原題：適應引領(lǐng)新常態(tài)，讓農(nóng)地流轉(zhuǎn)更穩(wěn)妥更健康
近年來，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有序、有效流轉(zhuǎn)已逐漸成為湖南農(nóng)業(yè)發(fā)展的基調(diào)：2011年起，我省開始向農(nóng)民“確實權(quán)、頒鐵證”；截至2016年6月，全省流轉(zhuǎn)耕地面積2015.17萬畝，占總耕地面積的38.46%。農(nóng)地管理制度得到進一步完善，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革實現(xiàn)破題，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營效率和農(nóng)民收入有了提高，精細農(nóng)業(yè)有力促進了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
當前，我省農(nóng)地流轉(zhuǎn)進入了新常態(tài)，其速度、結(jié)構(gòu)和動力發(fā)生了顯著變化。一是流轉(zhuǎn)速度逐漸增快且增幅波動較大。但高交易費用對流轉(zhuǎn)速度和效率有影響，甚至出現(xiàn)了毀約棄耕等“逆流轉(zhuǎn)”現(xiàn)象；二是流轉(zhuǎn)形式和流轉(zhuǎn)主體多元化發(fā)展。盡管仍以轉(zhuǎn)包和出租為主（分別占比34.46%、45.21%），但流轉(zhuǎn)方式、模式不斷創(chuàng)新，產(chǎn)生了益陽信托模式、懷化“股田制”模式、長沙農(nóng)地合作社模式、澧縣農(nóng)民專業(yè)合作社模式和衡陽安邦公司模式等等，流轉(zhuǎn)農(nóng)地用途結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化；三是從驅(qū)動力看，經(jīng)歷了自發(fā)流轉(zhuǎn)、政府推動流轉(zhuǎn)后，市場的決定性作用日益發(fā)揮。
在農(nóng)地流轉(zhuǎn)新常態(tài)下，如何創(chuàng)新農(nóng)地制度、釋放農(nóng)村改革紅利、培育發(fā)展新動能，是科學推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須面對的課題。
堅持“三權(quán)分置”行動綱領(lǐng)不動搖
所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，是農(nóng)地制度改革的總方向、農(nóng)村政策的基石，既打基礎(chǔ)又管長遠，既保持了政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，又符合地方創(chuàng)新發(fā)展的要求。
科學界定“三權(quán)分置”的內(nèi)涵。厘清“三權(quán)”的權(quán)利邊界及相互關(guān)系，重在落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，圍繞“三權(quán)”形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護的格局和規(guī)范高效的運行機制。關(guān)鍵是做實農(nóng)民集體所有權(quán)、做強農(nóng)民集體經(jīng)濟，發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)混合所有制經(jīng)濟；重點抓好經(jīng)營性資產(chǎn)量化、資源性資產(chǎn)確權(quán)、公益性資產(chǎn)管護等工作，穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系，著力推進承包權(quán)的價值化、財產(chǎn)化；保護依法形成的流轉(zhuǎn)關(guān)系、正當?shù)霓r(nóng)地經(jīng)營權(quán)，鼓勵創(chuàng)新放活經(jīng)營權(quán)的方式。瀏陽市宅基地制度和資興市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點經(jīng)驗值得借鑒推廣。
錨定“三權(quán)分置”的目標?！叭龣?quán)分置”有助于推動農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，但更要從農(nóng)民權(quán)益、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定“三個維度”錨定其目標。應始終把最大限度增加農(nóng)民收入、保障農(nóng)民權(quán)益和改善民生問題作為“三權(quán)分置”的根本立足點和第一目標；要通過提升農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，促進農(nóng)業(yè)增效；要健全農(nóng)村集體資產(chǎn)法律法規(guī)體系，把控好農(nóng)村社會穩(wěn)定風險面。
把握“三權(quán)分置”的基本原則。一是充分尊重農(nóng)民意愿。把維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民的土地權(quán)益作為出發(fā)點和落腳點；二是守住底線。要守住集體資產(chǎn)防侵的紅線、農(nóng)民利益防損的底線；三是循序漸進?，F(xiàn)階段應著力于農(nóng)地市場的完善和農(nóng)地管理制度的調(diào)整，要由點及面、審慎推進；四是因地制宜。當前全省農(nóng)地改革工作進展很不平衡，需要聚焦重點、精準發(fā)力。
明晰農(nóng)地制度改革的行動路線圖
在深化農(nóng)村改革的決勝期、發(fā)展精細農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵期和農(nóng)地流轉(zhuǎn)的提速期，需要進一步明晰農(nóng)地制度改革的行動路線圖。
牽好農(nóng)地確權(quán)頒證這個“牛鼻子”。農(nóng)地確權(quán)頒證是鞏固、完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要舉措。按照“2017年底前全省要全面完成任務”的要求，當前我省農(nóng)地確權(quán)登記頒證工作進入了重要時間節(jié)點和關(guān)鍵攻堅階段，必須抓好抓細：繼續(xù)推行摸底制圖、調(diào)查指界、公示確認的“三步工作法”，優(yōu)化確權(quán)路線模式；嚴格把好矢量確認、農(nóng)戶確認、群眾認可和數(shù)據(jù)歸檔四關(guān)；重點做好資金管理、工作底圖、檔案保管、政策宣傳等工作，堅持承包地塊、面積、合同、權(quán)證“四到戶”和證、賬、簿、地“四相符”；完善相關(guān)數(shù)據(jù)庫和信息應用平臺建設(shè)，在推進抵押擔保、涉農(nóng)補貼、承包權(quán)有償退出、農(nóng)田整治等方面創(chuàng)新探索，加快推動確權(quán)頒證成果轉(zhuǎn)化應用。
