習近平總書記視察安徽時在鳳陽小崗村召開的農村改革座談會上指出，深化農村改革，要抓好六項重點任務，位居首位的是“著力推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革，發展多種形式股份合作，賦予農民對集體資產更多權能，賦予農民更多財產權利”。
集體經濟是農村改革和發展的第二次飛躍。抓好集體經濟，有助于美麗鄉村建設的債務化解和管養維護，有助于精準扶貧工作的“人脫貧、村出列”，有助于加強基層黨的建設和政權建設，提高基層組織凝聚力和帶動力。2015年以來，旌德縣深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話特別是視察安徽重要講話精神，在省市委的堅強領導下，在省市深改辦、組織部、農委等部門的悉心指導下，扎實推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革，奮力爭當擊楫中流的改革先鋒，努力走出一條可復制、可推廣、可持續的社會主義市場經濟農村新路。
“股份+合作”，明確產權主體
集體經濟改革，明確產權主體是核心。我們在扎實開展清產核資、成員界定和折股量化的基礎上，通過“股份+合作”(成立公司，以合作社為股東)，賦予集體經濟組織合法的市場主體地位。這一做法嚴格按照習近平總書記提出的“該得到法律授權的不要超前推進”的要求，完全符合《公司法》、《農民專業合作社法》等現有法律，做到“不搶跑”、“不越位”，化繁為簡、操作方便，充分體現道路自信、理論自信、制度自信和文化自信。
一是清產核資。每個村均成立由鎮三資中心、村“兩委”、村務監督委員會、村民代表組成的清產核資小組，逐項盤清村集體資產，并向村民公示。嚴守習近平總書記視察安徽時要求的“四個不能”底線，不涉及已確權到戶的土地承包權、經營權，不改變耕地用途，不因發展多種經營影響糧食生產能力，更不損害農民利益，已經分到戶和分到村民組、自然村的資產，不納入清產核資范圍，確保公平公正、保障群眾利益。
二是成員界定。在界定集體經濟組織成員過程中，我們按照省農委下發的實施方案和業務指導，充分尊重鄉風民俗和村民自治，因地制宜、一村一策。如針對外嫁女問題，有的村合理設置時間節點，以時間節點前戶籍人口為準;有的村以原始戶籍所在地為準。只要不違反法律法規規定，經合法程序通過的方案都堅決支持。
三是折股量化。在清產核資和成員界定的基礎上，將集體資產折股量化到人。有的村人口不多、流動量少、戶籍制度較為完善，絕大多數群眾同意按照戶籍人口數設置單一人口股;有的村人口較多、流動量大，加之涉及到并村、并組等因素，采取“農齡股+人口股”等方式設置股份。根據村民自治原則，只要表決程序到位，都尊重群眾自己的意見。
四是成立主體。公司在所有市場主體類型中，法律體系最為健全，因此我們決定集體經濟組織采取公司制。而《公司法》規定，有限公司的股東數在2~50人之間，村民數遠超這一上限。為解決這一問題，我們依照《農民專業合作社法》，以自然村或村民組為單位，村民以量化到戶的集體資產股權出資，成立合作社，再由各個合作社作為股東共同發起成立集體經濟公司。
“公平+效率”，創新經營模式
我們在公司制基礎上，按照“母-子公司”模式運作。集體經濟公司作為母公司，不參與市場運營，出資參股子公司，所得收益用于保障村集體支出，體現社會主義的公平原則;子公司在“三變”(資源變資產，資金變股金，農民變股民)的基礎上，按市場規則運營，體現市場經濟的效率原則。控股經營子公司的主體，可以是企業，也可以是合作社、家庭農場等新型主體，還可以是農戶;我們鼓勵村干部帶頭致富，實現“雙培雙帶”;縣財政設立了1000萬元的扶持村級集體經濟發展基金，為集體經濟項目提供啟動資金，把集體經濟作為扶持“雙創”的重要平臺，為發展縣域經濟乃至鞏固基層政權作人才儲備。
一是母公司不經營，避免走“吃大鍋飯”的老路。我們要求母公司除集體資產的發包、租賃以及光伏發電等簡單經營外，不得獨立經營。母公司通過招商、吸收能人、扶持雙創等方式，以集體資產或資金出資入股，和民營主體簽訂“保底收益+按股分紅”協議，共同注冊成立子公司。子公司由民營主體控股經營，母公司不控股、不參與運營，主要職責是監督子公司運營、收取分紅、分配收益。通過這種方式，有效解決村兩委經營人才不足、激勵約束制度不配套、發生在群眾身邊的腐敗等問題。
二是子公司“三變”，發揮市場經濟的效率優勢。成立子公司的做法，充分體現了企業化、專業化、股份化，為“三變”改革打下了基礎。集體資產入股子公司，實現了“資源變資產”。如白地鎮洋川村，以閑置荒蕪的小學校舍出資，通過招商和客商共同成立子公司，生產紅木家具，由客商負責經營，集體經濟公司每年保底收益3萬元。將扶持基金和上級項目資金入股子公司，實現了“資金變股金”。如興隆鎮三峰村返鄉創業大學生劉小俊，油桃種植項目前景看好，但擴大經營缺少資金;該村申報了30萬元扶持基金，和劉小俊共同成立了子公司，由劉小俊負責經營，集體經濟公司每年保底收益5萬元。村民將自有資產、閑置資金入股子公司，實現了“農民變股民”。如蔡家橋鎮凡村，將110余畝集體山場發包給桐嶺農產品專業合作社種植香榧，當地5戶村民看好該項目，以自有的20余畝林權入股該合作社，使自己成為村集體母公司和合作社的雙重股民。
