“國家公園筆談”必談保護地（盡管這個詞的定義存在明顯漏洞，參見拙文《十說國家公園體制元年》），這是因為中央啟動國家公園體制試點的目的之一就是通過具有龍頭作用的國家公園體制建設帶動整個保護地體系的統(tǒng)一、規(guī)范、高效化；而且，保護地還是國家主體功能區(qū)中禁止開發(fā)區(qū)的主體，其形態(tài)多樣，不僅具有生態(tài)功能，也具有生產(chǎn)功能和生活功能：其中既有價值較高的以發(fā)揮生態(tài)功能為主的保護地，如自然保護區(qū)；也有生態(tài)和景觀價值一般但與市民生活聯(lián)系密切的水源保護區(qū)等；還有綠道網(wǎng)、水岸公園這樣線型的且與人居環(huán)境比鄰的保護地（這在大家以為是頂級的美國國家公園體系中亦然，如美國首都華盛頓特區(qū)的西波托馬克公園，從資源價值和空間分布角度來看更接近通常意義的城市公園或郊野公園），這類保護地對新型城鎮(zhèn)化具有不可替代的作用。
對新型城鎮(zhèn)化，中央城市化工作會議文件提出的要點包括：尊重城市發(fā)展規(guī)律、提高宜居性，改進城市管理，歷史文化遺產(chǎn)保護。與這些要求掛鉤，保護地的發(fā)展應該體系化：不僅使生態(tài)價值重要的區(qū)域用自然保護區(qū)等形式保護起來，也應該使兼具生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能的用其他形式和形態(tài)（如線狀的水岸公園）的保護地保護利用起來，這樣才能在加強保護（如線狀保護地成為面狀保護地的連通廊道）的同時更直接地惠澤于民。
以往的保護地事業(yè)與城市發(fā)展幾乎是脫鉤的，自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等保護地（這也是我國九類保護地體系中法定的兩類）因此常給人留下“深山老林”或“風景名勝”的印象，但從保護地與城市發(fā)展的關系總結(jié)，保護地體系是城市按照主體功能區(qū)發(fā)展、劃定生態(tài)保護紅線和城市增長邊界、城市群協(xié)調(diào)發(fā)展等的重要依托，很多保護地甚至是城市特色發(fā)展和綠色發(fā)展（如海綿城市建設）的依托（如水源保護區(qū)、水利風景區(qū)等都是構(gòu)建海綿城市比普通的城市綠地更重要的依托）。可舉一個廣東省正在大力推進的保護地體系建設例子詳細說明保護地與城市發(fā)展的關系：水岸公園是具有區(qū)域特色的保護地類別和公園類別集合體（是對沿江河水系、內(nèi)河涌、海岸、湖塘、基塘、水庫堤壩等水岸地區(qū)建設的為市民提供生態(tài)涵養(yǎng)、生活休閑、環(huán)境美化、游憩、防災減災等功能的帶狀或環(huán)狀公園的統(tǒng)稱，在很多區(qū)域與水利風景區(qū)重合），其既是保護地體系的重要組成，也對新型城鎮(zhèn)化具有重要且獨特的作用。這是因為水岸公園在珠三角是“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”的綜合體現(xiàn)，其對服務市民運動游憩、復興堤岸地區(qū)空間活力、傳承嶺南水鄉(xiāng)文化具有不可替代的作用，也有利于實現(xiàn)從“海綿城市”向“海綿大區(qū)域”的升級。正因為不同形態(tài)的保護地功能有所互補，所以國家相關文件中強調(diào)的是保護地體系的功能，如國家發(fā)改委和環(huán)保部頒布的《關于貫徹實施國家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見》中明確：“優(yōu)化城市功能分區(qū)，擴大城市綠色生態(tài)空間，加強城市公園綠地、綠道網(wǎng)、綠化隔離帶和城際生態(tài)廊道建設”。 顯然，主體功能區(qū)建設中也需要多種類型的保護地來支撐，也看重保護地對新型城鎮(zhèn)化的重要作用。
