【中國市縣財政收支已從建設(shè)財政轉(zhuǎn)為吃飯財政。如何應(yīng)對“保運轉(zhuǎn)、保民生、保工資”的財政支出最低限度，將成為中國各級地方政府所面臨的巨大考驗】
先山西、后陜西，再遼寧，再下去可能是全國多數(shù)市縣。截止2016年上半年，全國公開報道的市縣級財政吃緊的新聞不絕于耳，財政部長樓繼偉在2016年早些時候就已經(jīng)警覺到這個問題，并稱中國財政安全距離懸崖只差一公里。
財政吃緊市縣呈擴(kuò)散態(tài)勢
最近，據(jù)有關(guān)媒體報道，曾經(jīng)的全國百強(qiáng)縣陜西省府谷縣遭遇財政危機(jī)，當(dāng)?shù)刎斦杖氩粔虬l(fā)工資。2016年1-5月，府谷縣地方財政收入為3.47億元，但同期僅工資支出就需要5.75億元。這樣就造成財政收支平衡被打破。為了維持“三保”中的“保工資”，府谷縣級財政不得不“挪用”城鄉(xiāng)低保、醫(yī)療救助、臨時救助（撥發(fā)民政系統(tǒng)）等專款資金7433萬元，同時，挪用上級轉(zhuǎn)移支付資金5.2億元。府谷縣級財政狀況的危機(jī)絕不是陜西省的“個案”。延安和榆林兩市下屬的縣級財政也形成了斷崖式下跌。據(jù)陜西當(dāng)?shù)氐呢斦賳T透露，在整個陜北地區(qū)都呈現(xiàn)財政收入“縮水”的狀況。據(jù)2015年12月份披露的公開數(shù)據(jù)顯示，在山西省的119個縣中，有103個縣出現(xiàn)發(fā)工資困難的狀況。與此同時，遼寧省債務(wù)率連續(xù)3年翻番。有評級公司出具的評級報告稱，遼寧省地方政府債務(wù)壓力很大。據(jù)有關(guān)資料顯示，當(dāng)前中國至少有21個省的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險增長率出現(xiàn)負(fù)數(shù)，不少地方養(yǎng)老金出現(xiàn)穿底現(xiàn)象。可見，縣級財政吃緊已逐漸蔓延，并成為一種普遍現(xiàn)象。
百強(qiáng)縣出現(xiàn)財政入不敷出的原因
從各方公開的資料來看，曾經(jīng)的百強(qiáng)縣和財政富裕縣之所以出現(xiàn)財政吃緊，主要有以下三個因素。
第一，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增速巨幅下滑是導(dǎo)致財政入不敷出的主要原因。例如，府谷縣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和財源較為單一，嚴(yán)重依賴煤炭資源。作為一個以煤炭資源支撐的地方，一旦煤炭資源過剩，價格大幅下跌，經(jīng)濟(jì)將會大幅下行，財政收入也會大幅縮水，過去一系列因為高速成長而被隱藏的問題隨即爆發(fā)。相關(guān)資料顯示，2015年，府谷縣本級預(yù)算計劃收入16.5億元，上級補助2.78億元，本級預(yù)算收入完成19.28億元，再加上年結(jié)余1.82億元，可安排財力20.3838億元。預(yù)算支出安排20.1819億元，因此，結(jié)余財力19萬元。從《預(yù)算法》角度看，府谷縣完成了平衡。然而，如果算上下甩支出的19.75億元，則支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收入，這對2016年的預(yù)算編制造成極大困難。
第二，多數(shù)市、縣級政府的財政預(yù)算缺乏硬約束是關(guān)鍵因素。相關(guān)資料顯示，一直以來，府谷縣的預(yù)算編制隨意性極強(qiáng)，預(yù)算監(jiān)督形同虛設(shè)。尤其是在教育和民生上支出缺乏可持續(xù)性，府谷的教育免費，不僅學(xué)雜費全免，課本、寄宿費也免費，此外還有蛋奶營養(yǎng)補貼。府谷縣對外來學(xué)生同樣給予免費和補貼福利。府谷的外地學(xué)生，占全部學(xué)生的十分之一。雖然不像神木縣那樣實行免費醫(yī)療，府谷縣也不斷給各個醫(yī)院、衛(wèi)生站注資，同時，成立大病救助基金，對大病患者給予補助。在住房方面，2011年-2015年，府谷縣建設(shè)的廉租房、經(jīng)適房、限價商品房、保障性住房，總共超過5萬套，而整個府谷縣戶籍人口僅為24萬人。府谷縣花錢沒有嚴(yán)格的約束機(jī)制，這些都造成財政資源的極大浪費。
