《中國市場監管研究》：國家對食品快檢高度重視，并從《食品安全法》等法律層面對其作了相應規定。怎樣看待食品快檢在整個食品安全監管體系中的位置作用？結合“十三五”市場監管規劃和食品藥品安全專項規劃，對于如何進一步強化此項工作有什么建言？
邢正軍：南京市棲霞區把食品快速檢測室作為公共品來配套，免費為農貿市場按照統一標準建設農殘檢測室。從目前情況來看，食品快檢在整個食品安全監管體系中發揮著重要作用。一是覆蓋面廣，對生產者和經營者都有威懾作用。檢測室發揮了大批次篩查功能，由過去人工每天幾批次檢測改為現在每天自動檢測幾十批次，場內所有經營者、經營品種實現全覆蓋檢測，對不合格蔬菜、食品下架、銷毀。生產者注重生產過程的控制，經營者更加注重對進貨渠道的篩選。二是操作性強，能讓老百姓切身體會到安全放心。檢測室就設在老百姓身邊，全部免費配備農殘智能檢測儀、添加劑檢測儀，免費提供檢測試劑，老百姓隨需取用，有的市場還免費配備檢測員，實行“你點我檢”免費檢測服務，保障了老百姓的知情權，克服了社會公眾對食品安全信息不對稱、缺乏公眾參與、信任缺失等諸多弊端，回應了百姓的關切。三是透明度高，容易形成社會共治的良好局面。檢測室實行“兩透明一公開”，即檢測現場透明化和檢測過程透明化，結果大屏公示，向社會公開，這樣構建起了透明共治體系，達到了經營者用心、消費者放心、監管者省心的綜合效益，取得經營者、公眾、政府三方共贏的實際成效。強化此項工作建議：一是建立制度化支撐系統。針對食品安全保障直面基層的實際，加大投入，面向群眾，把快檢室作為農貿批零市場、大型商超等食品密集場所的硬性標準來配套建設，在區（縣）一級建立食品安全快檢中心，滿足日常項目及重點農殘、獸殘、微生物等指標檢驗檢測。推進生產經營單位自檢能力建設，要求食品生產企業必須具有與自身規模相適應的檢測檢驗能力，重點建立以農獸殘為核心的食品快檢室。二是建立信息化支撐系統。將食品生產經營主體信息、食品生產經營主體地理信息、食品信息、食品流向、食品檢驗票證資料、檢測批次、檢測品種、檢測結果等數據全方位搬上網，實現全鏈條數據可貫通、全流程可透明、全過程可監管。三是建立處置維權支撐系統。對于檢測不合格產品進行重點檢測、法定檢測，配合食品溯源系統查找不合格食品源頭并進行查處，支持消費者維權，保護消費者權益，提高全民食品安全科學素養。
孫穎：《食品安全法》第一百一十二條規定，縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門在食品安全監督管理工作中可以采用國家規定的快速檢測方法對食品進行抽查檢測。對抽查檢測結果表明可能不符合食品安全標準的食品，應當依照該法第八十七條的規定進行檢驗。因此，食品快檢是法定的食品安全快速篩查檢測手段。我國幅員遼闊、人口眾多，食品、農產品種類繁多，從業人員眾多、分散，基層食品安全監管力量分散、薄弱。尤其是長期以來存在的不規范使用農藥、獸藥、添加劑的狀況，成為全社會最大的擔憂，監管部門對食品安全的監管很難全面覆蓋，給國民的健康生活帶來不利影響，更造成心理層面的傷害。為保障人們的身體健康，免于食品安全問題的威脅，建立和完善能夠覆蓋城鄉農貿市場、超市、餐飲業的食品快速篩查檢測體系，具有重要意義。為應對城鎮化速度和規模的不斷加快，實現農產品、食品的有效監管，快速檢測是適合當下中國國情的一種食品安全監管執法強化手段。食品快速檢測的運用，能夠有效提升基層市場監管部門對生產和流通環節食品安全隱患的發現能力，提高監管和執法效率，是一種使用便捷、成本低廉的安全預警和風險防范手段。食品快檢的有效應用，離不開公眾參與、公開透明的市場監管綜合執法體系的推進，也離不開食品快速檢測技術、范圍、種類、準確性的不斷改進和提高，更離不開基層執法機制的不斷創新及公眾參與機制建設，通過讓消費者、經營者、監管者都能參與其中的公共服務平臺、應用軟件的開發應用，快速檢測方法在保證人民“舌尖上的安全”方面可以發揮更大作用。
