鄉鎮政府是我國政權體系中最基層的政權單位，是依法管理、依法行政的最前沿陣地。鄉鎮政府與農民群眾打交道最直接、最經常，面對的行政執法工作最具體，頭緒多、事情雜、任務重。因此，切實抓好鄉鎮行政執法工作具有強烈的現實意義和迫切的社會需要。
目前，鄉鎮政府行政執法的范圍、內容和主要做法是什么？面臨哪些困難和存在哪些問題？鄉鎮行政執法機構和人員的現狀是怎樣的？如何改進和加強鄉鎮行政執法工作？帶著這些問題，6月上旬，我帶領相關處室人員赴洪澤縣三河鎮和揚州市江都區邵伯鎮進行了駐點調研活動。調研前，我們擬訂了調研活動實施方案、計劃和調研提綱，收集了相關資料。在調研期間，主要開展了以下活動：一是召開由鄉鎮政府和執法機構負責人參加的座談會，了解和聽取了目前鄉鎮行政執法工作中的做法、存在的問題和意見建議。二是實地考察了如三河鎮工商所、三河鎮派出所、三河鎮計生站、三河鎮衛生院等鄉鎮行政執法機構的建設情況。三是召開縣級行政執法部門座談會，了解縣級行政執法和鄉鎮行政執法的關系、現狀和問題，聽取他們對改進和加強鄉鎮行政執法工作的意見和建議。
一、洪澤縣三河鎮、揚州市江都區邵伯鎮行政執法機構和人員基本情況
洪澤縣三河鎮轄6個村，3個居委會，總人口2.37萬人，總面積52.7平方公里。2012年實現地區生產總值7.02億元，財政收入8901萬元，農民人均純收入10450元。該鎮目前擁有執法權力、受委托執法及協助執法與管理的部門主要有：三河工商分局、三河派出所、三河國土中心所、三河衛生院、建設站、城管隊、安監站、食安辦等10家。其中三河工商分局、三河派出所、三河國土中心所、三河衛生院、農貿市場檢疫辦等5家單位和部門性質屬垂直管理，計生站、建設站、城管隊、安監站、食安辦等5家單位和部門性質為鎮管。近年來，該鎮在行政執法過程中，堅持依法行政、規范執法，取得了一定的成效。鎮政府先后被省計生委授予“人口和計生依法行政示范鄉鎮”稱號，被市、縣授予法制建設先進鎮和先進集體等稱號。三河派出所被公安部授予全國公安機構一級派出所稱號，同時2011年、2012年連續兩年榮獲“淮安市執法規范化建設示范所隊”稱號。三河工商分局先后榮獲“省級文明工商所”、“市食品安全工作先進集體”等稱號。
揚州市江都區邵伯鎮是全國1887家重點鎮之一，鎮域面積為98.61平方公里，人口近10萬，轄2個國營場圃，2個居民社區，21個行政村，耕地面積7499公頃。2012年實現地區生產總值56.66億元，財政收入3.62億元，農民人均純收入20534元。該鎮目前擁有執法權力、受委托執法及協助執法與管理的部門主要有：江都區公安局邵伯中心派出所、江都工商行政管理局邵伯分局、江都地方稅務局第八稅務分局、江都區國家稅務局第七稅務分局、江都區邵伯國土資源管理所、江都區鄉鎮交通運輸綜合管理所四分所、邵伯鎮水務站、邵伯鎮財政所、邵伯海事所、計生辦等14家。
二、鄉鎮行政執法工作面臨的困難和主要問題
（一）鄉鎮政府權力與責任不一致
鄉鎮政府作為我國行政體制中最基層的一級地方政權組織，擔負著本轄區內政治、經濟、文化等全方位的行政管理職能，與廣大農民群眾有著最廣泛、直接而密切的聯系。鄉鎮政府以往在農村具有很高的權威。但隨著農村經濟的發展，鄉鎮政府機構設置、職能設定的變更和相關立法的滯后，鄉鎮政府的權威在農村受到嚴峻的挑戰。鄉鎮逐步演化成一個權力空殼化、責任無限化的政府，被人戲稱為“芝麻大的官，巴掌大的權力，天大的責任”。
