“要是早些年推出宅基地退出政策，我就會選擇退出后到中心村去建房，而不是在山下?！爆F年49歲的張乃良是四川省瀘縣的一位農民。為了方便子女上學，他2005年從山上搬遷到山下，利用村內的空閑地修建了三層磚混結構的房屋。
修建這三層樓房花費了30多萬元，老張為此還向別人借債10萬元。而原有宅基地上的土瓦結構房屋修建于80年代，由于山區人少，沒有什么流轉價值，就長期閑置著。
讓他沒想到的是，2015年，瀘縣被全國人大確定為宅基地制度改革試點縣，老張所居住的村子又恰好位于瀘縣選定先行改革試點的“四鎮八村”之列。
老張毫不猶豫地選擇了退出宅基地。根據政策，他得到了一筆補償款，復墾的宅基地還可以由自己耕種。不過，當看到現在的一些農戶退出宅基地去中心村統規統建、統規聯建、統規自建或者共建共享住房，而且還享受著政府提供的水、電、氣、排污、醫療等配套設施與服務，他感慨沒趕上好時候。
張乃良的經歷是瀘縣宅基地制度改革試點的一個片段。2015年年初，全國人大授權33個縣(市、區)進行土地制度改革試點，瀘縣被確定為全國15個宅基地制度改革試點縣之一，并在2016年將改革延伸到集體經營性建設用地入市改革和土地征收制度改革。
近3年來，中國人民大學劉守英教授帶領該校宅基地制度研究課題組在瀘縣持續跟蹤調研，并于去年12月形成了一份報告。報告認為，農村土地制度的改革是城鄉中國格局下農村社會結構變遷的必然結果。宅基地也確實成為了制約村莊轉型升級和自然衰敗的關鍵因素。瀘縣的一系列改革，讓農村宅基地的價值得到了顯化，為更好實現農民的財產性權益和推進村莊轉型、鄉村振興、城鄉融合提供了動力，為國家土地管理法修法提供了實踐經驗和理論依據。
改革的內在邏輯
瀘縣位于四川盆地南部的長江和沱江匯合處，是川東南的一個農業大縣，境內地勢由東北向西南緩傾，絕大部分屬丘陵地帶。據統計，2016年，瀘縣農業人口占總人口的85%，人均耕地面積僅有1.16畝，城鄉居民收入差距超過9000元。農民為了增加收入，90%以上的農村勞動力選擇外出務工經商。
（數據來源：中國人民大學宅基地制度研究課題組）
農民就業結構的變化帶來了收入結構的變化，上述報告顯示，2000年至2016年，瀘縣農民工資性收入比重逐步上升，并一直穩定在50%~60%，同一時期的收入中農業收入占比不斷下降，從2000年的23%下降為2016年的13%，工資性收入占比差不多是農業收入占比的5倍。
更為顯著的結構性變化是，農一代和農二代的代際變化。在劉守英看來，農一代（四五十年代出生的農民）離土出村、外出務工經商，但對家鄉飽含深情，仍然會選擇落葉歸根，喜歡居住在鄉村。另一方面，農二代（六十年代及其以后出生的農民）雖然沿襲著上一代外出打工的特征，但是他們“離土出村不回村”，大多數時間生活在城市、大多數家庭已經在城鎮買房、大多數人不曉得自家的承包地在哪里，只是因為有老人在家，所以逢年過節才會回老家住兩天。
伴隨農村社會結構的劇烈變化，村莊也開始加劇分化。大部分的村莊由于地理位置偏僻、基礎設施落后、交通不便、生產生活條件差、收入來源有限等原因，農村人口出現大規模外遷，導致一些散居的、古老的村落逐漸衰敗，很多地處偏遠的宅基地不再被使用，人走樓空，有的甚至成為危房，安全都難以保障，處于一種“衰而不亡”的狀態。
以瀘縣玉蟾街道玉蟾村為例，在試點改革前，全村有危房戶56戶，占總戶數的9.4%；進城購房戶68戶，占總戶數的11.4%；一戶多宅的64戶，占總戶數的10.8%；農房閑置率高達20.5%。特別是第6村民小組的26戶96人，分散居住在玉蟾山上，由于山高林密、路遠水缺，村民在耕種、飲水、出行、教育等方面都很困難。該村支部書記老劉對課題組稱，當了10多年的村支書，從來沒有參加過婚禮，除非是村里面的女孩招女婿入贅。
