我國的撤縣建區模式始于上海行政區劃改革實踐，是地域型政區向城市型政區轉變的重要形式，是新時期推進新型城鎮化、促進城鄉一體化發展的重要載體。作為上海最后一個縣，崇明撤縣建區，不僅意味著上海最后一個縣的消失，更意味著上海從此進入真正的都市經濟時代。
一、全國撤縣建區的模式
改革開放以來，全國撤縣建區有一百多個，90%集中在新世紀前后幾年，且大多集中在東部沿海省市，上海、江蘇、浙江、廣東、山東接近總量的一半。上海開撤縣建區之先河，經歷了三個大的階段：上世紀八十年代末，寶山因寶鋼地區的快速城市化而撤縣建區，納入城市管理體制；九十年代初開發開放浦東，浦東及閔行、嘉定撤縣建區；九十年代末及二十世紀初，上海率先推進城鄉統籌，金山、松江、青浦及奉賢先后撤縣建區。
依據《憲法》、《行政組織法》等相關法律法規，撤縣建區后，與原來的縣相比，新設區的行政區劃、機構設置和經濟、社會、行政管理職能及權限發生了較大變化：在行政區劃上，將由以農村為主的空間結構向以城區為主的空間結構轉變；在職能重心上，將從以農業、農村、農民為主向以三產、城區、市民為主轉變，主要履行城市建設、社會管理和公共服務的職能；在機構設置上，將以提供服務、改善民生為中心設置機構，機構的管理權限和獨立性相對于縣政府機構有所下降。具體表現為城鄉規劃、土地管理、財政稅收、基礎設施建設、公共服務以及行政層級、組織體制等方面的區別。
在各地開展撤縣建區的實踐中，逐步形成了三種模式：一是完全按照區的模式設定體制機制；二是根據發展實際設定過渡性的體制機制；三是融合縣區各自優勢的混合型體制機制。尤其以寧波鄞州為代表的混合型模式取得了較大成功，其主要特點是：一是保留縣級管理權限，增強發展自主性；二是按照“利益最大化”原則，實現縣、區優勢政策疊加；三是合理設置轉軌緩沖期，保障縣、區體制平穩轉換。
二、撤縣建區對地方發展促進作用明顯
撤縣建區作為一種行政區劃調整方式，主要是從體制機制上放大中心城市的聚合效應，發揮中心城市在經濟社會文體等各方面的輻射帶動作用。隨著我國大城市的發展和擴張，空間制約也日益明顯，通過區劃的調整，不僅可以有效拓展發展空間，也可以借此實現都市空間布局的整體統籌優化。
從實踐經驗來看，一方面，撤縣建區是順應特定區域經濟社會發展水平進入一定階段的一種體制變更。另一方面，撤縣建區又促成了當地經濟社會快速發展。以北京為例，過去很多郊縣變為區后，其基礎設施建設發展較快。比如1997年通縣改為通州區，2003年八通線通車，通州成為最早通地鐵的郊區縣；1999年昌平“撤縣設區”，2007年地鐵13號線通至昌平回龍觀、霍營。改成區之后，中心大城市享有的一些公共服務也能延伸到郊縣，并將帶動相關產業加快發展。就上海而言，通過撤縣建區，使郊區經濟社會快速融入了城市化發展進程，人民生活質量不斷提高，綜合實力躍上新臺階。
三、崇明撤縣建區給崇明帶來的機遇和挑戰
當前，崇明經濟社會發展取得了較大進展，但相對全市來說短板效應仍然明顯，且正處于生態建設向生態發展的重要轉變期，如何實現生態保護與產業共同發展，還沒有一個成功的經驗可借鑒。通過撤縣建區，使崇明發展真正上升為上海城區戰略規劃和城市功能布局的重要組成部分，將給崇明經濟社會發展帶來重大戰略機遇。一是深度融入上海總體發展格局。將崇明作為城區的重要組成部分，尤其是上海生態空間的主要承載地來規劃發展，將大幅度提高生態建設水平，加快建設進程。二是促進崇明新型城鎮化和城鄉一體化發展。按照上海國際化大都市的標準統籌崇明經濟社會各項工作，農業農村工作將被賦予新的內涵，條線工作關系會更加緊密，新型城鎮化和城鄉一體化會加速發展。三是理順崇明各級政府行政層級。有利于理順政府組成部門、鄉鎮政府及其內設科室行政層級，激發干部投身世界級生態島建設的工作熱情。
同時也要看到，撤縣建區也將給崇明帶來一些挑戰。一是獨立性與自主權下降，可能影響發展活力。縣和區最大的區別，就在于規劃權和建設權，縣改區后，規劃權和建設權將上收。此外，公安、稅務、市場監督等部門將納入垂直管理，土地審批權、土地出讓金返還等方面將發生變化，自主權將有所下降。二是可能會加重基礎設施的財政負擔。城市治理標準全面提升，但建設開支仍主要由區承擔。尤其是崇明島與大陸相對隔絕，基礎設施相對封閉，市區重大基礎設施的輻射帶動作用小。三是可能誘發城鎮化加速發展帶來的社會風險。在快速城鎮化過程中，利益分配與調整的節奏會加快，社會風險與矛盾會同比例上升。原有的風險預估、防范和化解的能力可能會落后于快速發展的社會實踐。
四、抓住撤縣建區機遇促進崇明新一輪跨越式發展
一是積極融入上海總體發展戰略。撤縣建區后，崇明作為上海城區的重要組成部分，將深度融入上海城區經濟社會發展和產業空間布局，更加深入地服務和參與上海“四個中心”和現代化國際大都市建設。作為城市生態產業和生態空間的主要承載地，崇明需要更高標準、更快速度厚植生態優勢，積極探索生態保護與生態產業共生發展的新模式，為上海總體發展戰略作出貢獻。
二是系統梳理調整現有政策體系。依據《憲法》、《行政組織法》等相關法律法規，系統梳理縣、區的法定職權變化，并根據區的要求，調整相關政策。同時，穩妥有序推進鄉鎮街調整，推動崇明新型城鎮化建設。有序推進城橋、陳家鎮等鎮改街道，謹慎開展鄉鎮撤并。
三是適當保留現有管理權限。立足崇明城市化率較低的實際，借鑒以往上海縣改區經驗，加強市與區之間的統籌協調，爭取管理權限應相對其他郊區有所保留，賦予更多的獨立權力。同時，繼續執行原有優惠政策，強化重要條線的指導和支撐。繼續保留給予崇明縣的各項現有優惠政策。
四是加快公共服務布局。明確基本公共服務和居民收入水平向全市平均水平努力的方向路徑。比如在教育、醫療、體育、文化、就業以及社會管理等方面，比較崇明與全市平均水平、市郊各區的差距，提出逐年提升計劃及措施建議。
五是高標準建設基礎設施。比如，按照城市標準改造崇明電網，提高供電可靠度；建設軌道交通崇明線、滬崇西通道，構建市區一體化交通體系。完善綠色能源體系，推動新能源汽車在公交、公務領域和城橋、陳家鎮地域率先全覆蓋；加快建設新一代信息基礎設施，加快崇明大道（含地下綜合管廊）建設。
六是加快布局市級重大活動和重大項目。積極爭取APEC會議、亞信峰會等重大會務活動，上海國際電影節、上海電視節等重大文化活動到崇明舉辦，引進高水平大學、高級別會務中心以及主題樂園、影視基地等大型文化項目落戶崇明。
中國鄉村發現網轉自：澎湃研究所 2016年7月22日
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