根據現行法律、法規，鄉鎮政府除受人口與計劃生育部門委托征收社會撫養費和《城鄉規劃法》第41條第1款、第65條規定鄉鎮政府具有的行政執法權外，鄉鎮政府基本上無權執法。這就造成一種困境：一方面，鄉鎮政府工作人員在日常工作中發現違法情況時，由于沒有行政執法權，只能對違法人員進行勸阻，對不聽勸阻的嚴重違法行為只有聯系有執法權的職能部門處理，輕微的違法行為只能不了了之，這不僅不能遏制違法現象，而且增加了執法成本、降低了執法效率，同時也損害了鄉鎮政府管理的權威性。鄉鎮政府面對現狀只能是“看在眼里、痛在心里”，造成“看得見的管不著，管得著的看不見”，難以形成有效的社會管理體系，無法進行有效的日常行政監管。另一方面，雖然鄉鎮政府不具有行政執法主體資格，但實踐中鄉鎮政府卻總是被推到最前線去“沖鋒陷陣”，上級黨委、政府以文件或領導講話等形式，要求“鄉鎮黨政一把手負總責”，并且實行“一票否決”制。因此，鄉鎮政府越權執法、違法執法經常發生的現象也就見怪不怪了。
（二）鄉鎮行政執法體制機制不順
我國現行鄉鎮行政執法體制以及運作模式發端于計劃經濟時期，雖然經過多次機構改革，鄉鎮政府的機構設置也有了一些變化，但就行政執法體制來說變化不大，存在不得不管，但又無權去管、難以管好的現狀，與目前鄉鎮政府有效管理轄區政治、經濟、社會等各項工作存在較大差距。
行政執法涉及社會各個領域，是全方位、多層級的社會管理工作。目前，一些行政執法機關在廣大農村的執法過程中普遍存在著一些問題：他們作為職能較為專一的行政執法部門，在人員、編制、裝備、經費等方面的配置也不可能完全滿足行政執法的實際需要，在開展行政執法時，面對著點多、線長、面廣的廣大農村，往往感到勢單力薄、力不從心。另外，由于相關法律、法規的不完善、機構設置的不合理性，以及權力和責任的交叉、模糊，各自為政、相互扯皮、互相推諉的現象仍然時有發生。如，據三河鎮反映，每年兩季的秸稈“兩禁一利用”工作中，因部分人員執法意識不強，加之處罰依據少、標準低，工作中遇到部分落后群眾頂風焚燒秸稈無處使勁，甚至只能聽之任之、放任焚燒。另外，行政執法主體之間相互扯皮，環保部門認為公安部門執法力度比自己大，推給公安部門。公安部門則認為針對秸稈焚燒行為沒有具體的管理依據，還是應由鄉鎮政府和村里進行管。而鄉鎮政府和村里由于不是執法主體，又無權執法，因此，面臨群眾焚燒秸稈行為，只能宣傳和勸阻，成效不明顯，工作壓力很大。
（三）鄉鎮行政執法缺乏經費保障
1994年實行分稅制以來，中央財權大幅提高，地方財權大幅下降，中央和地方的財權、事權不對等。在地方財政構成中，省、市財政所占比重較大，基層財政所占比重較小。目前，我國縣鄉兩級財政收入只占全國財政總收入的21%，而縣鄉財政供養人口卻占全國財政供養人口的71%。地方的財政能力減弱，許多本來應該由中央、省市承擔的公共產品和服務都由基層政府承擔了，而鄉鎮一級在財政分成方面又處于最不利地位，加上現在農村已全面取消了農業稅，鄉鎮財政更加緊張。稅費改革以前，鄉鎮可以通過有關農業稅收及收費保證行政執法隊伍的穩定及執法工作的正常開展。但是稅費改革后，鄉鎮預算內收入大幅度減少，鄉鎮政府的運轉和干部職工工資等福利待遇的發放已相當困難，行政執法所需的經費當然也就難以落實。