葉嵐：食品快速檢測具有快速、便捷、成本低、篩選面廣的特點，是實施食品質量安全監管的基礎性技術支撐。一方面快速檢測能夠彌補監管人員簡單依靠食物外觀、氣味，或是通過檢查證照臺賬等文書來識別問題食品的局限性；另一方面，相比于實驗室檢驗，快速檢測單位成本很低，結果立等可見，更能適應量大、面廣的食品安全抽檢要求，大幅提高監管效率。根據《食品安全法》，現階段對快檢結果確定且被抽查人無異議的，可以作為行政處罰依據，這也提升了快檢技術作為行政執法手段的效力。為進一步強化食品快檢在食品安全監管中的作用，應重點著力三方面工作：一是鼓勵智能快速檢測試劑和設備的研究開發，加強快檢方法評價，健全完善快速檢測方法體系和使用說明，不斷提高快檢技術的準確率、可靠性與使用的規范性。二是提高基層執法人員所需要的快檢試劑和設備在種類上的齊備性和在數量上的充足性，重點滿足高風險品種、高風險區域、高風險時段和高風險環節的快檢需求。三是科學制定檢測計劃和方案，做到檢測責任到人、過程留痕和結果可查，為量化分析和精準檢測提供數據基礎和決策依據。
王技：食品安全快速檢測分為現場快速檢測和實驗室快速檢測。實驗室快速檢測著重于利用一切可以利用的儀器設備對檢測樣品做出快速定性與定量判斷；現場快速檢測著重利用一切可以利用的手段對檢測樣品做出快速定性與半定量判斷。檢測的主要內容包含測定食品里是否含有或含量是否超出國家標準的農藥殘留、獸藥殘留、微生物、重金屬、毒素、非法添加劑等。快檢相對于國家標準方法和儀器法具有操作簡單、快速的優點。食品是否安全是建立在各種數據基礎上所做的判斷。離開了具體數據做支撐的政府部門的日常監管好比盲人摸象。國家標準方法和儀器法雖然在食品安全起著基礎性支撐做用，但無法滿足海量、隨時發生在老百姓身邊對食品是否安全做出及時判斷的需求。食品快檢好比百姓身邊的“公平秤”，監管部門的預警“雷達”，是食品安全的第一道屏障，在整個食品安全防控體系中有著不可替代的地位。國家必須加強快檢體系的建設，讓老百姓有更多的獲得感和安全感。
《中國市場監管研究》：基層食品安全監管創新一直是“重中之重”，也是“難中之難”，如何破解這一難題眾說紛紜。近日，李克強總理明確要求：“我們市場監管工作在基層就是探索逐步向‘多帽合一’的綜合執法方向邁進，而綜合執法最重要的對象，就是與百姓生活息息相關的食品藥品這些‘必需品’。”如何解讀這樣的要求？從南京市棲霞區、成都市錦江區、寧波市、溫州市四個樣本中，對于發揮基層首創精神，“順勢而變、勇于擔當”，重塑監管的專業性、權威性、統一性有何評價？
邢正軍：上面千條線，下面一根針。到了基層，沒有那么多的機構和人員對應上級相應的部門，要解決權責交叉、多頭執法的問題，必須整合執法機構，由“職權分散”向“相對集中”轉變，因此，“多帽合一”的綜合執法方向是符合基層實際的。食品藥品安全關系到人民群眾身體健康、生命安全和社會和諧穩定。當食品安全出現問題時，距離最近的是基層，解決問題、化解風險的首要責任也在基層。綜合執法應緊密結合基層實際，突出重點，以點帶面，解決基層和群眾最急需的問題，推動市場監管工作的整體提升。解讀李克強總理的要求，結合南京市棲霞區的實踐，我認為“多帽合一”的綜合執法，在區（縣）級層面，應按照“跨部門、相關聯、可承接”原則，對執法職能相近、執法對象相同、執法方式相似的市場監管、城市管理、資源環境、農林水利、交通運輸等領域相關執法職能和機構、力量進行整合，統一集中下放到街道（鄉鎮），成立街道（鄉鎮）綜合行政執法機構，組織對外開展執法工作，實現一個街道（鄉鎮）一支隊伍管執法，這樣能夠將發生在老百姓身邊的食品安全等問題解決好。
