一、“開發區”治理模式的形成及轉型壓力
開發區以及各類新城、新區、特區已經成為拉動中國經濟增長的主要力量。據商務部的統計，2014年僅215家國家經濟技術開發區與115家國家高新區就國家級開發區累計實現地區生產總值14.25萬億元，占全國地區生產總值比重達到22.5%，其中第二產業增加值約10萬億元占全國的比重高達36.7%，而且這一比例還在持續提高[1]。如果算上大大小小的省、市乃至縣、鄉鎮級開發區，所占比重則更加驚人。開發區的興起構成了中國經濟成長的關鍵版圖，其依托的“開發區治理模式”也構成了我國治理體系中一個重要的組成部分，尤其對地方政府行政架構及權力運作模式都產生了深刻影響。
從世界范圍內來看，興建開發區是新興國家實現快速工業化和城市化的重要路徑?！伴_發區”與舊有經濟和政治體系相對區隔，可以先行建成相對完善的物質基礎設施以及更加有效的產權保護制度，并構建一種更加穩定、可預期的政企關系[2]。而且開發區通常會成為制度改革和創新的先發區域并享受到財政、稅收、土地等方面的政策優惠，使之能夠形成 “制度創新——發展紅利”的租金激勵結構[3]，推動園區內資源的高效配置。
我國開發區建設始于自1984年，迄今已經演變成為一個種類繁多、規模龐大的體系，目前我國已批準建立各類國家級開發區496家，包括國家經濟技術開發區219家、國家高新技術產業開發區129家、保稅區13家、邊境經濟合作區15家、出口加工區63家，以及旅游度假區等其他類型的國家開發區57家[4]。而各地以工業園區、產業園區、高教園區、旅游度假區乃至新區、新城等名義開發的開發區項目則是名目繁多，其中僅列入《中國開發區審核公告目錄》（2006年版）的各類省級開發區總量超過1346家， 目前新一輪的《中國開發區審核公告目錄》目前正在修訂之中，具體的數量可能還會進一步增加。
自開發區設立以來，我國開發區管理體制經歷了多次調整變化，并且形成了多種模式。但共性特征是市場機制與政府主導同時存在[5]，其中根據政府對開發區運行的介入強度又可以有多種類型的劃分[6]。其中，“管委會－公司”的組織架構、“項目制”運作的常態化、“土地－財政－金融”三位一體的經營模式，是我國開發區體制最典型的特征。
開發區模式在經濟績效方面具有極大的優勢，但同樣也面臨著一系列的深層次困境。開發區在目前面臨的困境，雖然主要表現為產業困境、經濟困境，但本質上是以開發區帶動經濟發展的這種治理模式面臨著轉型挑戰。隨著中國城市土地的高強度開發，土地供應瓶頸凸顯；傳統上開發區主要承載了經濟發展功能，隨著開發區逐步市區化，公共服務不足矛盾突出；與此同時，兼具政府與企業雙重身份在便于權力擴張和資源整合的同時，也導致控權機制弱化，開發區成為腐敗高發區。
二、“特色小鎮”：對開發區模式的超越
“特色小鎮”的名稱并非浙江省首先提出，北京、云南、廣西等省市之前都曾提出過建設“特色小鎮”或類似的概念。早在2011年5月，云南省人民政府出臺了《關于加快推進特色小鎮建設的意見》。但這一時期的特色小鎮，基本上還是以“建制鎮”為發展依托，把特色小鎮作為推動農村工業化、農業現代化，構建合理城鎮體系的組成部分[7]。實際上，直到今天，仍然有不少地方小城鎮建設、城鄉一體化建設等政策性文件中使用“特色小鎮”的概念。因而，當浙江省“特色小鎮”的提法拋出之后，學界仍存在著一個認識上的逐步深化過程，很多學者仍偏向于從“新型城鎮化”、“產業集聚區”等方向來對其進行解讀闡釋[8]。
