韓俊：宅基地三權(quán)分置不是讓城里人下鄉(xiāng)買房置地
2月5日， 國務(wù)院新聞辦就《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》有關(guān)情況舉行發(fā)布會。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室主任韓俊解讀文件時透露，要開展農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的法理研究，探索宅基地“三權(quán)分置”具體形式，鼓勵各地結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，結(jié)合下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等先行先試。
韓俊說，今年中央一號文件提出，要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，即落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。這是借鑒農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”辦法，在總結(jié)有關(guān)試點縣（市）探索經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出來的一個改革需要探索的任務(wù)。當然，宅基地的“三權(quán)分置”與承包地“三權(quán)分置”會有很大的不同。比如說，承包土地經(jīng)營權(quán)，鼓勵流轉(zhuǎn)、鼓勵適度集中，宅基地就不存在鼓勵集中到少數(shù)人手里的問題。
韓俊表示，下一步，在改革試點過程當中，需要認真的開展宅基地“三權(quán)分置”，特別是農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的法理研究。要探索宅基地“三權(quán)分置”具體形式，鼓勵各地結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，結(jié)合下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等先行先試，在實踐中探索盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的辦法，加快形成可推廣可復制的經(jīng)驗。
韓俊表示，目前社會上對宅基地制度改革關(guān)注度非常高，必須準確理解中央一號文件精神。改革是要鼓勵大膽探索，看不清的問題先探索。但是，必須守住底線，探索適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不是讓城里人“下鄉(xiāng)”去買房置地。文件明確提出，一個“不得”和“兩個嚴”，即不得違規(guī)違法買賣宅基地，要嚴格實行土地的用途管制，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。同時，在城鎮(zhèn)化進程當中，要依法保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)濟的收益分配權(quán)，不能強迫農(nóng)民以放棄宅基地使用權(quán)為前提進城落戶。
劉守英：宅基地制度改革需賦權(quán)擴能
最近，資深土地問題專家、中國人民大學經(jīng)濟學院教授劉守英接受《中國新聞周刊》專訪，系統(tǒng)解構(gòu)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的邏輯、路徑、目的、核心。
劉守英表示，在中國的農(nóng)村幾項土地安排中，宅基地制度是最落后的一項制度安排，幾近失效。一是宅基地大量入市。盡管在法律上沒有賦予宅基地出租、轉(zhuǎn)讓和交易權(quán)利，但事實上，農(nóng)民宅基地進入市場已呈普遍化趨勢。在廣大沿海地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，農(nóng)民將宅基地蓋成多層住宅用于出租，滿足快速工業(yè)化下大量外地農(nóng)民工的居住問題。二是宅基地成員權(quán)無償取得制度的實施困難與弊端凸顯。在沿海地區(qū)和廣大城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，隨著城鎮(zhèn)建設(shè)用地越來越緊張，無償分配宅基地制度早已名存實亡。由于無法分配宅基地，農(nóng)民或者由于居住或者為了更多的出租，違法違規(guī)利用村莊用地蓋房。