——關于發展合作社的若干問題之三
如何發展農村合作經濟組織問題其實是一個老問題。我從2005年就開始研究合作社，尤其是研究社區合作社和農村金融合作社問題，自那以后還撰寫并發表了很多文章談及這一問題。十年前出版的《農村改革的反思》一書中還專門辟有一章論及如何發展合作社。可是，所有這些政策研究和建議均未引起有關方面重視，或者說均未發揮其應有的作用。這里我也不想進行更多論述了，只擬條分縷析地將自己的主要觀點列出，以饗讀者。
一、應該大力發展社區型合作社
《憲法》第八條說，“農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。”這里所說的四種合作經濟組織中的前兩種屬于專業合作社類型，而后兩種則屬于社區型合作社。至于《憲法》該條款表述中的“等各種形式的合作經濟”則包含了更多的社區合作社類型。
我們的《憲法》三十年前就約定了社區型合作社，并將其說成是集體所有制經濟組織，但迄今我們的頒行的幾乎所有涉農的后續法律和政策，包括7年前頒行的《農民專業合作社法》，卻依然對此熟視無睹，甚至不顧很多學者的呼吁，刻意將社區合作社從立法草案中剔除了，只準農民興辦專業合作社，卻不準農民組建社區合作社。這種近乎違憲的行為顯然是不能容忍的。
社區型合作社種類繁多，而且每一種都與廣大農民的社會和經濟權益以及生產生活息息相關。比如，消費合作社、信貸合作社、土地利用合作社、保險合作社、住房合作社、教育合作社以及公用合作社等。
就拿所謂公用合作社來說。公用合作社也分為兩種，一種是服務于農業生產的，另一種是服務于農民生活的。前者指那些主要興建和置辦各種與生產有關的水利等農業服務公共設施以及公用設備，如添置大型農業機械和電氣灌溉設備，培養種畜和良種，修建倉庫和必要的農用道路等，以供合作社社員分別使用的一種公用合作社，其對今后農業的發展和逐步實現農業規模化經營十分重要，所起到的促進現代化農業發展的作用幾乎無可替代。
后者則是指那些以合作方式置辦生活上需要的公用設備或設施以供社員使用的合作社。這些公用的生活設備或設施包括，興辦食堂、理發店、浴池、洗衣房、圖書館、小吃店和劇場或劇院等。在條件具備的地區，還可以合作興辦一些住宅公用合作社和醫療公用合作社等。
前些時各地搞建設美好鄉村規劃時都提到要在農村建設和興辦這類生活設施以改善農民的生活質量。但奇怪的是，沒有一個省市新農村規劃提到要通過組建社區合作社達致以上目的。顯然，這與我們迄今未能在思想理論上充分認識社區合作社的重要性有關。
為此，建議修訂《農民專業合作社法》將社區合作社增加進去并將該法更名為《中華人民共和國合作社法》。為加快法律規范，可先由國務院頒行《社區合作社暫行條例》作為《合作社法》的一個補充，對消費、信貸、土地利用和公用等社區合作社進行規范，允許和鼓勵城鄉居民，特別是農村居民組建和興辦之。
與此同時，我們應推出若干有利于合作社發展的合作社促進政策。這些措施可以包括：頒行農村合作金融促進政策；設立合作社發展銀行或中央財政設立數額足夠的專項資金；制定專門的合作社經營管理、營銷和財務人員國家培訓計劃；推出減免合作社及其社辦企業稅收的法規或政策等。建議在2030年之前，免收合作社的一切稅收。
十八屆三中全會《關于全面深化改革的若干重大問題的決定》在發展合作社，尤其是發展社區合作社方面終于打開了一個口子。該《決定》第二十條說，“鼓勵農村發展合作經濟，扶持發展規模化、專業化、現代化經營，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。”這里，中央除了要在財政上向合作社提供特別支持外，還專門說，“允許合作社開展信用合作”。但是遺憾的是，之后雖然人們對此充滿了期待，但迄今未見具體政策出臺。社區型合作社在中國依然遙遙無期。