南京市棲霞區、成都市錦江區、寧波市、溫州市這四個樣本有個共同的特點，就是順應機構改革及行政審批制度改革的趨勢，針對市場主體爆發式增長與市場監管力量明顯不足的矛盾，將工商、質監、食藥監等三局合一。當初，南京市棲霞區這樣做的出發點是，只要有利于維護老百姓的利益，就應該摒棄部門利益之爭，協調配合，共同把事情做好。不去爭論改革的對與錯，一心用改革的辦法解決矛盾，向上級交出滿意的答卷，因為市場監管工作，監管的是市場，影響的是社會。從實踐來看，三局合并，一是整合了執法資源。突破了現有的行政力量條塊分割的障礙，在不增加人員和編制的情況下，整合了執法力量。三局合一是個小綜合，在棲霞區還有個大綜合，就是把城管、交通、安監、環保以及街道的相關力量與市場監管力量都在街道實現整合，實行綜合執法，實際上是極大增強了市場監管力量。二是明確了執法責任。棲霞區的綜合執法與全國其他地方都不一樣，是在全國率先將行政檢查權與行政處罰權相對分離，街道通過綜合執法檢查，將絕大多數問題解決在萌芽狀態，對于較大的違法行為，仍通過信息平臺交由相關行政管理機關處罰。三是實現了執法全覆蓋。綜合執法檢查事項確保將農貿市場、食品安全、環保、生產安全等與群眾密切相關且群眾高度關注的熱點難點方面集中交給街道，基本建立起全面覆蓋、沒有交叉、沒有空白、區街明晰的綜合執法體系。四是提高了執法效能。街道的執法力量每天巡查并與網格化、信息化有效對接，隨時發現問題，隨時制止問題，解決不了的及時上報相關部門，改變了過去部門有執法權“管得了”但力量缺乏“看不到”，街道無執法權“管不了”但能“看得到”的現狀，不僅實現了1+1+1>3的作用，而且在更大程度上構建了權責統一、專業規范、權威高效的執法體制，重塑了監管的專業性、權威性、統一性。
孫穎：李克強總理在國務院常務會議上的這番話，一錘定音，清晰指明了加快完善統一權威的食品安全監管體系，探索“多帽合一”的綜合執法方向正成為新一輪食品藥品監管體制變革的重要體制安排，表明了綜合執法是市場監管的方向，從而結束了一直以來的爭論，統一了有關市場監管體制改革的不同意見。食品藥品的市場監管受制于多頭管理，近年來，地方政府為解決部門分割，在推進行政執法體制改革、加強綜合執法方面進行了多樣化探索，改革取得了積極成效。李克強總理“多帽合一”的說法，非常形象地概括了這一現象，是對基層市場監管綜合執法改革的肯定。同時也指明了市場監管綜合執法最重要的對象，是與百姓生活息息相關的食品藥品這些“必需品”。可見在市場監管的諸多領域，重中之重是民生關切的食品藥品這一核心。在當前機構整合、監管力量不足的情況下，要實現這一工作要求，完成統一權威市場監管體制機制的變革，也是一個逐漸探索的過程，需要民間智慧。因此，提出發揮基層首創精神，具有非凡的指導意義。不論工商、質監、還是食藥監，都必須主動順應、主動變化，加快實現幾支執法隊伍的“合并統一”，實現工作方式、手段的革新。從南京、成都、寧波、溫州的四個樣本能夠看出，四地真正發揮了基層首創精神，順勢而變、勇于擔當、積極創新、有所作為，實現了智慧監管，從而取得了不小的成功，重新塑造了食品安全監管的專業性、權威性、統一性，為市場監管綜合執法提供了寶貴經驗。