但實際上浙江省“特色小鎮”建設具有獨一無二的內涵：特色小鎮“非鎮非區”，不是行政區劃單元上的一個鎮，也不是產業園區的一個區，而是融合產業、文化、旅游、社區功能的創新創業發展平臺[9]。這使得浙江省“特色小鎮”建設超越了行政區劃的范疇，也超越了通常意義上產業發展的范疇，其本質上是對特定空間內各類生產要素、制度要素、文化要素的重新整合和高效利用，是對政企關系、政社關系的一次重新定義，也是對區域治理模式的一次全新探索。從這意義上講，浙江“特色小鎮”的建設開創了一種新型的地方政府治理模式，尤其在中國經濟步入調整期、傳統開發模式出現疲態的情況下，“特色小鎮”以其對政府公共服務、產業資本及社會元素的全新組合，激蕩出地方社會經濟發展的新型驅動力。
2.1 “特色小鎮”是對治理要素的統合利用
浙江省特色小鎮的區域位置與面積設置與開發區有著顯著的區別：從浙江省第一、二批78個特色小鎮的區位分布來看，多數位于城市中心區域或毗鄰城市中心區域，這一情況在杭州、寧波等中心城市表現的更為突出。而《浙江省人民政府關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》（以下簡稱指導意見）中對于特色小鎮“總面積3平方公里左右、核心區面積1平方公里左右”的規定，也使特色小鎮不可能像過去開發區建設一樣采用“攤大餅”的方式，通過粗放型經營推高經濟總量。實際上《指導意見》中明確要求把小鎮建設成為A級景區，根本的目的不僅僅在于強調發展旅游產業，更重要的是借助于這種方式打破傳統產業之間的隔閡，形成資本、文化、人才、產業等要素的重新組合，并在這種重新組合中不斷創造出新的機會、激發出新的動能。特色小鎮的“特”，必須從創新中尋求、從資源優化重組中尋求，最重形成自身的競爭優勢。從這個意義上看，特色小鎮戰略是真正意義上的“底層要素創新”，為兩創工作提供了堅實的基礎，同時也有力破解了傳統開發區模式遭遇的“土地瓶頸”。
2.2 “特色小鎮”能夠有效回應多元化公共服務訴求
開發區模式秉持的是一種典型的發展型政府邏輯，經濟成長指標是開發區管理機構的中心任務，其公共政策難以反映、平衡日以多元化群體的差異化訴求，甚至會產生弱勢群體權益從屬于地方財政收益等情形[10]?！疤厣℃偂苯ㄔO則把企業、創業人員、旅游者、本地居民等不同群體、不同層次公共服務需求融為一體，相互補強和增進。而且這種公共服務的增加，并非以犧牲特定領域、特定群體的利益為代價，而是能夠更好的滿足不同群體的差異化需求，提供了多層次、多元化的公共服務供給。從這個意義上講，“特色小鎮”治理模式同時也是踐行了公共服務服務的“供給側”改革。
更為重要的是，特色小鎮戰略實現了經濟發展成就迅速轉向社會建設成果。使得全體社會民眾可以更快的分享經濟、產業成長帶來的好處，這超越了簡單經濟指標累加的發展模式，真正把經濟成長的數字顯化為社會民眾可以方便感知、受益，真正從居住者、創業者、旅游者層面實現了“人本”意義上的產城融合。
2.3特色小鎮理順了政府、市場與社會的關系
“特色小鎮”既不是一級建制行政層級，也不是獨立于既有行政體系之外的“開發區”，這使得“小鎮”能夠更好的發揮其聯結政府、市場與社會的紐帶功能?！伴_發區”模式下“管委會－公司”的組織架構使政府能夠有效整合、動員各類經濟要素，在這個過程中政府是引領者，而其他市場和社會主體是跟隨者，市場機制服從于政治機制[11]；但“特色小鎮”則是聚合政府、市場與社會資源的空間與平臺，政府資源能夠利用“小鎮”作為載體與市場、社會資源實現更好的協同合作。政府不再直接介入大規模的建設與投融資工程，而是回歸公共服務、制度保障以及環境改善這些公共性職能，也不再同時具有“政府”與“企業”的雙重身份，政府“公權力”與市場“私行為”能夠得到有效區隔，進而也大大降低了權力濫用的風險。