在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，宅基地無償分配大量占用耕地和村莊公共地，危及耕地，也造成村內(nèi)農(nóng)戶之間的不公平。三是宅基地管理失控。盡管法律在宅基地管理上的規(guī)定非常嚴格，事實上鎮(zhèn)以上土地管理很難落地，實施機制缺乏，管理成本高昂。四是宅基地的無序擴張不利于城市健康發(fā)展。在政府管制缺位下，農(nóng)民宅基地的擴張和蓋房更是處于無序，甚至蔓延，城中村的無序和土地低效利用，加大城市管理成本和城市更新難度。五是宅基地制度的村社封閉性不利于村莊轉(zhuǎn)型。由于宅基地制度的成員身份性，符合身份的人既然無償獲得，不要白不要，村外的人無法進入。宅基地制度改革，有其內(nèi)在的必要性和迫切性。換句話說，現(xiàn)行的這套宅基地制度已名存實亡，到了無法維系、不得不改的時候。
為什么宅基地制度改革一直以來都比較緩慢？劉守英認為，宅基地的改革，是當下農(nóng)村最難的一項改革。對于宅基地，人們往往有一些慣性的認識，有人認為宅基地和房屋是農(nóng)民的命根子，不能動；也有人認為，宅基地涉及農(nóng)村安定和政權(quán)穩(wěn)定，不要輕易動；還有人認為，中國的宅基地制度非常獨特，不能用普遍性原則看待這一特殊制度。因此在過去，有關(guān)部門對宅基地制度，就有了兩個現(xiàn)實選擇，一方面以不動應(yīng)對變化，另一方面強管制重于改革。結(jié)果這種無視現(xiàn)實變化的政策導向，導致了宅基地制度安排嚴重滯后于現(xiàn)實需求，宅基地制度改革落在其他改革后面。
劉守英主張，改革意在活化村莊，目的是活村富民。要激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民，沒有實實在在的“三權(quán)分置”農(nóng)地改革，就長不出新主體；沒有宅基地制度改革，農(nóng)村要素就活不起來；沒有集體資產(chǎn)改革，農(nóng)民財產(chǎn)性收益就增加不了。現(xiàn)行宅基地制度僅體現(xiàn)了居住權(quán)的保障，而財產(chǎn)權(quán)與使用權(quán)幾乎沒有，這需要賦權(quán)擴能，兌現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)，在保障的基礎(chǔ)上完成激活。
宅基地制度改革非常復雜敏感，制度設(shè)計需要注意哪些？劉守英主張，宅基地改革試點中面臨的矛盾和困難表明，必須站在全局的高度進一步做好頂層設(shè)計。農(nóng)村宅基地的“三權(quán)分置”實際與之前提出的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)分置類似，保持宅基地集體所有權(quán)不變情況下，鼓勵農(nóng)村住宅流轉(zhuǎn)、租賃、抵押等獲取財產(chǎn)性收入的一種方式。
劉守英建議，宅基地改革要適應(yīng)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型。一是明確宅基地用益物權(quán)，完善農(nóng)村宅基地權(quán)利體系。賦予宅基地財產(chǎn)權(quán)，是宅基地制度改革的突破口，保障農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)，就必須賦予農(nóng)民對宅基地更充分的占有、使用、收益和轉(zhuǎn)讓權(quán)以及繼承權(quán)，使其真正成為農(nóng)民的財產(chǎn)。明確宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶宅基地使用權(quán)與農(nóng)戶房屋所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容以及三者之間的權(quán)利關(guān)系。二是改革現(xiàn)行宅基地制度，實現(xiàn)宅基地的資本化。改革宅基地的成員分配制度和無償取得制度，以一個時點為界，集體合法成員一次性獲取均等的宅基地，新成員或立新戶者取得宅基地，以有償方式取得。在此基礎(chǔ)上，對不同區(qū)域宅基地對外開放，采取差別性辦法。三是改革村莊規(guī)劃和用途管制，完善宅基地管理制度。以規(guī)劃管制明確村莊和政府宅基地管理責任。明確宅基地使用主要是村莊存量用地。將存量管理權(quán)下放到村一級，在此基礎(chǔ)上，政府加大從嚴實施用途管制。
