隨著城鎮(zhèn)化的推進，鄉(xiāng)村人口持續(xù)向城市流動。這一方面導致鄉(xiāng)村常住人口和學齡人口的雙重下降，另一方面催生了貧困人口在鄉(xiāng)村社會的空間集聚效應。兩類人口的變動給鄉(xiāng)村學校帶來三重挑戰(zhàn)：一是因生源減少帶來學校規(guī)模變小，二是因生源質(zhì)量偏低帶來學校教學質(zhì)量下降，三是因鄉(xiāng)村社會資本弱化帶來對學校發(fā)展支持的弱化。這使得鄉(xiāng)村學校面臨悖論性發(fā)展，即以偏低的教育質(zhì)量服務于急需通過教育實現(xiàn)社會進階的鄉(xiāng)村社會弱勢群體。為此，黨和國家多次重申“保留并辦好必要的小規(guī)模學校和教學點”，并予以多項政策加以支持。盡管如此，多數(shù)鄉(xiāng)村小規(guī)模學校離“小而優(yōu)”、“小而美”仍存在較大距離，教育質(zhì)量問題仍是制約其發(fā)展的關鍵性瓶頸。我們的調(diào)研表明，此種困境除卻受制于師資因素外，還在于公用經(jīng)費的配給。
鄉(xiāng)村小規(guī)模學校辦學經(jīng)費不足問題亟待解決
美國教育行政專家羅森庭格（W. E. Rosentenge）指出，學校經(jīng)費如同教育的脊椎。對于地處偏遠且基礎薄弱的鄉(xiāng)村小規(guī)模學校而言，公用經(jīng)費的供給力度對其發(fā)展來說極為重要。一是經(jīng)濟市場化決定了學校辦學成本的貨幣化，學校發(fā)展仰仗于經(jīng)費供給來增強自身的辦學競爭力。二是公用經(jīng)費是鄉(xiāng)村學校唯一且穩(wěn)定的經(jīng)費來源，經(jīng)費供給的單一性決定了鄉(xiāng)村學校對公用經(jīng)費的依賴性。目前，社會各界也已充分認識到，傳統(tǒng)生均公用經(jīng)費撥付邏輯——依據(jù)在校生數(shù)量來配給公用經(jīng)費的方式極不適切于鄉(xiāng)村小規(guī)模學校的辦學需要。鄉(xiāng)村小規(guī)模學校公用經(jīng)費配給政策近十年漸次做了相應的調(diào)整。
一是凸顯向農(nóng)傾斜的公用經(jīng)費配給邏輯，確保鄉(xiāng)村學校正常運轉(zhuǎn)。《農(nóng)村中小學公用經(jīng)費支出管理暫行辦法》規(guī)定，“地方各級財政、教育部門分配鄉(xiāng)村中小學公用經(jīng)費，應主要依據(jù)在校學生人數(shù)，同時又要兼顧不同規(guī)模學校運轉(zhuǎn)的實際情況，適當向辦學條件薄弱的學校傾斜”。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》也提出，“在財政撥款、學校建設、教師配置等方面向農(nóng)村傾斜”。
二是確立公用經(jīng)費配給的兜底保障標準，規(guī)避“在校生不足100人”學校的公用經(jīng)費配給不足問題。《國務院辦公廳關于規(guī)范農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整的意見》要求，“提高村小學和教學點的生均公用經(jīng)費標準，對學生規(guī)模不足100人的村小學和教學點按100人核定公用經(jīng)費”。
三是明確公用經(jīng)費配給的政府責任，強化對中西部地區(qū)的支持力度。《國務院關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制的通知》指出，“生均公用經(jīng)費基準定額所需資金由中央和地方按比例分擔，西部地區(qū)及中部地區(qū)比照實施西部大開發(fā)政策的縣（市、區(qū)）為8∶2，中部其他地區(qū)為6∶4，東部地區(qū)為5∶5”。
盡管如此，鄉(xiāng)村小規(guī)模學校辦學經(jīng)費不足問題截至目前仍未得到有效解決。究其原因，根本在于既定的公用經(jīng)費配給機制與鄉(xiāng)村小規(guī)模學校的實際需求相悖。傳統(tǒng)的學校公用經(jīng)費配給額度由規(guī)定的單位標準和在校生數(shù)兩大要素來決定。“規(guī)定的單位標準”體現(xiàn)了政策意義的統(tǒng)一性，但“在校生數(shù)”則因?qū)W校情況而萬般迥異。此種公用經(jīng)費配給理念的初始出發(fā)點是，認為學校支出主要是圍繞學生，在校生數(shù)決定了辦學經(jīng)費的具體額度，并以兩大假設予以支撐：一是單個學生的年均費用是固定且可計算的，每所學校的經(jīng)費支出范圍與額度是相對一致的；二是假定學校具有一定規(guī)模，年級數(shù)和班級規(guī)模均按理論要求成建制。