農地“三權分置”改革，就是指改變聯產承包責任制中土地由集體擁有所有權和農戶擁有承包經營權的“兩權分離”模式為集體有所有權、農戶有承包權和經營者有經營權的“三權分置”模式。2013年7月，習近平總書記在湖北考察時指出，深化農村改革，完善農村基本經營制度，要好好研究土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系。2013年底召開的中央農村工作會議提出，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行。其后，中央多次發布文件強調在穩定農村集體所有權的基礎上，嚴格保護農戶承包權，加快放活土地經營權，逐步完善“三權”關系，形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。目前，有關三權分置的研究已經成為經濟學界、法學界、社會學界及其他相關領域的一個重要課題。
運用CNKI進行文獻檢索與篩選，共收集到與“三權分置”相關的研究文獻94篇：1990年—2000年6篇，2001年—2012年10篇，2013年至今78篇。其中大部分為期刊文章，發表于國內重要刊物，作者以專家學者和政府官員為主體，文章下載量大，影響廣泛。顯而易見，因中央的積極推進，近年來研究者的熱情不斷高漲，他們充分運用經濟學、法學、社會學等相關理論，結合各地實踐情況，從不同角度探討三權分置，以期對當前土地改革的制度設計有所助益。本文以現有文獻為基礎，重點從三權分置研究的產生與發展、三權分置的研究內容以及圍繞其展開的爭論等三個方面進行綜述，并予以簡要述評。
一、農地三權分置的制度背景
（一）三權分置的宏觀背景
三權分置是順應我國經濟社會發展需要，為進一步完善農村土地產權制度，推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的產物。中國土地制度的改革和發展一直受到三個重要因素影響：公有制的基本政治經濟制度、農業國轉向工業國的現代化目標以及人多地少、可耕地面積不足的現實[1]2-9。三權分置正是上述因素互相作用的結果。
首先，三權分置是保證集體土地所有權的需要。建國之后，我國的農地制度先后從地主私有制變成農民所有制，再變成合作制，又進化為集體所有制，具化成三級所有、隊為基礎的體制，之后保持集體所有權不變，持續強化使用權。隨后的改革，不論是家庭聯產承包責任制、土地流轉還是三權分置都強調必須堅持土地的集體所有。這是由中國當前的政治經濟體制決定的。
其次，三權分置是適應新型工業化、城鎮化發展的需要。隨著經濟不斷發展，工業在國民經濟中的所占比重不斷增高，中國進入工業反哺農業的發展新階段。農村常住人口不斷減少，農民就業和收入非農化，土地流轉成為適應我國農村社會自身發展和推動農業現代化的現實需要。最新統計數據顯示，截至2016年6月底，全國承包耕地流轉面積達到了4.6億畝，超過承包地的三分之一，在一些沿海地區這一比例已經達到二分之一。現在經營耕地面積50畝以上的規模經營農戶超過350萬戶。在流轉過程中，兩權分離的家庭聯產承包責任制弊端逐漸顯露，如成員權觀念妨礙產權行使、集體時虛時實等。
最后，三權分置是農業現代化的需要。農業現代化是否等同于農業規模化，不同的人回答不一樣。馬克思主義經典作家和主流學者認為，通過規模化、產業化的道路，中國可以實現農業現代化。其中，家庭經營的土地小塊分割模式卻是影響農業規模化和產業化的關鍵因素。為此，必須要鼓勵和推動土地流轉和集中，培育新型農業經營主體，形成規模化經營[2]。 為破解困境，盡管社會各界提出很多建議和改革路徑，如耕地私有化、耕地國有化、永包制等，但考慮到上述發展情勢、基本政治經濟制度以及人均耕地較少的基本國情，這些方案實行難度都比較大。而三權分置方案的提出則被認為能夠較好實現上述目標。
（二）三權分置的制度必要性
