【中國(guó)市縣財(cái)政收支已從建設(shè)財(cái)政轉(zhuǎn)為吃飯財(cái)政。如何應(yīng)對(duì)“保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生、保工資”的財(cái)政支出最低限度,將成為中國(guó)各級(jí)地方政府所面臨的巨大考驗(yàn)】
先山西、后陜西,再遼寧,再下去可能是全國(guó)多數(shù)市縣。截止2016年上半年,全國(guó)公開(kāi)報(bào)道的市縣級(jí)財(cái)政吃緊的新聞不絕于耳,財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉在2016年早些時(shí)候就已經(jīng)警覺(jué)到這個(gè)問(wèn)題,并稱中國(guó)財(cái)政安全距離懸崖只差一公里。
財(cái)政吃緊市縣呈擴(kuò)散態(tài)勢(shì)
最近,據(jù)有關(guān)媒體報(bào)道,曾經(jīng)的全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣陜西省府谷縣遭遇財(cái)政危機(jī),當(dāng)?shù)刎?cái)政收入不夠發(fā)工資。2016年1-5月,府谷縣地方財(cái)政收入為3.47億元,但同期僅工資支出就需要5.75億元。這樣就造成財(cái)政收支平衡被打破。為了維持“三保”中的“保工資”,府谷縣級(jí)財(cái)政不得不“挪用”城鄉(xiāng)低保、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助(撥發(fā)民政系統(tǒng))等專款資金7433萬(wàn)元,同時(shí),挪用上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金5.2億元。府谷縣級(jí)財(cái)政狀況的危機(jī)絕不是陜西省的“個(gè)案”。延安和榆林兩市下屬的縣級(jí)財(cái)政也形成了斷崖式下跌。據(jù)陜西當(dāng)?shù)氐呢?cái)政官員透露,在整個(gè)陜北地區(qū)都呈現(xiàn)財(cái)政收入“縮水”的狀況。據(jù)2015年12月份披露的公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示,在山西省的119個(gè)縣中,有103個(gè)縣出現(xiàn)發(fā)工資困難的狀況。與此同時(shí),遼寧省債務(wù)率連續(xù)3年翻番。有評(píng)級(jí)公司出具的評(píng)級(jí)報(bào)告稱,遼寧省地方政府債務(wù)壓力很大。據(jù)有關(guān)資料顯示,當(dāng)前中國(guó)至少有21個(gè)省的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)增長(zhǎng)率出現(xiàn)負(fù)數(shù),不少地方養(yǎng)老金出現(xiàn)穿底現(xiàn)象。可見(jiàn),縣級(jí)財(cái)政吃緊已逐漸蔓延,并成為一種普遍現(xiàn)象。
百?gòu)?qiáng)縣出現(xiàn)財(cái)政入不敷出的原因
從各方公開(kāi)的資料來(lái)看,曾經(jīng)的百?gòu)?qiáng)縣和財(cái)政富裕縣之所以出現(xiàn)財(cái)政吃緊,主要有以下三個(gè)因素。
第一,當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增速巨幅下滑是導(dǎo)致財(cái)政入不敷出的主要原因。例如,府谷縣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和財(cái)源較為單一,嚴(yán)重依賴煤炭資源。作為一個(gè)以煤炭資源支撐的地方,一旦煤炭資源過(guò)剩,價(jià)格大幅下跌,經(jīng)濟(jì)將會(huì)大幅下行,財(cái)政收入也會(huì)大幅縮水,過(guò)去一系列因?yàn)楦咚俪砷L(zhǎng)而被隱藏的問(wèn)題隨即爆發(fā)。相關(guān)資料顯示,2015年,府谷縣本級(jí)預(yù)算計(jì)劃收入16.5億元,上級(jí)補(bǔ)助2.78億元,本級(jí)預(yù)算收入完成19.28億元,再加上年結(jié)余1.82億元,可安排財(cái)力20.3838億元。預(yù)算支出安排20.1819億元,因此,結(jié)余財(cái)力19萬(wàn)元。從《預(yù)算法》角度看,府谷縣完成了平衡。然而,如果算上下甩支出的19.75億元,則支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收入,這對(duì)2016年的預(yù)算編制造成極大困難。
第二,多數(shù)市、縣級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算缺乏硬約束是關(guān)鍵因素。相關(guān)資料顯示,一直以來(lái),府谷縣的預(yù)算編制隨意性極強(qiáng),預(yù)算監(jiān)督形同虛設(shè)。尤其是在教育和民生上支出缺乏可持續(xù)性,府谷的教育免費(fèi),不僅學(xué)雜費(fèi)全免,課本、寄宿費(fèi)也免費(fèi),此外還有蛋奶營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)貼。府谷縣對(duì)外來(lái)學(xué)生同樣給予免費(fèi)和補(bǔ)貼福利。府谷的外地學(xué)生,占全部學(xué)生的十分之一。雖然不像神木縣那樣實(shí)行免費(fèi)醫(yī)療,府谷縣也不斷給各個(gè)醫(yī)院、衛(wèi)生站注資,同時(shí),成立大病救助基金,對(duì)大病患者給予補(bǔ)助。在住房方面,2011年-2015年,府谷縣建設(shè)的廉租房、經(jīng)適房、限價(jià)商品房、保障性住房,總共超過(guò)5萬(wàn)套,而整個(gè)府谷縣戶籍人口僅為24萬(wàn)人。府谷縣花錢沒(méi)有嚴(yán)格的約束機(jī)制,這些都造成財(cái)政資源的極大浪費(fèi)。
