【中國市縣財政收支已從建設財政轉為吃飯財政。如何應對“保運轉、保民生、保工資”的財政支出最低限度，將成為中國各級地方政府所面臨的巨大考驗】
先山西、后陜西，再遼寧，再下去可能是全國多數市縣。截止2016年上半年，全國公開報道的市縣級財政吃緊的新聞不絕于耳，財政部長樓繼偉在2016年早些時候就已經警覺到這個問題，并稱中國財政安全距離懸崖只差一公里。
財政吃緊市縣呈擴散態勢
最近，據有關媒體報道，曾經的全國百強縣陜西省府谷縣遭遇財政危機，當地財政收入不夠發工資。2016年1-5月，府谷縣地方財政收入為3.47億元，但同期僅工資支出就需要5.75億元。這樣就造成財政收支平衡被打破。為了維持“三保”中的“保工資”，府谷縣級財政不得不“挪用”城鄉低保、醫療救助、臨時救助（撥發民政系統）等專款資金7433萬元，同時，挪用上級轉移支付資金5.2億元。府谷縣級財政狀況的危機絕不是陜西省的“個案”。延安和榆林兩市下屬的縣級財政也形成了斷崖式下跌。據陜西當地的財政官員透露，在整個陜北地區都呈現財政收入“縮水”的狀況。據2015年12月份披露的公開數據顯示，在山西省的119個縣中，有103個縣出現發工資困難的狀況。與此同時，遼寧省債務率連續3年翻番。有評級公司出具的評級報告稱，遼寧省地方政府債務壓力很大。據有關資料顯示，當前中國至少有21個省的基礎養老保險增長率出現負數，不少地方養老金出現穿底現象。可見，縣級財政吃緊已逐漸蔓延，并成為一種普遍現象。
百強縣出現財政入不敷出的原因
從各方公開的資料來看，曾經的百強縣和財政富裕縣之所以出現財政吃緊，主要有以下三個因素。
第一，當地經濟增速巨幅下滑是導致財政入不敷出的主要原因。例如，府谷縣的產業結構和財源較為單一，嚴重依賴煤炭資源。作為一個以煤炭資源支撐的地方，一旦煤炭資源過剩，價格大幅下跌，經濟將會大幅下行，財政收入也會大幅縮水，過去一系列因為高速成長而被隱藏的問題隨即爆發。相關資料顯示，2015年，府谷縣本級預算計劃收入16.5億元，上級補助2.78億元，本級預算收入完成19.28億元，再加上年結余1.82億元，可安排財力20.3838億元。預算支出安排20.1819億元，因此，結余財力19萬元。從《預算法》角度看，府谷縣完成了平衡。然而，如果算上下甩支出的19.75億元，則支出遠遠大于收入，這對2016年的預算編制造成極大困難。
第二，多數市、縣級政府的財政預算缺乏硬約束是關鍵因素。相關資料顯示，一直以來，府谷縣的預算編制隨意性極強，預算監督形同虛設。尤其是在教育和民生上支出缺乏可持續性，府谷的教育免費，不僅學雜費全免，課本、寄宿費也免費，此外還有蛋奶營養補貼。府谷縣對外來學生同樣給予免費和補貼福利。府谷的外地學生，占全部學生的十分之一。雖然不像神木縣那樣實行免費醫療，府谷縣也不斷給各個醫院、衛生站注資，同時，成立大病救助基金，對大病患者給予補助。在住房方面，2011年-2015年，府谷縣建設的廉租房、經適房、限價商品房、保障性住房，總共超過5萬套，而整個府谷縣戶籍人口僅為24萬人。府谷縣花錢沒有嚴格的約束機制，這些都造成財政資源的極大浪費。
由此可見，府谷縣的財政困境與其資源型地區的特點有密切關聯，但絕不能簡單將其歸咎在資源頭上，正因為府谷縣財源單一，如何作出有序的預算安排、維持持續性發展才是重中之重。
第三，債務利息歸還壓力大增是導致地方債務規模較大的市縣政府財政缺口加大的一個重大誘因。與東部部分富裕縣級政府一樣，府谷縣地方債務規模較大，全縣債務余額81.9億元（不包括財政運營公司擔保的債務和國有企業貸款）。如按當下地方債債息5%年化計算，當地1年歸還利息就要支出4億多。
政策措施
未來，市縣政府吃飯財政甚至財政虧空將成為常態。面對這種情況，各級地方政府要有責任心，有長遠發展觀，為子孫后代謀幸福。只有將預算改革和地方自主發債改革同時推進，讓地方政府成為可以為自己負責，并受到有效監督的財政主體，才有可能徹底改變這種困局。否則，在當前經濟不景氣的背景下，可能會有越來越多的市縣出現財政吃緊的情況。
