——湖北沙洋縣“按戶連片”做法與啟示
摘要:我國現行農地制度脫胎于家庭聯產承包責任制，農地制度內含促進農業生產經營的初始目標。實踐中，農地制度的產權改革目標與土地利用目標并不完全統一，尤其是二輪土地承包之后的政策調整偏向土地財產權保護一端，固化土地細碎格局并影響農業經營體系創新。城鎮化與農業技術進步凸顯前期政策的負面效應并帶來農民地權新訴求，下一步農地制度改革的重點是回歸改善農業生產經營的初始目標。沙洋縣在堅持現有政策框架前提下所探索的“按戶連片”做法，較好地將財產權保護與農業經營改善目標統一起來，屬于回應農民真實地權訴求的制度供給。
關鍵詞:農地制度；農業經營；地權訴求；制度供給；按戶連片
一、問題提出
實施家庭聯產承包責任制以來，我國農地制度改革主要解決土地集體所有與農戶分散經營的矛盾，并且總體沿著強化農戶權利和壓縮集體權利方向推進。受兩方面原因影響，此改革思路持續獲得重視。一是私有產權的激勵效應被過度重視，[①]二是農業生產狀況不斷變化的社會現實被忽視。在農戶承包經營權十分清晰且已經獲得法律保障的今天，繼續強化農戶土地權利基本不能產生制度“紅利”，相反，鎖定地塊細碎格局與地權分散局面的負面效應日漸凸顯。
當前農業經營發生兩方面重要變化。一是城鎮化推進帶來大量農村勞動力流出農業，農業之外就業降低農民對于土地依賴程度并帶來人地關系重要變化；二是農藥、種子、機械化等農業技術方面變化倒逼農業經營方式變革。以上變化致使當前農地制度的矛盾焦點，由之前保護農民自主經營權利轉向土地要素重新配置方面。未來農地制度改革應當突破之前“集體”與“農戶”對立思路，真正保持集體權利與農戶權利的平衡關系。本文結合湖北沙洋縣土地“按戶連片”的確權做法，梳理反思我國近年來的農地制度改革邏輯，并探討下一步農地制度改革方向。
二、農地制度內涵及其演變邏輯
農地制度主要包括農地產權制度和農地利用兩方面內涵。我國農地制度改革的基本任務之一是建立與經營方式相適應的農地產權制度，改進農業生產效率，提高土地產出率。依此標準，可梳理家庭聯產承包責任制實施以來我國農地制度演變邏輯。
（一）我國農地制度雙重內涵
（1）農地產權制度。農地產權制度主要解決不同主體之間土地權利分配問題。在集體所有制下，我國農地制度首先要構建合理的產權制度，以解決集體公有的土地生產資料向不同農戶配置問題。實施家庭聯產承包責任制之初，我國發展出“所有權歸集體，使用權歸農戶”的農地兩權分離制度。1986年通過實施的《民法通則》首次將農戶從集體獲得的土地使用權利納入法律保護，土地承包經營權自此成為獨立民事權利。之后隨著二輪土地承包實施，土地承包期限由一輪“十五年”變為二輪“三十年”，直至十七屆三中全會決議提出“長久不變”，土地承包經營權最終由債權變為物權，并獲得《物權法》保護。近年來，隨著既有地權格局與農業發展不適應一面日漸凸顯，國家進一步提出所有權、承包權與經營權“三權分置”的產權改革思路，著力應對人地分離趨勢及其帶來土地要素重新配置問題。
（2）農地利用制度。農地利用制度主要與農業生產經營有關。以土地承包為主要內容的家庭聯產承包責任制，較為有效地解決困擾集體生產的勞動監督問題與集體分配造成的激勵不足問題，建立農戶投入與收益直接關系，通過調整農戶與集體的經濟關系來促進經營效率提高。對此有學者指出，“承包經營關系……目的是通過給予承包人一定的自主經營權與經營成果相聯系的預期報酬，來實現發包人的經營目標”[1]。實施家庭聯產承包責任制之后，農戶成為自主經營、自負盈虧的經營主體。在聯產承包責任制下，農戶的自主經營程度主要受農地制度影響，具體表現為土地承包經營期限及其受保護程度等。通常認為，越是穩定的承包經營權越是有利于提高農民投資預期，反之有可能帶來農民對土地的掠奪式利用。農地產權制度很大程度上是服務于農業經營，目標是建立農戶與集體之間清晰產權關系以促進土地利用。
（二）農地制度演變邏輯