由此可見(jiàn),府谷縣的財(cái)政困境與其資源型地區(qū)的特點(diǎn)有密切關(guān)聯(lián),但絕不能簡(jiǎn)單將其歸咎在資源頭上,正因?yàn)楦瓤h財(cái)源單一,如何作出有序的預(yù)算安排、維持持續(xù)性發(fā)展才是重中之重。
第三,債務(wù)利息歸還壓力大增是導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模較大的市縣政府財(cái)政缺口加大的一個(gè)重大誘因。與東部部分富裕縣級(jí)政府一樣,府谷縣地方債務(wù)規(guī)模較大,全縣債務(wù)余額81.9億元(不包括財(cái)政運(yùn)營(yíng)公司擔(dān)保的債務(wù)和國(guó)有企業(yè)貸款)。如按當(dāng)下地方債債息5%年化計(jì)算,當(dāng)?shù)?span>1年歸還利息就要支出4億多。
政策措施
未來(lái),市縣政府吃飯財(cái)政甚至財(cái)政虧空將成為常態(tài)。面對(duì)這種情況,各級(jí)地方政府要有責(zé)任心,有長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展觀,為子孫后代謀幸福。只有將預(yù)算改革和地方自主發(fā)債改革同時(shí)推進(jìn),讓地方政府成為可以為自己負(fù)責(zé),并受到有效監(jiān)督的財(cái)政主體,才有可能徹底改變這種困局。否則,在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)不景氣的背景下,可能會(huì)有越來(lái)越多的市縣出現(xiàn)財(cái)政吃緊的情況。
首先,要轉(zhuǎn)變觀念,將“建設(shè)財(cái)政”轉(zhuǎn)到“吃飯財(cái)政”上來(lái)是應(yīng)對(duì)財(cái)政緊張的前提。由于經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài),經(jīng)濟(jì)增速的下行必將導(dǎo)致財(cái)政收入下行,財(cái)政收入保持個(gè)位數(shù)增長(zhǎng)將成為常態(tài),財(cái)政收入僅夠維持運(yùn)轉(zhuǎn),甚至?xí)霈F(xiàn)虧空。這對(duì)以前花錢大手大腳的地方政府來(lái)說(shuō),必須改變建設(shè)財(cái)政的觀念,轉(zhuǎn)變?yōu)橐控?cái)政資金大幅投入來(lái)拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。在財(cái)政出現(xiàn)吃緊甚至虧空時(shí),調(diào)整政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路和方式是關(guān)鍵,要從過(guò)去依靠融資平臺(tái)籌資、真金白銀財(cái)政優(yōu)惠引資,轉(zhuǎn)為提高地方公共服務(wù)質(zhì)量、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生、保工資上來(lái)。
其次,改革和創(chuàng)新財(cái)政使用和投入方式,發(fā)揮財(cái)政投入政策導(dǎo)向作用。改變以前以財(cái)政投入,即給錢或財(cái)政返還支持企業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,變一次性的財(cái)政支出為持續(xù)性的財(cái)政支持,財(cái)政資金不能成為替代市場(chǎng)配置資源的工具。為此,要激活市場(chǎng)機(jī)制,加強(qiáng)財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效果。地方應(yīng)清理、整合各項(xiàng)財(cái)政支持資金。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體規(guī)劃,明確支持重點(diǎn)和方式,采取政府和社會(huì)資本合作(PPP)、政府購(gòu)買服務(wù)、政府投資母基金等形式,激發(fā)社會(huì)資金對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境修復(fù)治理、扶貧開(kāi)發(fā)等的投資。如各級(jí)政府支持適合采用PPP模式、能實(shí)現(xiàn)合理收益的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目,并嚴(yán)格按照合同辦事,鼓勵(lì)社會(huì)資本大膽投資基礎(chǔ)設(shè)施。開(kāi)設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施投資(含PPP)種子基金和產(chǎn)業(yè)基金,加快市縣子基金落地,支持重大項(xiàng)目建設(shè)。同時(shí),要建立健全產(chǎn)業(yè)基金的績(jī)效評(píng)價(jià)制度和激勵(lì)約束機(jī)制,加快搭建服務(wù)平臺(tái),規(guī)范基金運(yùn)作模式和操作規(guī)程,確保政府產(chǎn)業(yè)基金在市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)上更好發(fā)揮政策導(dǎo)向作用。