二、政府應承擔起對農村合作社的指導與監管責任
自2007年《農民專業合作社法》頒行以來，專業合作社在中國取得了很大的發展。據國家工商總局數據，2012年底全國注冊的農民合作社有近69萬家，而今年一季度這一數字就上升到73萬家，出資總額1.2萬億，合作社社員約為5320萬戶（根據報紙披露數據，2012年第三季度全國合作社社員4600萬戶，合作社63萬家，平均73戶）。但在這輝煌的數字之下，由于合作社體制的扭曲，政府缺乏對合作社的組建和發展進行必要的指導和監管，致使我國合作社的發展仍然存有很多也是很大的問題。這些問題包括：
1，假合作社泛濫。據報道，不少省份不符合條件或者注冊后沒有運作的假合作社至少占三分之一。而根據以上數據，合作社平均注冊資金竟然多達160余萬，顯然不符合事實。曾有學者說，合作社注冊資金“基本上里面有90%的水分，工商部門不進行任何的驗資提示，也不需要出具驗資報告。”
2，合作社違規運作。由于我國的合作社法律比較籠統，加上缺乏政府的指導和監管，很多合作社運作很不規范。它們不是按照國際合作社原則進行一人一票民主管理，而是按照股權多者擁有決策權的公司治理方式。很多大股東也同時就是合作社的理事長或法人代表。這些人把持合作社財務和經營，賬目管理制度和分配制度混亂且缺乏監管，嚴重損傷了普通合作社社員的合法權益。各級政府相關部門面對這一合作社內部管理違法亂象熟視無睹，幾同放縱。
3，套取國家優惠政策。根據國家相關政策，農民專業合作社在財政投入、稅收減免、金融服務、項目承擔、人才培養等方面享受一定的扶持政策，同時在用地、用電、運輸等方面也有相應的優惠。2011年，中央財政對農民專業合作社專項扶持資金達到7.5億元，各省經費增長也很快。據不完全統計，2011年省級專項扶持資金已經達到10億元。于是很多涉農企業利用國家曾經鼓勵過的企業+農戶模式政策，也大量興辦合作社，但并不向農戶提供服務，而是為了要項目，拿補貼，套取國家對合作社的補助資金。
4，土地承包權入股造成合作社資產先天不足，無法獲得貸款。由于集體土地產權歸屬不清，雖然國家鼓勵以土地承包經營權入股合作社，但這種以撇開了土地所有權的殘缺土地產權構成的合作社資產顯然是不完整的。即便有些地方政府發文要求商業銀行準許土地承包經營權抵押貸款，但也是以政府信用做擔保的，因此也是不可持續的。集體土地產權不明晰，歸屬不清還造成合作社所需要的各項農業建設用地，如興辦規模化畜禽養殖、加工和倉儲等用地難以解決。
以上問題之所以會大量產生，除了我們的有關合作社法律不健全不完善外，與我們的各級政府對合作社工作的缺乏或不懂得進行必要的指導和監管也有著極大的關系。由于意識形態以及政府體制上的原因，我國各級政府官員，尤其是縣鄉干部，普遍不熟悉也不愿意了解包括國際合作社原則在內的合作社的基本知識。有很多人無法也不屑對億萬渴望組建合作社以擺脫貧困的農民進行必要的教育培訓工作。
合作社作為農業產業最佳經濟組織對我國農業現代化是如此重要，但在我國，不僅官辦的中華全國供銷合作總社對此不屑一顧，各行其是，就是負有法律職責的幾乎所有基層縣鄉（鎮）政府迄今都沒有配備專職的合作社指導和培訓干部。這是令人匪夷所思的。
2007年頒行的《農民專業合作社法》第九條說，“縣級以上各級人民政府應當組織農業行政主管部門和其他有關部門及有關組織，依照本法規定，依據各自職責，對農民專業合作社的建設和發展給予指導、扶持和服務。”這個法律條款規定了政府相關部門在規范合作社建設與發展方面的法律職責。
