內(nèi)容提要: 土地屬于公有制生產(chǎn)資料。自實(shí)施家庭承包經(jīng)營(yíng)以來,農(nóng)村土地制度設(shè)置面臨著生產(chǎn)資料公有制與家庭分散經(jīng)營(yíng)之間的矛盾。通過承包經(jīng)營(yíng),在集體公有的土地生產(chǎn)資料上建立集體“公有”與農(nóng)戶“私用”的權(quán)利關(guān)系。第二輪承包以來的政策變化,逐步脫離提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率的制度目標(biāo),日漸朝著確立農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利方向發(fā)展,土地承包經(jīng)營(yíng)制度異化為財(cái)產(chǎn)制度,不僅違背制度設(shè)置初衷,而且降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率。下一步農(nóng)地制度改革,應(yīng)適應(yīng)城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展趨勢(shì)和生產(chǎn)關(guān)系變革需求,在堅(jiān)持集體土地所有制的改革底線下,探索與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式相適應(yīng)、與農(nóng)民生產(chǎn)需求吻合的集體土地所有制實(shí)現(xiàn)方式。
一、提出問題
土地屬于公有制生產(chǎn)資料。自實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來,我國(guó)農(nóng)村土地制度設(shè)置一直面臨著生產(chǎn)資料公有制與家庭分散經(jīng)營(yíng)之間的矛盾。近年來,農(nóng)村勞動(dòng)力外流與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式變化,對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度調(diào)整提出了新要求。面對(duì)不同改革主張與形式多樣的地方實(shí)踐做法,中央劃定的農(nóng)村土地制度改革四條底線之一是“堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變”。^1 探索與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式相適應(yīng)、與農(nóng)民生產(chǎn)需求吻合的土地制度,是當(dāng)前“三農(nóng)”領(lǐng)域的核心問題。
面對(duì)生產(chǎn)力發(fā)展帶來的變革生產(chǎn)關(guān)系要求,目前學(xué)術(shù)與政策界關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的主導(dǎo)思路是,在集體公有的土地制度下設(shè)置私有產(chǎn)權(quán),再引入市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行土地要素重新配置。^2 順此思路,農(nóng)村土地制度調(diào)整主要是強(qiáng)化和擴(kuò)大農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)是生產(chǎn)資料集體所有制的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)方式,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是集體土地所有權(quán)的權(quán)能分離的產(chǎn)物。本文的分析表明,農(nóng)村土地集體所有權(quán)在現(xiàn)有的土地承包關(guān)系中被虛置,已經(jīng)接近突破土地公有制的改革底線,并對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生負(fù)面影響。
造成土地承包經(jīng)營(yíng)制度改革在法理上與實(shí)踐中陷入困境的根本原因是,部分研究者忽視土地的生產(chǎn)資料屬性并受到私有財(cái)產(chǎn)權(quán)話語的誤導(dǎo)。經(jīng)過社會(huì)主義改造,我國(guó)已經(jīng)消滅土地私有制,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地歸“勞動(dòng)群眾集體所有”,取消私人通過土地壟斷占有來攝取社會(huì)財(cái)富,落實(shí)“各盡所能、按勞分配”的社會(huì)主義公有制原則。但是在當(dāng)前的實(shí)踐中,具有私有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)違背制度設(shè)計(jì)初衷,不僅日漸變?yōu)樗饺双@取地租的手段,而且阻礙土地要素優(yōu)化配置,阻礙農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系創(chuàng)新。由此引發(fā)對(duì)農(nóng)村土地制度改革的反思:在公有制前提下,土地到底是生產(chǎn)資料還是屬于可以被私人占有的財(cái)產(chǎn)?與之相關(guān),我國(guó)農(nóng)村土地制度本質(zhì)上屬于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度還是屬于財(cái)產(chǎn)制度?基于以上問題,本文梳理土地承包經(jīng)營(yíng)制度改革過程及其邏輯,對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度進(jìn)行正本清源分析,并探討下一步改革方向。
二、作為集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的土地承包經(jīng)營(yíng)
農(nóng)村土地集體所有制與農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制是決定土地承包經(jīng)營(yíng)制度的兩個(gè)基本前提。在堅(jiān)持土地公有制不變的前提下,土地承包經(jīng)營(yíng)制度的具體內(nèi)涵隨著農(nóng)村經(jīng)營(yíng)需求進(jìn)行調(diào)整,作為集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的土地承包經(jīng)營(yíng)具有歷史實(shí)踐性。
1956年通過的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定,入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有,并取消土地報(bào)酬,組織集體勞動(dòng),實(shí)行“各盡所能,按勞取酬”,正式實(shí)現(xiàn)土地從私有制轉(zhuǎn)為公有制。在“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制下,除少量自留地之外,土地的公有主體與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理單元在生產(chǎn)隊(duì)一級(jí)被統(tǒng)一起來,土地“公有公用”的主要矛盾體現(xiàn)在統(tǒng)一管理難度與統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)效率方面。
隨著人民公社體制走向解體,農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制發(fā)生變化,我國(guó)逐步確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)在農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)體制中的基礎(chǔ)地位。實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)之后,原來歸集體所有的部分生產(chǎn)資料交由各個(gè)生產(chǎn)責(zé)任主體管理和使用,賦予生產(chǎn)責(zé)任主體一定自主經(jīng)營(yíng)權(quán)利的同時(shí)也確定其責(zé)任和義務(wù)。在集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)向家庭承包經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)化的過程中,部分生產(chǎn)資料繼續(xù)由集體統(tǒng)一占有和管理,比如農(nóng)田水利設(shè)施,其他的大部分生產(chǎn)資料實(shí)現(xiàn)“車馬土地到家”。原本只擁有鋤、鐮等簡(jiǎn)單生產(chǎn)資料的農(nóng)戶,獲得了集體所有的車、馬、農(nóng)機(jī)具、土地和種子、化肥、飼料等多數(shù)基本生產(chǎn)資料,家庭等成為實(shí)在獨(dú)立的微觀經(jīng)營(yíng)主體。^3 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)資料占有形式越來越朝著建立私人產(chǎn)權(quán)的方向發(fā)展,如近年來國(guó)家推行農(nóng)村小型水利工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)化改革,嘗試通過承包、租賃、拍賣、股份合作等方式建立農(nóng)村小型農(nóng)田水利工程多元產(chǎn)權(quán)格局,打破之前集體所有統(tǒng)一管理的公共生產(chǎn)資料占有形式。^4從當(dāng)前農(nóng)村實(shí)際情況來看,除土地之外的大部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民私有。在此總體趨勢(shì)下,近年來一直存在主張土地私有化的聲音。