由此可見，府谷縣的財政困境與其資源型地區(qū)的特點有密切關(guān)聯(lián)，但絕不能簡單將其歸咎在資源頭上，正因為府谷縣財源單一，如何作出有序的預(yù)算安排、維持持續(xù)性發(fā)展才是重中之重。
第三，債務(wù)利息歸還壓力大增是導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模較大的市縣政府財政缺口加大的一個重大誘因。與東部部分富裕縣級政府一樣，府谷縣地方債務(wù)規(guī)模較大，全縣債務(wù)余額81.9億元（不包括財政運營公司擔(dān)保的債務(wù)和國有企業(yè)貸款）。如按當(dāng)下地方債債息5%年化計算，當(dāng)?shù)?span>1年歸還利息就要支出4億多。
政策措施
未來，市縣政府吃飯財政甚至財政虧空將成為常態(tài)。面對這種情況，各級地方政府要有責(zé)任心，有長遠(yuǎn)發(fā)展觀，為子孫后代謀幸福。只有將預(yù)算改革和地方自主發(fā)債改革同時推進(jìn)，讓地方政府成為可以為自己負(fù)責(zé)，并受到有效監(jiān)督的財政主體，才有可能徹底改變這種困局。否則，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)不景氣的背景下，可能會有越來越多的市縣出現(xiàn)財政吃緊的情況。
首先，要轉(zhuǎn)變觀念，將“建設(shè)財政”轉(zhuǎn)到“吃飯財政”上來是應(yīng)對財政緊張的前提。由于經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速的下行必將導(dǎo)致財政收入下行，財政收入保持個位數(shù)增長將成為常態(tài)，財政收入僅夠維持運轉(zhuǎn)，甚至?xí)霈F(xiàn)虧空。這對以前花錢大手大腳的地方政府來說，必須改變建設(shè)財政的觀念，轉(zhuǎn)變?yōu)橐控斦Y金大幅投入來拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。在財政出現(xiàn)吃緊甚至虧空時，調(diào)整政府推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路和方式是關(guān)鍵，要從過去依靠融資平臺籌資、真金白銀財政優(yōu)惠引資，轉(zhuǎn)為提高地方公共服務(wù)質(zhì)量、保運轉(zhuǎn)、保民生、保工資上來。
其次，改革和創(chuàng)新財政使用和投入方式，發(fā)揮財政投入政策導(dǎo)向作用。改變以前以財政投入，即給錢或財政返還支持企業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，變一次性的財政支出為持續(xù)性的財政支持，財政資金不能成為替代市場配置資源的工具。為此，要激活市場機(jī)制，加強(qiáng)財政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效果。地方應(yīng)清理、整合各項財政支持資金。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展整體規(guī)劃，明確支持重點和方式，采取政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)、政府投資母基金等形式，激發(fā)社會資金對基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境修復(fù)治理、扶貧開發(fā)等的投資。如各級政府支持適合采用PPP模式、能實現(xiàn)合理收益的優(yōu)質(zhì)項目，并嚴(yán)格按照合同辦事，鼓勵社會資本大膽投資基礎(chǔ)設(shè)施。開設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施投資（含PPP）種子基金和產(chǎn)業(yè)基金，加快市縣子基金落地，支持重大項目建設(shè)。同時，要建立健全產(chǎn)業(yè)基金的績效評價制度和激勵約束機(jī)制，加快搭建服務(wù)平臺，規(guī)范基金運作模式和操作規(guī)程，確保政府產(chǎn)業(yè)基金在市場化運作的基礎(chǔ)上更好發(fā)揮政策導(dǎo)向作用。