鄉鎮政府為了保運轉、保工資而挖空心思搞創收，因此鄉鎮為了自身的經濟利益，不依法行政的現象也就難以避免。邵伯鎮就反映說，鄉鎮政府對財政收入的渴望和當地社會發展經濟的要求使得招商引資被置于越來越重要的位置，當執法部門到其轄區的引進企業檢查工作、查處違法行為時，當地某些領導就會出面干預，這些企業也會利用這一條件，把當地政府作為保護傘，執法部門的執法壓力很大。因此，基層財政的困難是產生鄉鎮政府不完全依法行政的重要原因。
（四）鄉鎮行政執法缺乏有效監督
一是鄉鎮行政執法缺乏一套行之有效的監督制度，缺少一個有效的監督機制。沒有明確什么事情該辦、什么事情不該辦，辦錯了也沒人管。鄉鎮普遍認為只要完成工作任務就行了，只要不出大亂子，不造成嚴重后果，就什么都敢做。層級監督只是形式罷了，沒有起到真正的作用。二是許多鄉鎮的監督機構缺乏應有的獨立性，往往是在政府的領導下開展工作，監督工作開展得少，監督力度不到位，形式主義嚴重，即使查出了問題，卻迫于各方面的壓力而不了了之，導致問題依然存在甚至更加嚴重，沒有發揮好其應發揮的作用。三是鄉鎮行政執法缺乏程序制約，目前鄉鎮執法部門在處理案件時，除少數部門實行“查處分離”的制度外，多數執法部門的同一個辦案人員既負責案件的調查取證工作，又負責提出或作出案件的處罰決定，無任何監督制約，從而無法保證案件處理的合法性、公正性。四是對于有爭議的具體行政行為，除被申請復議或提起訴訟的案件外，長期得不到復核和審查，難以及時發現和糾正不當或錯誤的執法行為。
（五）鄉鎮行政執法人員素質不高
鄉鎮行政執法的對象主要是農民，農村的傳統風俗習慣、錯綜復雜的矛盾糾紛、參差不齊的人員素質，決定了鄉鎮行政執法人員不僅要具有一定的法律知識，而且還需要有豐富的農村工作經驗。但目前鄉鎮執法人員基本無法滿足這一要求，鄉鎮行政執法人員總體上文化層次不夠高，法律專業畢業的人員更是極少，其中接受過高等教育，法律知識基礎較好的“新人”，由于缺乏實踐經驗，當農村傳統風俗習慣和現行法律發生沖突時，會感覺無所適從。而農村工作經驗豐富，群眾基礎扎實的“老人”，由于沒有受過系統的專業培訓，法律知識學習不夠，在處理重大涉法事件時，往往是拿不準，有時還感情用事，好心辦不了好事。另外，由于執法崗位不固定、臨時性工作多，造成執法人員一人多職，而且執法人員對行政執法程序也不很熟悉。總之，鄉鎮執法人員整體業務水平和業務能力與實際工作需要還有不小的差距。以三河鎮工商局為例，該局共有6名工作人員，只有4人是公務員身份，具有行政執法資格，其中1名為新考錄的女同志，主要負責內勤工作。4名執法人員中，院校畢業2人，部隊轉業干部2人，均沒有接受過專業的法學教育。也就是說其專業人才基本沒有，人員老化現象較為嚴重，新生力量嚴重不足。雖然行政執法隊伍具有一定的規范執法意識，但因其整體法律素養不高，復合型、專業化的行政執法人才較少，在處理一些復雜的行政執法案件時經常會感覺到力不從心。
三、加強和改善鄉鎮行政執法工作的對策和建議
（一）加強法制宣傳教育，優化鄉鎮行政執法環境