（試點改革后的玉蟾街道玉蟾村山河社區全景）
尤為重要的是，縣域經濟的發展對土地的需求驅動著宅基地制度的改革，這也是其改革的內在邏輯之一。
瀘縣副縣長杜作文對第一財經記者表示，在嚴格的土地用途管制下，建設用地指標成為了稀缺資源，多少年來，城鎮化發展處于獨占狀態，農村基本無建設用地指標可用。一方面，隨著農村的發展變化，鄉村出現了產業融合的旅游綜合體、田園綜合體等新型業態，需要建設用地來支撐項目落地；另一方面，宅基地作為建設用地的一個類別，閑置不少，但是看得見而用不著?，F代化的農業、新村和城鎮發展，都要涉及人、地和資金問題，改革宅基地制度，盤活閑置資源，是一條不錯的“雙贏”路子。
統計數據顯示，瀘縣2016年的城鎮化率為38.2%，低于全國19.2個百分點、低于四川省10.7個百分點，正處于城鎮化快速發展期，需要大量的建設用地。另外，從2002年開始，瀘縣提出并延續著“工業強縣”的發展戰略，積極招商引資，到現在項目總數達到2016個。每年都有上百個企業項目等著落地，僅憑通過國有建設用地保障，遠遠無法滿足需求。然而，農村卻有3.2萬畝的閑置宅基地，而且有相當一部分農戶愿意有償退出。
那么，為了城市擴張和社會經濟發展，解決用地的現實路徑，在瀘縣只有三條。杜作文稱，第一條路是繼續通過征地供應國有建設用地，這種方式成本高還容易激發社會矛盾，而且還要受到建設用地指標的限制；第二條路是通過增減掛鉤購買節余建設用地指標，這種方式成本也比較高并且同樣受到指標限制；第三條路是通過政策設計，讓農村居民退出宅基地、至少是退出閑置宅基地，以此釋放農村集體建設用地指標，通過規劃布局、指標調整、補償安置、行政審批后，滿足建設用地需求，這種方式程序簡便、效率高、成本相對較低，并且在縣級就可以操作。
因此，釋放農村集體建設用地就成了瀘縣滿足用地需求的現實選擇。
陷入困境的宅基地制度
1949年以來，農村宅基地制度體系經歷了三次大的變化：1949年至1958年，農民對宅基地享有完全的所有權；1958至1978年，宅基地所有權歸集體所有，農民只享有使用權，一律不準出租和買賣；1978年至今，強化了宅基地所有權歸集體、使用權歸農民的制度格局，使用權可以限制性流轉。
宅基地制度復雜而嚴密，用通俗的語言簡單概括就是：根據“一戶一宅”的原則，一家農戶只能使用一處宅基地，這家農戶擁有宅基地的使用權，可以占有和使用宅基地及地上房屋和附屬設施，但是宅基地的所有權歸集體擁有。由于房屋和宅基地不可分割，再加上宅基地使用權的權能殘缺，這家農戶雖然擁有房屋的所有權，但是不能將房子賣給非本村集體的成員。同時，只有集體經濟組織的成員才有資格向村集體申請宅基地，且都能無償獲得，農戶只有宅基地的占有權和使用權，沒有收益權和轉讓權。那么，非本集體經濟組織的成員，比如外村的村民、城市居民無法通過正常的交易市場來交易和轉讓獲得這個村的宅基地使用權。
這一套制度體系所要承載的社會目標，劉守英稱，其一是保障農民居住，其二是嚴守耕地紅線，其三是穩定社會、穩住農民。但是，在農民向城鎮、向新村流動過程中不能依法平等落地的制度安排，只能保證農民在原村民小組內不失地、不失所，在發展中就很自然地犧牲了宅基地的財產性和效益性。