基于農地產權制度與農業經營體制的關系演變，最近三十多年以來的農地制度變革可劃分四個階段。[②]
（1）完善雙層經營體制階段的農地制度。自1982年開始，中央連續下發五個一號文件和一個五號文件，圍繞家庭經營、統分結合雙層經營體制，制定了關于土地承包的系列政策，就土地承包形式、承包期限、土地投入補償、土地撂荒處理辦法、集體機動地、土地轉包、土地規模經營等方面制定詳細政策。1991年十三屆八中全會確立雙層經營體制“作為我國鄉村集體經濟組織的一項基本制度”的地位。總體而言，這一時期的農地制度主要是配合統分結合雙層經營體制設計，在制度設置上強調集體權利與農戶權利相對平衡關系，既尊重農戶自主經營權，也體現集體統籌管理權。
（2）集體統籌經營停滯發展階段的農地制度。1992年以后，完善農業經營體制工作發生轉向，雙層經營體制在實踐中“開始走下坡”[2]111。這期間土地政策主要發生以下變動：1993年中央發文規定一輪土地承包15年到期之后，再延長30年；最早在貴州湄潭縣實驗的“增人不增地，減人不減地”辦法開始向全國推廣；削弱集體調整土地權利，規定“大穩定、小調整”原則；限制集體留機動地；允許土地使用權依法有償轉讓，出現土地向企業流轉情況。到二輪土地承包實施之前，農地制度調整主要集中在限制集體土地權利與強化農戶承包經營權方面。
（3）日趨財產化階段的農地制度。二輪土地承包實施以后，農業經營制度與農地制度主次關系發生調換，十五屆三中全會決議提出，“穩定完善雙層經營體制，關鍵是穩定完善土地承包關系”。隨后《土地承包法》和《物權法》相續頒布實施，土地承包經營權變為“用益物權”，農戶與集體由之前經濟意義上的“承包”關系明確為法律意義上的物權關系。2008年十七屆三中全會決議在二輪承包30年期限基礎上進一步規定土地承包關系“長久不變”。對此，部分學者認為不承擔集體義務且“長久不變”的土地承包經營權實質接近農地私有化。[3]62
（4）農業經營體系創新階段的農地制度。2008年以后我國農村土地流轉步伐加快，中央開始強調推進農業經營體系創新。2013年一號文件、2014年一號文件以及十八屆三次全會都針對構建新型農業經營體系作出具體規定。培育新型農業經營主體是農業經營體系創新重要方面，十八屆三中全會決議鼓勵發展專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等多種經營形式。以新型經營主體為基本內容的農業經營體制創新，帶來土地要素重新配置動力，早期均平化土地承包方式下所形成的地權分散格局，與當前土地相對集中經營趨勢發生沖突。為破解這一矛盾，十八屆三中全會決議確立堅持集體所有權不變、保障農戶承包權與放活土地經營權的農地改革思路，嘗試通過經營權流轉來應對土地承包主體與土地經營主體分離趨勢。
我國農地制度脫胎于農業經營制度，農地產權制度最早服務于土地有效利用和農業高效經營。九十年代以來，一方面是雙層經營體制中集體統籌一層沒有充分落實，另一方面是農地制度改革持續削弱集體的土地權利，致使我國農業經營問題日趨凸顯。二輪土地承包以來，農地制度開始脫離農業經營制度，朝著獨立財產制度方向演變，農地已經超越傳統的生產資料屬性，具備私人財產物的屬性。隨著土地承包經營權由債權變為物權，農地制度重心由經營制度調整為財產制度。從農業經營角度看，在部分土地承包戶進城并脫離農業生產的背景下，地權分散到千家萬戶之后，反而成為當前農業經營體系創新阻礙。
三、農民地權訴求變化與農地制度供給方向
以家庭聯產承包責任制為基礎的土地均平化承包方式，與八十年代的經濟社會條件相符。2000年以后，城鎮化、工業化進城加快推進帶來的經濟社會發展新趨勢，引發農業經營方式變化與農民地權新訴求，呼喚農地制度進行相應調整。
（一）農民地權訴求變化
