當前我國產業結構升級所面臨的關鍵問題，與土地管理及其改革有著密切聯系。第一產業發展受到土地權利等非市場因素的影響和制約，第二產業比較嚴重的產能過剩與土地政策調控密切相關，第三產業發展相對滯后也是因為受制于土地利用規劃不合理。因此，需要以土地制度創新推動現代農業的建設與發展，以土地供應管理促進第二產業的調整與升級，以土地利用規劃加快第三產業的提速與發展。
土地管理在我國的經濟社會發展過程中始終扮演著重要角色，它不僅事關國家的糧食安全和工農業生產發展，更是關乎投資消費、產業結構升級和新型城鎮化建設等全局性問題。李克強總理早在2009年就已經明確指出，“土地管理要為保持經濟平穩加快發展，推進經濟結構的戰略性調整，提供更為有力的支撐”。
新常態下產業結構升級對土地管理提出更高要求
現階段我國的產業結構優化，既面臨著“后金融危機時代”下消費模式與結構的轉變，以及美德聯手啟動的“新一輪工業革命”所營造的新環境，同時也面臨著經濟下行壓力持續，經濟轉型與提質增效迎來關鍵時期的總體局勢。當前我國產業結構升級所面臨的關鍵問題，與土地管理及其改革有著密切聯系。
第一產業發展受到土地權利等非市場因素的影響和制約。改革開放以來，從農業產業化發展的進程來看，以農戶為單位分散經營、資金投入不足，以及農業生產技術推廣存在各種困難等，被認為是我國農業產業化發展的主要障礙。家庭聯產承包責任制的創立與推行，對于農村家庭生產力和農村經濟活力的釋放是毋庸置疑的。然而，在農業生產發展已經取得巨大成就的今天，鑒于農產品國際競爭力不足而導致質量提升受阻，耕地總量不斷逼近18億畝的紅線，以及城鄉二元經濟格局的延續，等等問題，農村集體土地所有制條件下的家庭聯產承包責任制，已經在許多場合被看成是落后農業生產關系的代表。同時，為了滿足工業化與城鎮化發展衍生的土地需求，大量的農村土地被征用，而農民基于有限的土地權利，往往在土地增值收益分配中占有的比例極低，并由于喪失了幾乎與家庭保障具有同等重要性的土地保障而派生出更多的社會問題。
第二產業比較嚴重的產能過剩與土地政策調控密切相關。產能過剩，是現階段我國產業結構優化升級所面臨的最為典型的核心問題。根據相關研究，當前我國傳統產業的生產能力閑置比例普遍達到了20%~30%左右，諸如鋼鐵、水泥和電解鋁等傳統產業的供給已經遠超現實的需求與消費能力，從而導致“去庫存”和化解產能過剩成為目前經濟結構調整的重點之一。事實上，根據國家有關產業結構調整的決定及指導意見等，結合土地、財政和稅收等政策的運用去“淘汰落后產能”，盡管已經連續實施多年，但當前產能過剩的局面并沒有得到根本的轉變，這依然是最為典型和基本的經濟事實。僅從土地政策調控的角度來看，近年來仍有許多地方立足“土地財政”和政績考核等的需要，為一些業已過剩甚至處于被淘汰行列的產業，提供建設用地及相關的政策支持。
第三產業發展相對滯后與土地利用規劃相對不合理有關。根據最新統計，我國的第三產業增加值在2015年首次突破了50%，這意味著當前我國的第三產業發展達到了一個新的高度。不過，無論是從第三產業在三次產業中的占比情況來看，還是從第三產業內部的具體結構來看，我國的第三產業發展依然處于相對滯后的狀態。發達國家的第三產業產值比重早在20世紀末就普遍達到了70%以上，目前世界各國的平均水平也在60%以上。以第三產業中最為核心的服務業的增加值比重為例，美國早在2000年就達到了75%，日本服務業增加值占GDP的比重在2012年為73.2%，而同為發展中國家的印度也在2012年達到了 56.3%。總體而言，我國的第三產業固然可以說是實現了巨大的發展并正在崛起，但同時還有較大的發展空間。第三產業發展相對滯后的一個重要原因是，各地在土地利用規劃中偏重第二產業，沒有為第三產業健康發展提供足夠的土地空間。
促進產業結構升級的土地管理改革建議
以土地制度創新推動現代農業的建設與發展。在農村土地制度改革框架基本確立，新一輪土地制度改革大幕業已開啟的背景下，當前的土地制度創新依然不能忽略三個基本的前提，即：確保國家糧食安全，確保土地承包權益，確保資源配置效率。在進一步明確這三個前提的基礎上，土地制度創新的關鍵內容就在于穩定農村土地承包關系和引導農村土地實現規范有序流轉。目前，針對部分農戶流轉意愿不足、流轉程序不規范，以及許多“大戶”的土地經營管理能力欠缺等問題，需要在尊重農戶意愿的基礎上進一步做好宣傳教育與培訓。同時，基于鼓勵和推動多種形式規模經營的需要，完善相關的扶持政策和農村社保體系更是迫在眉睫，如扶持新型的農業經營主體和提高組織化程度，以及通過社會保險與社會救助的全民覆蓋，來妥善地解決農民的各種后顧之憂，等等。
以土地供應管理促進第二產業的調整與升級。經濟發展的新常態下，土地管理參與宏觀經濟調控并支持經濟結構的戰略性調整，集中體現在對產業用地的管理與調控方面。依據目前土地管理改革的進展，促進第二產業調整與升級的土地供應管理主要應抓住如下幾點。一是以產業結構調整的重點與方向為指導，對產業用地的供應范圍、總量與結構實施嚴格的控制。在這一方面，天津、深圳和南京等城市通過設置新的細分的產業用地類型的做法和經驗，值得其他地方學習和總結。二是結合當前供給側的結構性改革，合理設計和推行差別化的產業用地政策。差別化的產業用地政策并非“籌碼”，更不是掩蓋不合理甚至非法供應土地的“幌子”，其根本的宗旨與目的在于強化產業用地的市場化配置，進而實現土地資源配置效率的提升。其中，對于工業項目的建設用地供應，應繼續完善出讓、租賃和入股等具體方式，并將供地政策、用地需求和用途管制等有機地結合起來。三是盡快加強和完善產業用地的跟蹤管理，以便及時發現和糾正土地供應與使用過程中的各種問題。
以土地利用規劃加快第三產業的提速與發展。近年來，已有不少地方專門針對第三產業用地出臺了各種具體的辦法和措施，全面加強這方面的土地利用規劃已經刻不容緩。具體而言，以下幾個關鍵問題需要引起高度重視。一是結合第三產業發展的方向與重點，對區域性的土地利用規劃進行統籌安排。從目前的情況來看，節能、物流、家政、體育和文化等行業，明顯具有較強的發展潛力，而根據不同的發展重點考慮如何規劃和布局，對于解決長遠發展的需求至關重要。二是以節約集約利用土地為原則，尋求新型城鎮化建設與第三產業發展的良性互動。城鄉一體、產業互動與節約集約，都是新型城鎮化的基本特征，在“貼牌生產”的優勢不復存在而就業壓力依然持續的背景下，因地制宜地發展第三產業應成為新型城鎮化建設的重點。三是強化土地利用規劃的總體控制。總體控制不僅意味著總量與結構問題，同時也包含了各個相關主體間關系的管理問題，數據庫建設、配套法規和動態監管等都是土地利用規劃有效實施的重要保障。
中國鄉村發現網轉自：學習時報
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