土地是農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料,“土地到家”是實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)。基于所有制的限制,“土地到家”既不能改變土地的公有屬性,同時(shí)還需要服務(wù)于農(nóng)業(yè)的家庭分散經(jīng)營(yíng)方式,滿足農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)需求。在實(shí)踐中,我國(guó)逐步探索農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體、使用權(quán)歸農(nóng)戶的兩權(quán)分離制度,創(chuàng)造出“公有私用”這一與家庭經(jīng)營(yíng)相適應(yīng)的土地集體所有制實(shí)現(xiàn)方式。正確處理“公有”與“私用”的關(guān)系是設(shè)置土地承包經(jīng)營(yíng)制度的關(guān)鍵,具體需注意以下兩方面。
一是“公有”作為一種由一定范圍內(nèi)的勞動(dòng)群眾共同占有、使用、支配生產(chǎn)資料并獲得收益的產(chǎn)權(quán)形式,與私有制下的共有產(chǎn)權(quán)形式在外觀上相似,但是二者性質(zhì)完全不同。私有制下的共同共有或者按份共有皆可依法分割轉(zhuǎn)化為個(gè)體私有產(chǎn)權(quán)形式,而公有生產(chǎn)資料禁止任何形式的私有化。在權(quán)益配置上,集體所有制具有對(duì)外排他性與對(duì)內(nèi)公共性特點(diǎn),即凡屬本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員,自然擁有承包土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、分享土地租金收入、參與集體土地民主管理等方面的“資格”。其成員身份一旦被取消,便喪失上述“資格”。公有制生產(chǎn)資料在集體內(nèi)部的配置與集體成員資格相關(guān)聯(lián)。在家庭承包經(jīng)營(yíng)體制下,產(chǎn)生相對(duì)穩(wěn)定的生產(chǎn)資料配置要求與不斷調(diào)整集體成員構(gòu)成之間的矛盾。具體是指,一方面婚喪嫁娶、戶口遷移等帶來的成員資格變動(dòng)要求不斷調(diào)整土地配置,另一方面是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)土地承包穩(wěn)定性有一定要求。如此就形成在土地承包經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中土地應(yīng)否調(diào)整這一焦點(diǎn)問題。
二是農(nóng)戶“私用”權(quán)利的保護(hù)與限度。采用土地兩權(quán)分離制度設(shè)置的初始目標(biāo)是,將土地使用權(quán)賦予農(nóng)戶,使其獲得自主經(jīng)營(yíng)權(quán)利。在“交夠國(guó)家、留足集體、剩下歸自己”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益分配方式下,土地承包經(jīng)營(yíng)制度激勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)投資和勞動(dòng)投入,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制賦予農(nóng)民自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán),建立農(nóng)民在生產(chǎn)投資、勞動(dòng)投入與經(jīng)營(yíng)收益之間的直接關(guān)聯(lián)關(guān)系,對(duì)改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率有一定積極作用。不能忽視的一點(diǎn)是,農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率受多方面因素影響,需要摒棄“一分就靈”的老觀點(diǎn),原因是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中還包括一家一戶“辦不好、不好辦”的公共事務(wù),包括農(nóng)田水利建設(shè)管理、機(jī)耕道維護(hù)、良種推廣、統(tǒng)防統(tǒng)治、農(nóng)時(shí)調(diào)節(jié)等,都具有很強(qiáng)的公共性,在這些活動(dòng)上進(jìn)行集體統(tǒng)籌相對(duì)于一家一戶生產(chǎn)的效率更高。純粹原子化的小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)方式存在很多弊端。結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn),我國(guó)逐步發(fā)展出統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制,兼顧發(fā)揮農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)與集體統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)兩方面的積極性。生產(chǎn)資料公有制是集體統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)的合法性基礎(chǔ),土地集體所有權(quán)是集體發(fā)揮統(tǒng)籌作用的產(chǎn)權(quán)工具。堅(jiān)持土地承包經(jīng)營(yíng),既要保護(hù)農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)權(quán)利而又不至于陷入生產(chǎn)上“一盤散沙”的狀態(tài),同時(shí)又不能將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變成一種對(duì)抗集體統(tǒng)籌功能的絕對(duì)權(quán)利。
三、土地財(cái)產(chǎn)化改革及其制度異化
(一)以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為核心的制度設(shè)置
以家庭為單位的土地承包經(jīng)營(yíng)屬于農(nóng)村生產(chǎn)責(zé)任制的一種形式。十一屆三中全會(huì)通過的《農(nóng)村人民公社工作條例(試行草案)》規(guī)定,在農(nóng)林牧副漁工等行業(yè)“都要根據(jù)生產(chǎn)需要,建立小組或個(gè)人的崗位責(zé)任制,實(shí)行定人員、定任務(wù)、定質(zhì)量、定報(bào)酬、定獎(jiǎng)懲的制度”。在實(shí)踐中,各地出現(xiàn)小段包工定酬、專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬、聯(lián)產(chǎn)到勞、包產(chǎn)到戶到組、包干到戶到組等形式,1982年中央一號(hào)文件明確這些“都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制”。經(jīng)過探索,在農(nóng)村最終確立“包干到戶”為聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)的基本形式。相對(duì)于人民公社體制下集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)方式,聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制度的全新經(jīng)濟(jì)意義體現(xiàn)為,生產(chǎn)和勞動(dòng)由統(tǒng)一轉(zhuǎn)為分散進(jìn)行,以及勞動(dòng)報(bào)酬不是通過工分而是通過個(gè)人從產(chǎn)品中直接獲得。^5 1982年中央一號(hào)文件總結(jié)聯(lián)產(chǎn)承包制的意義在于,“可以恰當(dāng)?shù)貐f(xié)調(diào)集體利益與個(gè)體利益,并使集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和勞動(dòng)者自主經(jīng)營(yíng)兩個(gè)積極性同時(shí)得到發(fā)揮”。