2.4“特色小鎮”能夠形成有效問責機制
問責是公共權力運行閉合鏈條中至關重要的一環，也是促進政府績效持續提升的重要手段[12]。但由于類似區域開發工程往往涉及多元要素，責任鏈條不夠清晰，尤其我國對決策權的問責目前仍缺少有效手段的情況下[13]，“審批制”的園區設立模式往往存在責任虛置的問題?！疤厣℃偂苯ㄔO則用“創建制”代替傳統的審批制?！吨笇б庖姟分忻鞔_規定，特色小鎮的創建要通過“自愿申報、分批審核、年度考核、驗收命名”的流程，且在省配套獎勵措施上還規定一旦考核沒有達標，不但會追回還將“倒扣”。下屬各地級市出臺的配套政策中，基本上也都做了類似的規定?！皩掃M嚴定”、“能進能出”的原則，以及公示考核的流程都保證“特色小鎮”創建并非一勞永逸的過程。從實際運行情況來看，2016年對首批列入“特色小鎮”培育名單的項目中已經有了被“降級”的案例，這也反映了相關制度在操作上的實效性。另一方面看，《指導意見》中對于特色小鎮培育周期的規定，以及驗收通過后予以“掛牌認定”的處理方式，也反映出“特色小鎮”相比于開發區，不僅僅是區域治理的過程，更是一個具有價值導向的治理目標，并能夠以此來評判“特色小鎮”創建工作的具體成效。
從2015年推出“特色小鎮”以來，浙江省先后進行了兩批共79個省級特色小鎮的認定工作。雖然仍然還處于試點的階段，但其效果已經逐漸展現，尤其是作為一種新型的地方政府治理模式，其呈現出的諸多做法對于開發區治理模式中存在的困難與問題能夠很好的回應；并可能代表今后一段時期取代開發區模式的中國地方政府治理模式轉型取向。其在新型政府、企業、社會關系構建、政府考核與激勵方式轉變等方面所采取的系列創新舉措，也將為未來一段時期和諧發展、持續增長的新動力。
三、特色小鎮治理模式仍然面臨的挑戰
浙江省特色小鎮建設目前已經初見成效，涌現出一批綜合效益好、特色鮮明的案例，不僅受到國家層面的肯定和推廣，許多省市已開始學習浙江建設經驗，上海、江蘇、福建等省已經出臺了類似的促進特色小鎮建設指導意見。但目前特色小鎮建設畢竟剛剛起步，還處于探索試點階段，要要真正成為經濟發展的主體、實現政府治理模式的深層次轉換，仍任重道遠。從目前的實踐情況來看，雖然整體上成效卓著，但在第一輪特色小鎮考核過程中也有不少地方仍存在著投資相關性差、特色優勢不鮮明等問題，用傳統開發區模式辦“特色小鎮”等問題，有些地方問題還相當嚴重?？傮w而言，特色小鎮治理模式的成熟完善還需要解決一下幾個方面的問題：
3.1發展理念轉換的挑戰
從傳統的“開發”模式轉向特色優勢培育策略，需要政府尤其主要領導具有更加寬廣的視野、更加長期的布局，要避免“立等可取”、“立竿見影”的慣性思維。對于很多習慣了傳統“開發區”治理模式的領導干部而言，要徹底轉換發展觀念，避免把小鎮做成攤大餅、搞成新要新一輪的無序競爭。
首先，業績理念要從“顯性化”到“隱性化”的轉變。“特色小鎮”強調的不是規模競爭，而是層次競爭，其目的不是推高產業數據，而是要形成在特定領域的持續影響力。因而要把發展目標設定從閑性化的數字指標轉向更加隱性化的品質感受。當然，目標設定的“隱性化”并代表著沒有標準，而是強調要淡化短期內數據的比重，更側重于服務對象的主觀感受。
