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2月5日， 國務院新聞辦就《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》有關情況舉行發布會。中央農村工作領導小組辦公室主任韓俊解讀文件時透露，要開展農戶宅基地資格權的法理研究，探索宅基地“三權分置”具體形式，鼓勵各地結合發展鄉村旅游、新產業新業態，結合下鄉返鄉創新創業等先行先試。
韓俊說，今年中央一號文件提出，要完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，即落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。這是借鑒農村承包地“三權分置”辦法，在總結有關試點縣（市）探索經驗的基礎上，提出來的一個改革需要探索的任務。當然，宅基地的“三權分置”與承包地“三權分置”會有很大的不同。比如說，承包土地經營權，鼓勵流轉、鼓勵適度集中，宅基地就不存在鼓勵集中到少數人手里的問題。
韓俊表示，下一步，在改革試點過程當中，需要認真的開展宅基地“三權分置”，特別是農戶宅基地資格權的法理研究。要探索宅基地“三權分置”具體形式，鼓勵各地結合發展鄉村旅游、新產業新業態，結合下鄉返鄉創新創業等先行先試，在實踐中探索盤活利用閑置宅基地和農房增加農民財產性收入的辦法，加快形成可推廣可復制的經驗。
韓俊表示，目前社會上對宅基地制度改革關注度非常高，必須準確理解中央一號文件精神。改革是要鼓勵大膽探索，看不清的問題先探索。但是，必須守住底線，探索適度放活宅基地和農民房屋使用權，不是讓城里人“下鄉”去買房置地。文件明確提出，一個“不得”和“兩個嚴”，即不得違規違法買賣宅基地，要嚴格實行土地的用途管制，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。同時，在城鎮化進程當中，要依法保護農民的土地承包經營權、宅基地使用權和集體經濟的收益分配權，不能強迫農民以放棄宅基地使用權為前提進城落戶。
劉守英：宅基地制度改革需賦權擴能
最近，資深土地問題專家、中國人民大學經濟學院教授劉守英接受《中國新聞周刊》專訪，系統解構農村宅基地“三權分置”改革的邏輯、路徑、目的、核心。
劉守英表示，在中國的農村幾項土地安排中，宅基地制度是最落后的一項制度安排，幾近失效。一是宅基地大量入市。盡管在法律上沒有賦予宅基地出租、轉讓和交易權利，但事實上，農民宅基地進入市場已呈普遍化趨勢。在廣大沿海地區和城鄉結合部地區，農民將宅基地蓋成多層住宅用于出租，滿足快速工業化下大量外地農民工的居住問題。二是宅基地成員權無償取得制度的實施困難與弊端凸顯。在沿海地區和廣大城鄉結合部地區，隨著城鎮建設用地越來越緊張，無償分配宅基地制度早已名存實亡。由于無法分配宅基地，農民或者由于居住或者為了更多的出租，違法違規利用村莊用地蓋房。在傳統農區，宅基地無償分配大量占用耕地和村莊公共地，危及耕地，也造成村內農戶之間的不公平。三是宅基地管理失控。盡管法律在宅基地管理上的規定非常嚴格，事實上鎮以上土地管理很難落地，實施機制缺乏，管理成本高昂。四是宅基地的無序擴張不利于城市健康發展。在政府管制缺位下，農民宅基地的擴張和蓋房更是處于無序，甚至蔓延，城中村的無序和土地低效利用，加大城市管理成本和城市更新難度。五是宅基地制度的村社封閉性不利于村莊轉型。由于宅基地制度的成員身份性，符合身份的人既然無償獲得，不要白不要，村外的人無法進入。宅基地制度改革，有其內在的必要性和迫切性。換句話說，現行的這套宅基地制度已名存實亡，到了無法維系、不得不改的時候。
