全面認識保護地的外延和功能
“國家公園筆談”必談保護地（盡管這個詞的定義存在明顯漏洞，參見拙文《十說國家公園體制元年》），這是因為中央啟動國家公園體制試點的目的之一就是通過具有龍頭作用的國家公園體制建設帶動整個保護地體系的統一、規范、高效化；而且，保護地還是國家主體功能區中禁止開發區的主體，其形態多樣，不僅具有生態功能，也具有生產功能和生活功能：其中既有價值較高的以發揮生態功能為主的保護地，如自然保護區；也有生態和景觀價值一般但與市民生活聯系密切的水源保護區等；還有綠道網、水岸公園這樣線型的且與人居環境比鄰的保護地（這在大家以為是頂級的美國國家公園體系中亦然，如圖1中美國首都華盛頓特區的西波托馬克公園，從資源價值和空間分布角度來看更接近通常意義的城市公園或郊野公園），這類保護地對新型城鎮化具有不可替代的作用。
對新型城鎮化，中央城市化工作會議文件提出的要點包括：尊重城市發展規律、提高宜居性，改進城市管理，歷史文化遺產保護。與這些要求掛鉤，保護地的發展應該體系化：不僅使生態價值重要的區域用自然保護區等形式保護起來，也應該使兼具生產、生活、生態功能的用其他形式和形態（如線狀的水岸公園）的保護地保護利用起來，這樣才能在加強保護（如線狀保護地成為面狀保護地的連通廊道）的同時更直接地惠澤于民。
以往的保護地事業與城市發展幾乎是脫鉤的，自然保護區、風景名勝區等保護地（這也是我國九類保護地體系中法定的兩類）因此常給人留下“深山老林”或“風景名勝”的印象，但從保護地與城市發展的關系總結，保護地體系是城市按照主體功能區發展、劃定生態保護紅線和城市增長邊界、城市群協調發展等的重要依托，很多保護地甚至是城市特色發展和綠色發展（如海綿城市建設）的依托（如水源保護區、水利風景區等都是構建海綿城市比普通的城市綠地更重要的依托）。可舉一個廣東省正在大力推進的保護地體系建設例子詳細說明保護地與城市發展的關系：水岸公園是具有區域特色的保護地類別和公園類別集合體（是對沿江河水系、內河涌、海岸、湖塘、基塘、水庫堤壩等水岸地區建設的為市民提供生態涵養、生活休閑、環境美化、游憩、防災減災等功能的帶狀或環狀公園的統稱，在很多區域與水利風景區重合），其既是保護地體系的重要組成，也對新型城鎮化具有重要且獨特的作用。這是因為水岸公園在珠三角是“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”的綜合體現，其對服務市民運動游憩、復興堤岸地區空間活力、傳承嶺南水鄉文化具有不可替代的作用（參見圖2、圖3），也有利于實現從“海綿城市”向“海綿大區域”的升級。正因為不同形態的保護地功能有所互補，所以國家相關文件中強調的是保護地體系的功能，如國家發改委和環保部頒布的《關于貫徹實施國家主體功能區環境政策的若干意見》中明確：“優化城市功能分區，擴大城市綠色生態空間，加強城市公園綠地、綠道網、綠化隔離帶和城際生態廊道建設”。 顯然，主體功能區建設中也需要多種類型的保護地來支撐，也看重保護地對新型城鎮化的重要作用。
而有的區域，如果保護地體系沒有形成，則城市的綠色發展和主體功能區相關工作就難以見效。以北京為例，其尚未形成保護地體系（尤其與廣東等省相比）并準確搭建保護地體系與禁止開發區之間的劃定、管理橋梁，且目前的保護地覆蓋范圍不夠、功能不夠：①難以滿足生態需要。尚未全部覆蓋所有生態空間（如近年來北京市新增的郊野公園、平原造林區域、綠道等），保護地之間缺少連通廊道，難以形成完整的城市增長邊界；②難以滿足生活需要。已有的保護地形態較單一，線狀保護地少，滿足居民需要的方式單一； ③難以形成區域綠色發展的依托。京津冀城市群組團生態隔離帶尚未建立，與河北、天津的生態缺乏銜接和共建，難以滿足《京津冀協同發展規劃綱要》提出的共建京津冀西北部生態涵養區的要求。
實際上，這樣形態多樣、功能完整的保護地體系，也是美國國家公園體系的重要特征：其體系內有43種類別（可大致合并為20類），大多數并非國家公園那樣的大面積荒野保護地，而是兼具生態、生產、生活功能并與人居環境緊密相關的保護地。僅以線型保護地為例，就有自然風景河流及航道、國家海濱、國家河流、國家湖濱、國家風景道、國家風景步道等六種類型。即像美國那樣廣義的國家公園體系中也包括了各類保護地，包括能讓新型城鎮化體現出“山水鄉愁”要素的“親民”的、“有文化”的保護地。