第二，投資理念要從粗放式化轉向精細化?！疤厣℃偂钡膬瀯菰谟凇疤厣?，而特色凝聚困難，耗散容易。傳統的開發區模式下雖然也強調要引入優質資本，但一般來說主要考慮的是資本規模、產業能耗、利稅水平、技術標準，并不會涉及到園區產業的特色凝聚。如何在資本引入和特色培育之間做到綜合平衡，需要小鎮管理者不但有“引入”的意識，更要有“選擇”的智慧。
第三，經營理念要從要從直接操辦轉向培育、養成。開發區模式下作為管理機構的管委會往往習慣于直接介入產業發展環節，或者利用政府設立的開發區投資公司平臺進行強勢規劃干預。“特色小鎮”的運作雖然仍需要政府的引導規劃，但基礎運作方式是“政府引導、企業主體、市場化運作”，政府要擺脫大包大攬建設園區的傳統思維模式，職能當逐步轉向了制度構建、環境營造、服務提升。
第四，競爭理念要從同業競爭走向錯位競爭。開發區之間競爭往往是同類業態間的比拼，是優惠政策、基礎設施、區位條件等“硬件”的直接對抗。但“特色小鎮”之間的競爭則多數是存在于不同業態之間，即使幾個小鎮產業性質相近，也都會盡量避免業態完全重復。而且小鎮之間的競爭也弱化了經濟類指標的直接比拼，從而使每個小鎮都有空間實現自己獨有成長模式。如何更好的利用這種空間，也需要進一步思考。
3.2政府能力提升的挑戰
從開發區模式轉換到特色小鎮模式，政府不再直接進入市場參與競爭，但這絕不意味著政府的職能弱化、工作輕松了，相反，政府越來越多的要作為方向的引領者、規則的制定和維護者、制度的供給者，對政府的能力要求更加高，新的角色要求領導干部、工作人員都要有更多的能力提升。而這種政府能力的提升，是無法通過要求“全員招商”等簡單方式實現的，需要創新制度、提升官員個人能力。
另外對政府能力的挑戰，還包括跨部門、跨區域協調能力的挑戰。從目前情況來看多數都是成立了“協調委員會”，由本級政府主要領導干部擔任負責人，政府主要組成部門參與，通過聯系會議的方式推動并解決特色小鎮建設工作中遇到的困難[14]。但這種由主要負責人親自掛帥、多個部門綜合參與的協調模式，往往要耗費大量的綜合協調成本，而且仍然是一種臨時性做法。真正把“特色小鎮”工作作為一種轉變發展模式的長效機制來對待，則要逐步從依托外在機構、權力的“硬性”調整轉向更加富有彈性和效率的“軟性”協調，各部門、各區域之間的橫向配合，減少協調成本。
3.3優質化公共服務的挑戰
早期開發區模式的競爭力主要依靠“政策扶持”與“制度紅利”，通過特殊的稅收、用地優惠政策增強對外來投資的吸引力。隨著開發區特殊政策逐漸取消，其競爭力則主要體現在產業鏈條完備、基礎設施優越以及政府機構精簡等方面。而“特色小鎮”肯定無法復制開發區模式下的競爭力方案，其要想吸引優質資本、打造特色優質產業，必須依托于提供更加優質的公共服務。優質的公共服務既包含了自然風貌、生活配套等“硬”設施，更需要優質化的醫療、教育資源，優質化的政府公共服務水平等“軟”的配套。對于地方政府而言，如何更好的提供優質化的公共服務，也是政府能力的另一重表現。
3.4特色優勢產業營造的挑戰
特色小鎮面積限定在3平方公里左右，其中核心區域一般不超過1平方公里，且區域大部分分布在城市中心城區附近，難以通過大規模土地開發拓展產業規模，必須通過對既有土地上資源的優化盤活實現效益升級。提高單位面積、單位投資、單位人口的產出就成為特色小鎮建設的必由之路。而從歐美國家的經驗來看，許多著名特色小鎮成功的關鍵在于嵌入特定區域及其歷史人文背景下的“產業生態位”[15]。但特色優勢產業并不容易輕松構建，尤其在全省各地紛紛積極申報特色小鎮建設，很多地市都設置了市、縣級特色小鎮培育計劃的大形勢下，很多原本基礎并不占有的特色小鎮項目想要提煉出自身的優勢和特色，往往具有較大的難度。這種情況下，如何判斷特色小鎮的準入門檻、嚴格特色小鎮考核標準，避免特色小鎮一哄而上帶來資源上浪費，也需要予以妥善應對。此外，在特色小鎮建設中還要避免地方政府進行“土地經營”的沖動，防止特色小鎮“房地產化”可能導致的房地產業對其他特色優勢產業的擠出風險。