土地承包經(jīng)營(yíng)是家庭承包責(zé)任制的基礎(chǔ),以土地生產(chǎn)資料配置為核心的家庭承包經(jīng)營(yíng)最初屬于經(jīng)濟(jì)意義的制度創(chuàng)新。因此,理解土地承包經(jīng)營(yíng)制度的關(guān)鍵是抓住其作為“承包經(jīng)營(yíng)”的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵。經(jīng)濟(jì)意義上的承包經(jīng)營(yíng)屬于生產(chǎn)責(zé)任制的一種具體形式,并廣泛存在于社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域。當(dāng)前一些國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)借鑒農(nóng)村經(jīng)驗(yàn)采用農(nóng)場(chǎng)職工家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制,另外還有一些保持集體統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)場(chǎng),在實(shí)際生產(chǎn)管理過程中也采用“定人員、定任務(wù)、定質(zhì)量、定報(bào)酬、定獎(jiǎng)懲”的包片包段責(zé)任制。總體而言,經(jīng)濟(jì)意義上的土地承包經(jīng)營(yíng)服務(wù)于提高經(jīng)營(yíng)效率的目標(biāo),且要根據(jù)實(shí)際條件做出具體制度選擇。以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為核心的土地承包經(jīng)營(yíng)制度,具有以下四方面特點(diǎn)。一是土地承包期相對(duì)穩(wěn)定。受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然屬性、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資回報(bào)周期和地力培育等方面的影響,明確土地承包期限、保持土地承包關(guān)系相對(duì)穩(wěn)定有利于提高農(nóng)民投資積極性。1984年中央一號(hào)文件提出,“延長(zhǎng)土地承包期,鼓勵(lì)農(nóng)民增加投資,培養(yǎng)地力,實(shí)行集約經(jīng)營(yíng)。土地承包期一般應(yīng)在15年以上”。當(dāng)時(shí)中央政策比較靈活,為地方實(shí)踐創(chuàng)新留下了空間,很多地方保留機(jī)動(dòng)地,堅(jiān)持“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”或者實(shí)行“兩田制”,來解決人口自然變動(dòng)帶來的生產(chǎn)資料分配不均問題,基本可以調(diào)和土地承包關(guān)系穩(wěn)定與土地調(diào)整的矛盾。1990年中央一號(hào)文件提出,“對(duì)已經(jīng)形成的土地承包關(guān)系,保持穩(wěn)定;只要承包辦法基本合理,群眾基本滿意,就不要變動(dòng)”。加上“基本合理”限定,表明在承包期內(nèi)存在調(diào)整土地承包關(guān)系的空間。
二是農(nóng)戶要負(fù)擔(dān)集體義務(wù)。土地屬于公有制生產(chǎn)資料,農(nóng)戶獲得集體生產(chǎn)資料同時(shí),必須承擔(dān)對(duì)應(yīng)的集體義務(wù)。1982年中央一號(hào)文件指出,“建立健全生產(chǎn)責(zé)任制”包括“要國(guó)家、集體、個(gè)人三方面兼顧,不能只顧一頭。集體提留、國(guó)家任務(wù)都必須保證完成”。農(nóng)戶通過承包獲得土地使用權(quán)利后所產(chǎn)生的義務(wù)包括完成國(guó)家征購(gòu)任務(wù)和上繳集體提留。集體提留用于集體內(nèi)部開支,如“統(tǒng)一安排烈軍屬、五保戶、困難戶的生活”,或是“進(jìn)行農(nóng)業(yè)基本建設(shè)”。從集體經(jīng)濟(jì)組織角度看,集體提留可看作是集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn),從農(nóng)戶角度看,集體提留可看作是農(nóng)戶獲得土地使用權(quán)所支付的對(duì)價(jià)。
三是集體掌握土地發(fā)包權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組等代表行使集體土地所有權(quán),并按照一定程序向農(nóng)戶發(fā)包所產(chǎn)生的一項(xiàng)權(quán)利。離開集體土地權(quán)利,不能產(chǎn)生土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系。土地發(fā)包權(quán)包括兩類,一是上一輪土地承包期限到期之后,在集體內(nèi)部重新配置生產(chǎn)資料,統(tǒng)一確定土地承包關(guān)系的權(quán)利;二是在土地承包期限之內(nèi),基于人口自然變動(dòng)等特殊原因調(diào)整土地的權(quán)利。《土地承包法》第18條規(guī)定,依照“民主協(xié)商、公平合理”方式制定土地承包方案,并要求方案必須經(jīng)過“本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”。土地承包方案決定土地生產(chǎn)資料在集體內(nèi)部配置,通過村民自治方式制定土地承包方案,體現(xiàn)土地所有者的主體意志。對(duì)于承包期內(nèi)土地調(diào)整問題,1994年農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》規(guī)定,“對(duì)于確因人口增加較多,集體和家庭均無力解決就業(yè)問題而生活困難的農(nóng)戶……也可以按照‘大穩(wěn)定、小調(diào)整’的原則,經(jīng)該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部大多數(shù)農(nóng)民同意,適當(dāng)調(diào)整土地”。
四是農(nóng)戶處分土地的權(quán)利受限。實(shí)施土地承包經(jīng)營(yíng)的目的是將公有生產(chǎn)資料配置給直接從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民,以提高土地產(chǎn)出率。在實(shí)踐中,會(huì)因?yàn)楦鞣N原因造成土地生產(chǎn)資料重新配置的動(dòng)力,牽扯到農(nóng)戶處分土地的權(quán)利。1984年中央一號(hào)文件規(guī)定,“社員在承包期內(nèi),因?yàn)闊o力耕種或轉(zhuǎn)營(yíng)他業(yè)而要求不包或少包土地的,可以將土地交給集體統(tǒng)一安排,也可以經(jīng)集體同意,由社員自找對(duì)象協(xié)商轉(zhuǎn)包”,允許在集體同意前提下自主轉(zhuǎn)包。1987年中央五號(hào)文件規(guī)定,“長(zhǎng)期從事別的職業(yè),自己不耕種土地的,除已有規(guī)定者外,原則上應(yīng)把承包地交回集體,或經(jīng)集體同意后轉(zhuǎn)包他人”。1993年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策舉措》提出“允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”。1994年《農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見》中提出“轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股”等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的形式。按照相關(guān)文件規(guī)定農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地需滿足“集體同意”要件,即農(nóng)戶不擁有處分承包地的自主權(quán)。
20世紀(jì)80～90年代,中央文件一直強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定承包關(guān)系”,具有兩方面的含義。一是由于家庭承包責(zé)任制實(shí)施不久,強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定承包關(guān)系”可以穩(wěn)定分戶經(jīng)營(yíng)體制,二是通過穩(wěn)定承包關(guān)系來激勵(lì)農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性。從公有土地在集體內(nèi)部分配和落實(shí)雙層經(jīng)營(yíng)體制兩個(gè)角度看,“穩(wěn)定承包關(guān)系”都是相對(duì)的。因?yàn)楸３滞恋爻邪P(guān)系穩(wěn)定的同時(shí),還要保持制度的相對(duì)靈活空間,既要考慮成員之間的公平問題,也要考慮集體統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)的制度基礎(chǔ)。通過以上四個(gè)方面的制度設(shè)置,當(dāng)時(shí)的土地承包經(jīng)營(yíng)制度在集體權(quán)利與農(nóng)戶權(quán)利之間建立了相對(duì)平衡關(guān)系。
(二)走向財(cái)產(chǎn)化的制度改革
1982年中央一號(hào)文件確定“包干到戶”作為生產(chǎn)責(zé)任制的合法地位,15年土地承包期限于90年代中后期到期。以第二輪土地承包為契機(jī),國(guó)家進(jìn)行一系列土地承包經(jīng)營(yíng)政策調(diào)整,這不僅體現(xiàn)在具體制度設(shè)置上,而且推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)制度的性質(zhì)發(fā)生了根本變化。
