——關(guān)于發(fā)展合作社的若干問題之三
如何發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織問題其實(shí)是一個(gè)老問題。我從2005年就開始研究合作社，尤其是研究社區(qū)合作社和農(nóng)村金融合作社問題，自那以后還撰寫并發(fā)表了很多文章談及這一問題。十年前出版的《農(nóng)村改革的反思》一書中還專門辟有一章論及如何發(fā)展合作社。可是，所有這些政策研究和建議均未引起有關(guān)方面重視，或者說均未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。這里我也不想進(jìn)行更多論述了，只擬條分縷析地將自己的主要觀點(diǎn)列出，以饗讀者。
一、應(yīng)該大力發(fā)展社區(qū)型合作社
《憲法》第八條說，“農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。”這里所說的四種合作經(jīng)濟(jì)組織中的前兩種屬于專業(yè)合作社類型，而后兩種則屬于社區(qū)型合作社。至于《憲法》該條款表述中的“等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)”則包含了更多的社區(qū)合作社類型。
我們的《憲法》三十年前就約定了社區(qū)型合作社，并將其說成是集體所有制經(jīng)濟(jì)組織，但迄今我們的頒行的幾乎所有涉農(nóng)的后續(xù)法律和政策，包括7年前頒行的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，卻依然對此熟視無睹，甚至不顧很多學(xué)者的呼吁，刻意將社區(qū)合作社從立法草案中剔除了，只準(zhǔn)農(nóng)民興辦專業(yè)合作社，卻不準(zhǔn)農(nóng)民組建社區(qū)合作社。這種近乎違憲的行為顯然是不能容忍的。
社區(qū)型合作社種類繁多，而且每一種都與廣大農(nóng)民的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)權(quán)益以及生產(chǎn)生活息息相關(guān)。比如，消費(fèi)合作社、信貸合作社、土地利用合作社、保險(xiǎn)合作社、住房合作社、教育合作社以及公用合作社等。
就拿所謂公用合作社來說。公用合作社也分為兩種，一種是服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，另一種是服務(wù)于農(nóng)民生活的。前者指那些主要興建和置辦各種與生產(chǎn)有關(guān)的水利等農(nóng)業(yè)服務(wù)公共設(shè)施以及公用設(shè)備，如添置大型農(nóng)業(yè)機(jī)械和電氣灌溉設(shè)備，培養(yǎng)種畜和良種，修建倉庫和必要的農(nóng)用道路等，以供合作社社員分別使用的一種公用合作社，其對今后農(nóng)業(yè)的發(fā)展和逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營十分重要，所起到的促進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用幾乎無可替代。
后者則是指那些以合作方式置辦生活上需要的公用設(shè)備或設(shè)施以供社員使用的合作社。這些公用的生活設(shè)備或設(shè)施包括，興辦食堂、理發(fā)店、浴池、洗衣房、圖書館、小吃店和劇場或劇院等。在條件具備的地區(qū)，還可以合作興辦一些住宅公用合作社和醫(yī)療公用合作社等。
前些時(shí)各地搞建設(shè)美好鄉(xiāng)村規(guī)劃時(shí)都提到要在農(nóng)村建設(shè)和興辦這類生活設(shè)施以改善農(nóng)民的生活質(zhì)量。但奇怪的是，沒有一個(gè)省市新農(nóng)村規(guī)劃提到要通過組建社區(qū)合作社達(dá)致以上目的。顯然，這與我們迄今未能在思想理論上充分認(rèn)識社區(qū)合作社的重要性有關(guān)。
為此，建議修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社法》將社區(qū)合作社增加進(jìn)去并將該法更名為《中華人民共和國合作社法》。為加快法律規(guī)范，可先由國務(wù)院頒行《社區(qū)合作社暫行條例》作為《合作社法》的一個(gè)補(bǔ)充，對消費(fèi)、信貸、土地利用和公用等社區(qū)合作社進(jìn)行規(guī)范，允許和鼓勵(lì)城鄉(xiāng)居民，特別是農(nóng)村居民組建和興辦之。