為什么宅基地制度改革一直以來都比較緩慢？劉守英認為，宅基地的改革，是當下農村最難的一項改革。對于宅基地，人們往往有一些慣性的認識，有人認為宅基地和房屋是農民的命根子，不能動；也有人認為，宅基地涉及農村安定和政權穩定，不要輕易動；還有人認為，中國的宅基地制度非常獨特，不能用普遍性原則看待這一特殊制度。因此在過去，有關部門對宅基地制度，就有了兩個現實選擇，一方面以不動應對變化，另一方面強管制重于改革。結果這種無視現實變化的政策導向，導致了宅基地制度安排嚴重滯后于現實需求，宅基地制度改革落在其他改革后面。
劉守英主張，改革意在活化村莊，目的是活村富民。要激活農業農村農民，沒有實實在在的“三權分置”農地改革，就長不出新主體；沒有宅基地制度改革，農村要素就活不起來；沒有集體資產改革，農民財產性收益就增加不了。現行宅基地制度僅體現了居住權的保障，而財產權與使用權幾乎沒有，這需要賦權擴能，兌現財產權，在保障的基礎上完成激活。
宅基地制度改革非常復雜敏感，制度設計需要注意哪些？劉守英主張，宅基地改革試點中面臨的矛盾和困難表明，必須站在全局的高度進一步做好頂層設計。農村宅基地的“三權分置”實際與之前提出的農村集體土地承包經營權分置類似，保持宅基地集體所有權不變情況下，鼓勵農村住宅流轉、租賃、抵押等獲取財產性收入的一種方式。
劉守英建議，宅基地改革要適應鄉村轉型。一是明確宅基地用益物權，完善農村宅基地權利體系。賦予宅基地財產權，是宅基地制度改革的突破口，保障農民的宅基地用益物權，就必須賦予農民對宅基地更充分的占有、使用、收益和轉讓權以及繼承權，使其真正成為農民的財產。明確宅基地集體所有權、農戶宅基地使用權與農戶房屋所有權的權利內容以及三者之間的權利關系。二是改革現行宅基地制度，實現宅基地的資本化。改革宅基地的成員分配制度和無償取得制度，以一個時點為界，集體合法成員一次性獲取均等的宅基地，新成員或立新戶者取得宅基地，以有償方式取得。在此基礎上，對不同區域宅基地對外開放，采取差別性辦法。三是改革村莊規劃和用途管制，完善宅基地管理制度。以規劃管制明確村莊和政府宅基地管理責任。明確宅基地使用主要是村莊存量用地。將存量管理權下放到村一級，在此基礎上，政府加大從嚴實施用途管制。
劉守英認為，中央政策的著眼點轉向“鄉村怎么活”以后，以改革釋放農業農村活力就成了題中應有之義，但制度設計要非常小心，宅基地被農民視為安身立命的依托，稍有不慎即會引發不穩定。特別是要堅持宅基地集體所有，杜絕成為私權。宅基地搞活要不要做兩種權利設置，即自住與多余的宅基地要不要區隔開，處置關系需不需要有一個制度性安排，我認為不加設計或過渡性安排兩可。此外，廢棄、閑置宅基地的退出，異地使用、交易、外來資本和人員如何進入都需要研究斟酌。下一步需要在宅基地改革試點經驗總結基礎上，就如何落實集體所有權，如何保障農戶資格權和使用權，如何實現集體所有宅基地的經營權上給出具體安排。
董祚繼：“三權分置”著眼于破解宅基地“穩定”與“放活”矛盾
國土資源部調控和監測司巡視員董祚繼近日在中國國土資源報撰文《切莫曲解“三權分置”的惠農深意》。文章表示，宅基地“三權分置”引發了強烈社會反響，但在一片好評中，也不乏曲意解讀甚至無端猜測。宅基地“三權分置”作為一項重大的理論和實踐創新，尚待深入研究，存在爭議很正常，但涉及為何改革、為誰改革等原則問題還須辨明方向、正本清源。
宅基地制度是我國農村的基礎性制度。目前，我國村莊用地總面積約2.9億畝，兩倍于城鎮用地面積。不可否認，以“集體所有、成員取得、一戶一宅、無償使用”為主要特征的宅基地制度，在保證農民住有所居、促進社會和諧穩定中發揮了重要作用。但隨著城鎮化進程的加快和城鄉社會結構的變化，現行宅基地制度也面臨不少問題，突出表現在：宅基地流轉限制過多，既導致大量宅基地閑置，也加劇新增宅基地取得困難；圈占宅基地隱形利益大，違法用地居高不下；宅基地財產價值未能顯化，大量土地資產處于“沉睡”狀態。特別是法律限定宅基地只有居住功能，與城市住宅用地使用權可以轉讓、出租、抵押相比，存在巨大的權利反差。在鄉村振興明確為國家戰略、公平正義成為社會核心價值觀的今天，現行宅基地制度的某些方面已然不合時宜，改革勢在必行。