首先,土地承包期限設(shè)置脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要求。在第一輪土地承包到期之前,1993年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》規(guī)定,“在原定的耕地承包期到期之后,再延長(zhǎng)30年不變”。接著十五屆三中全會(huì)提出,“要堅(jiān)定不移地貫徹土地承包期再延長(zhǎng)30年的政策,同時(shí)要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定的法律規(guī)定,賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”。2002年出臺(tái)的《土地承包法》規(guī)定“耕地的承包期為30年”,實(shí)現(xiàn)土地承包期限法定化。十七屆三中全會(huì)又提出,“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),現(xiàn)有承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”。“長(zhǎng)久不變”這一模糊說法,為土地承包經(jīng)營(yíng)制度調(diào)整留下想象空間,當(dāng)前正在進(jìn)行的《土地承包法》修訂工作重點(diǎn)針對(duì)“長(zhǎng)久不變”在土地承包期限上的具體落實(shí)問題。對(duì)于普通糧食作物種植而言,15年的承包期限足夠保持地權(quán)穩(wěn)定并滿足生產(chǎn)和投資需求。一些實(shí)證研究表明,相對(duì)于經(jīng)營(yíng)規(guī)模太小、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力過剩、投資收益過低、投資外部性等因素,地權(quán)穩(wěn)定性對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資影響作用并不顯著。^6不斷延長(zhǎng)土地承包期限的制度改革做法與提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率目標(biāo)無關(guān)。
其次,取消土地承包費(fèi)。1990年代之后,隨著“三農(nóng)”問題的爆發(fā),集體提留開始被視作農(nóng)民負(fù)擔(dān),并隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革逐步取消。在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)總體政策思路下,2006年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于做好當(dāng)前減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的意見》明確規(guī)定,“嚴(yán)禁向農(nóng)民家庭承包的土地收取土地承包費(fèi)”。相關(guān)改革將農(nóng)業(yè)稅與土地承包費(fèi)混淆,農(nóng)業(yè)稅由國(guó)家收繳,國(guó)家有權(quán)取消,而土地承包費(fèi)為農(nóng)戶獲得集體生產(chǎn)資料所負(fù)擔(dān)的義務(wù),并主要用于集體內(nèi)部開支,“取之于集體,用之于集體”,屬于集體組織內(nèi)部事務(wù),收取與否以及收取標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)交由村民自治決定,國(guó)家不應(yīng)強(qiáng)制取消。取消土地承包費(fèi)之后,多承包土地的農(nóng)戶不負(fù)擔(dān)集體義務(wù),少承包土地的農(nóng)戶得不到補(bǔ)償,違背集體土地所有制的公平分配原則。
再次,集體發(fā)包土地的權(quán)利被剝奪。1993年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策舉措》提出,“提倡在承包期內(nèi)實(shí)行‘增人不增地,減人不減地’的辦法”。這一政策在第二輪土地承包之后,隨著《土地承包法》和《物權(quán)法》等的出臺(tái),被全面執(zhí)行,除極個(gè)別情況外,集體隨意調(diào)整土地屬于侵權(quán)行為。集體經(jīng)濟(jì)組織在承包期內(nèi)調(diào)整土地權(quán)利被取消。在統(tǒng)一發(fā)包方面,隨著第一輪土地承包即將到期,1997年《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》明確落實(shí)第二輪土地承包“小調(diào)整、大穩(wěn)定”原則,除“人地矛盾突出的個(gè)別農(nóng)戶”可以進(jìn)行“小調(diào)整”之外,第二輪土地承包關(guān)系是在“第一輪土地承包的基礎(chǔ)上”,直接通過“延長(zhǎng)土地承包期”完成的。這就意味著在第二輪承包過程中,集體作為土地所有權(quán)主體所擁有的“發(fā)包權(quán)”被剝奪,國(guó)家通過政策替代集體直接完成土地發(fā)包工作。十七屆三中全會(huì)提出的土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”為第二輪土地承包30年到期后的下一輪政策出臺(tái)埋下了伏筆。若未來土地第三輪承包繼續(xù)采用之前的政策思路,在第二輪承包格局基礎(chǔ)上直接通過再延長(zhǎng)承包期限的方式完成,則集體的“發(fā)包權(quán)”將再次被剝奪。
最后,農(nóng)戶處分土地的權(quán)利逐步擴(kuò)大。第二輪土地承包之后,農(nóng)戶處分土地的權(quán)利進(jìn)一步擴(kuò)大, 《土地承包法》規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)采取“平等協(xié)商、自愿、有償”原則,且“任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”,“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)或流轉(zhuǎn)的方式”,取消土地流轉(zhuǎn)的“集體同意”要件。2013年十八屆三中全會(huì)決議提出,“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”,突破《擔(dān)保法》禁止集體耕地抵押的規(guī)定,為進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)戶處分土地的權(quán)利提供了政策依據(jù)。2015年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》,啟動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作。
在穩(wěn)定承包關(guān)系的話語指導(dǎo)下,第二輪土地承包以來相關(guān)政策賦予農(nóng)戶更多權(quán)利,同時(shí)削減集體土地權(quán)利。從形式上看,80～90年代的土地承包經(jīng)營(yíng)政策與第二輪承包以來的政策,都強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定土地承包關(guān)系,但其實(shí)質(zhì)意義在不同時(shí)期已發(fā)生根本變化。十五屆三中全會(huì)決議指出, “土地是農(nóng)業(yè)的最基本的生產(chǎn)要素……穩(wěn)定的土地承包關(guān)系,才能引導(dǎo)農(nóng)民珍惜土地,增加投入,培肥地力,逐步提高產(chǎn)出率;才能解除農(nóng)民的后顧之憂,保持農(nóng)村穩(wěn)定”,即穩(wěn)定承包關(guān)系服務(wù)于提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率目標(biāo)。基于此目標(biāo)所進(jìn)行的相關(guān)政策調(diào)整,符合土地承包經(jīng)營(yíng)制度作為經(jīng)濟(jì)制度的定位。經(jīng)過第二輪土地承包之后,從土地承包期、農(nóng)戶負(fù)擔(dān)集體義務(wù)、農(nóng)戶處分土地權(quán)利等方面看,農(nóng)戶所擁有的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”已經(jīng)突破了“承包經(jīng)營(yíng)”的制度初衷。在第二輪土地承包之后,由穩(wěn)定承包關(guān)系這一話語主導(dǎo)的制度變革逐漸指向“賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”,2002通過的《土地承包法》第一條明確了這一立法目的。自此之后,改革土地承包經(jīng)營(yíng)制度的直接目標(biāo)由提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率轉(zhuǎn)換為土地權(quán)利保護(hù)。由此才能理解,近年來土地承包經(jīng)營(yíng)制度改革上財(cái)產(chǎn)權(quán)話語的興起,即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)利被關(guān)注。2013年中央一號(hào)文件提出“改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度,有效保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利”,十八屆三中全會(huì)決議明確了“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的土地制度改革目標(biāo)。