與此同時(shí)，我們應(yīng)推出若干有利于合作社發(fā)展的合作社促進(jìn)政策。這些措施可以包括：頒行農(nóng)村合作金融促進(jìn)政策；設(shè)立合作社發(fā)展銀行或中央財(cái)政設(shè)立數(shù)額足夠的專項(xiàng)資金；制定專門的合作社經(jīng)營管理、營銷和財(cái)務(wù)人員國家培訓(xùn)計(jì)劃；推出減免合作社及其社辦企業(yè)稅收的法規(guī)或政策等。建議在2030年之前，免收合作社的一切稅收。
十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革的若干重大問題的決定》在發(fā)展合作社，尤其是發(fā)展社區(qū)合作社方面終于打開了一個(gè)口子。該《決定》第二十條說，“鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，扶持發(fā)展規(guī)模化、專業(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營，允許財(cái)政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的合作社，允許財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)，允許合作社開展信用合作。”這里，中央除了要在財(cái)政上向合作社提供特別支持外，還專門說，“允許合作社開展信用合作”。但是遺憾的是，之后雖然人們對此充滿了期待，但迄今未見具體政策出臺。社區(qū)型合作社在中國依然遙遙無期。
二、政府應(yīng)承擔(dān)起對農(nóng)村合作社的指導(dǎo)與監(jiān)管責(zé)任
自2007年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒行以來，專業(yè)合作社在中國取得了很大的發(fā)展。據(jù)國家工商總局?jǐn)?shù)據(jù)，2012年底全國注冊的農(nóng)民合作社有近69萬家，而今年一季度這一數(shù)字就上升到73萬家，出資總額1.2萬億，合作社社員約為5320萬戶（根據(jù)報(bào)紙披露數(shù)據(jù)，2012年第三季度全國合作社社員4600萬戶，合作社63萬家，平均73戶）。但在這輝煌的數(shù)字之下，由于合作社體制的扭曲，政府缺乏對合作社的組建和發(fā)展進(jìn)行必要的指導(dǎo)和監(jiān)管，致使我國合作社的發(fā)展仍然存有很多也是很大的問題。這些問題包括：
1，假合作社泛濫。據(jù)報(bào)道，不少省份不符合條件或者注冊后沒有運(yùn)作的假合作社至少占三分之一。而根據(jù)以上數(shù)據(jù)，合作社平均注冊資金竟然多達(dá)160余萬，顯然不符合事實(shí)。曾有學(xué)者說，合作社注冊資金“基本上里面有90%的水分，工商部門不進(jìn)行任何的驗(yàn)資提示，也不需要出具驗(yàn)資報(bào)告。”
2，合作社違規(guī)運(yùn)作。由于我國的合作社法律比較籠統(tǒng)，加上缺乏政府的指導(dǎo)和監(jiān)管，很多合作社運(yùn)作很不規(guī)范。它們不是按照國際合作社原則進(jìn)行一人一票民主管理，而是按照股權(quán)多者擁有決策權(quán)的公司治理方式。很多大股東也同時(shí)就是合作社的理事長或法人代表。這些人把持合作社財(cái)務(wù)和經(jīng)營，賬目管理制度和分配制度混亂且缺乏監(jiān)管，嚴(yán)重?fù)p傷了普通合作社社員的合法權(quán)益。各級政府相關(guān)部門面對這一合作社內(nèi)部管理違法亂象熟視無睹，幾同放縱。
3，套取國家優(yōu)惠政策。根據(jù)國家相關(guān)政策，農(nóng)民專業(yè)合作社在財(cái)政投入、稅收減免、金融服務(wù)、項(xiàng)目承擔(dān)、人才培養(yǎng)等方面享受一定的扶持政策，同時(shí)在用地、用電、運(yùn)輸?shù)确矫嬉灿邢鄳?yīng)的優(yōu)惠。2011年，中央財(cái)政對農(nóng)民專業(yè)合作社專項(xiàng)扶持資金達(dá)到7.5億元，各省經(jīng)費(fèi)增長也很快。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2011年省級專項(xiàng)扶持資金已經(jīng)達(dá)到10億元。于是很多涉農(nóng)企業(yè)利用國家曾經(jīng)鼓勵(lì)過的企業(yè)+農(nóng)戶模式政策，也大量興辦合作社，但并不向農(nóng)戶提供服務(wù)，而是為了要項(xiàng)目，拿補(bǔ)貼，套取國家對合作社的補(bǔ)助資金。