八、九十年代，農業之外就業機會有限，土地為農民提供基本就業機會。在集體內部土地資源相對稀缺背景下，大部分農村在一輪二輪土地承包過程中按照人頭平均分配土地。按照土地實物分配方式保障集體成員權益所帶來的實踐問題是，一方面要保證地權相對穩定，以利于農民生產投資預期，另一方面又要調整分配土地，保障新增人口獲得土地的權利。二輪土地承包之前，部分地區發展出“兩田制”或者“三年小調整、五年大調整”的制度，在土地承包經營權穩定與保障集體內部公平之間采取折中方案。對于土地承包經營制度所存在的公平與效率問題，學界進行較多關注。理論上通常假設地權的穩定性會影響農民投資預期，但對于地權穩定因素對農業經營效率的具體相關程度卻缺乏科學可信的實證結論。部分學者認為，由于一年一動的頻繁土地調整狀況并不存在，之前普遍施行的“小調整”制度本身具有較高地權穩定性，并且農戶主要是基于成本收入進行投資決策，相對于經營規模太小、農業勞動力過剩、投資收益過低、投資外部性等因素，地權穩定性對農業生產投資影響作用并不顯著。[4]
在二輪土地承包完成前，盡管農地政策傾向保持土地承包關系穩定，但依然允許農民自愿前提下的土地調整。相關政策上，中央文件“提倡”承包期內實行“增人不增地、減人不減地”，實際承認調整土地是集體的合法權利。第二階段政策調整構成我國農地制度分水嶺，集體調整土地在政策上受到嚴格限制，最早從貴州湄潭地區試驗的“生不增、死不減”政策一刀切地向全國推開，“三年小調、五年大調”、“兩田制”等其他形式地方實踐經驗都被否定。在家庭聯產承包責任制初期，穩定地權盡管起到了給農民“定心丸”效果，但之后地權固化政策的負面效應也日漸凸顯，甚至超過其正面效應。曾參與湄潭改革試驗的劉守英等人于2011年在湄潭調查發現，“93%的被調查者同意按人口進行土地再分配”[5]，絕大部分農民希望通過土地調整解決地權細碎格局帶來的農業生產困難。
對于今天的農民而言，繼續強化地權穩定性很難繼續產生正面效應。一些跨省市的全國性調研發現，從二輪土地承包到2008年，被調查的村莊中有40.1%的進行過土地調整，平均調整頻度是2.4，其中“大調整”0.6次、“小調整”1.8次。[6]如此高比例存在在政策不允許情況下進行過多次土地調整，反映農民調整土地意愿和農民地權新訴求。除土地征用、土地整理等因素誘發土地調整之外，農民支持土地調整的主要動力是破解土地細碎格局并改善農業生產條件。點上和面上的情況都反映當前農民的地權新訴求。
（二）農民地權訴求變化動力
三方面原因帶來當前農民地權訴求變化。
（1）土地細碎化與農業生產外部性困擾。農業生產過程可以區分為私人環節與公共環節兩部分。所謂私人環節是指一家一戶可以完成的生產工作，而公共環節是指“一家一戶辦不好、不好辦以及辦了不合算”的事情。如田間管水屬于一家一戶可以完成的私人作業，而農田水利建設、集體抽水排澇等則屬于公共事務。受自然條件與技術因素限制，農業生產中的很多環節都存在外部性。從前一方面看，我國“人均一畝三分地、戶均不過十畝，且高度插花”[7]的土地格局，造成生產過程中很多一家一戶無法完成的工作。例如，A家放水需要經過B家田塊，而B家剛完成田間施肥或者兩家社會關系不好，就會影響A家生產工作?！靶∏疑ⅰ钡耐恋匦螒B造成農業生產方面的天然矛盾。從技術角度看，很多生產環節由一家一戶的效率很低，比如單家單戶進行病蟲害防治沒有統防統治效果好。之前土地承包中采取遠近肥瘦搭配的分配原則，第二次農業普查顯示全國農業生產經營戶超過2億戶，從事農作物種植農戶的戶均土地低于10畝。二輪承包之后不斷固化地權的農地政策鎖定這種插花分散地權格局，極大提高農民生產難度和農業經營效率，造成農業生產中“反公地悲劇”[③]。