再次,嚴(yán)格落實(shí)新預(yù)算法,實(shí)施財(cái)政硬約束。通過(guò)嚴(yán)格落實(shí)新預(yù)算法,嚴(yán)格約束地方政府花錢。各級(jí)政府都要認(rèn)真貫徹落實(shí)預(yù)算法,開(kāi)展中期財(cái)政規(guī)劃管理工作;建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目預(yù)算資金支出的管理。實(shí)行全口徑預(yù)算管理,提高各類預(yù)算資金之間的協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌能力。使一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算有機(jī)銜接,納入統(tǒng)一的“大預(yù)算”,以全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動(dòng)。同時(shí),財(cái)政收入進(jìn)入低速,甚至是負(fù)增長(zhǎng)狀態(tài),各級(jí)地方政府都要樹(shù)立“過(guò)緊日子”的觀念,在大力縮減“三公”經(jīng)費(fèi)的同時(shí),確保重點(diǎn)領(lǐng)域,特別是保運(yùn)轉(zhuǎn)、保工資和民生領(lǐng)域支出,減輕收入下滑的不良影響。
復(fù)次,提高地方理財(cái)水平,妥善處理地方債。一方面,通過(guò)提高財(cái)政管理水平緩解收支壓力。如做好一般公共預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金、轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金和部門預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的清理工作,規(guī)范結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金收回程序。盤活地方財(cái)政存量資金,提高財(cái)政資金使用效益。如開(kāi)展財(cái)政資金競(jìng)爭(zhēng)性存放,提高利息收益;穩(wěn)步推進(jìn)社保基金入市,提升社保基金保值增值等。另一方面,積極穩(wěn)妥地處理好地方債問(wèn)題,加大地方債務(wù)置換,甚至是重組地方債。地方債務(wù)置換可優(yōu)先考慮財(cái)政壓力較大地區(qū),切實(shí)降低政府融資成本,減輕由于支付較高債息導(dǎo)致的財(cái)政危機(jī)。繼續(xù)推進(jìn)平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型,依法處置或有債務(wù)。一些處于危機(jī)狀態(tài)的地方可考慮重組地方債,可以由財(cái)政部籌組5萬(wàn)億資本,建立中央?yún)R財(cái)公司,統(tǒng)一進(jìn)行債務(wù)重組。如果地方債務(wù)重組進(jìn)展順利,將有效緩解地方財(cái)政緊張問(wèn)題。
最后,加速推進(jìn)稅制改革,建立以財(cái)產(chǎn)稅為主體的地方政府稅收體系。在當(dāng)前地方財(cái)政緊張狀況下,如何建立一個(gè)穩(wěn)定的地方稅收體系為地方政府提供穩(wěn)定的財(cái)政收入,成為現(xiàn)階段最主要的問(wèn)題。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,財(cái)產(chǎn)稅是理想的地方稅主體稅種,建立以財(cái)產(chǎn)稅為主體的地方政府稅收體系是解決地方財(cái)政困難的根本之道。財(cái)產(chǎn)稅是對(duì)財(cái)產(chǎn)所有人、占用人或使用人所擁有或支配的應(yīng)稅財(cái)產(chǎn),是價(jià)值或數(shù)量所課征的一類稅收的總稱,也是大多數(shù)政府主要的地方財(cái)政收入來(lái)源。財(cái)產(chǎn)稅自產(chǎn)生以來(lái)就是地方政府籌集收入的主要手段,財(cái)產(chǎn)稅不僅擁有穩(wěn)定的稅基,而且還具有較強(qiáng)的適應(yīng)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)性的能力,不會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)大幅波動(dòng)而大幅波動(dòng),成為構(gòu)建地方主體稅種的主要選擇。因此,在分稅制條件下,加快中國(guó)財(cái)產(chǎn)稅的改革已勢(shì)在必行。構(gòu)建以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種的地方稅體系不僅可以彌補(bǔ)地方財(cái)政收入的不足,而且可以提高資源的利用效率,從而形成正向激勵(lì)。同時(shí),以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種的地方稅體系也有助于解決中國(guó)目前以間接稅為主、直接稅為輔的不合理稅收結(jié)構(gòu)。
作者為區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)者
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告
(掃一掃,更多精彩內(nèi)容!)