但改革并非如一些人想象得那么容易。作為農村土地制度改革三項試點最為復雜、敏感的部分，始于2015年的宅基地改革，盡管在解決宅基地分配不公和農民建房難、增加農民財產性收入等方面取得了明顯成效，但在宅基地流轉等關鍵問題上仍然舉步維艱。一方面，傳統農村經濟發展基礎仍不夠堅實，農民抗風險能力不強，宅基地仍具有福利保障功能；另一方面，鄉村旅游、休閑養老、設施農業等快速發展，客觀上要求推動宅基地流轉，盤活量大面廣的閑置宅基地。歸結起來，就是“穩定”與“放活”的矛盾。宅基地“三權分置”，正是著眼解決這一對矛盾，在借鑒承包地“三權分置”做法的基礎上提出的深改要求。
正因如此，對于改革目的就不能囿于一隅，而要全面、辯證地看待?！叭龣喾种谩奔葟娬{落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，又要求適度放活宅基地和農民房屋使用權。前者是要保持農村土地產權關系基本面不變，保障農村社會結構穩定；后者是要激活沉睡的農村土地資產，為鄉村振興提供用地支撐。宅基地“三權分置”實現了“穩定”與“放活”、公平與效率的有機統一，有利于農民安居樂業、農村長治久安，是繼承包地“三權分置”后我國農村土地產權制度的又一次重大創新，是推動“三農”發展的戰略之舉。
與承包地“三權分置”一樣，宅基地“三權分置”改革的主線仍然是處理好農民和土地的關系。要在堅持宅基地基本制度、保證農民住有所居的基礎上，通過規范宅基地流轉行為、有序開展宅基地使用權租賃和抵押等，擴大鄉村產業發展載體，增加農民財產性收入，使廣大農民在改革中有更多獲得感。允許宅基地使用權租賃，對于大城市城鄉接合部來說，確實可以增加租賃住房用地供應，這是落實多主體供地政策的組成部分，但對于廣大農村來說，這項政策與商品房開發無涉。中央一號文件強調，不得違規違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。這為改革畫了紅線。那些動輒鼓吹城里人到鄉下買賣宅基地、搞房地產生意的說辭可以休矣！
宅基地“三權分置”既然是服務于鄉村振興、著眼于富裕農民的，那么，權利的設置乃至稱謂就要尊重農民首創，符合農民口味。其實，在“三權分置”提出前，宅基地所有權、資格權、使用權的權利結構及其分置事實就已經存在，成員資格權還是農村宅基地產權范疇中十分重要的權利，攸關農民作為集體經濟組織成員的基本權益?？梢哉f，“三權分置”既是基于我國特有的農村集體土地制度進行的理論創新，更是對廣大農民探索實踐的經驗總結。我們大可不必糾結于西方物權理論的某些詞匯，更不能無視我國土地基本制度、農民創新實踐另搞一套。當務之急，是按照中央明確的宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”要求，加快探索“三權分置”的具體實現形式，推動創新成果落地，更廣泛更有效地造福農民群眾。
朱啟臻：“三權分置”最關鍵的是使用權的適度放活
中國農民問題研究所所長，中國農業大學教授朱啟臻在接受中央人民廣播電臺中國鄉村之聲《三農中國》訪談時表示，我們的宅基地是集體所有，農民無償使用。只要是村集體的成員，只要分戶，作為獨立的一戶，就有資格從集體獲得宅基地，這是我們長期的政策。作為集體成員，就有使用宅基地的權利。
此次探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”中最關鍵的一權，是使用權的適度放活。這里面涉及到放活，涉及到適度。
先來說放活。比如：村民小王有一處宅基地，因為常年在外打工并租房，宅基地出現了閑置，房屋缺乏修繕，院里長了一些小草，附近村的村民小趙分戶后沒有獲得宅基地。按照以往的規定，小王的宅基地只能小王自己蓋房用，不能給別人用，按照宅基地的“三權分置”后的辦法，小王如果用不到家里的宅基地，可以將宅基地的使用權流轉給本村，或者附近村的村民小趙來獲得收益。
朱啟臻認為，宅基地使用權的放活，具有重大的意義。