加強法制宣傳教育，強化法律意識，是進一步理順鄉鎮行政執法的基礎條件之一。現代法治要求公民不但要有較高的民主意識與維權意識，而且還要有較高的遵紀守法意識。我國的普法已進入了第六個五年普法階段，但不少地方人民群眾的法律意識仍比較有限。只有提高人民群眾尤其是農村群眾的法律意識，才能營造自覺遵守與執行法律的良好氛圍。因此，要加強對群眾的普法宣傳教育，大力推行“送法下鄉”等活動，并通過新聞媒介、墻報宣傳欄、典型案例剖析、召開執法現場會等形式宣傳與農村工作密切相關的法律、法規，做到以實帶虛，以虛促實，讓群眾知法懂法，進而守法。教育群眾通過法律手段維護自己的合法權益，對鄉鎮行政執法行為進行民主監督，為鄉鎮行政執法創造一個良好的環境，從而減少風俗習慣、人情關系等法外因素對行政執法的干擾。
（二）完善行政執法權力配置，賦予鄉鎮行政執法權
鄉鎮政府是直接面對最廣大人民群眾的基層政府，是農村社會發展和穩定的組織者、引導者，責任重大。而鄉鎮政府要切實履行職責，就必須要有充分的職權做保障。目前，我們可以整合鄉鎮現有的具有行政執法和管理職能的力量和資源，在不增機構、不增編制、不增人員、不增加財政負擔的前提下，通過制度設計重新配置行政執法權，創新鄉鎮行政執法體制。賦予鄉鎮行政執法權，目前相對比較可行的方法有兩種：一種是委托行政執法，另一種是綜合行政執法。
委托行政執法形式：根據《行政處罰法》和《行政許可法》等有關法律的規定，行政執法機關可在法定權限內以委托執法的形式委托鄉鎮政府實施行政執法。由縣級行政執法機關根據本機關行政執法的實際情況，依照法律、法規和規章委托鄉鎮政府行使相應的行政執法權。受委托的鄉鎮政府要建立健全相關工作制度，確定相對固定的執法人員，提供必要的工作條件。鄉鎮政府以縣級行政執法機關的名義在委托范圍內行使行政執法權。
綜合行政執法形式：根據《行政處罰法》第16條的規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。”積極推進相對集中行政處罰權向鄉鎮延伸，即將一個行政機關的部分行政處罰權經有權機關決定劃轉到另一個行政機關，授予該機關以自己的名義行使與其責任相適應的行政執法權。本著不增加編制、人員、經費和屬地整合的原則，成立鄉鎮綜合執法機構，整合鄉鎮行政執法人員，該鄉鎮綜合執法機構是縣級行政執法機關在鄉鎮設立的派出機構，由其以縣級行政執法機關的名義集中行使行政處罰權。這種模式可以從根本上解決鄉鎮政府的執法權限問題。這種放權于鄉鎮、還政于基層的制度創新和機制創新，有利于在鄉鎮政府中形成“權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力”的行政管理體制，充分發揮鄉鎮政府作為我國最基層一級政權的基本職能，從而強化鄉鎮政府社會管理和公共服務功能。只要我們做好深入細致的前期調研、研究制定好詳盡周密的工作方案、以省為單位做好自上而下的嚴密部署、各相關部門擺正自己的位置、大家齊心協力做好協調配合，這一構想就一定能夠實現。
（三）理順財政管理機制，加強鄉鎮行政執法經費保障
合理劃分財政收支范圍，明確劃分各級政府的事權。全國性的公共服務應由中央政府提供，地方性公共服務應由地方政府提供，并根據省、市、縣、鄉鎮的分級框架，實行層次化管理。明確各級政府的支出責任，對于共同承擔的責任應明確哪級政府負責、供應標準、籌集資金方式及監管程序。對于跨區域的外溢性的公共項目與工程，上級政府應在一定程度上參與或介入。醫療和教育服務的供應可以仍為地方政府的責任，但中央和省級政府需要至少承擔部分籌資責任。與事權相對應，財權劃分要合理。