再次，嚴(yán)格落實新預(yù)算法，實施財政硬約束。通過嚴(yán)格落實新預(yù)算法，嚴(yán)格約束地方政府花錢。各級政府都要認(rèn)真貫徹落實預(yù)算法，開展中期財政規(guī)劃管理工作；建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，加強(qiáng)對項目預(yù)算資金支出的管理。實行全口徑預(yù)算管理，提高各類預(yù)算資金之間的協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌能力。使一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算有機(jī)銜接，納入統(tǒng)一的“大預(yù)算”，以全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動。同時，財政收入進(jìn)入低速，甚至是負(fù)增長狀態(tài)，各級地方政府都要樹立“過緊日子”的觀念，在大力縮減“三公”經(jīng)費的同時，確保重點領(lǐng)域，特別是保運轉(zhuǎn)、保工資和民生領(lǐng)域支出，減輕收入下滑的不良影響。
復(fù)次，提高地方理財水平，妥善處理地方債。一方面，通過提高財政管理水平緩解收支壓力。如做好一般公共預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金、轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金和部門預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的清理工作，規(guī)范結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金收回程序。盤活地方財政存量資金，提高財政資金使用效益。如開展財政資金競爭性存放，提高利息收益；穩(wěn)步推進(jìn)社保基金入市，提升社保基金保值增值等。另一方面，積極穩(wěn)妥地處理好地方債問題，加大地方債務(wù)置換，甚至是重組地方債。地方債務(wù)置換可優(yōu)先考慮財政壓力較大地區(qū)，切實降低政府融資成本，減輕由于支付較高債息導(dǎo)致的財政危機(jī)。繼續(xù)推進(jìn)平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，依法處置或有債務(wù)。一些處于危機(jī)狀態(tài)的地方可考慮重組地方債，可以由財政部籌組5萬億資本，建立中央?yún)R財公司，統(tǒng)一進(jìn)行債務(wù)重組。如果地方債務(wù)重組進(jìn)展順利，將有效緩解地方財政緊張問題。
最后，加速推進(jìn)稅制改革，建立以財產(chǎn)稅為主體的地方政府稅收體系。在當(dāng)前地方財政緊張狀況下，如何建立一個穩(wěn)定的地方稅收體系為地方政府提供穩(wěn)定的財政收入，成為現(xiàn)階段最主要的問題。從西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗來看，財產(chǎn)稅是理想的地方稅主體稅種，建立以財產(chǎn)稅為主體的地方政府稅收體系是解決地方財政困難的根本之道。財產(chǎn)稅是對財產(chǎn)所有人、占用人或使用人所擁有或支配的應(yīng)稅財產(chǎn)，是價值或數(shù)量所課征的一類稅收的總稱，也是大多數(shù)政府主要的地方財政收入來源。財產(chǎn)稅自產(chǎn)生以來就是地方政府籌集收入的主要手段，財產(chǎn)稅不僅擁有穩(wěn)定的稅基，而且還具有較強(qiáng)的適應(yīng)經(jīng)濟(jì)波動性的能力，不會隨著經(jīng)濟(jì)大幅波動而大幅波動，成為構(gòu)建地方主體稅種的主要選擇。因此，在分稅制條件下，加快中國財產(chǎn)稅的改革已勢在必行。構(gòu)建以財產(chǎn)稅為主體稅種的地方稅體系不僅可以彌補地方財政收入的不足，而且可以提高資源的利用效率，從而形成正向激勵。同時，以財產(chǎn)稅為主體稅種的地方稅體系也有助于解決中國目前以間接稅為主、直接稅為輔的不合理稅收結(jié)構(gòu)。
作者為區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)者
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中國經(jīng)濟(jì)報告
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