劉守英認為，中央政策的著眼點轉(zhuǎn)向“鄉(xiāng)村怎么活”以后，以改革釋放農(nóng)業(yè)農(nóng)村活力就成了題中應(yīng)有之義，但制度設(shè)計要非常小心，宅基地被農(nóng)民視為安身立命的依托，稍有不慎即會引發(fā)不穩(wěn)定。特別是要堅持宅基地集體所有，杜絕成為私權(quán)。宅基地搞活要不要做兩種權(quán)利設(shè)置，即自住與多余的宅基地要不要區(qū)隔開，處置關(guān)系需不需要有一個制度性安排，我認為不加設(shè)計或過渡性安排兩可。此外，廢棄、閑置宅基地的退出，異地使用、交易、外來資本和人員如何進入都需要研究斟酌。下一步需要在宅基地改革試點經(jīng)驗總結(jié)基礎(chǔ)上，就如何落實集體所有權(quán)，如何保障農(nóng)戶資格權(quán)和使用權(quán)，如何實現(xiàn)集體所有宅基地的經(jīng)營權(quán)上給出具體安排。
董祚繼：“三權(quán)分置”著眼于破解宅基地“穩(wěn)定”與“放活”矛盾
國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司巡視員董祚繼近日在中國國土資源報撰文《切莫曲解“三權(quán)分置”的惠農(nóng)深意》。文章表示，宅基地“三權(quán)分置”引發(fā)了強烈社會反響，但在一片好評中，也不乏曲意解讀甚至無端猜測。宅基地“三權(quán)分置”作為一項重大的理論和實踐創(chuàng)新，尚待深入研究，存在爭議很正常，但涉及為何改革、為誰改革等原則問題還須辨明方向、正本清源。
宅基地制度是我國農(nóng)村的基礎(chǔ)性制度。目前，我國村莊用地總面積約2.9億畝，兩倍于城鎮(zhèn)用地面積。不可否認，以“集體所有、成員取得、一戶一宅、無償使用”為主要特征的宅基地制度，在保證農(nóng)民住有所居、促進社會和諧穩(wěn)定中發(fā)揮了重要作用。但隨著城鎮(zhèn)化進程的加快和城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)的變化，現(xiàn)行宅基地制度也面臨不少問題，突出表現(xiàn)在：宅基地流轉(zhuǎn)限制過多，既導致大量宅基地閑置，也加劇新增宅基地取得困難；圈占宅基地隱形利益大，違法用地居高不下；宅基地財產(chǎn)價值未能顯化，大量土地資產(chǎn)處于“沉睡”狀態(tài)。特別是法律限定宅基地只有居住功能，與城市住宅用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押相比，存在巨大的權(quán)利反差。在鄉(xiāng)村振興明確為國家戰(zhàn)略、公平正義成為社會核心價值觀的今天，現(xiàn)行宅基地制度的某些方面已然不合時宜，改革勢在必行。
但改革并非如一些人想象得那么容易。作為農(nóng)村土地制度改革三項試點最為復雜、敏感的部分，始于2015年的宅基地改革，盡管在解決宅基地分配不公和農(nóng)民建房難、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入等方面取得了明顯成效，但在宅基地流轉(zhuǎn)等關(guān)鍵問題上仍然舉步維艱。一方面，傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)仍不夠堅實，農(nóng)民抗風險能力不強，宅基地仍具有福利保障功能；另一方面，鄉(xiāng)村旅游、休閑養(yǎng)老、設(shè)施農(nóng)業(yè)等快速發(fā)展，客觀上要求推動宅基地流轉(zhuǎn)，盤活量大面廣的閑置宅基地。歸結(jié)起來，就是“穩(wěn)定”與“放活”的矛盾。宅基地“三權(quán)分置”，正是著眼解決這一對矛盾，在借鑒承包地“三權(quán)分置”做法的基礎(chǔ)上提出的深改要求。
正因如此，對于改革目的就不能囿于一隅，而要全面、辯證地看待。“三權(quán)分置”既強調(diào)落實宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，又要求適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。前者是要保持農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系基本面不變，保障農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)穩(wěn)定；后者是要激活沉睡的農(nóng)村土地資產(chǎn)，為鄉(xiāng)村振興提供用地支撐。宅基地“三權(quán)分置”實現(xiàn)了“穩(wěn)定”與“放活”、公平與效率的有機統(tǒng)一，有利于農(nóng)民安居樂業(yè)、農(nóng)村長治久安，是繼承包地“三權(quán)分置”后我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的又一次重大創(chuàng)新，是推動“三農(nóng)”發(fā)展的戰(zhàn)略之舉。