結合我國政治、經濟、社會發展的實際情況，在堅持土地所有制的基礎上，調整農村土地產權結構，通過對立體化的土地權利的重新分配和土地權能的重新配置，提高農村土地的效率，兼顧社會主義的公平，是農地三權分置改革的主要目的。具體而言：首先，在金融方面，為了解決農民融資難問題，提高生產效率，發揮出土地的固有價值，實現抵押融資以增加生產性投入。葉興慶指出，當前農村勞動力正在逐步向外轉移，小規模兼業農戶、特別是以非農收入為主的小規模兼業農戶缺乏提高農業生產效率的內在激勵。隨著農戶就業和收入非農化程度越來越高，以及農村低保、新農合、新農保等社會保障制度的建立健全，土地承載的就業、增收、保障功能逐步減退。在承包農戶外出務工增多、土地流轉加快、土地融資需求擴張的當下，承包主體與經營主體分離的情況還會進一步增多，承包權與經營權繼續混為一體會帶來法理上的困惑和政策上的混亂[3]。
其次，精耕細作、自給自足的小農經濟已無法跟上社會經濟發展的步伐，適度規模經營是未來農業的發展方向。宋志紅認為，按戶均分的家庭承包經營制度造成了農業用地資源初次分配上的高度分散，而各農戶取得的土地承包經營權擔負的社會保障功能又阻礙了農業用地的自由流轉，進而阻礙了農業用地資源通過市場配置實行規模經營。城鎮化是發展的必然趨勢，農業就業人口逐步減少、農業經營適度規模化是城鎮化的必然結果。在此過程中，一方面要讓真正有流轉承包地需求的農民能夠便利地將承包地流轉出去，在城鎮就業的同時實現其承包地的財產價值；另一方面，也要確保真正有種田需求的農民有田可種，不會被強迫流轉，也不會被下鄉的工商資本蠶食[4]。
最后，兩權分離已無法滿足農民實際需求，目前主要存在“有田沒人種”與“有人沒田種”的現實矛盾。陳金濤等提出，實行農村土地“三權分置”是農村經濟社會發展到一定階段的必然選擇，是順應土地關系變革的現實需要，符合產權激勵作用的內在要求，其改革方向遵循了我國農村土地產權制度變遷的路徑依賴性，并充分考慮了制度變遷非正式規則的客觀影響，在堅持了兼顧效率與公平、堅持漸進主義、實現發展農民土地權利與社會限制的結合、將改革寓于立法之中的基本原則條件下，做出對我國農村土地產權制度的合理化探索[5]。2013年以來，在中央的鼓勵和支持下，地方充分發揮自己的創造性，在三權分置試驗改革中取得不少成就。如此，就需要法律層面的頂層設計，把實踐中的經驗總結上升為具有一定普遍適用性的具體制度。
二、農地三權分置研究概述
三權分置研究最初來源于農村土地流轉實踐。早在1990年，田則林等提出以“三權分離”替代“兩權分離”、賦予承包權獨立屬性，即堅持勞動農民共享集體所有權，穩定農戶承包權，提倡流轉經營權，這樣可以滿足現階段不同主體各自的經濟利益追求[6]。王新國等考察了棗陽市順城村，當地的做法是在原承包戶承包權不變的情況下，對務工經商戶或無經營能力戶的土地，由集體出面協調，使其轉讓出承包土地的經營權，由新接包戶與集體簽訂經營合同。新接包戶服從集體統一計劃，自主經營。合同期滿，根據三方意見，可以由新接包戶繼續經營，可以由集體轉包他人，也可以由原承包戶收回土地的經營權。實踐結果顯示出三權分離有著旺盛的生命力[7]。隨后，馮玉華等歸納了三權分離“集體-承包戶-公司型/聯營體型/使用戶型”三種形式，認為它是農村聯產承包責任制的自我完善，促進了土地商品化進程和農村土地市場的發育，但仍要克服土地權屬的多樣性及其可分離性、土地的微觀和宏觀管理等障礙[8]。 從1990年至今，國內研究大致可分為三個階段。
第一階段——20世紀90年代至21世紀初，側重于研究三權的關系和邊界問題。葉華討論了三權分離的由來、三權分離的本質規定性和三權分離下的農地微觀制度安排[9]。韓俊認為現行農地產權制度最主要的缺陷在于地權穩定性得不到有效保障，而通過界定所有權、承包權、經營權的關系與內容，有利于減少現行土地產權關系中內涵的不確定性，增加國家對農民的產權保護[10]。黃祖輝以柯橋鎮新風村農地股份合作社為例，分析了農地股份合作制的制度績效與存在問題，提出要清楚界定農地所有權、承包經營權和農地使用權，為土地使用權流轉創造條件[11]。
第二階段——21世紀初至2012年，側重于構建三權的產權結構。劉志剛等提出在維護農村集體土地公有制的前提下，強化土地所有權，設立土地使用權，放開農地經營權，加強集體農地產權制度建設[12]。趙紫玉等設計了“所有權歸集體，國家保留農地的發展權，農民有完整的農地使用權”的產權構成模式，明晰了集體、國家、農民在農村土地上的責、權、利關系[13]。而丁關良等界定土地承包經營權流轉內涵后，論證了三權分離在理論上不能成立、在實踐中無法實施、在司法中不能成為依據，也無法真正保護農民權益[14]。