為此，我建議各級政府應該重視合作社的指導與監管工作，一方面按照相關法律對現有的那七十多萬合作社進行必要的清理和整頓，剔除和關閉那些假合作社，嚴肅處理那些套取國家補助資金的企業和個人行為并對所套取的資金進行追償，幫助那些違規運作的合作社按照合作社法和章程進行整改，堅持不改的視同假合作社進行處理。另一方面加強對農民組建合作社的指導和監管。政府應該將合作社的教育培訓工作納入政府計劃。每年委托相關教育機構為培訓一定數量的農民骨干并為合作社培訓一定數量的管理和財會專門人才。
與此同時，我還建議徹底改革農村集體土地產權制度，將集體土地的完整產權按照《物權法》按份共有原則確認給合作社及其社員農戶，以讓廣大農民享有完整的而不是被人為割裂的土地財產權。廣大農戶在擁有完整土地產權基礎上組建各種專業或社區型合作社。這樣的合作社才是資產完整和健全的合作經濟組織。
三、強化對農村合作經濟組織的財政和金融支持
我建議國家組建合作社發展銀行，以對農村產權制度改革中即將大發展的各類合作經濟組織提供政策性信貸、擔保和貼息等金融支持。政府頒行相關政策促進農村信貸合作社發展，并從其財政預算內劃出部分資金作為專門為農民信貸合作社貸款項目提供低息甚至無息貸款的配套資金，以支持農民信貸合作社的發展。
十八屆三中全會《關于全面深化改革的若干重大問題的決定》”鼓勵農村發展合作經濟，扶持發展規模化、專業化、現代化經營，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。”這對農民發展合作社而言，實乃大利好。但除此以外，我還認為，在促進農民自己的信貸合作社發展問題上，國家還應推出更為具體而有效的且具可操作性的促進性金融政策加以鼓勵和支持為好。 這些支持政策至少應該包括以下三條：
1，中央銀行應該要求某些商業銀行為農民信貸合作社提供票據貼現或再貼現，幫助它們提高信用，吸引和籌集更多的資金。
2，在經過審查的情況下，政府可指定某些擔保機構為一些符合條件的信貸合作社提供擔保，允許它們發行合作社債券以籌集資金。
3，在利率還沒完全放開實行市場化之前，國家應該允許農民自己的信貸合作社以比一般農村商業銀行較高的存貸款利率進行運作，使其能以有吸引力的存款利率向社會吸儲，盡快壯大起來。
作為社區合作社的一個重要組成部分，農民自己的信貸合作社的組建和發展必將極大地促進農村經濟和社會的發展，為建設美好鄉村發揮其應有的民間金融促進作用。
四、結語
綜上所述，符合國際通行原則的合作社在中國的發展之路充滿了曲折和坎坷。這里面原因很多，既有烏托邦意識形態作祟，也有農村政策決定者主觀上對所謂社會主義集體所有制的誤解甚至盲目崇拜所致。當然，更多的可能是，無論高層領導還是農民群眾在一個長時期內，都普遍不了解國際合作社的基本原則。這一條在目前農村集體土地產權制度改革之際尤顯突出和重要。
因此，我們有必要學習和了解中國的，尤其是建政以來的合作社歷史，認真分析和總結歷史上的經驗與教訓并大力宣傳與普及國際合作社原則，以為合作社在中國的大發展奠定理論和制度基礎。本文的目的也正在這里。
好在十八屆三中全會認識到這一點，這屆三中全會《全面深化改革的若干重大問題的決定》中多次強調要“鼓勵農村發展合作經濟”、“推進合作經營”，“允許合作社開展信用合作”，并且決定在財政資金上給予合作社以支持，甚至決定將部分國有資產交予合作社持有和管護。這是中央迄今對發展包括社區合作社在內的農村合作社的最為明確和有力的支持，也必將極大地促進合作社在中國農村的發展。
我相信，只要我們加快改革，放開發展社區型合作社并嚴格按照國際通行原則審批、組建和運營各種類型的合作社，中國農村合作社的春天必將來臨。
中國鄉村發現網轉自：史嘯虎雜談 微信公眾號
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