958 年起,上海、天津、遼寧等地區紛紛施行“市領導縣”的體制。1959 年 9 月 17 日，全國人民代表大會常務委員會正式通過《關于直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》，使市轄縣得到了正式肯定。但是，在 1960 年代初期發生“大饑荒”之后，全國糧食供應嚴重短缺，社會生產受到嚴重阻礙，處于“非常時期”，1961 年開始，各地由市領導的縣紛紛重屬專區領導。
現行的“市領導縣”體制是從改革開放之后開始大規模推廣的。20 世紀 80 年代初期，為了加快城鄉一體化建設步伐，推進行政機構改革，中央 1982 年發出《關于改革地區體制，實行“市領導縣”體制的通知》，“市領導縣”開始啟動。1983 年 2 月 15 日，中共中央、國務院又下發了《關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》，指出：“以經濟發達的城市為中心，以廣大農村為基礎，逐步實行市領導縣的體制，使城市和農村緊密地結合起來，充分發揮兩方面的優勢，互相依存，互相支援，統一領導，全面規劃，促進城鄉經濟、文化事業的發展，這是我們改革的基本目的和要求。主要辦法是，實行地、市合并，由市領導縣。”此后，“市領導縣”體制實施范圍逐步擴大。到 1990 年代中期，大部分的東部省份都基本實行了“市領導縣”體制。
1999 年,中央再次發出《關于地方政府機構改革的意見》,要求與地級市并存的地區,實行地市合并，與縣級市并存一地的地區，所在市(縣)達到設立地級市標準的，撤銷地區建制，設立地級市，實行“市領導縣”體制。此后，中國又迎來新一波的“市領導縣”浪潮。至 2004 年底，這一波高潮退去時，全國共有地級行政建制 333 個，其中地級市 283 個，占地級行政建制的 80%。在地級市當中,只有廣東的東莞市、中山市，甘肅省的嘉峪關市，海南的三亞市等少數幾個地級市不轄縣，其他絕大多數地級市都下轄數量不等的縣。地級市領導縣的數量占全國縣總數的 70%，人口占全國縣域總人口的 90%以上。
隨著“市領導縣”體制的消極因素和負面影響逐漸顯現，以及縣域經濟的逐漸壯大，從 2002 年起，浙江、湖北、廣東等省先后實施了“強縣擴權”改革，把市一級政府的部分經濟管理權下放到一些重點縣。從 2004 年開始，安徽、湖北、吉林等省又開展了“省直管縣”的財政體制改革，省直接對縣進行管理。2009 年,財政部發布《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，要求“2012年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改”。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步明確：“優化行政區劃設置，有條件的地方探索推進省直接管理縣(市)體制改革”。可以預見，未來“省直管縣”改革必將繼續推動。
不過，我們需要注意的是，至少到目前為止，中國的“省直管縣”改革，僅僅涉及到省直管縣財政，或者經濟管理權限下放的“強縣擴權”，并不涉及行政區劃的正式調整，也基本不涉及地級市對縣的政治領導。由于中國政治經濟體制的一個顯著特征是經濟上分權、政治上集權(Xu，2011),，因此這種“省直管縣”和“強縣擴權”，并不是對“市領導縣”的完全舍棄。所以，直到 1999 年國家通過的《中共中央、國務院關于地方政府機構改革的意見》，仍在強調要實行“地市合并”、“市領導縣”。因此，同樣的可以預見到，“市領導縣”體制未來仍將會延續較長的時間。
隨著城市從析出一個縣精華區域的建制到平行于縣、高于縣的建制，再到市領導縣體制的推行，作為城堡型的地方行政建制的市制就發生了相當大的變化，形成一種“廣域型城市”的模式。從而，市不再僅僅是國家為管理城市地區和城市居民而專設的地方行政單位，眾多的市轄境范圍內的農業人口大大多于城市人口，并有面積很廣的農業地區。這種廣域型城市建制的目的何在？特別是其對包含了廣大農村地區的所轄縣的經濟績效有和影響？在城市化成為中國經濟增長和轉型的主要戰場的當前時代，回答這一問題仍有重要的理論價值和政策含義。