第三階段——2013年以后，側重于運用新視角來探索三權分置的發展思路。宋洪遠認為實行三權分置需要建立健全相關要素市場的基本制度，按照“確權登記-完善土地流轉市場和服務體系-探索土地抵押、評估、處置機制等”思路開展活動[15]。王亞新分析了湛江農村土地經營創新的四種模式，即土地綜合整治模式、土地規模化經營模式、承包經營權資本化模式和土地流轉模式的做法、效果與問題，提5 出農地所有權、承包權和經營權實現分置是土地經營制度創新的產權基礎，保障農民的發展權是實現土地創新的群眾基礎[16]。羅必良認為在所有權、承包權、經營權三權分置背景下，創新農業經營方式的關鍵在于盤活農地經營權。農地產權的細分、農業分工的深化與家庭經營空間的擴展，將是農業經營方式轉型的基本方向[17]。
在學術界研究不斷深入的同時，全國各地有關三權分置的試驗和探索也在不斷推進。例如，廣東南海推行土地股份制，將集體財產與土地折價入股，由集體統一經營，并按股權比例分紅，在置換土地經營權的同時，保障了農民的成員權與收益權；遼寧海城東三道村實施土地承包權入股分紅，集中土地、集體經營[18]。
三、三權分置的概念、意義和內涵
（一）“三權”的概念 自學界提出三權分離后，對于“三權”的概念，眾說紛紜。主要有以下幾種觀點：
1.所有權、承包權和經營權
大多數學者認為，農地的三權就是指農村集體組織以及集體組織全體成員對歸屬于本集體的土地享有的所有權[19]527-539、作為本集體經濟組織成員的農民家庭（農戶）對承包土地享有的承包權以及土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內享有的經營權。經營權是在土地流轉中從承包經營權中派生出的一種權利。
高富平對“三權分置”的理解近似于廣東南海的土地股權化模式。農民集體保留土地所有權，并把土地從農戶手中收回統一經營，發包、出租給專業農戶、農業公司經營，經營者向農民集體支付土地使用費；農戶承包權改造為集體土地的份額權利；農民集體在扣除集體提留等項目后，把土地經營費按份分配給農民[20]。問題在于，如此一來，經營權派生于所有權而不是承包經營權。
2.所有權、承包經營權和經營權 部分學者認為，在兩權分離已深入人心且由法律確認不宜改動的情況下，應在此基礎上增設經營權，形成所有權、承包經營權和經營權并置的權利結構。如高圣平認為，三權在法律上可以表達為“集體的土地所有權＋農戶的土地承包經營權＋農業經營主體的土地經營權”[21]。
3.所有權、使用權和經營權
劉志剛等則提出，構建農地所有權、使用權和經營權三權分離的農地產權新體系，即鄉鎮、村、組通過建設以土地為主的股份合作公司等集體經濟組織，依法行使集體土地所有權；本集體經濟組織內的農民行使土地使用權；在不違背農地使用合同的前提下，農民可將農地經營權以轉包、出租等方式自由流轉給經營者。該建議的特點是強調做實集體所有權，淡化承包經營權的身份屬性。此外，針對承包經營權和承包權、經營權之間在權能上的差異，樓建波提出“三權分置的四權實現”。他主張，在所有權、承包權和經營權之外仍保留承包經營權，該四種權利的不同組合可以為土地流轉、抵押提供兩權分離法律框架所不具備的靈活性[22]。
目前，上述第一種觀點已被較多人所接受。2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，明確指出三權為所有權、承包權、經營權。具體而言，土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利；土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權利；土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作并取得相應收益的權利。至此，“三權”的概念在政策層面上基本被固定下來。