(三)從經(jīng)營(yíng)制度向財(cái)產(chǎn)制度異化
作為經(jīng)營(yíng)制度,土承包經(jīng)營(yíng)制度的核心是,將利用土地從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利(即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán))從土地所有者(即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織)手中剝離,并將其賦予實(shí)際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的耕作者(即承包戶)。農(nóng)戶通過承包從集體獲得特定地塊的排他性“私用”權(quán)利,用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),即“私用”的核心在于保障“使用”而非“占有”。1984年中央一號(hào)文件規(guī)定, “荒蕪、棄耕的土地,集體應(yīng)及時(shí)收回”。不僅如此,1987年中央五號(hào)文件還有對(duì)棄耕土地行為“要給予經(jīng)濟(jì)處罰”的規(guī)定。說明農(nóng)戶承包土地不僅獲得權(quán)利,而且擔(dān)負(fù)耕種土地的責(zé)任,這與土地作為基本生產(chǎn)資料的屬性有關(guān)。對(duì)于農(nóng)戶無力耕種的土地或者有替代職業(yè)的,可以將土地交回集體,或者經(jīng)過集體同意進(jìn)行轉(zhuǎn)包———當(dāng)時(shí)允許轉(zhuǎn)包的目的主要是解決土地利用問題。第二輪土地承包之后,盡管《土地管理法》還規(guī)定承包地連續(xù)兩年拋荒,作為發(fā)包單位的集體有權(quán)收回,但隨后開始實(shí)施的《土地承包法》又禁止這一行為,規(guī)定“承包期內(nèi),發(fā)包方不得收回承包地”。法律矛盾造成實(shí)踐中很少有集體收回農(nóng)戶長(zhǎng)期荒蕪的承包地。即是否實(shí)際利用承包地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),已經(jīng)不是農(nóng)戶獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)在要求。
與農(nóng)村土地第二輪承包同步發(fā)生的是,工業(yè)化和城鎮(zhèn)化吸引大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工,越來越多的承包戶不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在此背景下,穩(wěn)定承包關(guān)系的目的就是構(gòu)建保護(hù)承包戶“占有”土地的權(quán)利體系,在此基礎(chǔ)上再通過土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行生產(chǎn)資料再配置。如此一來,原土地承包戶獲得土地的目的就是進(jìn)行流轉(zhuǎn)并獲得地租收益。當(dāng)前一些媒體宣揚(yáng),農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地,不僅可以獲得工資收入,而且可以獲得租金收入。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變成了獲得地租收益的手段。馬克思分析地租產(chǎn)生的原因時(shí)指出:“土地所有權(quán)并不創(chuàng)造那個(gè)轉(zhuǎn)化為超額利潤(rùn)的價(jià)值部分,而只是使土地所有者……把這個(gè)超額利潤(rùn)……裝進(jìn)自己的口袋”。^7土地本身不能自動(dòng)產(chǎn)生財(cái)富,地租本質(zhì)上是基于土地占有對(duì)社會(huì)財(cái)富的無償攝取。實(shí)施土地公有制的目的是消滅基于土地私人占有所發(fā)生的不勞而獲行為,實(shí)現(xiàn)地租社會(huì)化。^8具體到土地集體所有制上是指,土地租金收益應(yīng)當(dāng)歸集體所有,然后用于集體公共支出或者按照人口進(jìn)行平均分配。
第二輪土地承包之后的系列制度變革,讓農(nóng)戶手中的承包地從生產(chǎn)資料變成財(cái)產(chǎn)對(duì)象。不僅集體與農(nóng)戶的權(quán)利關(guān)系發(fā)生量的變化,而且制度本身發(fā)生本質(zhì)變化:土地承包經(jīng)營(yíng)制度從生產(chǎn)資料分配利用制度,變成農(nóng)戶分割占有集體公有財(cái)產(chǎn)的制度,發(fā)生從經(jīng)營(yíng)制度向財(cái)產(chǎn)制度的異化。當(dāng)前正在或是已經(jīng)進(jìn)行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記確權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)等,都是將土地作為財(cái)產(chǎn)對(duì)象而進(jìn)行的改革。這些制度改革越來越背離土地作為生產(chǎn)資料用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)。一項(xiàng)完整的土地所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分土地的權(quán)能。當(dāng)前不負(fù)擔(dān)承包費(fèi)、能夠自由流轉(zhuǎn)(進(jìn)一步將能夠用于抵押)、承包期限30年(甚至長(zhǎng)久不變)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),基本獲得所有權(quán)的全部權(quán)能,集體土地所有權(quán)被虛置。一些學(xué)者指出,現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度已經(jīng)造成土地實(shí)質(zhì)私有化,集體公有制僅為名義上的。^9 堅(jiān)持土地公有制,需要警惕不斷抽空集體土地所有權(quán)并強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變相私有化做法。
四、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)型背景下的制度供給評(píng)析
(一)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)型與政策錯(cuò)位作為經(jīng)營(yíng)制度的土地承包經(jīng)營(yíng)制度,服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),要隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)變化進(jìn)行調(diào)整。20世紀(jì)80～90年代,土地承包經(jīng)營(yíng)制度與當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)條件和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境相適應(yīng),成為一種有效制度形式。近年來,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)形勢(shì)發(fā)生巨大變化,對(duì)土地制度提出了新的要求。
一是土地細(xì)碎化的負(fù)面效應(yīng)凸顯。由于第二輪土地承包基本是直接通過延長(zhǎng)土地承包期限完成的,相當(dāng)于延續(xù)第二輪承包之前的土地分配格局。現(xiàn)在集體內(nèi)部的土地承包狀態(tài)總體形成于20世紀(jì)80年代。當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)之外的就業(yè)機(jī)會(huì)少,土地是農(nóng)民生產(chǎn)生活的基本條件,土地分配時(shí)具有較強(qiáng)的公平取向。為了做到公平,各地農(nóng)村普遍采取遠(yuǎn)近肥瘦搭配的分配格局。前不久,我們到廣東清遠(yuǎn)地區(qū)調(diào)查,當(dāng)?shù)匾粦魩桩€地普遍分為幾十塊。并非當(dāng)?shù)赝恋刈匀患?xì)碎,村莊中也有整塊幾畝地的大田,但80年代分田時(shí),采用“戶戶有份”的辦法,造成大田也被切割成為幾分幾厘的小塊狀態(tài)。當(dāng)時(shí)機(jī)械化程度不高,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以畜力人力為主,土地細(xì)碎化影響不大。近年來,農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外流,老年人和婦女成為農(nóng)業(yè)主力,機(jī)械化程度逐步提高,土地細(xì)碎化的負(fù)面影響逐漸凸顯,出現(xiàn)農(nóng)村不方便耕作土地被拋荒現(xiàn)象。