與承包地“三權(quán)分置”一樣，宅基地“三權(quán)分置”改革的主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。要在堅持宅基地基本制度、保證農(nóng)民住有所居的基礎(chǔ)上，通過規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)行為、有序開展宅基地使用權(quán)租賃和抵押等，擴大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，使廣大農(nóng)民在改革中有更多獲得感。允許宅基地使用權(quán)租賃，對于大城市城鄉(xiāng)接合部來說，確實可以增加租賃住房用地供應(yīng)，這是落實多主體供地政策的組成部分，但對于廣大農(nóng)村來說，這項政策與商品房開發(fā)無涉。中央一號文件強調(diào)，不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。這為改革畫了紅線。那些動輒鼓吹城里人到鄉(xiāng)下買賣宅基地、搞房地產(chǎn)生意的說辭可以休矣！
宅基地“三權(quán)分置”既然是服務(wù)于鄉(xiāng)村振興、著眼于富裕農(nóng)民的，那么，權(quán)利的設(shè)置乃至稱謂就要尊重農(nóng)民首創(chuàng)，符合農(nóng)民口味。其實，在“三權(quán)分置”提出前，宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)及其分置事實就已經(jīng)存在，成員資格權(quán)還是農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)范疇中十分重要的權(quán)利，攸關(guān)農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織成員的基本權(quán)益。可以說，“三權(quán)分置”既是基于我國特有的農(nóng)村集體土地制度進行的理論創(chuàng)新，更是對廣大農(nóng)民探索實踐的經(jīng)驗總結(jié)。我們大可不必糾結(jié)于西方物權(quán)理論的某些詞匯，更不能無視我國土地基本制度、農(nóng)民創(chuàng)新實踐另搞一套。當務(wù)之急，是按照中央明確的宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”要求，加快探索“三權(quán)分置”的具體實現(xiàn)形式，推動創(chuàng)新成果落地，更廣泛更有效地造福農(nóng)民群眾。
朱啟臻：“三權(quán)分置”最關(guān)鍵的是使用權(quán)的適度放活
中國農(nóng)民問題研究所所長，中國農(nóng)業(yè)大學教授朱啟臻在接受中央人民廣播電臺中國鄉(xiāng)村之聲《三農(nóng)中國》訪談時表示，我們的宅基地是集體所有，農(nóng)民無償使用。只要是村集體的成員，只要分戶，作為獨立的一戶，就有資格從集體獲得宅基地，這是我們長期的政策。作為集體成員，就有使用宅基地的權(quán)利。
此次探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”中最關(guān)鍵的一權(quán)，是使用權(quán)的適度放活。這里面涉及到放活，涉及到適度。
先來說放活。比如：村民小王有一處宅基地，因為常年在外打工并租房，宅基地出現(xiàn)了閑置，房屋缺乏修繕，院里長了一些小草，附近村的村民小趙分戶后沒有獲得宅基地。按照以往的規(guī)定，小王的宅基地只能小王自己蓋房用，不能給別人用，按照宅基地的“三權(quán)分置”后的辦法，小王如果用不到家里的宅基地，可以將宅基地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)給本村，或者附近村的村民小趙來獲得收益。
朱啟臻認為，宅基地使用權(quán)的放活，具有重大的意義。
朱啟臻：我們施行嚴格的土地管制制度，很多地方有二十多年不再批宅基地了，農(nóng)村里面分戶但是有些人沒有宅基地，農(nóng)村里有些人原來有宅基地，但是后來進城務(wù)工了，或者已經(jīng)轉(zhuǎn)成了城市居民，原先的宅基地就出現(xiàn)了閑置。放活使用權(quán)，對于激活農(nóng)村沉睡的資產(chǎn)，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入具有重大的意義。