根據 1959 年全國人大常委會的《決定》，“市領導縣”的目的是：“密切城市和農村的經濟關系，促進工農業的相互支援，便利勞動力的調配”；而根據 1983 年中央的《通知》，“市領導縣”的目的是：“使城市和農村緊密地結合起來，充分發揮兩方面的優勢，互相依存，互相支援，統一領導”。由此看來，“市領導縣”的主要目的是發揮中心城市的領導作用，促進城鄉共同發展。然而，這種城鄉共同發展的目的是否能夠實現，卻是需要嚴格的實證手段來評估的。基于這一目的，本文如下就通過雙重差分法這一較前沿的計量方法來評估這種“市領導縣”體制對縣域經濟的影響。
結論及政策含義
中國于 1980 年代開始大面積推廣的“市領導縣”體制造成了一種“廣域型城市”的城市建制，其設立的初衷旨在轉軌經濟背景下發揮中心城市的帶動作用，促進城鄉一體化發展。“市領導縣”是中國政治經濟體制改革過程中的一個縮影，是一項涉及政治、經濟、文化等諸方面的系統工程。本文利用雙重差分方法，評估了這種“市領導縣”體制的確立對縣域經濟發展的政策影響。縣域經濟是中國國民經濟的基礎，發展與壯大縣域經濟，關系到整個國計民生，因此這種評估具有重大的現實意義。
從學術積累的角度而言，“市領導縣”的漸進推廣，構成了一個“自然實驗”，較好地解決了其中可能存在的內生性問題。而且，本文利用了全國不同區位的三省的面板數據，樣本具有更大的變異以及足夠的代表性，實證結果更加令人信服。
本文研究發現，“市領導縣”體制的確立抑制了縣域人均 GDP 以及農民人均純收入的增長，這說明“市領導縣”體制利用中心城市的優勢地位拉動所轄縣的經濟發展、促進城鄉共同發展的初衷不僅沒有奏效，反倒因為對農村和農業生產重視不夠而削弱了農村經濟的發展。事實上，“市領導縣”體制沒有建立一整套有效的促進城鄉合治的制度安排，沒有觸動傳統的城鄉二元分割的行政管理體系，城鄉之間并未真正形成良性互動。
因此，隨著市場經濟體制的日臻完善，減少行政層級，理順城鄉治理機制，終成為大勢所趨。具體而言，通過本文上述分析，關于“市”、“縣”關系的重構，我們可以有以下幾個思路：
第一，改革要因地制宜，避免一刀切。“市領導縣”體制是計劃經濟向市場經濟過渡時期的產物，在改革的過程中，存在“一刀切”的現象。雖然存在一些弊端，但在當下市場經濟尚不發達的情況下，盲目取消“市領導縣”體制的做法也不足取。明智之舉是采取“省管縣”為主，“市領縣”為輔，兩種體制協調并舉的戰略，并按照“宜帶則帶，不宜帶則省管”的原則，進行體制重構。
第二，依法確定領縣市政府的職能和領導方式。要處理好市縣關系，必須加強立法和制度建設，規范領縣市政府的職能和領導方式。領導縣的地級市政府承擔著雙重職責：作為一般廣域型政府，它起著承上啟下、上傳下達的作用；而作為城鎮型政府，主要對那些影響城市正常運轉的社會公共事務，承擔著直接管理的職責。因此，領導縣的市政府應針對不同的職責和管理對象采取不同的領導方式。作為一般廣域型政府，主要是通過監督、協調等間接手段履行其對轄縣領導的職能；而作為城鎮型政府，主要通過直接管理和提供服務來履行自己的職能。領縣市政府只有明確了自身的職能定位和領導方式，才能有的放矢地開展工作，而不至于胡子眉毛一把抓或者顧此失彼。
第三，按照“權責一致”的原則重構市縣間的權力關系。當前，縣級政府一方面管理的事務繁多，而另一方面掌握的權力又相對缺乏。權責不對稱使縣級政府在職能履行上常常進退兩難。為此， 需要按照“權責一致”的原則，重新明確市縣間的權力關系。首先，賦予縣級政府與其職責相對應的財權、財力以及經濟、社會事務的自主管理權；其次，增加中央、省、市對縣級政府的財政轉移和補貼力度，使縣級政府的責、權、利相一致，財權與事權、用人權相統一。
第四，更重要的是建立健全促進城鄉一體化與協調發展的體制機制。要實現城鄉經濟社會的共同和協調發展，須做如下的制度安排：建立城鄉一體化的戶籍管理制度；建立城鄉統一的勞動用工制度；建立覆蓋城鄉的統一的社會保障制度；建立城鄉統一的建設用地市場。這幾項重大改革在新一屆政府執政后，已經開始推動，但確保落到實處，仍然任重而道遠。
作者簡介：郭峰 上海新金融研究院研究員、北京大學互聯網金融研究中心/國家發展研究院博士后；湯毅 復旦大學經濟學院博士研究生。
中國鄉村發現網轉自：中國金融四十人論壇微信公眾號
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