在劃分縣鄉財政收支范圍時，既要考慮有利于適度集中財力的需要，又要考慮縣鄉行使職能的財力需要，調動縣鄉政府增收節支的積極性。應把適合縣鄉的稅種全部或部分下放給縣鄉，核定基數，確定比例分成或結算比例，統籌管理。上級政府根據當前農村稅費改革，鄉鎮政府財政困難的實際狀況，在編制年度財政預算時，適當向鄉鎮政府傾斜，保證鄉鎮政府基本行政成本。同時，對于屬于上級政府的事權而下派到鄉鎮，交由鄉鎮政府承擔的，由下派任務的那級政府提供相應的財政支持。鄉鎮政府也要加強自身建設，提高行政效率，降低行政成本，在有限的經費內適當安排一定資金用于行政執法工作。
（四）建章立制，加大對鄉鎮行政執法監督力度
一是要根據鄉鎮行政執法的特點和執法側重點，制定一系列有針對性、便于實際操作的規章制度，進一步規范鄉鎮行政執法行為。鄉鎮政府要建立健全行政執法公示制度、行政執法案件報告制度、行政執法責任制度、行政執法檢查制度、行政處罰罰沒款物管理制度、行政執法舉報投訴制度、行政執法過錯責任追究制度、行政執法考核獎懲制度等一系列制度，并將這些制度通過廣播、電視、公示窗等方式向群眾公開。通過建章立制，進一步明確行政執法機關的執法目標和執法責任，規范執法行為，不斷提高執法水平與執法效果，防止和減少行政干預、說情風的發生，以達到依法行政、規范執法的目的。二是在鄉鎮政府設立相應的法制機構或法制工作人員，具體負責鄉鎮政府相關文件的審核把關及執法指導和監督工作，保證鄉鎮政府嚴格依法執行監督管理職能、法定職能以及受委托行使的執法職能。三是上級政府和有關行政執法機關要加強政策研究、監督指導、檢查考評和重大執法活動的協調，建立健全經常性的監督機制，加強對鄉鎮行政執法的監督和制約力度，不斷提高鄉鎮行政執法能力和執法水平。同時，還要根據鄉鎮行政執法的特點，探索加強社會監督、群眾監督的新途徑、新方法。
（五）規范管理，加強鄉鎮行政執法隊伍建設
一是嚴把進人關和考核上崗關，鄉鎮行政執法人員應當熟悉相關法律和業務知識，具有相應的文化程度，經省、市法制部門統一培訓，取得行政執法資格并領取行政執法證后，方可上崗。對鄉鎮行政執法人員實行平時考核和年度考核，并實行考核評議等日常管理制度。對在職執法人員要定期進行知識更新培訓并嚴格考試、考核，凡考試、考核不合格的，要取消執法資格，調離執法崗位。二是加強鄉鎮執法人員的法律素質和業務能力的培養，提高行政執法人員依法行政、依法辦事的能力和水平。通過定期開展業務培訓，有組織、分步驟地對執法人員進行法律知識、執法技能等方面的培訓，努力開闊視野，不斷提高鄉鎮執法人員的思想政治素質、業務素質，提高其行政執法的能力和水平。三是加強對執法人員的教育管理，樹立“以人為本、執法為民”的理念，倡導甘于奉獻、以苦為樂的精神，確保其遵紀守法，秉公執法。大力弘揚愛崗敬業精神，確保執法隊伍穩定，使鄉鎮執法人員成為干一行愛一行，干一行專一行的行家里手，打造一支紀律嚴明、業務過硬、執法公正的基層行政執法隊伍。此外，要加強對鄉鎮政府領導的法制培訓和教育，增強法治意識，提高法律素養，自覺運用法律手段解決各種矛盾和問題。
作者：省政府法制辦副主任
中國鄉村發現網轉自：江蘇政府法制網 2014-01-14
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