（二）三權分置的意義
在肯定三權分置重要價值的同時，學者對其意義的認識也有所差異。一些學者認為三權分置是對家庭聯產承包制度的發展。張紅宇認為“三權分離”是在認可現行農地制度和農地利益格局的基礎上，進一步界定和明晰所有、占有、使用、收益等各項權能在不同主體之間的分布[23]。李愛紅認為“三權分置”實際上是在堅持農村土地集體所有的基礎上，對家庭聯產承包經營這一形式的延伸和發展[24]。普金霞認為現代民法從側重物的所有轉向物的利用，對于土地這種財產的利用更是層層分割，而三權分離正是遵循了強化農戶對土地的權利保護、放活經營發揮土地的財產價值與資產價值的原則[25]。
有些學者則認為三權分置是中國特色土地制度的再次創新。潘俊認為農地承包權與經營權分離并非理論上的生造，其具有深厚的社會需求基礎和豐富的實踐探索，是現實生活倒逼和引導下的制度創新[26]。陳錫文認為流轉土地經營權，是農民面對“村莊空心化、農業兼業化、農民老齡化”的新情況，因地制宜，自發進行的創新農業經營體系的探索[27]。韓長賦認為，“三權分置”創新了農村土地產權制度，是中國特色三農理論的重大創新[28]。高富平認為“三權分置”并不是簡單地將土地承包經營權拆分為承包權和經營權，重新配置，而是對農民集體所有權及其所支撐的農民集體經濟實現方式的重構[20]。2016年10月中央《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》更是明確提出，三權分置“是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新”。
首先，三權分置理順了當前土地產權制度，極大豐富了其權能，使農民對土地有了更準確的預期，可以定紛止爭，安心開展多元化經營。李國強認為“三權分置”是農村經濟發展的內在要求，借此可以改變集體所有權歸屬模式錯位、“兩權分置”中公權和私權混淆的狀況[29]。韓長賦認為“三權分置”拓展了農村土地集體所有制的有效實現形式；豐富了雙層經營體制內涵，展現出我國農村基本經營制度的持久活力[28]。
其次，釋放經營權，調節人地矛盾，有利于提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，促使土地市場化有序流轉，實現適度規模經營，緩解糧食安全問題。將土地資源轉化為資金、資本，可以幫助農民增加財產權利。宋才發等認為“三權分置”是農村集體土地有序流轉的重要基礎，是農村集體土地高效運營的目標抉擇[30]。劉穎等認為三權分置能夠實現承包權和經營權的多元化選擇，提高農地制度效率，破解農村土地抵押融資困局[31]。
最后，農民擁有更多選擇權，會自發進行市場化優勝劣汰，從而使各種資源得到合理配置，實現社會公平，有利于推動工業化、城鎮化、現代化進程，構建和諧社會。陳小方等認為“三權分置”作為我國農村改革發展第二次飛躍的重要抓手，是耕地流轉的前提，是實現我國農業規模化、現代化發展，促進工業化和城鎮化的重要舉措[32]。
（三）三權分置的內涵
在兩權分離模式下，農村集體享有土地所有權，農戶享有承包經營權。土地承包經營權是承包權和經營權的混合體。承包權屬于成員權，只有集體成員才有資格擁有，具有明顯的社區封閉性和不可交易性。經營權屬于財產權，可以通過市場化的方式配置給有能力的人，具有明顯的開放性和可交易性[3]。在過去人口不流動、土地不流轉的時候，這兩種差異較大的權利可以渾然一體、相安無事。但隨著社會發展，人地矛盾突出，承包主體與經營主體正在逐步分離。當前，在中央已經明確三權分置改革方向的背景下，實行三權分置的關鍵在于確定三權分置的內涵，即合理界定集體所有權、農戶承包權與土地經營權的權能范圍，明確三者在占有、使用、收益、處分方面的權能邊界，特別是農民集體和承包農戶在承包土地上、承包農戶和經營主體在土地流轉中的權利邊界及相互權利關系。
三權分置的內涵至今未有確切統一的定義，學者們從不同角度對其進行了闡釋。下文將從權利的性質、內容與行使的角度分別概括所有權、承包權、經營權由“兩權分離”模式到“三權分置”模式的重構過程。
1.集體土地所有權