二是城鎮(zhèn)化帶來土地要素重新配置要求。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的《2014年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示,全國(guó)農(nóng)民工總量為27 395萬人,其中外出農(nóng)民工16 821萬人,本地農(nóng)民工10 574萬人。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》將“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”作為基本目標(biāo)之一,規(guī)劃到2020年完成1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn),脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)甚至脫離農(nóng)村的農(nóng)民將越來越多,這帶來土地重新配置要求。原土地承包戶退出土地使用權(quán)利,將其配置給實(shí)際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者,是當(dāng)前政策重點(diǎn)。
三是技術(shù)進(jìn)步帶來的農(nóng)業(yè)大生產(chǎn)趨勢(shì)。第二次農(nóng)業(yè)普查顯示全國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)戶超過2億戶,從事農(nóng)作物種植農(nóng)戶的戶均土地低于10畝,并且還呈現(xiàn)地塊高度細(xì)碎插花格局。“小且散”的小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)方式嚴(yán)重不適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步。100匹馬力以上的大中型拖拉機(jī)的耕作效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于10匹小型手扶拖拉機(jī),大型聯(lián)合收割機(jī)效率也高于小型收割機(jī)。針對(duì)耕作和收割的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系日漸成熟。調(diào)查發(fā)現(xiàn),以大中型機(jī)械為主的社會(huì)化服務(wù)主體在為農(nóng)戶提供服務(wù)時(shí),遭遇的首要問題是無法與小農(nóng)戶對(duì)接。這既表現(xiàn)為與一家一戶小農(nóng)戶對(duì)接的交易成本太高,也表現(xiàn)為農(nóng)戶地塊插花細(xì)碎,制約大中型機(jī)械下田。有農(nóng)機(jī)手形容說, “大拖拉機(jī)耕一畝田只需要幾分鐘,走在路上時(shí)間得半天”。不僅社會(huì)化服務(wù)體系無法建立在一家一戶的小戶分散經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上,而且國(guó)家支農(nóng)惠農(nóng)政策也很難落地。比如政府農(nóng)業(yè)技術(shù)部門進(jìn)行農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和病蟲害預(yù)報(bào)等,由于無法與千家萬戶分散農(nóng)民對(duì)接,造成公共服務(wù)不能下鄉(xiāng)。
當(dāng)前出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)問題,除了與客觀技術(shù)條件和社會(huì)條件變化有關(guān)之外,還與政策供給有關(guān)。一方面,近年來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力相對(duì)于80～90年代已發(fā)生巨大變化,另一方面,受財(cái)產(chǎn)權(quán)話語誤導(dǎo),土地承包經(jīng)營(yíng)制度不是朝著適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的方向調(diào)整,反而是束縛生產(chǎn)力釋放,加劇問題。具體有以下表現(xiàn)。
一是瓦解集體統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)的制度基礎(chǔ)。以強(qiáng)化財(cái)產(chǎn)保護(hù)為起點(diǎn),土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變成物權(quán),物權(quán)具有排他性和絕對(duì)性,排除集體經(jīng)濟(jì)組織干預(yù)農(nóng)戶生產(chǎn)活動(dòng)的能力。從土地利用角度看,在不改變用途的前提下,農(nóng)戶是否利用其承包地,或者如何利用,都已成為其個(gè)人權(quán)利。從農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)角度看,這種權(quán)利形態(tài)不利于農(nóng)戶之間協(xié)調(diào),瓦解了集體統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)。以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制作為農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度受到《憲法》保護(hù)。土地承包經(jīng)營(yíng)制度異化為財(cái)產(chǎn)制度,將承包地上的“公有”與“私用”相對(duì)平衡關(guān)系打破,農(nóng)戶與集體變?yōu)閷?duì)抗與排斥關(guān)系。這不僅存在違憲之嫌,而且造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中大量一家一戶“辦不好和不好辦”的事情無法解決,極大降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。
二是造成權(quán)利錯(cuò)位配置。80～90年代城鄉(xiāng)之間人口流動(dòng)少,當(dāng)時(shí)土地承包戶與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶在主體上統(tǒng)一,絕大部農(nóng)戶承包土地之后都實(shí)際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。當(dāng)前城鎮(zhèn)化帶來人地分離趨勢(shì)加劇,據(jù)統(tǒng)計(jì),土地流轉(zhuǎn)率超過30%,全國(guó)2.3億土地承包戶中6600萬已經(jīng)退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn),相當(dāng)于三分之一的承包戶不再是經(jīng)營(yíng)戶。^10 設(shè)置土地承包經(jīng)營(yíng)制度的初始目的是解決土地所有者與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者不統(tǒng)一問題,由此產(chǎn)生“公有私用”制度。當(dāng)前在人地分離背景下,土地承包經(jīng)營(yíng)制度異化為財(cái)產(chǎn)制度后,實(shí)際又制造出占全部三分之一的土地占有者與土地經(jīng)營(yíng)者不統(tǒng)一問題。在承包戶與經(jīng)營(yíng)戶統(tǒng)一的前提下,政策強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定承包關(guān)系,有利于提高農(nóng)戶生產(chǎn)積極性。當(dāng)前將土地權(quán)利配置給越來越多不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的原承包戶,會(huì)降低實(shí)際經(jīng)營(yíng)戶的生產(chǎn)積極性和投資預(yù)期。
三是鎖定地權(quán)插花細(xì)碎格局。當(dāng)土地作為生產(chǎn)資料時(shí),制度設(shè)置起點(diǎn)是如何方便土地利用、提高生產(chǎn)效率,因此在第二輪土地承包之前政策允許集體內(nèi)部適當(dāng)調(diào)整,農(nóng)民可以通過土地互換等方式實(shí)現(xiàn)地塊相對(duì)集中。當(dāng)土地變成財(cái)產(chǎn)對(duì)象時(shí),制度設(shè)置的起點(diǎn)就是建立農(nóng)戶與土地客體的固定關(guān)系,相應(yīng)地,政策上就禁止集體大規(guī)模調(diào)整土地,在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上表現(xiàn)為對(duì)地塊坐落、面積和四至邊界的強(qiáng)調(diào)。現(xiàn)實(shí)中,農(nóng)民有極強(qiáng)的解決土地細(xì)碎化問題的沖動(dòng)。80年代末,貴州湄潭作為全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū),最先提出土地“生不增、死不減”政策,并很快上升為國(guó)家政策,一刀切地向全國(guó)推廣。曾參與湄潭試驗(yàn)的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的劉守英研究員于2011年在湄潭調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn),“93%的被調(diào)查者同意按人口進(jìn)行土地再分配”,絕大部分農(nóng)民希望通過土地調(diào)整解決地權(quán)細(xì)碎格局帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)困難。^11 土地承包經(jīng)營(yíng)制度變成財(cái)產(chǎn)制度,將鎖定之前形成的土地細(xì)碎插花格局。