從全國來看，有若干并非國家公園體制試點和保護地建設關注焦點的保護地類別，在形成保護地體系、串聯保護地、使保護地更好地服務于新型城鎮化等方面發揮著獨特作用。仍以廣東的水岸公園（包括水利風景區）為例：①在地域特色明顯的區域，水岸公園（包括水利風景區）可以作為省級保護地體系的骨干（如廣東省省立公園體系中的珠江三角洲區域），價值較高的可進入國家公園預備清單或成為國家公園體制試點區的組成部分。一些條件較好且已納入國家試點范圍的（如黃河源水利風景區）爭取首批建成有類型代表意義的中國國家公園。②其他數量眾多、分布貼近人居環境的水岸公園（包括水利風景區），可以更全面地發揮人居環境功能，與環境整治并行的水岸公園建設，還能及時、直接地將水環境質量的改善體現為群眾的生活改善，增強人民在生態建設上的獲得感，為實現山水林田湖是一個生命共同體和居民“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”直接作出貢獻。
總結一下，國家公園、保護地與新型城鎮化的關系就是：國家公園只是保護地體系的一種，保護地體系也是新型城鎮化“山水鄉愁”的要素。如果要回答國家公園中有沒有“我家”公園？至少一個回答是靠譜的：保護地體系中肯定包括鄰家公園乃至“我家”公園，至于那是否能上升到國家層次，還得看你家的造化——三江源的牧民天天都把“我家”當國家，國家也真把他們家當國家公園。
保護地全面發揮功能面臨的制度障礙
說一千、道一萬，保護地和城市發展的現狀是：脫節且保護地“自身難保”。這是因為，保護地要在新型城鎮化中全面發揮功能，在我國存在兩個突出的體制建設約束：地、人，即土地權屬大多不屬于政府，內部有大量原住民。級別越低的保護地，這些約束越多。前文說從廣東水岸公園（包括水利風景區）的情況看，有的地方構建直接服務于新型城鎮化的保護地體系條件較好，但即便這樣條件較好的地區，相關建設仍不盡如人意：珠三角城市河道灘地資源保護情況不容樂觀，上游地區占用河灘地建設（參見圖3）、口門部分圍墾過度，部分界河兩岸各自為政，競相開發利用，無序圍河造地或商業開發灘地，破壞自然岸線。
出現這種情況，是因為從制度角度而言有三方面障礙：地、錢、法。
土地權屬不清是造成目前保護地管理名實不符最主要的原因。多數保護地（包括管理規定最嚴格的自然保護區）的諸多面積只是落在了近似一紙空文的劃界圖紙上，現實中在法理上無法整體“禁止開發”。據不完全調查，我國的自然保護區內及周邊分布有大量社區，其中居住著數以千萬計的原住民。而自然保護區的劃建大多是20世紀80年代后，相當于從周邊社區的村民承包地（包括草場、林場）上強制改變土地用途進行劃分和建立，因此相當數量的自然保護區存在土地權屬問題。根據對中國林業系統1538個自然保護區資料的分析，80%以上的保護區存在土地權屬及相關問題的困擾。而珠江三角洲水岸公園涉及的岸線土地，也有80%以上并非政府所有。
“錢”指建設和管理的資金機制不明或保障程度不高。除了對國家級自然保護區、濕地公園、地質公園等有中央專項資金支持，其他保護地大多依靠基層地方政府財政和經營收入。這樣，不僅保護地很難保護好，還易引發對保護地的過度經營甚至變保護地為開發用地（如將岸線全部出售給房地產開發商）。
“法”指現有的相關法律可能阻礙保護地功能全面發揮。例如，《自然保護區條例》對核心區和緩沖區有近乎苛刻的管制，有些可能對保護對象有利的利用（如濕地保護區中的有機農業有利于水鳥生存）也被禁止；又如，《水法》規定堤內30米只能拆不能建，主干10米以內不能建設，這使珠江三角洲的水岸公園建設難以操作，在一些地方甚至還不利于堤岸保護。對某個地方的某類保護地來說，這些約束可能同時存在。以典型的水鄉城市——廣東南海市為例，資金約束是因為水利部每年的專項資金只能用于河道整治、清淤，必要的岸線改造；地權約束是因為內河涌水上歸政府，岸上歸農民，且內河涌兩旁主要為廠房，當地農民在用，回收難度大；而《水法》規定堤內30米只能拆不能建，主干10米以內不能建設；順德水道的外灘地管理名義上應歸政府，將實際當地農民在使用（村委會已租給個體經營者）。