除有法律規定屬于國家所有的土地外，農村土地由農村集體成員集體所有。集體土地所有權，是指農村集體經濟組織成員對本集體所有的土地享有的占有、使用、收益和處分的權利。根據“落實集體所有權”的要求，從兩權分離到三權分置，對于所有權的性質并無改變，關鍵在于重新界定集體土地所有權的權能范圍。 對于“集體所有”的含義，即集體土地所有權的性質，在理論上爭議較大，主要有“共有說”[33],[34]392-393,[35]、“總有說”[36]111-112、“公有說”[19]530、“組織主體說”[37]378、“新型總有說”[38]402、“新型所有權形態說”[39]等。2007年《物權法》頒行以來，主流觀點認為農村集體土地所有權是一種共同物權，即由兩個以上主體共同對一個標的物擁有的物權。三權分置改革的一個重要原則就是必須堅持集體土地所有制。這是改革的政策底線，不能改變。但也有學者認為，在農地三權分置模式下，農民集體所有變成了持有所有權份額的農民集體所有權。所有權由農民集體所有變成一種特殊的按份共有，權利性質發生了變化[20]。 在兩權分離的模式下，集體所有權被界定為“成員權”集體所有制。農地的集體所有權與農戶承包經營權分離后，有學者把集體所有權的權能總結為發包權、生產經營計劃權、統一經營權、收益分配權[40]7。有學者認為，集體土地所有權的內容（權能）包括管理、處分、使用和收益四種[41]。有學者認為，通過確認集體的成員權使成員直接享有對土地的權益，包括集體成員對集體土地享有共同的支配權、平等民主管理權和共同的收益權[19]533。在三權分置模式下，重點在于集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能真正得到落實。強調集體對承包農戶和經營主體違法違規使用土地的監督權，突出土地流轉時集體的參與權，重視集體民主議事機制以切實保障成員的知情權、決策權和監督權。
2.農戶承包權
兩權分離模式下的土地承包經營權是一種重要的用益物權，就是指權利人對集體所有或者國家所有由集體使用的土地，依照法律和合同的規定，享有占有、使用和收益的權利。
在三權分置模式下，關于農戶承包權的性質，目前學界爭議很大，主要有三種觀點：成員權說、物權說、收益權說。
（1）成員權說認為，土地承包權實質上是一種承包集體土地的資格，是成員權應有的內涵之一，但尚不是一種實實在在的財產權[42]。在集體所有制下，集體成員的成員權包括三方面，即承包土地權、集體收益分享權和集體重大事務表決權。承包權是成員權在土地承包制度上的具體表現.理論上說，集體成員均平等享有承包權，不能被剝奪。當集體成員行使承包權，通過承包合同獲取一份土地時，承包權就轉化為一種用益物權——土地承包經營權。
（2）物權說認為，承包權作為一種單獨的物權性質的財產權，是一種實實在在的權利[43]。承包權的取得雖有身份限制，但其客體指向財產收益，因而是一種財產權。而且承9 包權從土地承包經營權中分離而來，仍然是用益物權。將承包權界定為一種資格，混淆了承包權與農民身份的區別。
（3）收益權說認為，“三權分置”下的承包權是一種土地的收益權，是權利人行使和實現土地承包經營權的一種方式，即在土地承包經營權之上設立一種“權利用益物權”——土地經營權，而后，對于占有、使用權能受到“土地經營權”限制的土地承包經營權，形象地簡稱為“土地承包權”，即只承包土地，并不實際從事農業生產經營，從而將實際從事農業生產的占有、使用權能轉移給土地經營權人[44,20]。
在承包與經營兩權分離之后，承包權的權能是什么？張紅宇[45]、申惠文[46]認為承包權表現為占有、處置權，以及在此基礎上衍生出的多重權益，如繼承權、退出權等。張力、鄭志峰則認為承包權的主要權能在于監督承包地的使用、到期收回承包地、再次續保承包、有償退出、限制性流轉等[47]。陳朝兵[48]、潘俊[49]大致列舉了四項權能：占有權，表現為承包地位維持權和承包地到期收回權等；收益權，表現為分離對價請求權、征收補償獲取權和有償退出權等；繼承權，指土地承包權在承包人死亡后由其符合繼承條件的繼承人進行繼承，繼承人要求具備農村集體經濟組織成員身份；退出權，指承包人與集體經濟組織之間解除承包關系，使承包經營權歸于消亡。綜上，承包權的內容主要包括占有、使用、流轉、抵押、退出承包地權利，抵押承包土地經營權，承包地被征收時獲得補償權等。3.土地經營權 在兩權分離模式下，土地經營權是指土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、使用并取得相應收益的權利。一般認為，土地經營權是根據合同約定而取得的一種債權性權利。