(二)對(duì)當(dāng)前制度供給做法的評(píng)析
1. 農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系創(chuàng)新
隨著新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)和農(nóng)業(yè)技術(shù)加速進(jìn)步,土地承包經(jīng)營(yíng)制度異化對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)造成的負(fù)面影響日漸凸顯,并被政策制定者意識(shí)到。近年來,在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基本成為農(nóng)戶手中穩(wěn)定權(quán)利之后,相關(guān)政策調(diào)整又轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方面。中央政策開始強(qiáng)調(diào)推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系創(chuàng)新,如2013年中央一號(hào)文件規(guī)定, “圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè),充分發(fā)揮農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的優(yōu)越性,著力構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系,進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力,鞏固和發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村大好形勢(shì)”。2014年中央一號(hào)文件規(guī)定,“要以解決好地怎么種為導(dǎo)向加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”。
當(dāng)前主導(dǎo)性的政策話語是通過創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系來解決“誰來種田”問題。這一政策思路的前提假設(shè)是,城鎮(zhèn)化會(huì)帶來農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力匱乏。按照第六次人口普查,除掉常駐城市的農(nóng)村戶籍人口,有6.74億農(nóng)民長(zhǎng)期生活在農(nóng)村,其中農(nóng)村勞動(dòng)力超過2億。假設(shè)將來城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%,我國(guó)將依然有超過4億農(nóng)民生活在農(nóng)村。僅當(dāng)前來看,按照二調(diào)公布的約20億畝耕地(包括全國(guó)農(nóng)墾系統(tǒng)近1億畝耕地)計(jì)算,勞均不足10畝耕地,人地關(guān)系緊張局面將長(zhǎng)期維持。也就是說, “無人種田”的說法不能成立。盡管如此,推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系創(chuàng)新的工作依然緊迫,原因是細(xì)碎分散的土地格局制約農(nóng)民從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),生產(chǎn)不便而非缺乏勞動(dòng)力才是當(dāng)前制約我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要矛盾。
培育各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以替代傳統(tǒng)小農(nóng)戶生產(chǎn)形式,是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的重要內(nèi)容。十八屆三中全會(huì)決議鼓勵(lì)發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等多種經(jīng)營(yíng)形式。在實(shí)踐中,地方政府在落實(shí)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系政策精神時(shí),忽視建立健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系等其他內(nèi)容,將其簡(jiǎn)單執(zhí)行為“堆大戶”,甚至出現(xiàn)政府推動(dòng)農(nóng)民統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地給工商資本大戶。從形式上看,將幾百戶小農(nóng)變成一個(gè)大戶,可以避免之前土地承包經(jīng)營(yíng)制度異化造成的負(fù)面后果,如大戶可以進(jìn)行統(tǒng)一生產(chǎn),也很容易對(duì)接農(nóng)業(yè)服務(wù)市場(chǎng)和政府公共服務(wù)。但是政府鼓勵(lì)發(fā)展大戶的做法,會(huì)擠占小農(nóng)戶的生產(chǎn)空間,政府幫助資本打敗小農(nóng)的做法,具有不可逆的負(fù)面后果。^12
2.“三權(quán)”分置
面對(duì)人地分離帶來的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)錯(cuò)位配置,當(dāng)前政策調(diào)整到如何將土地使用權(quán)配置給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的方向上。2013年中央十八屆三中全會(huì)提出“堅(jiān)持集體所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“三權(quán)”分置思路。這一改革舉措將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一分為二,原來承包戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去,保持土地承包權(quán),原承包戶手中權(quán)利體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性。
拋開集體所有權(quán)如何實(shí)現(xiàn)問題不討論,“三權(quán)”分置做法存在兩個(gè)問題。首先,將原來土地承包經(jīng)營(yíng)制度下所有權(quán)與使用權(quán)“兩權(quán)”分離變成“三權(quán)”分離,提高了產(chǎn)權(quán)復(fù)雜性。在我國(guó)如此細(xì)碎且高度插花的土地上,設(shè)置如此復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,將進(jìn)一步加劇地權(quán)細(xì)碎局面,提高制度運(yùn)行成本。其次,將經(jīng)營(yíng)權(quán)單獨(dú)剝離的目的是引入市場(chǎng)手段進(jìn)行土地要素配置。一些研究指出, “私有產(chǎn)權(quán)+市場(chǎng)流轉(zhuǎn)”制度設(shè)計(jì)很難成功,并且中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)和日本的情況已經(jīng)證實(shí)這一點(diǎn)。^13 在實(shí)踐中出現(xiàn)的問題是,除了少數(shù)工業(yè)化發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村可以進(jìn)行整村整組集體流轉(zhuǎn)土地之外,在其余廣大中西部農(nóng)村,農(nóng)民離農(nóng)在村莊中呈現(xiàn)插花格局,即自發(fā)的規(guī)模土地流轉(zhuǎn)很難進(jìn)行。這也是不少地方出現(xiàn)政府強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的原因。
3.土地確權(quán)