朱啟臻：我們施行嚴格的土地管制制度，很多地方有二十多年不再批宅基地了，農村里面分戶但是有些人沒有宅基地，農村里有些人原來有宅基地，但是后來進城務工了，或者已經轉成了城市居民，原先的宅基地就出現了閑置。放活使用權，對于激活農村沉睡的資產，增加農民的財產性收入具有重大的意義。
再來說適度。國土資源部部長姜大明特別強調，城里人到農村買宅基地這個口子不能開，按規劃嚴格實行土地用途管制這個原則不能突破，要嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館等。朱啟臻認為，這是適度的核心，簡單的講，就是城里人不可以到農村買宅基地，農村的宅基地只能農村人買，這個農村人可以是本集體的，也可以是外村集體的。
朱啟臻：這次規定的，宅基地的使用權要適度放活，主要指的是宅基地可以在集體成員之間流動流轉。這次做了嚴格的規定，城市人要斷了到農村買宅基地的念頭，如果不管住，可能很多需要宅基地的農民沒法獲得宅基地，城里人因為資本力量比較強，就可能改變鄉村的結構和性質，這與改革的初衷是不符的。
在適度放活的要求下，城里人和宅基地可以有哪些連結呢？舉個例子：農民李四在農村有100平的宅基地房屋，這個房屋被城里市民張三看上了，想拿來開發，但“三權分置”政策規定城里人張三不能買，怎么辦呢？辦法是，農民李四可以把自己對該塊宅基地房屋的居住使用權，以轉讓、租賃的方式轉給張三，和張三簽合同。在簽訂協議后，城里人張三可以在合同有效期內，對該片宅地基進行使用。
孔祥智：宅基地三權分置開了一個口子
中國人民大學農業與農村發展學院教授、國家發展與戰略研究院研究員孔祥智近日在接受《華夏時報》采訪、解讀中央一號文件時指出，過去宅基地制度改革從來沒有用“三權分置”的提法，應該說這是一號文件的重大創新。首先宅基地是集體所有，農村所有土地都是集體所有。之所以提出資格權和農民房屋財產權，其實和承包地一樣，資格權相當于承包權。資格權與法律上的所有權怎么銜接，我們也在探討這個問題。三權分置以后，再往下有可能會開一個口子或做一些實驗，讓城市人去買。但最起碼我不看好城市人到農村買房這個事，我看好城市人到農村去租房。為什么一定要買，租30年不是一樣？把農村土地統一開發，讓城市人到農村去投資，這樣把城市的資金也帶到農村，也同時部分解決了農村資金相對不足的問題。
對于怎么看“不得違規違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅、大院和私人會館”的問題，孔祥智說，現在政策就是這樣，宅基地要買賣的話，只能在集體組織內部。今年一號文件再次強調這一點。這相當于宅基地制度并沒有放松。剛才談到“三權分置”很有可能為下一步改革提供口子，尤其為適度放活宅基地和農民房屋的使用權，讓城市人到農村租地這個事情放口子，但是城市人到農村去買地目前肯定不行。為什么不讓城市人到農村買宅基地？農民獲得宅基地是無償的，是一種資格。只要是農民，就有權獲得宅基地。如果允許城市人到農村去買所有權的話，這個口子一旦開了國家沒關上，18億畝耕地紅線就保護不了。嚴禁下鄉利用農民宅基地建設別墅、大院和私人會館——宅基地就是這樣，但并沒有說農民不能這么干。農民在宅基地上建房子自住沒有關系，浙江、江蘇一帶都是五六層的樓，別墅也都有，那沒有問題。
孔祥智認為，今年一號文件放寬的是宅基地財產權的轉讓。宅基地財產權分出來的房屋財產權，可在集體成員內部轉讓，也可讓城市人來租這個房屋，不能買賣。既然是財產權，實際上暗含著可以買賣，但目前制度并沒有突破。我想將來慢慢會取得突破。不要只看到當前制度很嚴格不能買賣的規定。因為，既然變成財產權，站在法律的角度上說，自己的財產為什么不能買賣，又沒有買賣宅基地。我的看法是，這開了一個口子。
中國鄉村發現網轉自：第一農經內參（微信公眾號原創）2018-02-21
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