（2）人地分離與土地要素重新配置要求。2014年全國農民工總量已經超過2.7億人。隨著新型城鎮化發展推進，農村人地分離狀況日益普遍，帶來土要素重新配置動力，這就要求土地資源從2億多“承包戶”向留在農村實際從事農業生產的“經營戶”重新配置。八九十年代絕大部分農民依靠農業生產維持生活，當時“承包戶”與“經營戶”統一，均平化土地承包方式具有合理性。但從當前農業經營體系創新角度看，分散地權不利于資源優化配置。在分散地權加上“插花”格局下，只要少數幾戶反對就可能阻礙整村土地流轉，而實際中每個村都有部分沒有能力外出或者不愿外出的農民，土地流轉過程的高昂交易成本致使市場手段在資源配置上的實效。實踐中經常出現地方政府采用行政強制手段推動整村土地流轉的現象，政府如此做法一定程度上是不得已而為之，否則就無法破解土地流轉過程中的“插花”障礙。
（3）技術進步與農業大生產趨勢。圍繞環境治理工作，近年全國開始實施秸稈禁燒政策，落實秸稈禁燒政策最好的辦法是實施秸稈還田。調查發現，部分國營農場實施秸稈還田超過三十年，在改良土地、防止土地板結方面效果顯著，而這項成熟技術卻很難在農村推廣，原因是田塊細碎、插花格局阻礙秸稈還田種的大機械使用。當前廣大農村地區普遍使用的小型拖拉機無法完善秸稈還田作業，而大中型機械為一家一戶且地塊分散到各處的農戶提供作業服務的成本太高。調查中有農機手形容說，“大拖拉機耕一畝田只需要幾分鐘，走在路上時間得半天”。秸稈還田表面上是技術使用問題，實質體現農地制度矛盾。當前農業生產技術已經突破傳統一家一戶小農自給自足局面，朝著大生產方向發展，如現代農業技術推廣、大型農業機械作業、良種使用、農田水利建設、土地整治、社會化服務供給、統防統治等。技術推廣、政策下鄉、惠農資金投入等各方面普遍存在的“最后一公里”問題，反映地權分散、地塊細碎格局與大生產趨勢相沖突。
按照是否從事農業生產標準，可將農民區分為“承包者”與“經營者”兩類。那些脫離農業生產而擁有地權的“承包者”，主要關心土地流轉之后的租金收益，而實際“經營者”則要承擔地塊細碎插花格局造成的生產不便后果。從“承包者”角度看，地權主要體現為收益權，從“經營者”角度看，地權表現為便利的耕作權利?；氐轿覈r地制度服務于農業經營的初始目標，從促進農業生產效率出發，當前農地制度應當回應實際“經營者”的訴求，重點解決地權分散和地塊細碎問題。二輪承包之前的土地調整政策主要解決集體內部地權公平問題，當前則需要通過一定手段解決地權分散、地塊細碎問題。具體操作上，可在堅持現有承包關系、不改變承包面積和尊重農戶意愿基礎上，允許農戶之間進行土地調整互換，實現每家每戶的相對集中連片經營。
（三）農地制度供給方向
基于農業經營體系構建方向的分歧，農地制度改革有兩個不同方向可供選擇。一部分人將“農業現代化”理解為單純農業經營規模擴大，主張農地制度改革要服務于土地向工商資本主體流轉集中；另外一部分人認為，我國農業發展方向是為小農生產提供完善的社會化服務，強調農業經營中的集體統籌功能，堅持農村內部的土地資源優化配置的農地制度供給方向。[8]引發農地制度供給方向之爭的關鍵是不同學者對農村形勢判斷差別。前一種主張認為當前農業發展的主要矛盾是“無人種田”，后一種主張認為農民“無田可種”或者因為基礎設施條件落后所造成“田難種”才是問題的重點。當前農村勞動力超過2億，我國耕地共約20億畝，勞均不足10畝耕地，人地關系緊張局面依然存在。宏觀數字表明，“無人種田”的說法缺乏科學依據。
現實中土地拋荒現象與人地關系總體緊張狀況共存局面，可從現有農地制度與農業經營體制角度解釋。土地拋荒具有很強的地區性，如華北平原、東北平原、江漢平原等地區基本沒有拋荒現象，原因是這些地區地形平坦、便于機械化、土地耕作方便，而一些山區丘陵地區的土地拋荒現象嚴重，原因是這些地區土地不便耕作。取消農業稅費之前，農村集體切實發揮農業生產統籌功能，集體組織向農民收取“共同生產費”用于農田水利、機耕道等公共品供給，山區丘陵的土地當時因為有集體統籌而容易生產。稅費改革之后大部分地區農村集體組織退出農業生產環節，一家一戶生產難度增加，再加上農業比較收益低，相當一部分山區農民外出打工而放棄土地耕作，出現土地拋荒現象。土地拋荒現象與地權細碎、地塊分散等微觀因素有關。實際上，除少數種植藥材之外工商企業下鄉流轉土地也很少接受無法機械化作業的丘陵山區土地。