四、結論與展望
特色小鎮與開發區無論在形態和策略上都有很的差別：特色小鎮是小區域、小范圍內的精耕細作，而開發區則更多是大空間、大范圍的全面開發；特色小鎮強調的是對產業的耐心培育，開發區則是由政府進行強勢主導，更注重快速上馬搶占先機；特色小鎮突出特色、優勢上的差異化，而開發區之間則具有更加強烈的直接對抗和競爭；特色小鎮中產業只是其中一部分內容，是一種區域綜合治理，而開發區具有更強的產業集聚性和經濟先導性?？傮w而言，特色小鎮更輕、更有特色；而開發區更重、更突出經濟性。但兩者的治理邏輯和目標在很大程度上又是相通的：特色小鎮與開發區都是對特定區域內各類元素的優化重組，都強調單位面積和投資的產出比，考核指標中都看重投資的規模數量，激勵政策也都主要集中在稅收優惠以及用地指標方面。從某種意義上來看，特色小鎮治理模式可以看作是開發區治理模式的升級版本，是開發區治理模式在經濟社會發展達到一定高度之后的突圍轉型，也是對開發區治理模式尤其是開發區模式套用到城市經營領域之后各類問題的一種“糾偏”。
特色小鎮模式并非對開發區模式的完全否定或全面取代。開發區模式已經被證明是一種高效的資源整合與經濟發展策略，對于維持和拉動我國經濟發展發揮著至關重要扽作用。開發區在規模工業、產業集聚和形成技術創新優勢方面仍具備無法取代的優勢。事實上，很多高新技術和新興產業比較集中的開發區，近年來也在不斷進行自我升級優化，也有效彌補了在社會治理、公共服務公共領域的短板。但特色小鎮模式的經驗，可以為開發區治理模式的轉型提供非常有益的經驗。尤其是特色小鎮并非一級建制，不涉及到行政區劃的重新調整，這也使得其于既有的開發區治理模式在很大程度上可以形成一種并行和互補。開發區可以通過建設“特色小鎮”為依托，保有其產業優勢的同時，彌補其公共服務領域的短板，并逐步實現發展模式的轉型升級。
從體量上看，特色小鎮目前仍遠遠不能與開發區相比較，無論區域面積、產業規模、產出總量以及覆蓋人口，都與開發區存在數量級上的差別。特色小鎮目前仍然處于經驗積累和路徑探索階段，涉及的主要是“增量”部分。但其代表了治理模式的一種轉型升級方向，浙江省《指導意見》中也已經提前預留了用特色小鎮模式化解開發區存量的制度接口。2015年浙江人均 GDP 超過 12000 美元，已處于工業化后期、即將邁入高收入發展階段[16]，也將在全國各省份中率先遇到治理模式調整所需要應對的系列挑戰?！疤厣℃偂敝卫砟Ｊ降男纬?，其實是浙江省為回應這種挑戰所做出的探索創新，是對既有“開發區”模式的再次超越。但隨著“特色小鎮”建設熱潮的出現，一些地方也出現了借“小鎮”概念對原有發展模式重新“包裝”的現象。地方政府要有效控制“特色小鎮”建設的規模和數量，避免把原有“開發”模式搬入特色小鎮運營模式中來，尤其要杜絕“特色小鎮”建設的“房地產化”，真正把“特色小鎮”打造成為優勢產業集聚和優質公共服務供給的平臺，避免重蹈土地財政的誤區。
參考文獻：略
作者簡介：周魯耀，浙江大學城市學院城市治理與立法研究中心副教授；周功滿，浙江師范大學法政學院副教授。
中國鄉村發現網轉自:《城市發展研究》2017年第1期
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