這些制度障礙需要統籌解決。《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中明確：以市縣級行政區為單元，建立由空間規劃、用途管制、領導干部自然資源資產離任審計、差異化績效考核等構成的空間治理體系。這樣的指示，實際明確了保護地全面發揮功能，應該從管理單位體制、規劃機制、土地權屬制度、資金機制、經營機制等方面統籌改革。這種統籌改革，又需要與國家生態文明建設的八項基礎性制度和國家公園體制改革銜接起來，才可能得到上位統籌改革的支持。
引導并規范保護地體系發展，促進有條件的城市群更快形成山水鄉愁
通過制度配套改革，促進保護地在新型城鎮化中形成體系和全面體現功能，要注意三方面關系：①政府和市場的關系。級別較低的保護地并不需要大面積和嚴格的保護，且這些保護地可能與商品形成關聯產品（例如，如果水岸公園本身能形成商品房小區的景觀，就可以按照規劃讓房地產開發商投資建設但開放式管理），這就便于市場介入，解決政府自有資本不足和資金運作效率較低的問題；②處理好共性和個性的關系：保護地體系建設必須分類推進。對某些地域來說，如果保護地的生產、生活、生態功能突出且和新型城鎮化關系密切，可以優先發展。如珠江三角洲區域與水相關的濕地公園、水利風景區、水源保護區以及桑基魚塘等，可以串聯起來，通過水岸公園這種新的形式統籌建設；③制度改革中要注意內在驅動力和外部約束力的關系。外部約束力包括主體功能區中的定位、生態保護紅線、水紅線和耕地紅線等，還包括生態文明基礎制度中涉及的將保護地建設納入經濟社會發展規劃并納入到各級干部任期目標管理責任考核之中，實行自然資源資產離任審計、生態環境損害責任終身追究制。內在驅動力包括規劃機制、土地權屬制度、資金機制等，這些制度配套改革好了，就可以構建“保護好了、要見效益”的制度，即建設這些保護地，既有經濟效益、社會效益，施政者還有“政績”效益。
可以珠三角水岸公園體系建設為例來說明操作層面的制度建設。操作角度而言，珠三角水岸公園體系建設的思路是按類型，抓典型：首先是分類。綜合尺度、功能和形態，可分為：市域之間的“區域級水岸公園連接帶”和“重要保護地或景區連接線”；城市尺度的“濱水走廊”“休閑景觀帶”、“生態景觀岸線工程”；鎮街尺度的“桑基魚塘多樣化節點”“社區綠道水岸共建線”等。不同類型凸顯不同的主導功能，銜接不同的資金，配套不同的保障制度，然后“按類型、抓典型”進行制度建設。例如，廣東南海的水岸建設涵蓋了嶺南山水、水岸城市、桑基魚塘等資源類型并有傳統文化支撐，基層地方政府也有較高的積極性，可按不同的辦法突破三方面制度約束：南海中軸線（千燈湖）片區，代表珠三角水岸城市建設典型，是水岸公園向水岸城市升級的典范，水岸公園建設最好結合當地房地產開發，在土地出讓之前就應通過規劃手段讓房地產商承諾并參與公園建設，讓水岸公園建設的未來收益有市場兌現渠道；而南海市區中條件較好的地方，可將水岸公園與濕地串聯起來，強調濕地處理城市黑臭水體的功能，爭取國家的水專項資金；南海西樵鎮的西樵山周邊水系建設，水岸公園作為岸線保護的手段和重要保護地的“串聯線”，則可明確其建設范圍和方式，凸顯其防洪、保岸線的功能，以突破相關法規約束并爭取水利系統專項資金支持（例如，可作為水利部門的既有項目（河湖水系連通工程）中的一部分，這樣，這類保護地的建設就能獲得中央專項資金的支持）。總之，只要因地制宜按類型構建水岸公園“保護好了、要見效益”的制度，就不僅能突破約束且能使水岸公園成為珠三角金山銀山就是綠水青山的物證。
有了這樣的物證，再討論國家公園、保護地與新型城鎮化的關系時，就像我在國家公園系列筆談中的《國家公園、生態文明與綠色發展》一文中概括的“國生綠”一樣，這種關系也能概括為“國保新”——國家公園體系保證讓新型城鎮化新起來。
中國鄉村發現網轉自：《中國發展觀察》
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