三是母公司統籌，彰顯社會主義公有制的公平優勢。2012年以來，在美麗鄉村建設過程中，形成了一定的村級債務，每個村平均負債近30萬元。與此同時，每個村每年公共支出近50萬元，其中用于美麗鄉村的垃圾處理、管養維護、水電支出約13萬元，村干部績效工資近16萬元，人飲工程管護及農田水利等基礎設施建設約20余萬元。為保障這些公共支出，集體經濟公司充分發揮統籌作用，集體經濟收益按照“償還集體債務、美麗鄉村建設管養維護、村干部績效工資、基礎設施建設、村民分紅”的順序支配，確保了公共支出，帶動了村民增收。
“油門+剎車”，積極穩健發展
農村集體資產確權到戶和股份合作制改革后，集體資產產權更為明晰，內生動力充分激發。我縣按照積極穩健發展的要求，“一腳踩油門”，通過發展全域旅游創新集體經濟增收渠道，通過拓展多種途徑實現集體經濟遍地開花;“一腳踩剎車”，加強對集體經濟公司及子公司監督，確保村干部在發展中把牢“底線”、不觸“紅線”。
一是重點下好“集體經濟、美麗鄉村、全域旅游”一盤棋。過去“村村點火、戶戶冒煙”，現在農旅融合、以城帶鄉。習近平總書記指出，“綠水青山就是金山銀山”，我們將全域旅游戰略作為綠水青山與金山銀山之間的“轉換器”、物質文明與生態文明之間的“雙面膠”，以美麗鄉村建設成果作為全域旅游景點，為村級集體經濟提供持續穩定的收入來源，再反哺美麗鄉村建設。如三溪鎮路西村，將百畝茶園、千年古埂、濱河公園等美麗鄉村建設成果盤活為資產，委托南京康富源公司經營，合作發展鄉村旅游，2015年就實現了村集體經濟收入20萬元，并成功創成3A級景區。
二是拓展多種途徑，變“盆景”為“風景”。針對不同的村，我們采取“一村一策”，擴大改革紅利惠及面。盤活資產、發包租賃。如版書鎮江坑村將老村部、大會堂、油坊和一處閑置平房維修后對外發包租賃，每年可實現4萬余元收入;白地鎮高甲村，將400畝的集體林場發包給豐谷香榧公司種植香榧，為集體經濟帶來持續收入。主動作為、簡單自營。如旌陽鎮新莊村、蔡家橋鎮凡村、云樂鄉洪村等貧困村，用好上級扶貧專項資金，建設光伏電站，集體經濟每年有穩定收入;孫村鎮合慶村集中流轉455畝土地，通過反租倒包給合作社和家庭農場，實現集體經濟收入。找準項目、入股經營。如三溪鎮三溪社區，以4.5萬元資金入股社區干部控股經營的開心農場、以垃圾桶等環衛設施折價入股當地能人控股經營的物業公司;俞村鎮橋埠村以25萬元資金入股客商投資新建的加油站;廟首鎮練山村準備以資金入股四季花海項目。
三是用底線思維不斷完善集體經濟監督機制。在發展集體經濟過程中，我們通過多層次監督，嚴控廉政風險。完善集體經濟公司內部監督。集體經濟公司設立董事會和監事會，董事會由村民代表組成，對公司的重大事項進行集體決定;監事會嚴格履行章程中明確的監督義務，既監督母公司本身，也在不干涉子公司運營的前提下監督子公司。理順“四塊牌子”關系。改革后，村集體掛四塊牌子：村黨組織、村委會、村務監督委員會和集體經濟公司。村黨組織作為領導核心，加強對村委會、村務監督委員會和集體經濟公司的領導;村務監督委員會履行監督義務，加強對集體經濟公司的監督。加強鄉鎮監督。按照“村賬鄉管”的要求，集體經濟公司賬務由所在鄉鎮三資中心統一代理，并接受三資中心監管。發包、租賃及光伏發電等簡單經營行為需報鄉鎮備案，貸款、投資、擔保等經營活動需經鄉鎮批準。強化縣級監督。縣農委和財政部門作為業務主管部門加大對集體經濟公司的業務指導、財務監督;各子公司作為混合所有制企業，接受縣審計部門或受委托的第三方審計機構定期和不定期審計。
幾點建議
我們在集體資產確權到戶和股份合作制改革中，進行了一些初步的探索，但要全面推開這項工作，還需要上級領導的關心支持，針對實際工作中發現的問題和困難，我們建議：
一是規范集體經濟公司的注冊登記程序。旌德縣通過合作社集中村民股權成立集體經濟公司的做法，是在現有法律框架內進行的探索，但工作量也隨之增加。建議完善《公司法》，類似對于“一人有限責任公司”、“國有獨資公司”的特別規定，單設關于“集體經濟公司”的章節，取消股東數量的限制，明確其職能和權利，使村民直接成為集體經濟公司的股東。
二是理順集體經濟公司與黨支部、村委會等關系。《中國共產黨農村基層組織工作條例》明確了村黨組織的職能、定位，《村民委員會自治法》明確了村委會和村務監督委員會的職能、定位以及二者同基層黨組織的關系，但集體經濟公司同其他“三塊牌子”的關系沒有法律規定。建議完善有關法律法規和黨內規章，對集體經濟公司的職能、定位以及其同村黨組織、村委會、村務監督委員會的關系予以明確。
三是徹底推進集體經濟產權改革。目前村集體資產分為三個層面：一是行政村層面，二是并村前的老行政村層面，三是村民組層面。當前旌德縣的改革主要是針對行政村層面，產生的集體經濟收益優先保障的是公共支出，如果把改革推進到余下的兩個層面，將更加激發農村活力、增加農民收入。
（作者：安徽省宣城市副市長、旌德縣委書記）
中國鄉村發現網轉自：中國農村網 2016-08-02
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