4，土地承包權(quán)入股造成合作社資產(chǎn)先天不足，無法獲得貸款。由于集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬不清，雖然國家鼓勵(lì)以土地承包經(jīng)營權(quán)入股合作社，但這種以撇開了土地所有權(quán)的殘缺土地產(chǎn)權(quán)構(gòu)成的合作社資產(chǎn)顯然是不完整的。即便有些地方政府發(fā)文要求商業(yè)銀行準(zhǔn)許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，但也是以政府信用做擔(dān)保的，因此也是不可持續(xù)的。集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰，歸屬不清還造成合作社所需要的各項(xiàng)農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，如興辦規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖、加工和倉儲等用地難以解決。
以上問題之所以會(huì)大量產(chǎn)生，除了我們的有關(guān)合作社法律不健全不完善外，與我們的各級政府對合作社工作的缺乏或不懂得進(jìn)行必要的指導(dǎo)和監(jiān)管也有著極大的關(guān)系。由于意識形態(tài)以及政府體制上的原因，我國各級政府官員，尤其是縣鄉(xiāng)干部，普遍不熟悉也不愿意了解包括國際合作社原則在內(nèi)的合作社的基本知識。有很多人無法也不屑對億萬渴望組建合作社以擺脫貧困的農(nóng)民進(jìn)行必要的教育培訓(xùn)工作。
合作社作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)最佳經(jīng)濟(jì)組織對我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是如此重要，但在我國，不僅官辦的中華全國供銷合作總社對此不屑一顧，各行其是，就是負(fù)有法律職責(zé)的幾乎所有基層縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府迄今都沒有配備專職的合作社指導(dǎo)和培訓(xùn)干部。這是令人匪夷所思的。
2007年頒行的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第九條說，“縣級以上各級人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)業(yè)行政主管部門和其他有關(guān)部門及有關(guān)組織，依照本法規(guī)定，依據(jù)各自職責(zé)，對農(nóng)民專業(yè)合作社的建設(shè)和發(fā)展給予指導(dǎo)、扶持和服務(wù)。”這個(gè)法律條款規(guī)定了政府相關(guān)部門在規(guī)范合作社建設(shè)與發(fā)展方面的法律職責(zé)。
為此，我建議各級政府應(yīng)該重視合作社的指導(dǎo)與監(jiān)管工作，一方面按照相關(guān)法律對現(xiàn)有的那七十多萬合作社進(jìn)行必要的清理和整頓，剔除和關(guān)閉那些假合作社，嚴(yán)肅處理那些套取國家補(bǔ)助資金的企業(yè)和個(gè)人行為并對所套取的資金進(jìn)行追償，幫助那些違規(guī)運(yùn)作的合作社按照合作社法和章程進(jìn)行整改，堅(jiān)持不改的視同假合作社進(jìn)行處理。另一方面加強(qiáng)對農(nóng)民組建合作社的指導(dǎo)和監(jiān)管。政府應(yīng)該將合作社的教育培訓(xùn)工作納入政府計(jì)劃。每年委托相關(guān)教育機(jī)構(gòu)為培訓(xùn)一定數(shù)量的農(nóng)民骨干并為合作社培訓(xùn)一定數(shù)量的管理和財(cái)會(huì)專門人才。
與此同時(shí)，我還建議徹底改革農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，將集體土地的完整產(chǎn)權(quán)按照《物權(quán)法》按份共有原則確認(rèn)給合作社及其社員農(nóng)戶，以讓廣大農(nóng)民享有完整的而不是被人為割裂的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。廣大農(nóng)戶在擁有完整土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上組建各種專業(yè)或社區(qū)型合作社。這樣的合作社才是資產(chǎn)完整和健全的合作經(jīng)濟(jì)組織。
三、強(qiáng)化對農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)政和金融支持