而有的區(qū)域，如果保護地體系沒有形成，則城市的綠色發(fā)展和主體功能區(qū)相關工作就難以見效。以北京為例，其尚未形成保護地體系（尤其與廣東等省相比）并準確搭建保護地體系與禁止開發(fā)區(qū)之間的劃定、管理橋梁，且目前的保護地覆蓋范圍不夠、功能不夠：①難以滿足生態(tài)需要。尚未全部覆蓋所有生態(tài)空間（如近年來北京市新增的郊野公園、平原造林區(qū)域、綠道等），保護地之間缺少連通廊道，難以形成完整的城市增長邊界；②難以滿足生活需要。已有的保護地形態(tài)較單一，線狀保護地少，滿足居民需要的方式單一； ③難以形成區(qū)域綠色發(fā)展的依托。京津冀城市群組團生態(tài)隔離帶尚未建立，與河北、天津的生態(tài)缺乏銜接和共建，難以滿足《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出的共建京津冀西北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的要求。
實際上，這樣形態(tài)多樣、功能完整的保護地體系，也是美國國家公園體系的重要特征：其體系內(nèi)有43種類別（可大致合并為20類），大多數(shù)并非國家公園那樣的大面積荒野保護地，而是兼具生態(tài)、生產(chǎn)、生活功能并與人居環(huán)境緊密相關的保護地。僅以線型保護地為例，就有自然風景河流及航道、國家海濱、國家河流、國家湖濱、國家風景道、國家風景步道等六種類型。即像美國那樣廣義的國家公園體系中也包括了各類保護地，包括能讓新型城鎮(zhèn)化體現(xiàn)出“山水鄉(xiāng)愁”要素的“親民”的、“有文化”的保護地。
從全國來看，有若干并非國家公園體制試點和保護地建設關注焦點的保護地類別，在形成保護地體系、串聯(lián)保護地、使保護地更好地服務于新型城鎮(zhèn)化等方面發(fā)揮著獨特作用。仍以廣東的水岸公園（包括水利風景區(qū)）為例：①在地域特色明顯的區(qū)域，水岸公園（包括水利風景區(qū)）可以作為省級保護地體系的骨干（如廣東省省立公園體系中的珠江三角洲區(qū)域），價值較高的可進入國家公園預備清單或成為國家公園體制試點區(qū)的組成部分。一些條件較好且已納入國家試點范圍的（如黃河源水利風景區(qū)）爭取首批建成有類型代表意義的中國國家公園。②其他數(shù)量眾多、分布貼近人居環(huán)境的水岸公園（包括水利風景區(qū)），可以更全面地發(fā)揮人居環(huán)境功能，與環(huán)境整治并行的水岸公園建設，還能及時、直接地將水環(huán)境質(zhì)量的改善體現(xiàn)為群眾的生活改善，增強人民在生態(tài)建設上的獲得感，為實現(xiàn)山水林田湖是一個生命共同體和居民“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”直接作出貢獻。
總結(jié)一下，國家公園、保護地與新型城鎮(zhèn)化的關系就是：國家公園只是保護地體系的一種，保護地體系也是新型城鎮(zhèn)化“山水鄉(xiāng)愁”的要素。如果要回答國家公園中有沒有“我家”公園？至少一個回答是靠譜的：保護地體系中肯定包括鄰家公園乃至“我家”公園，至于那是否能上升到國家層次，還得看你家的造化——三江源的牧民天天都把“我家”當國家，國家也真把他們家當國家公園。
保護地全面發(fā)揮功能面臨的制度障礙
說一千、道一萬，保護地和城市發(fā)展的現(xiàn)狀是：脫節(jié)且保護地“自身難保”。這是因為，保護地要在新型城鎮(zhèn)化中全面發(fā)揮功能，在我國存在兩個突出的體制建設約束：地、人，即土地權(quán)屬大多不屬于政府，內(nèi)部有大量原住民。級別越低的保護地，這些約束越多。前文說從廣東水岸公園（包括水利風景區(qū)）的情況看，有的地方構(gòu)建直接服務于新型城鎮(zhèn)化的保護地體系條件較好，但即便這樣條件較好的地區(qū)，相關建設仍不盡如人意：珠三角城市河道灘地資源保護情況不容樂觀，上游地區(qū)占用河灘地建設、口門部分圍墾過度，部分界河兩岸各自為政，競相開發(fā)利用，無序圍河造地或商業(yè)開發(fā)灘地，破壞自然岸線。