2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化農村改革綜合性實施方案》明確“適度規?！钡霓r業經營體系發展方向，確定家庭經營的基本地位，并要求“把握好土地經營權流轉、集中和規模經營的度，不片面追求超大規模經營，不搞大躍進，不搞強迫命令，不搞行政瞎指揮，使適度規模經營與農村勞動力轉移、農業科技進步、農業社會化服務水平相適應。”該方案解決土地資源向農民而非工商資本配置的總體方向之后，還要從提高農業經營效率角度對農地制度進行具體調整。地權分散、地塊細碎格局以及“承包者”與“經營者”分離矛盾，是當前困擾適度規模經營、農村勞動力轉移、農業技術進步、農業社會化服務關鍵因素。下一步農地制度供給要回應留在農村的“經營者”的地權需求，要為他們的生產經營活動提供便利耕作條件。
四、土地確權中的實踐創新
現有地權狀況與農業生產的矛盾已經被政策制定者意識到，比如政策上提出將土地承包經營權進一步分解為“承包權”與“經營權”，以解決“承包者”與實際“經營者”的矛盾。實施“三權分置”之后，“承包權”價值化，土地實際使用權附著在“經營權”上。盡管該制度在理論上可以解決資源優化配置問題，但在操作中依然受到地權細碎、地塊分散的困擾。同一個村莊中不同農戶家庭收入構成不同，對土地依賴程度不同，形成土地資源再配置的態度差別。部分農民愿意向外流轉土地“經營權”，部分農民愿意自己耕作，還有部分農民視土地流轉價格決定是否流轉土地。地塊“插花”加上流轉意愿上的分化致使“經營權”流轉很難完成，因為各種形式的“適度規模經營”都要以土地相對集中為前提。當前農地制度實踐亟需在操作層面破解地權分散與地塊細碎局面。湖北省沙洋縣以土地確權為契機，組織動員農民以民主方式進行土地“按戶連片”集中耕種的做法，具有很強的政策創新意義。
（一）沙洋縣“按戶連片”做法與效果
二輪延包工作之后，沙洋縣部分村莊自發進行土地調整互換活動，其中部分村莊是農民自發自愿進行的“一對一”土地互換土地耕種，還有部分村莊由村組集體出面組織小組內部統一進行的土地互換調整工作，實現分散插花地塊的相對集中。實際情況顯示，凡是進行過換地村莊的土地耕作效率和農業公共品效率都顯著提高，地塊相對集中既減低一家一戶生產難度，也降低農戶之間合作供給公共品的組織成本?；趯χ案鞔遄园l做法的總結，沙洋縣2014年在土地承包經營權確權工作中，提出三種模式的“按戶連片”做法，并在全縣試點。第一種模式組織農戶之間進行經營權相互流轉；第二種是“將承包權調整、承包地頒證和經營權調整一并實施，實現了承包地內部的永久流轉”的承包地重劃模式；第三種是承包權互換與經營權流轉并舉的方式。[9]三種模式都實現農戶土地的相對集中，但每種模式的性質不同、難度不同。第一種模式維持原有承包關系不變，農戶之間簽訂經營權流轉合同，第二種模式改變原有承包關系，改革較徹底且有利于農業經營體系創新，但是操作難度較大，第三種模式是前兩種模式的折中。經過試點工作，沙洋縣最終提出“經營權流轉為主、承包權互換為輔、禁止打亂重分”的“按戶連片”操作辦法，并與2015年在全縣推開。截止2015年10月，沙陽縣已經完成“按戶連片”面積85.3萬畝，總體連片率達89.56%，其中“承包權不變、經營權流轉”占89%，“承包權互換”占8%，還有3%是由村民自主通過全村重劃土地（各戶原承包面積維持不變）。
（二）“按戶連片”做法的意義