三權分置后，關于土地經營權的性質，主要有兩種比較有爭議的觀點：用益物權說和債權說。持用益物權說的學者認為，在承包權為身份權的情況下，經營權應當為用益物權，承包權只是獲得經營權的原因[50]。有觀點認為，經營權是土地承包經營權人設定的、以土地承包經營權為標的的權利用益物權，其與土地承包經營權屬于不同層次客體上存在的用益物權，可以同時成立而并不沖突[51]。也有學者認為，承包權是用益物權，經營權是屬于次生性的用益物權[31]。高富平則認為，土地經營權不是來源于土地承包經營權，而是來源于集體所有權，屬于用益物權范疇[20]。部分持債權說的學者認為，承包權的性質應當是用益物權，而同一物之上不能存在兩個相互沖突的用益物權，故經營權的性質應當是債權[52]。
承包權的權能被劃定后，相應的經營權的權能是什么？張紅宇[45]、申惠文[46]認為經營權表現為耕作、經營、收益以及其他衍生的多重權益，如入股權、抵押權等。張力、鄭志峰也認為經營權的主要權能是在承包地上從事農業生產、獲得經營收益、處分經營權（包括再轉讓、抵押擔保）等[47]。陳朝兵具體列舉了四項權能：占有權，即承包地從承包人處轉移后，由經營者直接占有；使用權，表現為自由耕作、經營、從事農業生產等；收益權，表現為經營收益權；處分權，表現為對土地經營權進行入股和抵押的權利[48]。陳錫文也強調，在原來“兩權分離”模式下，農民對承包地只享有占有、使用、收益的權利，并沒有處分權，所以土地承包經營權是不能抵押、擔保的，但經營權從承包經營權中分離出來后，三權分置模式下則允許入股、抵押和擔保[53]。孫中華從培育新型農業經營主體的角度出發，提出強化租賃權，賦予經營權人在土地承包期屆滿后有租賃優先權[54]。《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》中列舉了經營權的權能，包括：占有權、使用權、收益權、補償權、優先續租權、再流轉權、抵押權。相對于兩權分離模式下的承包經營權，土地經營權除占有、使用和收益的權利以外，最主要的還是包括一定條件下的處分權，包括再流轉、抵押、擔保、入股的權利等。
四、有關“三權分置”的爭論
三權分置改革，是我國農村經濟、社會發展的產物，也是我國深化經濟體制改革的重要內容。改革是一項長期的、艱巨的、繁重的和復雜的工作，不同人對改革具體內容的認識和理解也不可能完全相同。圍繞三權分置改革和現行法制之間的關系、三權分置的必要性及其效果、三權分置是否為永佃制等問題，學界進行了深入的討論。下文將分別從正反兩個方面對上述問題簡要述評。
（一）三權分置是否符合現行法律規定？
法學界對于農村土地流轉基本均持贊同態度，但是對于如何從法律制度上改革、設計流轉則觀點不一。對于在經濟學界獲得較多支持的“三權分置”，法學界有著較大爭議。根據物權法相關理論和制度，學者著重從物權法定原則、權能分離理論和一物一權原則等方面對三權分置進行了討論。 第一，物權法定原則。物權法定原則，是指物權的種類、內容由法律明確規定，而不能由法律之外的其他規范性文件確定，或當事人通過合同任意設定[19]153。丁關良等認為，土地承包經營權是一個完整的民事權利，無法分解為承包權和經營權或使用權。因為，土地承包權與土地所有權、土地承包經營權，從性質看不屬于同一層次的范疇，且不能并列使用；土地經營權的權利內涵無法界定，不是法定的民事權利；土地使用權的權利內涵不固定、無法界定[14]。高圣平認為，將土地承包經營權分離為土地承包權和土地經營權，曲解了穩定土地承包關系與土地承包經營權流轉之間的關系，三權分離后無法說明和體現土地承包權的內容[55]。