首先，要轉變觀念，將“建設財政”轉到“吃飯財政”上來是應對財政緊張的前提。由于經濟進入新常態，經濟增速的下行必將導致財政收入下行，財政收入保持個位數增長將成為常態，財政收入僅夠維持運轉，甚至會出現虧空。這對以前花錢大手大腳的地方政府來說，必須改變建設財政的觀念，轉變為要靠財政資金大幅投入來拉動當地經濟發展。在財政出現吃緊甚至虧空時，調整政府推動經濟發展的思路和方式是關鍵，要從過去依靠融資平臺籌資、真金白銀財政優惠引資，轉為提高地方公共服務質量、保運轉、保民生、保工資上來。
其次，改革和創新財政使用和投入方式，發揮財政投入政策導向作用。改變以前以財政投入，即給錢或財政返還支持企業的經濟發展方式，變一次性的財政支出為持續性的財政支持，財政資金不能成為替代市場配置資源的工具。為此，要激活市場機制，加強財政支持經濟發展的效果。地方應清理、整合各項財政支持資金。根據經濟社會發展整體規劃，明確支持重點和方式，采取政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務、政府投資母基金等形式，激發社會資金對基礎設施、環境修復治理、扶貧開發等的投資。如各級政府支持適合采用PPP模式、能實現合理收益的優質項目，并嚴格按照合同辦事，鼓勵社會資本大膽投資基礎設施。開設基礎設施投資（含PPP）種子基金和產業基金，加快市縣子基金落地，支持重大項目建設。同時，要建立健全產業基金的績效評價制度和激勵約束機制，加快搭建服務平臺，規范基金運作模式和操作規程，確保政府產業基金在市場化運作的基礎上更好發揮政策導向作用。
再次，嚴格落實新預算法，實施財政硬約束。通過嚴格落實新預算法，嚴格約束地方政府花錢。各級政府都要認真貫徹落實預算法，開展中期財政規劃管理工作；建立跨年度預算平衡機制，加強對項目預算資金支出的管理。實行全口徑預算管理，提高各類預算資金之間的協調、統籌能力。使一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算有機銜接，納入統一的“大預算”，以全面反映政府收支總量、結構和管理活動。同時，財政收入進入低速，甚至是負增長狀態，各級地方政府都要樹立“過緊日子”的觀念，在大力縮減“三公”經費的同時，確保重點領域，特別是保運轉、保工資和民生領域支出，減輕收入下滑的不良影響。
復次，提高地方理財水平，妥善處理地方債。一方面，通過提高財政管理水平緩解收支壓力。如做好一般公共預算結轉結余資金、政府性基金預算結轉資金、轉移支付結轉結余資金和部門預算結轉結余資金的清理工作，規范結轉結余資金收回程序。盤活地方財政存量資金，提高財政資金使用效益。如開展財政資金競爭性存放，提高利息收益；穩步推進社保基金入市，提升社保基金保值增值等。另一方面，積極穩妥地處理好地方債問題，加大地方債務置換，甚至是重組地方債。地方債務置換可優先考慮財政壓力較大地區，切實降低政府融資成本，減輕由于支付較高債息導致的財政危機。繼續推進平臺公司市場化轉型，依法處置或有債務。一些處于危機狀態的地方可考慮重組地方債，可以由財政部籌組5萬億資本，建立中央匯財公司，統一進行債務重組。如果地方債務重組進展順利，將有效緩解地方財政緊張問題。
最后，加速推進稅制改革，建立以財產稅為主體的地方政府稅收體系。在當前地方財政緊張狀況下，如何建立一個穩定的地方稅收體系為地方政府提供穩定的財政收入，成為現階段最主要的問題。從西方發達國家經驗來看，財產稅是理想的地方稅主體稅種，建立以財產稅為主體的地方政府稅收體系是解決地方財政困難的根本之道。財產稅是對財產所有人、占用人或使用人所擁有或支配的應稅財產，是價值或數量所課征的一類稅收的總稱，也是大多數政府主要的地方財政收入來源。財產稅自產生以來就是地方政府籌集收入的主要手段，財產稅不僅擁有穩定的稅基，而且還具有較強的適應經濟波動性的能力，不會隨著經濟大幅波動而大幅波動，成為構建地方主體稅種的主要選擇。因此，在分稅制條件下，加快中國財產稅的改革已勢在必行。構建以財產稅為主體稅種的地方稅體系不僅可以彌補地方財政收入的不足，而且可以提高資源的利用效率，從而形成正向激勵。同時，以財產稅為主體稅種的地方稅體系也有助于解決中國目前以間接稅為主、直接稅為輔的不合理稅收結構。
作者為區域經濟學者
中國鄉村發現網轉自:中國經濟報告
(掃一掃，更多精彩內容！)