2013年中央一號(hào)文件提出“用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作”。在第二輪土地承包過程中,不僅農(nóng)戶與集體簽訂承包合同,而且按照當(dāng)時(shí)中央政策要求,已經(jīng)對(duì)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行發(fā)證確認(rèn)。按照政策文件說法,本輪土地土地確權(quán)的主要目的是,“妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題”。^14按照《土地承包法》要求,之前簽訂的承包合同中已經(jīng)包括“承包地的名稱、坐落、面積、質(zhì)量等級(jí)”,并且這些也被政府登記過,還體現(xiàn)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證中。所謂“地塊面積不準(zhǔn)、四至不清”是相對(duì)概念,與當(dāng)時(shí)技術(shù)條件限制下,不夠精確有關(guān)。在實(shí)踐中,農(nóng)民相互之間基本清楚地塊坐落和四至。本來土地確權(quán)工作與促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)無關(guān),完全是受財(cái)產(chǎn)權(quán)話語誤導(dǎo)的多此一舉行為。^15 我們?cè)诨鶎诱{(diào)研發(fā)現(xiàn),從農(nóng)民到干部都不理解費(fèi)時(shí)費(fèi)力且代價(jià)高昂的土地確權(quán)意義何在,農(nóng)民說,“確權(quán)確地將農(nóng)村確死,將農(nóng)業(yè)確危險(xiǎn)”。土地確權(quán)將進(jìn)一步鎖定現(xiàn)有土地細(xì)碎分散格局,加劇農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的矛盾。
4.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是當(dāng)前改革重點(diǎn)。作為農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū),武漢市實(shí)施過土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押嘗試探索。我們深入調(diào)查發(fā)現(xiàn),這些所謂的抵押貸款不僅具有很強(qiáng)的政策性,是在政府推動(dòng)下完成的,而且與“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”抵押無關(guān)。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn),全國(guó)各地實(shí)行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押,實(shí)際上通常是信用貸款或者依靠其他擔(dān)保物完成的,武漢市幾乎所有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押也都是后一種。^16除了法律約束之外,銀行基本不接受土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。一方面,在不改變土地用途的情況下,農(nóng)用地的資產(chǎn)價(jià)值很低,抵押額度較低;另外一方面,由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資主體通常是流轉(zhuǎn)土地的大戶,一旦大戶經(jīng)營(yíng)不善破產(chǎn),銀行面臨著資產(chǎn)處置難問題,甚至有可能出現(xiàn)替跑路的經(jīng)營(yíng)大戶向農(nóng)民支付租金的情況。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押政策難以成功的根本原因是農(nóng)用地上不包含巨大財(cái)富。
五、回歸經(jīng)營(yíng)制度的改革展望
包括“三權(quán)”分置、土地確權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押等政策,都是沿著土地財(cái)產(chǎn)化思路設(shè)計(jì),按此進(jìn)行的制度改革所造成的問題或許比其解決的問題更多。破解困境需要回到土地屬于生產(chǎn)資料這個(gè)制度起點(diǎn),真正探索與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需求相適應(yīng)的集體所有制實(shí)現(xiàn)形式。在此前提下進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革,具體包括以下幾個(gè)方面。一堅(jiān)持土地生產(chǎn)資料向農(nóng)民配置。溫鐵軍等指出,受資源稟賦約束,我國(guó)不存在純粹的“農(nóng)業(yè)”經(jīng)濟(jì)問題,微觀效率不能作為理解農(nóng)業(yè)現(xiàn)象的第一原則。^17 賀雪峰認(rèn)為區(qū)分“農(nóng)業(yè)問題”還是“農(nóng)民問題”是設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)政策的關(guān)鍵。^18當(dāng)前我國(guó)依然有2億多農(nóng)村勞動(dòng)力依靠農(nóng)業(yè)就業(yè),土地?fù)?dān)負(fù)非常重要的社會(huì)功能。要抓住城鎮(zhèn)化機(jī)遇,讓土地資源逐步向留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民集中,實(shí)現(xiàn)“少數(shù)人種多數(shù)人的地”。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系要保障農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的主體地位,停止政府幫助資本排擠小農(nóng)的政策取向,社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域要限制在產(chǎn)前產(chǎn)后環(huán)節(jié)。
二恢復(fù)集體在土地生產(chǎn)資料配置上的功能。鑒于大部分進(jìn)城農(nóng)民不會(huì)徹底放棄土地權(quán)利,可將農(nóng)戶作為集體成員所享有的權(quán)益價(jià)值化。具體操作辦法是,恢復(fù)集體作為所有權(quán)主體收取土地承包費(fèi)的權(quán)利,少承包或者不承包土地的農(nóng)民獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,多承包土地的農(nóng)民支付對(duì)應(yīng)的地租金。集體成員享有的承包土地權(quán)利被價(jià)值化,取消通過土地實(shí)物分配來實(shí)現(xiàn)其作為集體成員的權(quán)利,避免城鎮(zhèn)化帶來的土地使用權(quán)錯(cuò)位配置。對(duì)于在城市定居、具有穩(wěn)定工作和已經(jīng)參與城市社會(huì)保障體系的農(nóng)戶,可以探索通過一次性補(bǔ)償辦法使其退出集體土地權(quán)益。
三是允許地方開展形式多樣的土地確權(quán)辦法。2013年中央一號(hào)文件規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)原則“可以確權(quán)確地,也可以確權(quán)確股不確地”。2014年中央一號(hào)文件又提出,“總體上要確地到戶,從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍”。當(dāng)前各地方按照2014年政策開展土地確權(quán)工作,遭遇不少困難。應(yīng)當(dāng)采取2013年的確權(quán)原則,尤其要鼓勵(lì)地方借助土地確權(quán)之機(jī),進(jìn)行土地整合工作,解決農(nóng)戶土地細(xì)碎插花問題。這方面,湖北沙洋縣推行的“連片耕種”與廣東清遠(yuǎn)市推行的“土地整合”都是成功經(jīng)驗(yàn),基本做法都是通過村民自治方式進(jìn)行集體內(nèi)部土地重新劃分,實(shí)現(xiàn)每家每戶土地連片,極大地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,相關(guān)做法值得推廣。
四是糾正土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”說法。任何事物都處于發(fā)展?fàn)顟B(tài), “長(zhǎng)久不變”不符合事物發(fā)展規(guī)律,尤其是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)更是處于不斷變化狀態(tài),土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”的說法不科學(xué)。可將“長(zhǎng)久不變”理解為堅(jiān)持土地承包經(jīng)營(yíng)制度不變。具體的土地承包關(guān)系在現(xiàn)有承包期內(nèi)總體保持不變,待第二輪承包30年到期之后,結(jié)合彼時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件再制定具體政策。現(xiàn)在距離第二輪承包到期還有十余年,當(dāng)前中國(guó)發(fā)展處于日新月異狀態(tài),按今日條件和以今日眼光來制定十余年以后的政策,不是實(shí)事求是的態(tài)度。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)論》第7卷第5期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
