當(dāng)前我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)所面臨的關(guān)鍵問題，與土地管理及其改革有著密切聯(lián)系。第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到土地權(quán)利等非市場因素的影響和制約，第二產(chǎn)業(yè)比較嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩與土地政策調(diào)控密切相關(guān)，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后也是因?yàn)槭苤朴谕恋乩靡?guī)劃不合理。因此，需要以土地制度創(chuàng)新推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的建設(shè)與發(fā)展，以土地供應(yīng)管理促進(jìn)第二產(chǎn)業(yè)的調(diào)整與升級(jí)，以土地利用規(guī)劃加快第三產(chǎn)業(yè)的提速與發(fā)展。
土地管理在我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中始終扮演著重要角色，它不僅事關(guān)國家的糧食安全和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，更是關(guān)乎投資消費(fèi)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等全局性問題。李克強(qiáng)總理早在2009年就已經(jīng)明確指出，“土地管理要為保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)加快發(fā)展，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，提供更為有力的支撐”。
新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)對(duì)土地管理提出更高要求
現(xiàn)階段我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，既面臨著“后金融危機(jī)時(shí)代”下消費(fèi)模式與結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，以及美德聯(lián)手啟動(dòng)的“新一輪工業(yè)革命”所營造的新環(huán)境，同時(shí)也面臨著經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與提質(zhì)增效迎來關(guān)鍵時(shí)期的總體局勢。當(dāng)前我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)所面臨的關(guān)鍵問題，與土地管理及其改革有著密切聯(lián)系。
第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到土地權(quán)利等非市場因素的影響和制約。改革開放以來，從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的進(jìn)程來看，以農(nóng)戶為單位分散經(jīng)營、資金投入不足，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)推廣存在各種困難等，被認(rèn)為是我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的主要障礙。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的創(chuàng)立與推行，對(duì)于農(nóng)村家庭生產(chǎn)力和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力的釋放是毋庸置疑的。然而，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展已經(jīng)取得巨大成就的今天，鑒于農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力不足而導(dǎo)致質(zhì)量提升受阻，耕地總量不斷逼近18億畝的紅線，以及城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)格局的延續(xù)，等等問題，農(nóng)村集體土地所有制條件下的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，已經(jīng)在許多場合被看成是落后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的代表。同時(shí)，為了滿足工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展衍生的土地需求，大量的農(nóng)村土地被征用，而農(nóng)民基于有限的土地權(quán)利，往往在土地增值收益分配中占有的比例極低，并由于喪失了幾乎與家庭保障具有同等重要性的土地保障而派生出更多的社會(huì)問題。
第二產(chǎn)業(yè)比較嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩與土地政策調(diào)控密切相關(guān)。產(chǎn)能過剩，是現(xiàn)階段我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)所面臨的最為典型的核心問題。根據(jù)相關(guān)研究，當(dāng)前我國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)能力閑置比例普遍達(dá)到了20%~30%左右，諸如鋼鐵、水泥和電解鋁等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的供給已經(jīng)遠(yuǎn)超現(xiàn)實(shí)的需求與消費(fèi)能力，從而導(dǎo)致“去庫存”和化解產(chǎn)能過剩成為目前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)之一。事實(shí)上，根據(jù)國家有關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的決定及指導(dǎo)意見等，結(jié)合土地、財(cái)政和稅收等政策的運(yùn)用去“淘汰落后產(chǎn)能”，盡管已經(jīng)連續(xù)實(shí)施多年，但當(dāng)前產(chǎn)能過剩的局面并沒有得到根本的轉(zhuǎn)變，這依然是最為典型和基本的經(jīng)濟(jì)事實(shí)。僅從土地政策調(diào)控的角度來看，近年來仍有許多地方立足“土地財(cái)政”和政績考核等的需要，為一些業(yè)已過剩甚至處于被淘汰行列的產(chǎn)業(yè)，提供建設(shè)用地及相關(guān)的政策支持。
