隨著城鎮化的推進，鄉村人口持續向城市流動。這一方面導致鄉村常住人口和學齡人口的雙重下降，另一方面催生了貧困人口在鄉村社會的空間集聚效應。兩類人口的變動給鄉村學校帶來三重挑戰：一是因生源減少帶來學校規模變小，二是因生源質量偏低帶來學校教學質量下降，三是因鄉村社會資本弱化帶來對學校發展支持的弱化。這使得鄉村學校面臨悖論性發展，即以偏低的教育質量服務于急需通過教育實現社會進階的鄉村社會弱勢群體。為此，黨和國家多次重申“保留并辦好必要的小規模學校和教學點”，并予以多項政策加以支持。盡管如此，多數鄉村小規模學校離“小而優”、“小而美”仍存在較大距離，教育質量問題仍是制約其發展的關鍵性瓶頸。我們的調研表明，此種困境除卻受制于師資因素外，還在于公用經費的配給。
鄉村小規模學校辦學經費不足問題亟待解決
美國教育行政專家羅森庭格（W. E. Rosentenge）指出，學校經費如同教育的脊椎。對于地處偏遠且基礎薄弱的鄉村小規模學校而言，公用經費的供給力度對其發展來說極為重要。一是經濟市場化決定了學校辦學成本的貨幣化，學校發展仰仗于經費供給來增強自身的辦學競爭力。二是公用經費是鄉村學校唯一且穩定的經費來源，經費供給的單一性決定了鄉村學校對公用經費的依賴性。目前，社會各界也已充分認識到，傳統生均公用經費撥付邏輯——依據在校生數量來配給公用經費的方式極不適切于鄉村小規模學校的辦學需要。鄉村小規模學校公用經費配給政策近十年漸次做了相應的調整。
一是凸顯向農傾斜的公用經費配給邏輯，確保鄉村學校正常運轉。《農村中小學公用經費支出管理暫行辦法》規定，“地方各級財政、教育部門分配鄉村中小學公用經費，應主要依據在校學生人數，同時又要兼顧不同規模學校運轉的實際情況，適當向辦學條件薄弱的學校傾斜”。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》也提出，“在財政撥款、學校建設、教師配置等方面向農村傾斜”。
二是確立公用經費配給的兜底保障標準，規避“在校生不足100人”學校的公用經費配給不足問題。《國務院辦公廳關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》要求，“提高村小學和教學點的生均公用經費標準，對學生規模不足100人的村小學和教學點按100人核定公用經費”。
三是明確公用經費配給的政府責任，強化對中西部地區的支持力度。《國務院關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》指出，“生均公用經費基準定額所需資金由中央和地方按比例分擔，西部地區及中部地區比照實施西部大開發政策的縣（市、區）為8∶2，中部其他地區為6∶4，東部地區為5∶5”。
盡管如此，鄉村小規模學校辦學經費不足問題截至目前仍未得到有效解決。究其原因，根本在于既定的公用經費配給機制與鄉村小規模學校的實際需求相悖。傳統的學校公用經費配給額度由規定的單位標準和在校生數兩大要素來決定。“規定的單位標準”體現了政策意義的統一性，但“在校生數”則因學校情況而萬般迥異。此種公用經費配給理念的初始出發點是，認為學校支出主要是圍繞學生，在校生數決定了辦學經費的具體額度，并以兩大假設予以支撐：一是單個學生的年均費用是固定且可計算的，每所學校的經費支出范圍與額度是相對一致的；二是假定學校具有一定規模，年級數和班級規模均按理論要求成建制。因此，只有在校生數達到一定的規模，公用經費的配給額度才能滿足學校辦學的經費需求。換言之，現有的學校學生公用經費核算方式具有規模取向與相對固定性。但這種核算方式也給實踐帶來三大挑戰：一是不同地方學校因經濟發展水平有別，導致學生年均支出額度存在分殊；二是不同發展階段的學校，其經費支出有所不同；三是不同學校的在校生規模存在差異。尤其對于遠離鄉鎮中心、處在“保量增質”階段和規模較小的鄉村學校而言，傳統的公用經費配給方式極不貼切。基于此，目前的應對策略是，充分認識到規模取向的公用經費配給方式缺乏操作性，從而規定“在校生數100人”為臨界點，并確立了“不足100人按100人核定公用經費”的原則。
雖然上述政策調適兼顧到了“小規模”問題，但是依然無法有效地對接鄉村小規模學校發展實際。其關鍵性原因在于，現有政策仍然停留在“面上規模”的改進邏輯，而沒有深刻認識到鄉村小規模學校“小規模”背后學校內部的復雜面相：一方面是學校硬件和軟件配置需求的差異性，特別是中西部貧困地區的多數鄉村小規模學校還處在硬件設施改造階段；另一方面是“100人以下”學校形態的多樣性，包括在校生總數、年級數量和班級數量的多樣性。正因如此，鄉村小規模學校辦學經費支出呈現出四大特點：剛性支出占主體、不同學校的差異性、不穩定性以及不規則性。這就決定了僅以“不足100人按100人核定公用經費”的“一刀切”式的規定不足以應對實際問題。
因此，為了對鄉村小規模學校合理且科學地配給公用經費，真正落實公用經費配給的“向農傾斜”的政策指向，現有政策應從根本上擺脫“單位標準+在校生數”的理念桎梏，舍棄“統一規定+規模取向”的實施路徑，轉向以學校辦學經費開支實際與需要為根本出發點，從而建立公用經費的動態配給機制。首先，精準識別學校辦學經費需求。明確鄉村小規模學校經費開支項目，如在校生數、校舍面積、學校硬件設施、學校軟件設施和教師數等基本項目，同時考慮到與鄉鎮中心市場的交通距離、年級數、當地購買力、學校發展階段等變動項目，對此進行數據監測，從而明確學校的辦學經費需求。其次，樹立分類供給的政策邏輯。鑒于對學校辦學經費需求數據的精細化處理，細致劃分“100人以下”學校的辦學經費開支形態，基于此進行類型劃分，實施分類供給。最后，構建經費核算模型，建立動態的經費配給機制。綜合學校辦學經費需求的數據監測和分類供給邏輯，漸次構建起鄉村小規模學校公用經費核算模型，可以依據學校類型和辦學形式多樣化的實際，有針對性地實施靈活動態的公用經費配給機制。
（本文系國家社科基金青年項目“西部鄉村教師激勵機制優化與政策供給的實證研究”（CHA170262）階段性成果）
作者單位：陜西師范大學教育學院
中國鄉村發現網轉自：中國社會科學網-中國社會科學報
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