針對上述觀點，有人提出法律是一種人為制定的行為規范，其穩定性是相對的。法律從誕生之初就具有滯后性，需要伴隨新情況的出現而不斷加以完善。樓建波認為，從物權法定角度對三權分置的批判只能是臨時性的，因為只要啟動立法程序，對三權分置做出規定，三權分置就會有法律上的依據了[22]。
第二，權能分離理論。單平基認為，對土地的直接占有、使用只能集于一人，土地所有權派生出土地承包經營權之后，無法再生發具有他物權性質的“土地經營權”，三權分置不符合他物權的生成邏輯[56]。高圣平認為，土地承包經營權等用益物權并不是所有權權能分離的結果，而是土地所有權人行使其所有權的表現。土地承包經營權的權能也不是從土地所有權中分離出來的，而是其自身的權能。所謂的三權分離，不合他物權設立的基本法理[55]。 針對上述觀點，高富平認為三權分置并不違反物權法理論。在三權構造體系下，農民集體所有表現為“收益”分配，農民集體成員在集體所有權中的“份額”真正體現為財產份額（所有權收益），而不是“實物”，即不是對土地的支配權；而土地被農民集體配置給農業經營者，農業經營者就取得了農地使用權。在三權分置下，經營權是對土地占有、使用和收益權，是真正的用益物權，農民的承包權則演變為基于所有權份額的收益權；農民集體成員全體則仍然是集體土地的所有權人。經過這樣的改造，農民集體所有權就變原來的集體所有為民法上的共有體制[20]。
第三，一物一權原則。一物一權原則是指一個獨立物上僅能成立一所有權，一所有權之客體，以一個獨立物為限而言[57]13-14。單平基認為，土地承包經營權與“土地經營權”作為性質與內容相沖突的兩項他物權，于同一宗土地上既不能同生，也無法并存。由土地承包經營權生發具有“權利用益物權”性質之“土地經營權”的觀點，在根本上混淆了他物權與具有債權性質之不動產租賃權的區別[56]。陳小君也認為，同一土地上過多的權利設置會造成體系的混亂和權利內容間的齟齬，同一物上不能并存兩個以上內容相近的用益物權。在用益物權之上再設相近用益物權的安排，是人為地將法律關系復雜化，在存在物權和債權區分的情況下，這種安排是立法技術的倒退[52]。
一物一權誕生于西方產權關系簡單時期，比較強調所有權。隨著產權關系日漸復雜，用益物權的適用范圍越來越廣，所有權以外的其他物權，則因排他效力強弱之不同或因對標的物支配范圍有異，一物一權原則的適用即難一概而論[57]13-14。例如，蔡立東等提出，可以通過擴展用益物權的客體范圍，將經營權定義為基于土地承包經營權人的意愿、以土地承包經營權為客體創設的權利用益物權[51]。
（二）三權分置是否是農村社會發展的自然需求？
根據自己對土地流轉現實情況的觀察和分析，一些社會學研究者主張農業適度規模經營，贊同農村自發的土地流轉，反對地方政府大規模推進土地流轉和“三權分置”改革。葉敬忠等認為，土地流轉并非是政策宣傳的所有農民自由而理性的選擇，流轉后的農業規模化經營不再種植糧食，無法保證糧食安全，效益并未提高，僅能為當地農民提供少量的季節性低酬就業，土地流轉與外出務工并無直接關系。由于中國農村土地的非生產功能遠遠大于生產功能，不能以現代農業為名，采用經濟力量的無聲強制甚至超經濟強制等手段大規模強行推進土地流轉[58]。賀雪峰明確反對“三權分置”，主張通過強化土地所有權，解決人地分離情況下的土地經營問題。相比較而言，一些社會學者、政治經濟學者對資本的破壞性有著較強的警惕性，認為三權分置更多是資本下鄉和政府推動的產物。
（三）三權分置是否和中國傳統永佃制下的權利安排相同？
永佃制是中國傳統社會非常重要的一種地權形式，它出現于隋唐，盛行于明清，延續至民國。新中國成立后，隨著土地改革的開展，永佃制被廢除[59]。簡單來說，永佃制就是按產權的性質與內容對田地產權進行分割，由不同主體享有不同的權利，行使不同的權能[60]。按照土地流轉中權利配置不同，永佃制有“一田一主”、“一田兩主”和“一田三主”三種模式。具體而言，在“一田一主”模式下，佃戶享有永佃權，在不欠租的情況下有永久耕作權，但沒有出租、出典、自由轉佃的處分權[61]。在“一田兩主”模式下，田面權和田底權分離，佃戶取得田面權，同時也為永佃權人，獲得自由轉佃的處分權[62]；田面權被認為是“一個永久性的獨立物權”[63]。在“一田三主”模式下，“骨主”享有土地所有權，“皮主”享有收租權，佃戶享有永久性的土地使用權，特別是后兩種權利可以直接對抗所有權，即不以地主同意為轉移權利的前提[64]。與當前的三權分置一樣，永佃制下的“一田三主”也是土地利用和權利配置優化的結果，二者有較多類似之處。