可是現實情況卻大相徑庭。比如無償取得和一戶一宅不利于耕地保護，而且宅基地閑置與一戶多宅現象并存。這是因為僅僅依靠集體經濟組織成員身份可以無償取得宅基地，就會給農民造成“不占白不占”的錯覺，不少有錢的農民紛紛多占地、多修房。原有宅基地不夠用，就占用承包地，導致耕地在一定程度上被破壞。在瀘縣，閑置的宅基地戶數占農村總戶數的10.4%，一戶多宅率達到8.2%，據統計，2012~2016年，一戶多宅率均維持在15%左右，這導致管理的困難，管理的規范性和公平性也倍受質疑。
（數據來源：中國人民大學宅基地制度研究課題組）
此外，在瀘縣一些舉家進城的農戶或是有閑置、超占宅基地的農戶，有將宅基地私下出租或者出讓給需要用宅基地的農戶或經營者。前述中國人民大學的調查數據顯示，農房租賃收入在瀘縣農戶財產性收入中每年約占25%。盡管這種私下交易、出租，實際上是一種有效配置宅基地資源的行為，能夠為鄉村產業的發展提供用地支撐，但是與現行法律制度存在沖突。
劉守英稱，總的來說，宅基地制度存在的問題和困境主要是由于原有宅基地制度未能適應城鄉互動和農村人口的外遷而做出適當調整所致。社會是發展變化的，制度的約束最終也拗不過現實的變化，比如大量存在的私下交易的自發力量正在不斷地促使制度變遷。
瀘縣改革試點下的制度創新
黨的十八屆三中全會決定提出，要使市場在資源配置中起決定性作用。明確土地制度改革的目標是建立城鄉統一的建設用地市場。黨的十九大報告要求，要鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革；要促進農村一二三產業融合發展。那么，瀘縣的農村土地制度改革三項試點已接近三年，究竟有何作為呢？
針對當前宅基地制度由無償取得所導致的一系列問題，瀘縣探索的亮點之一就是宅基地的有償使用、有償退出。
瀘縣試點按照以人定面積的原則，實行法定無償、跨區有償、節約有獎的宅基地分配制度，這有別于現行以戶為單位的宅基地分配制度。所謂的“法定無償、跨區有償、節約有獎”，指的是，村民可以在本組、本村無償取得人均30平方米的住宅、20平方米的附屬設施用地；農民也可以跨村、跨鎮有償取得法定面積內的合法宅基地；農戶新建住宅，在法定面積內有節余，且承諾不再使用的，集體經濟組織給予每平方米100元的獎勵。
杜作文稱，試點以人為單位，而且隨著每一戶的人口變化而進行動態調整，“生增死減”，動態維護宅基地的公平使用。這樣能更加落實作為集體經濟組織成員的居住權和宅基地基本權利。同時，尊重歷史，以1987年1月1日為界，在土地管理法實施以前修建的農房和實施以后已經確權登記的農房，不計入收費范圍。
劉守英評價稱，對于長期習慣于宅基地無償取得與“誰占誰用”的中國農民來講，如果簡單地對宅基地使用收費，不僅會遭到農民的抵制，而且成本極高、收益甚微，甚至會被農民誤解為“宅基地改革就是收錢”。瀘縣為邁出從無償到有償這一步，可謂費了一番心思。比如以激勵性制度鼓勵農民更集約利用宅基地，對節約面積的農戶予以獎勵，對超占農戶早繳、繳納時間長的農戶予以優惠；對農戶蓋房新申請使用宅基地蓋房的，按存量和新增用地類型分別處理，使用新增部分的按標準收費，使用存量用地的，以1987 年老土地管理法實施時點前后劃斷等。
宅基地的退出之所以強調有償，杜作文解釋稱，這一機制設計的核心就是承認農民宅基地的財產權，哪怕是擱置在那里多年的、已經破敗不堪的、年久不住的房屋，也是農民的財產。如果不承認它，不給予合理補償，農民即便是棄置不用也不肯輕易松手，客觀上就會造成資源閑置和浪費。