葉嵐：加強基層綜合執法具有三個方面的優勢：一是有助于克服不同條線之間執法信息和資源碎片化，協調合作難度較大的困難，將過去的“一個指頭”變成現在的“一個拳頭”。二是能夠彌補基層普遍存在的執法人員短缺，執法人員與被監管對象之比過低的缺陷。三是具有更強的回應性。現實生活中的違法違規現象通常涉及多重行為，彼此交織疊加且在時間和空間上具有連續性，綜合執法相對于單一執法，能夠更加直接、正面地回應這些問題。基層監管隊伍直接與監管對象和普通百姓接觸，基層監管人員的主體性、主動性和主創性，直接影響到監管對象對監管活動的配合程度，影響到廣大公眾對監管部門的態度和評價，影響到監管機構和監管隊伍在社會公眾心目中的形象。基層首創項目不求大而全，但求準而精，能夠以問題導向、需求導向與效能導向，切實有效地回應基層食品安全監管中的實際困惑和矛盾挑戰。在這方面，寧波、溫州、南京棲霞區和成都錦江區等地充分貫徹落實食品安全法律法規和發展規劃精神，結合所轄地區實際情況，在食品安全網格化治理、信息化和智能化監管、普及快速檢測技術、完善監管責任體系、加強信息公示和風險交流等方面，探索出一系列有益的做法，并且取得了良好的效果。上述方面都是健全食品安全基層監管體系，提升食品安全基層監管能力的關鍵要點，這既為其他地區發揮基層首創精神形成了良好的借鑒，又為夯實和推動基層監管工作提供了可行的舉措。
王技：十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。習近平總書記就《決定》向全會作說明時特別強調，市場機制是我國經濟和社會發展中應遵循的最基本規律。李克強總理提出“多帽合一”的綜合執法，正是基于市場經濟條件下轉變政府職能，充分發揮市場機制在國家經濟和社會發展中的基礎作用，構建精簡、高效和服務型政府的需要。在基層執法中廣泛存在交叉多頭執法，過去有幾個大蓋帽管不了一頂破草帽的現象，廣為老百姓詬病，而“多帽合一”整合了執法資源，提高了執法效率，樹立了統一、權威的執法形象，很受老百姓歡迎。另外，可使政府轉變監管理念。食品藥品安全不是只靠監管、檢測能管好的，必須讓監管回到其應有的定位。監管是市場機制的補充，而不是替代。也正因此，十八屆三中全會公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也明確了“改革市場監管體系，實行統一的市場監管”的理念。在市場經濟條件下，我們不僅是在食品藥品監管中，而且在所有市場監管中必須重新定位政府、市場與社會的關系。建立主責在企業、主體是民眾、主導靠政府的工作新格局，發揮市場機制的決定性作用，調動各方積極性引導社會共治。所以，食品藥品安全只有在深化改革中才能得到真正、徹底地解決。
《中國市場監管研究》：“共治”是食品安全長效機制的一個核心理念。如何才能有效達成“民以食為天，天以共為治”的新格局？
邢正軍：食品安全社會共治，是指調動社會各方力量，共同參與食品安全工作，形成食品安全社會共管共治的格局。一是食品生產經營者應落實主體責任。食品生產經營者是食品安全第一責任人，應督促其做到守法生產經營，誠信自律，對社會和公眾負責，接受社會監督，承擔社會責任。二是各級黨委和政府應負總責、有關部門履行監督管理責任。黨委政府應按照習近平總書記“四個最嚴”的要求，按照屬地管理原則，統一領導、組織、協調本區域的食品安全監管工作。同時，發揮基層各街道（村、社區）協管員、信息員、網格員、綜合執法隊伍的作用，組成一張嚴密的監管網，及時消除食品安全隱患。三是發揮信用聯合懲戒的作用，推動經營者及從業人員的自律意識。政府部門把許可信息、抽檢結果、案件處罰，信用監管、日常檢查情況等依法公開；對所有食品經營者進行評星評級，實現現場實時公布；對違法行為、失信行為及時納入誠信數據庫，實施聯合懲戒，讓失信人為其行為付出高昂代價。四是發揮媒體、行業組織、公民個人的參與和監督作用。積極支持媒體開展有序的新聞監督，唱響主旋律，傳播正能量。發揮廣大企業、行業組織、科研機構的優勢，共同參與科普宣傳，提升科普宣傳入腦入心的吸引力和感染力，形成食品安全人人有責，社會共治的良好氛圍。