沙洋縣的“集中耕作”屬于現有制度框架下的政策創新。《土地承包法》第四十條規定：“承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對屬于同一集體經濟組織的土地的土地承包經營權進行互換”。沙洋縣的土地“按戶連片”做法重分利用了該政策。首先，沙洋縣規定“嚴禁打亂重分”是指，不允許集體內部按照人口重新分配土地，設置農地調整邊界。其次，“經營權流轉”與“承包權互換”并存做法，充分尊重農的主體意愿，愿意徹底互換承包權的可以在隨后確權工作中將地塊確給互換后農戶，選擇經營權流轉的維持原有承包關系不變。再次，通過“經營權流轉”進行土地集中耕種，是對“放活經營權”政策的創造性利用。實現農地“三權分置”政策的初始目的主要是解決土地流轉問題，沙洋縣將該政策用于化解土地細碎問題，具有很高推廣價值。
沙洋縣通過“按戶連片”探索土地確權新形式。2014年中央一號文件規定土地承包經營權確權原則“可以確權確地，也可以確權確股不確地”，2014年中央一號文件又提出“總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍”。土地確權確四至到戶造成土地細碎格局固化，確權方式變化顯示中央制定政策時的權衡態度。沙洋縣“按戶連片”做法化解確地到戶與確股不確地的兩難選擇，既符合中央政策精神，也破解地塊細碎問題。在重分尊重農民意愿基礎中，通過村民自治方式推行的“按戶連片”做法，是值得推廣的土地確權形式。
沙洋縣“按戶連片”做法賦予集體土地權利新內涵。作為一項產權制度，集體土地所有制要解決所有權、使用權、收益權、處分權等幾項權能在集體和農戶之間分配問題。集體土地所有制在實踐中會產生集體權利與農戶權利張力以及農戶之間權利競爭矛盾。例如，當前依然有部分人口增加的農戶希望按照人重新分配土地，反映農民對集體稀缺資源的競爭關系。在“生不增、死不減”政策實施之前，一些集體組織回應農民平均承包土地的地權訴求，不定期按人口變動調整土地的做法與地權穩定發生沖突，土地承包制很難兼顧公平與效率。在當前“生不增、死不減”政策已經落實情況下，集體土地權利落實從解決集體內部資源分配問題，轉換為優化土地資源配置和破解地權細碎問題。在推進“按戶連片”工作中，村組集體成為農戶之間流轉經營權和互換承包權的協調者，集體土地權利表現為服務性質。
沙洋縣“按戶連片”做法嘗試農業經營中集體統籌功能新的實踐形式。沙洋縣農民將農村稅費改革稱作為農業“第二次單干”，原因是取消土地承包費和“共同生產費”后，農田水利、田間道路維護等公共品陷入困境，并且村干部喪失為農民服務積極性，集體組織退出農業生產領域，統分結合中統的一層落空。徹底的一家一戶經營方式，放大農業生產過程中的外部性困擾?！鞍磻暨B片”實現每家地塊連片集中，既提高單家獨戶投資小型農業基礎設施積極性，也降低農戶合作生產的交易成本。[10]“按戶連片”破解插花格局對公共品供給的影響，在農業生產的公共環節發揮作用，激活集體組織的統籌生產功能。
五、結語
創新農業經營體系和保障農民財產權，是我國當前農地制度改革的基本目標。實踐中，農業經營體系創新與農村財產權保護并不一定完全統一。二輪承包之后以財產權保護為核心的農地制度改革，將之前形成的地權分散、地塊細碎格局通過法律形式固定下來，帶來政策實踐悖論。高度“插花”的地權狀況，不僅不適應當前機械化、生產社會化服務等農業發展趨勢，而且極大提高農民生產成本和辛苦程度，還阻礙土地流轉與土地資源優化配置。在農民的土地承包經營權已經獲得《土地承包法》、《物權法》等保護的情況下，下一步農地制度改革要站在農業經營角度和農民角度，回歸農地制度服務農業生產的初始目標。沙洋縣在堅持現有政策框架下探索出的土地確權新做法，較好地將財產權保護與農業經營改善目標統一起來，“按戶連片”屬于回應農民真實地權訴求的農地制度供給。全國各地農村類似的制度創新還有很多，應深入總結這些地方做法，為未來農地制度改革匯聚廣泛經驗。
中國鄉村發現網轉自：《經濟學家》2017年第3期
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