第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后與土地利用規(guī)劃相對(duì)不合理有關(guān)。根據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，我國的第三產(chǎn)業(yè)增加值在2015年首次突破了50%，這意味著當(dāng)前我國的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展達(dá)到了一個(gè)新的高度。不過，無論是從第三產(chǎn)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)中的占比情況來看，還是從第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的具體結(jié)構(gòu)來看，我國的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展依然處于相對(duì)滯后的狀態(tài)。發(fā)達(dá)國家的第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重早在20世紀(jì)末就普遍達(dá)到了70%以上，目前世界各國的平均水平也在60%以上。以第三產(chǎn)業(yè)中最為核心的服務(wù)業(yè)的增加值比重為例，美國早在2000年就達(dá)到了75%，日本服務(wù)業(yè)增加值占GDP的比重在2012年為73.2%，而同為發(fā)展中國家的印度也在2012年達(dá)到了 56.3%。總體而言，我國的第三產(chǎn)業(yè)固然可以說是實(shí)現(xiàn)了巨大的發(fā)展并正在崛起，但同時(shí)還有較大的發(fā)展空間。第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后的一個(gè)重要原因是，各地在土地利用規(guī)劃中偏重第二產(chǎn)業(yè)，沒有為第三產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展提供足夠的土地空間。
促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的土地管理改革建議
以土地制度創(chuàng)新推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的建設(shè)與發(fā)展。在農(nóng)村土地制度改革框架基本確立，新一輪土地制度改革大幕業(yè)已開啟的背景下，當(dāng)前的土地制度創(chuàng)新依然不能忽略三個(gè)基本的前提，即：確保國家糧食安全，確保土地承包權(quán)益，確保資源配置效率。在進(jìn)一步明確這三個(gè)前提的基礎(chǔ)上，土地制度創(chuàng)新的關(guān)鍵內(nèi)容就在于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系和引導(dǎo)農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。目前，針對(duì)部分農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿不足、流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，以及許多“大戶”的土地經(jīng)營管理能力欠缺等問題，需要在尊重農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)上進(jìn)一步做好宣傳教育與培訓(xùn)。同時(shí)，基于鼓勵(lì)和推動(dòng)多種形式規(guī)模經(jīng)營的需要，完善相關(guān)的扶持政策和農(nóng)村社保體系更是迫在眉睫，如扶持新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和提高組織化程度，以及通過社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助的全民覆蓋，來妥善地解決農(nóng)民的各種后顧之憂，等等。
以土地供應(yīng)管理促進(jìn)第二產(chǎn)業(yè)的調(diào)整與升級(jí)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)下，土地管理參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控并支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，集中體現(xiàn)在對(duì)產(chǎn)業(yè)用地的管理與調(diào)控方面。依據(jù)目前土地管理改革的進(jìn)展，促進(jìn)第二產(chǎn)業(yè)調(diào)整與升級(jí)的土地供應(yīng)管理主要應(yīng)抓住如下幾點(diǎn)。一是以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)與方向?yàn)橹笇?dǎo)，對(duì)產(chǎn)業(yè)用地的供應(yīng)范圍、總量與結(jié)構(gòu)實(shí)施嚴(yán)格的控制。在這一方面，天津、深圳和南京等城市通過設(shè)置新的細(xì)分的產(chǎn)業(yè)用地類型的做法和經(jīng)驗(yàn)，值得其他地方學(xué)習(xí)和總結(jié)。二是結(jié)合當(dāng)前供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革，合理設(shè)計(jì)和推行差別化的產(chǎn)業(yè)用地政策。差別化的產(chǎn)業(yè)用地政策并非“籌碼”，更不是掩蓋不合理甚至非法供應(yīng)土地的“幌子”，其根本的宗旨與目的在于強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)用地的市場化配置，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地資源配置效率的提升。其中，對(duì)于工業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)用地供應(yīng)，應(yīng)繼續(xù)完善出讓、租賃和入股等具體方式，并將供地政策、用地需求和用途管制等有機(jī)地結(jié)合起來。三是盡快加強(qiáng)和完善產(chǎn)業(yè)用地的跟蹤管理，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正土地供應(yīng)與使用過程中的各種問題。
以土地利用規(guī)劃加快第三產(chǎn)業(yè)的提速與發(fā)展。近年來，已有不少地方專門針對(duì)第三產(chǎn)業(yè)用地出臺(tái)了各種具體的辦法和措施，全面加強(qiáng)這方面的土地利用規(guī)劃已經(jīng)刻不容緩。具體而言，以下幾個(gè)關(guān)鍵問題需要引起高度重視。一是結(jié)合第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向與重點(diǎn)，對(duì)區(qū)域性的土地利用規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌安排。從目前的情況來看，節(jié)能、物流、家政、體育和文化等行業(yè)，明顯具有較強(qiáng)的發(fā)展?jié)摿Γ鶕?jù)不同的發(fā)展重點(diǎn)考慮如何規(guī)劃和布局，對(duì)于解決長遠(yuǎn)發(fā)展的需求至關(guān)重要。二是以節(jié)約集約利用土地為原則，尋求新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性互動(dòng)。城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動(dòng)與節(jié)約集約，都是新型城鎮(zhèn)化的基本特征，在“貼牌生產(chǎn)”的優(yōu)勢不復(fù)存在而就業(yè)壓力依然持續(xù)的背景下，因地制宜地發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)應(yīng)成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)。三是強(qiáng)化土地利用規(guī)劃的總體控制。總體控制不僅意味著總量與結(jié)構(gòu)問題，同時(shí)也包含了各個(gè)相關(guān)主體間關(guān)系的管理問題，數(shù)據(jù)庫建設(shè)、配套法規(guī)和動(dòng)態(tài)監(jiān)管等都是土地利用規(guī)劃有效實(shí)施的重要保障。
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