一些學者習慣于將三權分置與中國傳統土地制度進行類比。經濟學家吳敬璉認為，傳統的經濟理論可以用來解釋三權分置，所有權就是傳統上講的田地權，所謂經營權就是傳統土地所有制度里講的田面權。這兩個權都是獨立存在的，至于承包權則不太容易界定。有的學者認為，明清時期的“田皮權”（田面權）就是一種用益物權[65]。但是，也有學者在分析“一田一主”和“一田兩主”模式下的土地權利配置后，認為三權分置不同于中國傳統永佃權制度下的權利安排。因為，不論上述哪一種模式，永佃權人的土地用益物權與土地所有人的所有權都形成對應關系，始終作為土地流轉下權利配置的兩方[22]。言下之意，似乎傳統永佃制中無法找到現代三權分置下承包權的對應物。其實，永佃制實際上限制了地主的權力，保障了佃農的權益，從而使農業生產活動順利開展[66]303-307，而三權分置改革的目的也是為了適應農村經濟社會需要，放活經營權。“一田三主”模式下“皮主”的收租權和三權分置中農戶的承包權也有著某種暗合之處。
五、簡評與展望
在經濟學、法學、社會學等諸多學科的共同努力和推動下，特別是通過實踐部門的具體試驗，有關農地“三權分置”的理論研究和實踐已經取得了較大成績。但需要處理的矛盾和解決的問題也不少，例如，純理論研究多，經驗介紹多，能把理論和實踐有機結合的研究較少；理論研究中，外國理論談論較多，中國傳統資源關注較少。總體而言，當前土地“三權分置”研究需要處理好三個關系：改革與現行法律、理論與具體實踐、共性與個性。
第一，改革與現行法律。隨著中國改革進入攻堅期和深水區，許多問題都涉及法律問題。習近平總書記在談到法治和改革的關系時說：“改革要于法有據，但也不能因為現行法律規定就不敢越雷池一步，那是無法推進改革的，正所謂‘茍利于民不必法古，茍周于事不必循就’。需要推進的改革，將來可以先修改法律規定再推進[67]51。”既不能脫離法律而改革，也不能因為現行法律規定而卻步不前。
第二，理論與具體實踐。改革是個理論問題，更是實踐問題。實踐是理論的來源和基礎，也是理論的最終目的。實踐只有在科學理論的指導下，才能達到改造客觀世界的目的，而理論也只有同實踐結合，才能得到檢驗與發展。中國有其特殊國情，既不能照搬照抄、全盤接受西方理論，也不能因個體經驗而完全排斥一般規則，而應根據自身實踐情況，汲取傳統資源，借鑒國外經驗，不斷修正，在實踐中發展理論、提升理論。
第三，共性與個性的問題。在中國，由于各地區發展的不平衡性，共性與個性問題突出表現在，由地區經驗上升為國家政策、法律的規定是否能兼顧各地區發展的特殊性。農地“三權分置”改革的法律頂層設計必須考慮到各地區資源稟賦、人口數量、生產方式等因素的差異性，避免一刀切。由“大一統”的政治格局和地域多樣的復雜性決定的我國“一元多級”立法體制，能夠較好解決這個問題。既要維護中央立法的統一性和權威性，又要探索如何合理劃分中央和地方之間的權限，授權地方立法規范本地區的具體事宜。
家庭聯產承包責任制經過三十多年的效率釋放，當下正受到制度創新的挑戰。而三權分置作為一種創新形式，其核心在于土地經營權改革，它不僅關系到農民生活、農村和農業發展，而且就法律發展史來看，也符合現代財產法上“物權價值化” 的發展趨勢[57]6,[19]771-772。當然，如何在實踐中和從制度上合理界定“三權”的內涵，妥善處理所有權、承包權和經營權之間的關系，既不是單純的學理問題，也不是哪一個專業或學科可以解決的問題，只有多學科、多部門集思廣益、共同努力，才能推進農地“三權分置”改革和中國農村社會不斷向前發展。
參考文獻：略
作者簡介:胡震,中國農業大學人文與發展學院法律系副教授;朱小慶吉,中國農業大學人文與發展學院法學系.
中國鄉村發現網轉自：《中國農業大學學報(社會科學版)》2016年第12期
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