孫穎：食品安全“社會共治”是食品安全長效機制的一個核心理念，也是《食品安全法》所確定的一個工作原則。食品安全一直是最重要的民生問題，真正實現社會共治，必須讓消費者也參與其中，充分發揮消費者、行業協會、新聞媒體等各方面的監督作用，引導各方有序參與治理，形成消費者、經營者、監管者等多方共同參與、相互監督、相互制約、公開透明的長效機制，才能達成各方共同參與的食品安全社會共治新格局。隨著世界范圍內公共管理理論的深化，社會系統的運行除了公共權力、私人權利之外，還有一種社會權力，這種權利是采用分享、共治的方式運作的，也是一種“責任分擔”的理念，強調保證食品安全需要政府、企業和消費者的合作與參與。從“共治”的內涵上講，公眾參與、多方協作、社會管理等是實現社會共治的重要手段和形式。因此，建立食品安全長效機制，不僅有賴于食品安全監管體制的完善，發揮公權力機關的應有作用，同時也必須發揮社會各方面力量，與公權監管一起共同促進食品安全法律的有效實施。
葉嵐：保障食品安全，著眼長期、立足根本是要形成“共治”體系。食品安全“共治”體系包括三個層次：一是國家、省、市、縣四級縱向監管體系之間的分工與協作。二是與食品安全監管直接或間接相關的橫向監管部門之間的配合與聯動。三是政府監管主體、市場主體與社會主體之間的合作與協同。構筑“共治”體系，核心是落實和強化生產經營者的第一責任，地方政府的屬地責任、監管機構的監管責任和社會主體的監督責任，形成同行監督、行業自律、媒體揭黑、行政處罰和刑事問責“五位一體”的監管格局。各級政府和監管機構應當強化食品安全監管工作的整體性、系統性和創新性，革新運行制度和運作機制，創新激勵懲處方式，充分協調內外部資源和力量，營造食品安全“共治”文化氛圍。生產企業和行業協會應當將社會責任置于同經濟利益同等重要的位置，發揮主體作用和協會優勢，在食品質量控制和信息公示方面各司其職。媒體應當降低炒作成分，提高食品安全宣傳報道的專業素養，推動科學知識的大眾傳播。社會公眾尤其應克服個體焦慮和群體冷漠并存的矛盾，杜絕一味被動等待監管部門保護的弱小心理，在健康消費、理性消費和科學膳食之外，主動發揮消費者群體的數量優勢和信息優勢，降低全社會對食品安全風險的容忍度。
王技：社會共治本質上是綜合運用行政手段、司法手段、經濟手段和社會輿論和文化價值觀等多方面力量進行全方位治理。對應的有政府部門、司法部門、事業單位、行業協會、群團組織和家庭等各種單位，只有這些單位達成廣泛高度的認識統一，才能分工協作，齊抓共管達到預期的目標。食品安全涉及土地、水、大氣、農業、林業、牧業、海洋及生產加工、流通等多種各個環節，是一個開放、動態、復雜的巨大系統。在這一過程中必須依靠科學的系統理論做基礎，用創新、協調、綠色、開放、共享發展理念做指導，才能整合各方資源，形成合力達到社會共治的目標。堅持食品安全社會共治不僅是法律要求，而且是在食品安全中堅持了科學、堅持了真理。（本次訪談由南平采訪、整理、執筆）
（作者簡介：邢正軍，南京市棲霞區區委書記；孫穎，中國政法大學民商法學院教授，中國消費者保護法學研究會副秘書長；葉嵐，清華大學公共管理學院博士，上海市委黨校公共管理部教師；王技，北京市食品藥品監督管理局稽查總隊。）
中國鄉村發現網轉自：中國工商報 2017-04-10
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