因此，只有在校生數(shù)達到一定的規(guī)模，公用經(jīng)費的配給額度才能滿足學校辦學的經(jīng)費需求。換言之，現(xiàn)有的學校學生公用經(jīng)費核算方式具有規(guī)模取向與相對固定性。但這種核算方式也給實踐帶來三大挑戰(zhàn)：一是不同地方學校因經(jīng)濟發(fā)展水平有別，導致學生年均支出額度存在分殊；二是不同發(fā)展階段的學校，其經(jīng)費支出有所不同；三是不同學校的在校生規(guī)模存在差異。尤其對于遠離鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心、處在“保量增質(zhì)”階段和規(guī)模較小的鄉(xiāng)村學校而言，傳統(tǒng)的公用經(jīng)費配給方式極不貼切。基于此，目前的應對策略是，充分認識到規(guī)模取向的公用經(jīng)費配給方式缺乏操作性，從而規(guī)定“在校生數(shù)100人”為臨界點，并確立了“不足100人按100人核定公用經(jīng)費”的原則。
雖然上述政策調(diào)適兼顧到了“小規(guī)模”問題，但是依然無法有效地對接鄉(xiāng)村小規(guī)模學校發(fā)展實際。其關鍵性原因在于，現(xiàn)有政策仍然停留在“面上規(guī)模”的改進邏輯，而沒有深刻認識到鄉(xiāng)村小規(guī)模學校“小規(guī)模”背后學校內(nèi)部的復雜面相：一方面是學校硬件和軟件配置需求的差異性，特別是中西部貧困地區(qū)的多數(shù)鄉(xiāng)村小規(guī)模學校還處在硬件設施改造階段；另一方面是“100人以下”學校形態(tài)的多樣性，包括在校生總數(shù)、年級數(shù)量和班級數(shù)量的多樣性。正因如此，鄉(xiāng)村小規(guī)模學校辦學經(jīng)費支出呈現(xiàn)出四大特點：剛性支出占主體、不同學校的差異性、不穩(wěn)定性以及不規(guī)則性。這就決定了僅以“不足100人按100人核定公用經(jīng)費”的“一刀切”式的規(guī)定不足以應對實際問題。
因此，為了對鄉(xiāng)村小規(guī)模學校合理且科學地配給公用經(jīng)費，真正落實公用經(jīng)費配給的“向農(nóng)傾斜”的政策指向，現(xiàn)有政策應從根本上擺脫“單位標準+在校生數(shù)”的理念桎梏，舍棄“統(tǒng)一規(guī)定+規(guī)模取向”的實施路徑，轉(zhuǎn)向以學校辦學經(jīng)費開支實際與需要為根本出發(fā)點，從而建立公用經(jīng)費的動態(tài)配給機制。首先，精準識別學校辦學經(jīng)費需求。明確鄉(xiāng)村小規(guī)模學校經(jīng)費開支項目，如在校生數(shù)、校舍面積、學校硬件設施、學校軟件設施和教師數(shù)等基本項目，同時考慮到與鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心市場的交通距離、年級數(shù)、當?shù)刭徺I力、學校發(fā)展階段等變動項目，對此進行數(shù)據(jù)監(jiān)測，從而明確學校的辦學經(jīng)費需求。其次，樹立分類供給的政策邏輯。鑒于對學校辦學經(jīng)費需求數(shù)據(jù)的精細化處理，細致劃分“100人以下”學校的辦學經(jīng)費開支形態(tài)，基于此進行類型劃分，實施分類供給。最后，構建經(jīng)費核算模型，建立動態(tài)的經(jīng)費配給機制。綜合學校辦學經(jīng)費需求的數(shù)據(jù)監(jiān)測和分類供給邏輯，漸次構建起鄉(xiāng)村小規(guī)模學校公用經(jīng)費核算模型，可以依據(jù)學校類型和辦學形式多樣化的實際，有針對性地實施靈活動態(tài)的公用經(jīng)費配給機制。
（本文系國家社科基金青年項目“西部鄉(xiāng)村教師激勵機制優(yōu)化與政策供給的實證研究”（CHA170262）階段性成果）
作者單位：陜西師范大學教育學院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國社會科學網(wǎng)-中國社會科學報
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