出現(xiàn)這種情況，是因為從制度角度而言有三方面障礙：地、錢、法。
土地權(quán)屬不清是造成目前保護地管理名實不符最主要的原因。多數(shù)保護地（包括管理規(guī)定最嚴格的自然保護區(qū)）的諸多面積只是落在了近似一紙空文的劃界圖紙上，現(xiàn)實中在法理上無法整體“禁止開發(fā)”。據(jù)不完全調(diào)查，我國的自然保護區(qū)內(nèi)及周邊分布有大量社區(qū)，其中居住著數(shù)以千萬計的原住民。而自然保護區(qū)的劃建大多是20世紀80年代后，相當于從周邊社區(qū)的村民承包地（包括草場、林場）上強制改變土地用途進行劃分和建立，因此相當數(shù)量的自然保護區(qū)存在土地權(quán)屬問題。根據(jù)對中國林業(yè)系統(tǒng)1538個自然保護區(qū)資料的分析，80%以上的保護區(qū)存在土地權(quán)屬及相關問題的困擾。而珠江三角洲水岸公園涉及的岸線土地，也有80%以上并非政府所有。
“錢”指建設和管理的資金機制不明或保障程度不高。除了對國家級自然保護區(qū)、濕地公園、地質(zhì)公園等有中央專項資金支持，其他保護地大多依靠基層地方政府財政和經(jīng)營收入。這樣，不僅保護地很難保護好，還易引發(fā)對保護地的過度經(jīng)營甚至變保護地為開發(fā)用地（如將岸線全部出售給房地產(chǎn)開發(fā)商）。
“法”指現(xiàn)有的相關法律可能阻礙保護地功能全面發(fā)揮。例如，《自然保護區(qū)條例》對核心區(qū)和緩沖區(qū)有近乎苛刻的管制，有些可能對保護對象有利的利用（如濕地保護區(qū)中的有機農(nóng)業(yè)有利于水鳥生存）也被禁止；又如，《水法》規(guī)定堤內(nèi)30米只能拆不能建，主干10米以內(nèi)不能建設，這使珠江三角洲的水岸公園建設難以操作，在一些地方甚至還不利于堤岸保護。對某個地方的某類保護地來說，這些約束可能同時存在。以典型的水鄉(xiāng)城市——廣東南海市為例，資金約束是因為水利部每年的專項資金只能用于河道整治、清淤，必要的岸線改造；地權(quán)約束是因為內(nèi)河涌水上歸政府，岸上歸農(nóng)民，且內(nèi)河涌兩旁主要為廠房，當?shù)剞r(nóng)民在用，回收難度大；而《水法》規(guī)定堤內(nèi)30米只能拆不能建，主干10米以內(nèi)不能建設；順德水道的外灘地管理名義上應歸政府，將實際當?shù)剞r(nóng)民在使用（村委會已租給個體經(jīng)營者）。
這些制度障礙需要統(tǒng)籌解決。《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中明確：以市縣級行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、差異化績效考核等構(gòu)成的空間治理體系。這樣的指示，實際明確了保護地全面發(fā)揮功能，應該從管理單位體制、規(guī)劃機制、土地權(quán)屬制度、資金機制、經(jīng)營機制等方面統(tǒng)籌改革。這種統(tǒng)籌改革，又需要與國家生態(tài)文明建設的八項基礎性制度和國家公園體制改革銜接起來，才可能得到上位統(tǒng)籌改革的支持。
引導并規(guī)范保護地體系發(fā)展，促進有條件的城市群更快形成山水鄉(xiāng)愁