為了激勵農戶在住有所居的前提下，自愿退出多余的、空閑的宅基地，集體經濟組織按照試點政策，經過村民自治方式給予宅基地退出補助、房屋殘值補償。并允許農戶自主選擇暫時退出、長期退出、部分退出或者整體退出，除長期退出且獲得補償的農戶外，其它退出戶均可重回農村，以有償取得方式，再次獲得宅基地。目前，瀘縣已完成宅基地騰退面積一萬畝。
瀘縣的試點改革還包括允許宅基地在縣域范圍內流轉。這一突破，對于瀘縣這樣的傳統農區而言，具有歷史意義。劉守英稱，允許宅基地縣域內跨區使用，是一項具有前瞻性的制度安排。因為瀘縣不可能像發達地區的鄉村一樣直接融入城市，未來相當長的一段時期，隨著農民觀念、代際、經濟機會和城鄉二元體制的突破，一定會打破原來農村以村民小組為界的居住方式，尤其會打破以農作半徑為界的自然村邊界，不斷涌現適度聚居的新型村莊，以及一定比例的農民以縣域為居住和生活之所，而承認農民宅基地在縣域范圍內的可交易權，就為順應這一趨勢提供了制度保障。
（瀘縣喻寺鎮譚壩農業產業融合發展示范園鳥瞰）
值得關注的是，宅基地“轉化入市”的制度安排有效地破解了地方用地的瓶頸。杜作文稱，瀘縣對騰退的宅基地，經過集體經濟組織復墾整治，縣、鎮聯合驗收，頒發合格證，生成集體建設用地指標；在扣除自用指標后，允許節余指標入市競價調劑，對無人競買的，縣政府給予保底收儲；加強宅基地制度改革與集體經營性建設用地入市的銜接，允許騰退的節余建設用地指標，經過規劃布局、指標調整、補償安置、行政審批，轉化為集體經營性建設用地，憑證入市出讓。這樣，既能撬動集體建設用地增值，又能拓展生產、生活、生態的發展空間。
報告稱，通過一系列改革，瀘縣的農村宅基地價值得到了顯化：一是促進了農民財產性收入增加，二是保障了發展用地，三是加快了土地流轉，四是推進了農業規?；洜I。同時，培育了農村新業態，比如興辦農家樂，發展鄉村旅游。據統計，截至2016年底，瀘縣農業機械化水平達到44%，發展了種養大戶2330個、家庭農場216個、農民合作社346個、農業龍頭企業98個，6000畝泡菜原料基地、萬畝現代農業產業融合發展示范園基本形成。
至于當前改革的難點，杜作文對第一財經表示，主要是對現行法律法規條款的突破程度，對改革的深度和尺度都不好把握。還有就是農一代的思想保守，不愿意放棄宅基地，要等到死后再退。其實，這些難點都在考驗著地方政府的執政能力，一方面要以“三條底線”（即土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損）、“兩個不得”（即不得以買賣宅基地為出發點、不得以退出宅基地使用權作為農民進城落戶的條件）來分析評估改革的合理性和風險性，大膽探索，審慎推進，先小范圍實施，再全縣推廣，并在實踐中不斷完善，做到風險可控；另一方面要防止在改革中搞剛性一刀切，既要把握好節奏，又要有所激勵，邀請老年農民們去親身體驗安置小區、新村聚居點的良好環境，從而促使他們改變觀念。
瀘縣的改革試點如何評價？在劉守英看來，瀘縣經過近三年的努力，從調查摸底開始明確了宅基地制度改革的問題導向，按照中央和省市要求形成了極具操作性的試點實施方案，通過對宅基地的依法取得和成員權保障，以及有償退出、有償使用、節余宅基地建設用地指標轉化入市、層級管理等方面的制度創新，為更好實現農民的財產性權益和推進村莊轉型、鄉村振興、城鄉融合提供了動力，為傳統農區的宅基地制度及農村土地制度深化改革趟出了路子，為國家土地管理法修法提供了實踐經驗和理論依據。
中國鄉村發現網轉自：第一財經 2018-01-07
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