我建議國家組建合作社發(fā)展銀行，以對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中即將大發(fā)展的各類合作經(jīng)濟(jì)組織提供政策性信貸、擔(dān)保和貼息等金融支持。政府頒行相關(guān)政策促進(jìn)農(nóng)村信貸合作社發(fā)展，并從其財(cái)政預(yù)算內(nèi)劃出部分資金作為專門為農(nóng)民信貸合作社貸款項(xiàng)目提供低息甚至無息貸款的配套資金，以支持農(nóng)民信貸合作社的發(fā)展。
十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革的若干重大問題的決定》”鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，扶持發(fā)展規(guī)模化、專業(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營，允許財(cái)政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的合作社，允許財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)，允許合作社開展信用合作。”這對農(nóng)民發(fā)展合作社而言，實(shí)乃大利好。但除此以外，我還認(rèn)為，在促進(jìn)農(nóng)民自己的信貸合作社發(fā)展問題上，國家還應(yīng)推出更為具體而有效的且具可操作性的促進(jìn)性金融政策加以鼓勵(lì)和支持為好。 這些支持政策至少應(yīng)該包括以下三條：
1，中央銀行應(yīng)該要求某些商業(yè)銀行為農(nóng)民信貸合作社提供票據(jù)貼現(xiàn)或再貼現(xiàn)，幫助它們提高信用，吸引和籌集更多的資金。
2，在經(jīng)過審查的情況下，政府可指定某些擔(dān)保機(jī)構(gòu)為一些符合條件的信貸合作社提供擔(dān)保，允許它們發(fā)行合作社債券以籌集資金。
3，在利率還沒完全放開實(shí)行市場化之前，國家應(yīng)該允許農(nóng)民自己的信貸合作社以比一般農(nóng)村商業(yè)銀行較高的存貸款利率進(jìn)行運(yùn)作，使其能以有吸引力的存款利率向社會(huì)吸儲，盡快壯大起來。
作為社區(qū)合作社的一個(gè)重要組成部分，農(nóng)民自己的信貸合作社的組建和發(fā)展必將極大地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，為建設(shè)美好鄉(xiāng)村發(fā)揮其應(yīng)有的民間金融促進(jìn)作用。
四、結(jié)語
綜上所述，符合國際通行原則的合作社在中國的發(fā)展之路充滿了曲折和坎坷。這里面原因很多，既有烏托邦意識形態(tài)作祟，也有農(nóng)村政策決定者主觀上對所謂社會(huì)主義集體所有制的誤解甚至盲目崇拜所致。當(dāng)然，更多的可能是，無論高層領(lǐng)導(dǎo)還是農(nóng)民群眾在一個(gè)長時(shí)期內(nèi)，都普遍不了解國際合作社的基本原則。這一條在目前農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革之際尤顯突出和重要。
因此，我們有必要學(xué)習(xí)和了解中國的，尤其是建政以來的合作社歷史，認(rèn)真分析和總結(jié)歷史上的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)并大力宣傳與普及國際合作社原則，以為合作社在中國的大發(fā)展奠定理論和制度基礎(chǔ)。本文的目的也正在這里。
好在十八屆三中全會(huì)認(rèn)識到這一點(diǎn)，這屆三中全會(huì)《全面深化改革的若干重大問題的決定》中多次強(qiáng)調(diào)要“鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)”、“推進(jìn)合作經(jīng)營”，“允許合作社開展信用合作”，并且決定在財(cái)政資金上給予合作社以支持，甚至決定將部分國有資產(chǎn)交予合作社持有和管護(hù)。這是中央迄今對發(fā)展包括社區(qū)合作社在內(nèi)的農(nóng)村合作社的最為明確和有力的支持，也必將極大地促進(jìn)合作社在中國農(nóng)村的發(fā)展。
我相信，只要我們加快改革，放開發(fā)展社區(qū)型合作社并嚴(yán)格按照國際通行原則審批、組建和運(yùn)營各種類型的合作社，中國農(nóng)村合作社的春天必將來臨。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：史嘯虎雜談 微信公眾號
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