通過制度配套改革，促進保護地在新型城鎮(zhèn)化中形成體系和全面體現(xiàn)功能，要注意三方面關系：①政府和市場的關系。級別較低的保護地并不需要大面積和嚴格的保護，且這些保護地可能與商品形成關聯(lián)產(chǎn)品（例如，如果水岸公園本身能形成商品房小區(qū)的景觀，就可以按照規(guī)劃讓房地產(chǎn)開發(fā)商投資建設但開放式管理），這就便于市場介入，解決政府自有資本不足和資金運作效率較低的問題；②處理好共性和個性的關系：保護地體系建設必須分類推進。對某些地域來說，如果保護地的生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能突出且和新型城鎮(zhèn)化關系密切，可以優(yōu)先發(fā)展。如珠江三角洲區(qū)域與水相關的濕地公園、水利風景區(qū)、水源保護區(qū)以及桑基魚塘等，可以串聯(lián)起來，通過水岸公園這種新的形式統(tǒng)籌建設；③制度改革中要注意內(nèi)在驅(qū)動力和外部約束力的關系。外部約束力包括主體功能區(qū)中的定位、生態(tài)保護紅線、水紅線和耕地紅線等，還包括生態(tài)文明基礎制度中涉及的將保護地建設納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃并納入到各級干部任期目標管理責任考核之中，實行自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。內(nèi)在驅(qū)動力包括規(guī)劃機制、土地權(quán)屬制度、資金機制等，這些制度配套改革好了，就可以構(gòu)建“保護好了、要見效益”的制度，即建設這些保護地，既有經(jīng)濟效益、社會效益，施政者還有“政績”效益。
可以珠三角水岸公園體系建設為例來說明操作層面的制度建設。操作角度而言，珠三角水岸公園體系建設的思路是按類型，抓典型：首先是分類。綜合尺度、功能和形態(tài)，可分為：市域之間的“區(qū)域級水岸公園連接帶”和“重要保護地或景區(qū)連接線”；城市尺度的“濱水走廊”“休閑景觀帶”、“生態(tài)景觀岸線工程”；鎮(zhèn)街尺度的“桑基魚塘多樣化節(jié)點”“社區(qū)綠道水岸共建線”等。不同類型凸顯不同的主導功能，銜接不同的資金，配套不同的保障制度，然后“按類型、抓典型”進行制度建設。例如，廣東南海的水岸建設涵蓋了嶺南山水、水岸城市、桑基魚塘等資源類型并有傳統(tǒng)文化支撐，基層地方政府也有較高的積極性，可按不同的辦法突破三方面制度約束：南海中軸線（千燈湖）片區(qū)，代表珠三角水岸城市建設典型，是水岸公園向水岸城市升級的典范，水岸公園建設最好結(jié)合當?shù)胤康禺a(chǎn)開發(fā)，在土地出讓之前就應通過規(guī)劃手段讓房地產(chǎn)商承諾并參與公園建設，讓水岸公園建設的未來收益有市場兌現(xiàn)渠道；而南海市區(qū)中條件較好的地方，可將水岸公園與濕地串聯(lián)起來，強調(diào)濕地處理城市黑臭水體的功能，爭取國家的水專項資金；南海西樵鎮(zhèn)的西樵山周邊水系建設，水岸公園作為岸線保護的手段和重要保護地的“串聯(lián)線”，則可明確其建設范圍和方式，凸顯其防洪、保岸線的功能，以突破相關法規(guī)約束并爭取水利系統(tǒng)專項資金支持（例如，可作為水利部門的既有項目（河湖水系連通工程）中的一部分，這樣，這類保護地的建設就能獲得中央專項資金的支持）。總之，只要因地制宜按類型構(gòu)建水岸公園“保護好了、要見效益”的制度，就不僅能突破約束且能使水岸公園成為珠三角金山銀山就是綠水青山的物證。
有了這樣的物證，再討論國家公園、保護地與新型城鎮(zhèn)化的關系時，就像我在國家公園系列筆談中的《國家公園、生態(tài)文明與綠色發(fā)展》一文中概括的“國生綠”一樣，這種關系也能概括為“國保新”——國家公園體系保證讓新型城鎮(zhèn)化新起來。
作者系國務院發(fā)展研究中心研究員、《管理世界》雜志社副總編輯，兼任國家發(fā)改委國家公園體制建設核心專家組成員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國發(fā)展觀察》2016年第10期
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