再來說適度。國土資源部部長姜大明特別強調(diào)，城里人到農(nóng)村買宅基地這個口子不能開，按規(guī)劃嚴格實行土地用途管制這個原則不能突破，要嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館等。朱啟臻認為，這是適度的核心，簡單的講，就是城里人不可以到農(nóng)村買宅基地，農(nóng)村的宅基地只能農(nóng)村人買，這個農(nóng)村人可以是本集體的，也可以是外村集體的。
朱啟臻：這次規(guī)定的，宅基地的使用權(quán)要適度放活，主要指的是宅基地可以在集體成員之間流動流轉(zhuǎn)。這次做了嚴格的規(guī)定，城市人要斷了到農(nóng)村買宅基地的念頭，如果不管住，可能很多需要宅基地的農(nóng)民沒法獲得宅基地，城里人因為資本力量比較強，就可能改變鄉(xiāng)村的結(jié)構(gòu)和性質(zhì)，這與改革的初衷是不符的。
在適度放活的要求下，城里人和宅基地可以有哪些連結(jié)呢？舉個例子：農(nóng)民李四在農(nóng)村有100平的宅基地房屋，這個房屋被城里市民張三看上了，想拿來開發(fā)，但“三權(quán)分置”政策規(guī)定城里人張三不能買，怎么辦呢？辦法是，農(nóng)民李四可以把自己對該塊宅基地房屋的居住使用權(quán)，以轉(zhuǎn)讓、租賃的方式轉(zhuǎn)給張三，和張三簽合同。在簽訂協(xié)議后，城里人張三可以在合同有效期內(nèi)，對該片宅地基進行使用。
孔祥智：宅基地三權(quán)分置開了一個口子
中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員孔祥智近日在接受《華夏時報》采訪、解讀中央一號文件時指出，過去宅基地制度改革從來沒有用“三權(quán)分置”的提法，應(yīng)該說這是一號文件的重大創(chuàng)新。首先宅基地是集體所有，農(nóng)村所有土地都是集體所有。之所以提出資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，其實和承包地一樣，資格權(quán)相當于承包權(quán)。資格權(quán)與法律上的所有權(quán)怎么銜接，我們也在探討這個問題。三權(quán)分置以后，再往下有可能會開一個口子或做一些實驗，讓城市人去買。但最起碼我不看好城市人到農(nóng)村買房這個事，我看好城市人到農(nóng)村去租房。為什么一定要買，租30年不是一樣？把農(nóng)村土地統(tǒng)一開發(fā)，讓城市人到農(nóng)村去投資，這樣把城市的資金也帶到農(nóng)村，也同時部分解決了農(nóng)村資金相對不足的問題。
對于怎么看“不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅、大院和私人會館”的問題，孔祥智說，現(xiàn)在政策就是這樣，宅基地要買賣的話，只能在集體組織內(nèi)部。今年一號文件再次強調(diào)這一點。這相當于宅基地制度并沒有放松。剛才談到“三權(quán)分置”很有可能為下一步改革提供口子，尤其為適度放活宅基地和農(nóng)民房屋的使用權(quán)，讓城市人到農(nóng)村租地這個事情放口子，但是城市人到農(nóng)村去買地目前肯定不行。為什么不讓城市人到農(nóng)村買宅基地？農(nóng)民獲得宅基地是無償?shù)模且环N資格。只要是農(nóng)民，就有權(quán)獲得宅基地。如果允許城市人到農(nóng)村去買所有權(quán)的話，這個口子一旦開了國家沒關(guān)上，18億畝耕地紅線就保護不了。嚴禁下鄉(xiāng)利用農(nóng)民宅基地建設(shè)別墅、大院和私人會館——宅基地就是這樣，但并沒有說農(nóng)民不能這么干。農(nóng)民在宅基地上建房子自住沒有關(guān)系，浙江、江蘇一帶都是五六層的樓，別墅也都有，那沒有問題。
孔祥智認為，今年一號文件放寬的是宅基地財產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。宅基地財產(chǎn)權(quán)分出來的房屋財產(chǎn)權(quán)，可在集體成員內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，也可讓城市人來租這個房屋，不能買賣。既然是財產(chǎn)權(quán)，實際上暗含著可以買賣，但目前制度并沒有突破。我想將來慢慢會取得突破。不要只看到當前制度很嚴格不能買賣的規(guī)定。因為，既然變成財產(chǎn)權(quán)，站在法律的角度上說，自己的財產(chǎn)為什么不能買賣，又沒有買賣宅基地。我的看法是，這開了一個口子。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：第一農(nóng)經(jīng)內(nèi)參（微信公眾號原創(chuàng)）2018-02-21
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