抓實農(nóng)地流轉(zhuǎn)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這項主體工作。一是穩(wěn)產(chǎn)能、保安全。農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策重點是發(fā)展糧食規(guī)模生產(chǎn)，要監(jiān)管農(nóng)地流轉(zhuǎn)方向和用途，堅決保障國家糧食安全；二是降成本、保收入。要創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式和形式，有效降低流轉(zhuǎn)費用、增加流轉(zhuǎn)收入，平等保護承包者和經(jīng)營者的利益；三是轉(zhuǎn)方式、保生態(tài)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)要保證生態(tài)安全，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動生產(chǎn)綠色、健康、生態(tài)、高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品；四是強主體、重支持。要培育新型經(jīng)營主體和主導產(chǎn)業(yè)帶動農(nóng)地流轉(zhuǎn)，并在財政扶持、項目安排、用地保障、金融支持等方面予以傾斜，促進農(nóng)業(yè)支持方式轉(zhuǎn)型；五是補短板、保效率。應提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強公共服務，提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)的質(zhì)量和效率。
樹起農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定健康發(fā)展的“四大支柱”
一是用法律制度建設(shè)保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)。應制定出臺支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“1+X”政策體系，探索“X”方面的配套性政策措施：制定《湖南省土地流轉(zhuǎn)工作條例》，使土地流轉(zhuǎn)有法可依；制定《湖南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)補貼政策》，推進農(nóng)業(yè)政策特別是補貼政策轉(zhuǎn)型；各級政府制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)財政獎補政策及發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的具體措施；推進農(nóng)民落戶城市計劃，探索開展農(nóng)戶承包地市場化有償、意愿退出試點。
二是用規(guī)劃引領(lǐng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。在農(nóng)地利用規(guī)劃中，要嚴守土地功能分區(qū)，在鼓勵發(fā)展區(qū)和限制發(fā)展區(qū)推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)；健全以流轉(zhuǎn)合同制和備案制為重點的農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理制度；推進合同標準化、履約法制化、管理常態(tài)化、準入門檻嚴格化、風險評估專業(yè)化，建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易機制和糾紛調(diào)解仲裁體系；健全確權(quán)成果督查機制和全程監(jiān)督機制，避免農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的政策風險、法律風險。
三是加大農(nóng)地流轉(zhuǎn)社會服務，強化監(jiān)管和風險防控。建設(shè)專業(yè)化、會員制的“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)村資源流轉(zhuǎn)交易平臺”，健全縣鄉(xiāng)村三級服務網(wǎng)絡(luò)；建立健全地籍數(shù)據(jù)庫、檔案管理系統(tǒng)和土地信息動態(tài)監(jiān)管查詢系統(tǒng)；健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策咨詢體系、農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場和利益聯(lián)結(jié)機制，探索流轉(zhuǎn)價格形成和評估機制、風險金制度等；以規(guī)模監(jiān)控為重點，從源頭上防范農(nóng)地流轉(zhuǎn)風險；推廣農(nóng)地抵押貸款試點經(jīng)驗，完善管理辦法、機制；引導金融服務和信貸產(chǎn)品創(chuàng)新，健全融資配套政策與服務體系；擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，通過財政補貼引導流轉(zhuǎn)農(nóng)戶參保投保。
四是建立農(nóng)地治理體系，發(fā)揮協(xié)同作用。要處理好政府和市場的關(guān)系，政府主要在建章立制、服務和監(jiān)管上推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)，全面指導農(nóng)地有序化治理；要充分調(diào)動農(nóng)戶參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性、主動性和創(chuàng)造性，推動實現(xiàn)整村整鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)；要從主體關(guān)系、利益關(guān)系、合同管理、糾紛處理等方面建設(shè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的良性治理關(guān)系；實施“百企千社萬戶”工程，加快新型經(jīng)營主體和新型職業(yè)農(nóng)民培育；加強對工商企業(yè)租地監(jiān)管和風險防范，建立專門的分級備案制度。
作者系湖南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟學院院長、教授、博士生導師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：湖南日報 2017年08月17日
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